（公共管理专业论文）垂直管理体制下税务机关与地方政府关系的研究.pdf

摘要 税务机关作为国家行政执法部门，承担着组织收入和调节经济的重要职责。以自订的 “双重领导”管理体制，在社会主义市场经济体制逐步建立和完善的情况下，对税务机 关职能发挥的限制和影响越来越明显。对税务机关实行垂直管理，有利于其在一定程度 上摆脱地方政府的束缚，增强执法独立性，提高行政效率。这种体制在改善税务机关与 地方政府的关系方面发挥了积极的作用。然而在新的体制f 也难免出现一些二者之间关 系不和谐的现象。比如地方政府弱化对税务机关的支持、税务机关行政执法职能受制于 地方政府、导致监督失灵以及不利于规范地方政府取得收入等，这些弊端在一定程度上 干扰了正常的税务行政管理工作。导致这些不和谐现象的原因，从现行政府管理体制方 面讲，主要凶为职责划分不清、垂直管理组织设计自身存在缺陷、地方政府和直管部门 的利益没有均衡的分配机制、政府缺乏法制的权威等，从地方政府方面讲，由于其依然 有能力和动力对行政执法采取忽视乃至干预的策略，从税务机关自身方面讲，则存在执 法能力和水平粗放、执法监管机制有缺陷、执法依据权威性不足、执法效能不高等问题。 改良税务机关与地方政腑间的关系，切实发挥垂直管理体制的实际功效，应该从转变政 府职能、创新监管执法机制、建立二者间统一协调、干部交流、沟通配合等制度化的互 动机制以及强化对税务机关的管理和监督等方面下功夫。 本文运用公共行政学、政治学、政府管理体制等相关理论，采用文献研究、比较研 究、资料分析、实证研究等方法，以税务机关为例，对实行垂直管理体制的部门与地方 政府间关系进行分析研究，同时借鉴困外政府垂直管理的做法和经验，对如何构建垂直 管理部门与地方政府问良性互动关系提出建议，以期扬长避短，进一步完善“条块关 系，更好地为推动经济社会发展、建设服务型政府奠定基础。 关键词八魁p h j 垂直管理，税务机关，地方政府，关系 a b s t r a c t t a xa u t h o r i t i e s a san a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a we r l f o r c e m e n td e p a r t m e n t p l a ya n i m p o r t a n tr o l ei no r g a n i z i n gi n c o m ea n dr e g u l a t i n gt h ee c o n o m y a st h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m i cs y s t e mi s g r a d u a l l ye s t a b l i s h i n g t h er e s t r i c t i o n so ft h eo l d “t w o1 e a d e r s ” m a n a g e m e n ts y s t e mt o f u n c t i o n so ft h et a xa u t h o r i t i e si sm o r ea n dm o r ee v i d e n t t h e o b j e c t i v eo ft h ev e r t i c a lm a n a g e m e n to ft h et a xa u t h o r i t i e si st oh e l pt h et a xa u t h o r i t i e so u to f t h es h a c k l e so fl o c a lg o v e r n m e n t s 。e n h a n c e st h ei n d e p e n d e n c eo fl a we n f o r c e m e n t a n d i m p r o v e st h eq u a l i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h i ss y s t e mp l a y sa na c t i v er o l e i n i m p r o v i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xa u t h o r i t i e sa n dl o c a lg o v e r n m e n t s h o w e v e r , t h e d i s h a r m o n yi si n e v i t a b l ye x i s t e db e t w e e nt h e mu n d e rt h en e ws y s t e m f o re x a m p l e t h el o c a l g o v e r n m e n tw e a k e n st h es u p p o r tt ot h et a xa u t h o r i t i e s ，r e s t r i c t st h ea d m i n i s t r a t i o no ft h et a x a u t h o r i t i e s 1 c a d st h es u p e r v i s o r yf a i l u r e s a n di sn o tc o n d u c i v et or e g u l a t el o c a lg o v e r n m e n t t oo b t a i ni n c o m e a l lt h e s ep r o b l e m s t os o m ee x t e n t i n t e r f e r et h ec o r r e c tm a n a g e m e n to ft h e t a xa u t h o r i t i e s t h er e a s o n sf o rt h ea b o v ep r o b l e m sc o m ef r o mm u l t i p l ep e r s p e c t i v e s f r o m t h ec u r r e n tg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tp e r s p e c t i v e ，t h er e a s o n sc a nb es u m m a r i z e da sf o l l o w s ： t h eo b s c u r i t yo ft h ed u t ys e p a r a t i o n ，t h eo w ns h o r t c o m i n g so ft h ev e r t i c a lm a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o nd e s i g n t h el a c ko fb a l a n c e da l l o c a t i o nm e c h a n i s m 。a n dt h el a c ko ft h er u leo f l a wa u t h o r i t y , e t c f r o mt h el o c a lg o v e r n m e n tp e r s p e c t i v e t h er e a s o ni sb e c a u s eo ft h e i g n o r a n c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n de v e nt h ei n t e r v e n t i o ns t r a t e g i e s f r o m t h et a xa u t h o r i t i e s o w np e r s p e c t i v e t h ep r o b l e m sa r et h ed e f e c t so ft h el a we n f o r c e m e n t s u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n dt h ew e a ka n di n s u f f i c i e n te f f e c t i v e n e s so ft h el a we n f o r c e m e n t a u t h o r i t y t oi m p r o v et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n1 0 c a lg o v e r n m e n ta n dt h et a xa u t h o r i t i e s a n d t oe f f e c t i v e l yr e i n f o r c et h ev e r t i c a lm a n a g e m e n ts y s t e m 。w es h o u l dc h a n g eg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，c r e a t er e g u l a t o r ye n f o r c e m e n tm e c h a n i s m s ，a n de s t a b l i s ht h ec o o r d i n a t e db e t w e e n t h et w o w es h o u l da l s oe x c h a n g ec a d r e s p r o v i d ei n t e r a c t i v ec o m m u n i c a t i o na n ds t r e n g t h e n t h em a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o no ft h et a xa u t h o r i t i e s i nt h i sp a p e r , t h et h e o r i e so ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，p o l i t i c a ls c i e n c e ，t h eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n ts y s t e ma n do t h e rr e l a t e dt h e o r i e s a r eu s e d ；l i t e r a t u r er e s e a r c h c o m p a r a t i v e s t u d i e s ，d a t aa n a l y s i s ，e m p i r i c a lr e s e a r c ha r ep e r f o r m e d u s i n gt h et a xa u t h o r i t i e sa sa n e x a m p l e t h e f u n c t i o n so ft h ev e r t i c a l m a n a g e m e n ts y s t e mo fd e p a r t m e n t sa n dt h e r e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h el o c a lg o v e r n m e n t s a r ea n a l y z e d r e f e r r i n gt h ep r a c t i c e sa n d e x p e r i e n c e sf r o mt h ef o r e i g ng o v e r n m e n t sv e r t i c a lm a n a g e m e n t ，s u g g e s t i o no fh o wt ob u i l da v e r t i c a l m a n a g e m e n tr e l a t i o n sa n dp o s i t i v ei n t e r a c t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t sa r e p r o v i d e dt oa v o i dw e a k n e s s e sa n dt of u r t h e ri m p r o v et h e c o m p a r t m e n t a l i z a t i o n ”r e l a t i o n s h i p p a v i n gt h ew a yt ob e t t e rp r o m o t et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt ob u i l ds e r v i c e g o v e r n m e n tb a s i s k e y w o r d s v e r t i c a lm a n a g e m e n t t a xa u t h o r i t i e s ，l o c a lg o v e m m e n t ，r e l a t i o n s h i p 1 1 怠 - 目录 引言1 第一章我国税务机关管理体制的沿革5 1 1 “双鼋领导”管理模式的弊端5 1 1 1 税务执法受到地方政府的直接控制6 1 1 2 税务机关无法超脱地方利益6 1 1 3 机构设置和人员管理的随意性对税务事业的发展起到制约作用6 1 2 税务机关实行垂直管理的背景和意义7 1 2 1 税务机关实行垂直管理的f 亨景7 1 2 2 税务机关实行垂直管理的目的和意义7 第二章垂直管理体制下税务机关与地方政府关系的现状分析9 2 1 垂直管理体制对税务机关与地方政府l 、日j 关系的积极效应9 2 1 1 执法独立性得到保障9 2 1 2 人员素质大幅提升9 2 1 3 机构设置更加合理1 0 2 2 垂直管理体制下税务机关与地方政府关系中存在的i 、u j 题1 0 2 2 1 税务机关行政执法职能受制于地方政府1 0 2 2 2 干部交流成长受到限制11 2 2 3 强化部门利益的趋势增强12 2 2 4 不利于规范地方政府取得收入的行为1 2 2 2 5 加大税务机关内部腐败现象的发生机率1 2 第三章税务机关与地方政府关系不顺的原因剖析1 4 3 1 现行政府管理体制的原因1 4 3 1 1 职责划分不清导致地方政府职责承担过多1 4 3 1 2 垂直管理组织设计自身存在着缺陷1 4 3 1 3 地方政府与垂直管理部门间没有均衡的利益分配机制1 5 3 1 4 法制建设滞后1 5 3 2 地方政府的原因1 6 3 3 税务机关的原因16 3 3 1 税收法律法规不完备1 6 3 3 2 执法豁管机制存在缺陷1 6 3 3 3 执法队伍效能低下17 第四章国外政府垂直管理的做法和经验1 9 4 1 西方发达国家政府垂直管理的做法1 9 4 1 1 美国中央垂直管理机构的设置1 9 4 1 2 德国中央垂直管理机构的设置2 0 4 1 3 英同中央垂直管理机构的设置2 1 4 1 4 法国中央垂直管理机构的设置一2 1 4 1 5 同本中央垂直管理机构的设置2 2 4 2 西方发达国家设置中央垂直管理机构的基本特征2 4 4 2 1 垂直管理机构的分布非常广泛2 4 4 2 2 垂直管理机构与地方政府间定性为“伙伴关系”2 4 4 2 3 垂直管理机构与地方政府间职责明确2 4 4 2 4 法制化程度较高2 5 4 3 困外政府垂直管理对我固的借鉴与启示2 5 4 3 1 实行制度化分权2 5 4 3 2 完善法律保障体系2 6 4 3 3 提高政府管理的信息透明度2 6 第五章垂直管理体制下税务机关与地方政府关系的改良2 7 5 1 垂直管理体制下税务机关与地方政府问关系改良的总体思路2 7 5 1 1 建立完善的垂直管理体制框架2 7 5 1 2 理顺政府职责划分2 7 5 1 3 实现垂直管理体制的法治化2 7 5 1 4 建立垂直管理部门与地方政府间的良性的伙伴关系2 8 5 2 垂直管理体制下税务机关与地方政府良性关系的基本特征2 8 5 2 1 服从领导2 8 5 2 2 依法行政2 9 5 2 3 保持独立2 9 5 2 4 界限清晰2 9 v 5 3 构建税务机关与地方政府理想关系模型的建议2 9 5 3 1 加强执法机制规范化建设2 9 5 3 2 深化行政管理体制改革3 0 5 3 3 建立税务机关与地方政府制度化的互动机制3 2 5 3 4 强化对税务机关的管理和监督3 3 结束语3 6 参考文献3 7 致谢4 0 两北人学顺i j 学位论文 引言 1 、研究背景与问题的提出 我困日前j 下处于全面建设小康社会新的历史起点，在当l j 订的新形势下，现行的行政 管理体制仍然存在一些不相适应的方面，例如政府在公共服务和社会管理环节还比较薄 弱；机构设置不尽合理，各种行政管理制度不够健全；政府部门权责脱节、职责交叉、 效率不高等问题仍然比较突出；对行政权力的监督制约机制不完善，贪污腐败、滥用职 权、以权谋私等现象仍然存在等等。这些、u j 题都在一定程度上对经济和社会发展起到了 制约作用。从2 0 世纪9 0 年代起，根据我国社会主义市场经济体制和依法治国、依法行 政的要求，在参照和借鉴围外政府管理体制对政府治理所产生效果的基础上，尤其是面 对我幽政府正处于新的历史时期的特点，对部分行政部门推行垂直管理体制是理顺中央 与地方权责关系的有效方式。中央从海关、国税、粮食储备管理等单位丌始推行垂直管 理，并逐步将垂直管理范围扩大到工商、土地、地税、技术监督等部门，止l ：j , i - ，n t x i 物 价、统计、审计等其他一些部门也相继提出垂直管理的需求。垂直管理模式的实施是对 中央和地方关系进行调和的一种有益的尝试，有利于保证政令畅通，打破地方保护主义， 增强宏观调控，保障全国统一大市场的形成和完善，同时以期通过地方政府机构改革进 一步促进我i 司政府管理方式和运行机制逐步向着公丌、有序、规范、高效、法制、便民 的根本转变。除旨定垂直管理模式所发挥的优势外，我们也应看到，这种模式也有其不 可忽视的弊端：由于垂直管理部门与地方政府l 、i j j 不再存在管辖与被管辖的关系，势必会 导致一些垂直管理部门与地方政府的工作不协调、相处不和谐等新的问题，可能影响地 方整体职能的发挥，致使效率低下，在一定程度上也会干扰正常的政府行政管理工作。 党的十七大报告中将“规范垂直管理部门和地方政府的关系”作为我国行政管理体制改 革的重要任务。可见，随着我同政府行政体制改革的进一步深入，加强垂直管理的规范 化、制度化建设成为建设服务型政府过程中面临的重要课题。因此，如何进一步理顺垂 直管理部门与地方政府间的关系，从根本上实现垂直管理的合理化与合法化，从而最终 实现垂直管理部门与地方政府间关系的规范化，为进一步深化行政体制改革、建设服务 型政府奠定基础，就成为十分重要的问题。 鉴于税务机关是实施垂直管理的典型部门，加上笔者本人在税务机关工作，对其较 为熟悉的原因，特选取税务机关作为研究对象，旨在通过分析地方政府与采取垂直管理 模式的税务机关如何相互影响、相互作用，以及如何采取措施扬长避短，进一步理j t l 死- 引占 者问关系，为其他已经实行垂直管理的部f - 1 年n 准备实行垂直管理的部l t j ! c n 何与地方政府 问构建良好的关系模式提供理论指导。 2 、研究主题与意义 本课题主要是通过研究垂直管理体制下税务机关与地方政府关系的积极效应与存 在的问题，探索垂直管理体制的发展趋势，研究实行垂直管理后的政府部门，如何在自 觉接受上级领导的同时，构建市场经济体制下与地方政府的理想关系模式。 在上述前提和背景下，全面系统地对实行垂直管理后的税务机关与地方政府f i i j 白，j 关 系进行探讨具有重要的理论意义和现实意义。主要体现在：第一，税务机关作为国家执 法部门，承担着组织收入和调节经济的重要职责。对实行垂直管理后的税务机关如何调 整与地方政府问关系的研究，对于建立政令畅通、管理科学、执法统一、运转协调的税 务行政管理机制，充分发挥税收在社会主义市场经济中的作用，强化税收对经济的宏观 调控和监督职能无疑有着重要的现实意义。第二，以税务机关为例，积极探寻在既定的 垂直管理模式下，如何使我i 到垂直管理部门与地方政府间关系的调整走上有理论指导的 良件循环轨道。 3 、研究现状 近年来，垂直管理模式r 益成为人们关注的热点，有关实行这种制度模式的部门与 地方政府问的关系的理论及实践的研究探讨不断出现，引起了众多学者的关注。喻森林 在浅析我国政府垂直管理体制的利与弊中指出，应该要通过制定法律依法规范垂直 管理部门与地方政府l 、n j 的关系，他建议，二者之问的关系应该通过法律进行界定，分清 各自的责任界限，废除双重管理的做法，避免出现责任不明或权力与责任相脱节的现象。 廉永进在“垂直管理体制 是万能钥匙? 以及朱丘祥在中央与地方“条块”矛盾 和谐凋处的根本之道等文章中指出要理清二者间的关系的最佳选择，最需要规范的是 通过构建中央与地方协商对话的制度性平台，合理而规范地界分中央与地方之l 日j 的萼f 权 和财权，并重建中央j | 控地方的法律渠道和机制，地方政府依法行政，依法管理等。孙 发锋在垂直管理部门与地方政府关系中存在的问题及解决思路中提出中央收权促使 了垂直管理的兴起的观点。他说，垂直管理部门与地方政府关系中存在着诸多亟需解决 的问题，因此，必须对这一关系进行调整和改革。优化垂直管理部门与地方政府关系， 应该理顺中央与地方关系，建立议事协t j 孙j l 构，构建争议的法律解决机制，完善干部交 流机制，建立信息共享机制。金亮新在我固政府垂直管理制度探讨一文中指出，目 前f 1 益扩大的垂直管理状况并不能有效解决所有相关领域范围内出现的问题，一定程度 2 两北人学硕i ：学位论义 上来说只是权宜之计，这种制度自身还存在着众多问题，实行垂直管理并不能排除地方 政府对行政执法的干扰，甚至还可能会出现实行垂直管理的机关与地方政府关系的紧 张。任进在规范垂直管理机构与地方政府的关系一文中指出，要规范垂直管理部门 与地方政府问关系，首先应该认清二者间关系主要体现在权限分工、互相监督和工作协 助等方面。因此，要理j l 顷_ - 者关系，他提出第一要合理划分与科学配置政府1 1 l j 职责权限， 第二要建立健拿垂直管理机构与地方政府问的协调配合机制，第三要依法确立垂直管理 机构与地方政府问的公务协助和委托关系，第四要建立中央垂直管理机构与地方政府问 的相互监督机制和争议协商裁决机制等观点。 从对已有研究成果的介绍和评析，可以看到，作为行政改革的重要现象，对垂直管 理部门与地方政府间关系的研究还存在一定的不足：一是缺少系统的阐述。对二者问关 系的研究尚还处于初始阶段，对二者关系的介绍往往是零散某个方面，缺少整体上系统 而深入地把握。对二者关系的研究也没有深入探究其理论渊源和现实依据。二是对二者 问关系的研究主要侧熏于实行垂直管理后如何加强垂直管理部门内部的管理以及实行 垂直管理后x , i n 关执法部门行政执法的影响等方面，对进一步理顺与规范二者问关系的 措施也缺少全面和系统的分析。通过上面的总结，可以发现，前人研究中存在的不足为 这个课题存留了研究空间，因此这篇论文将着重从以上方面进行较深入的阐述，争取在 理论研究方面有所突破，而对进一步完善现有的政府部门垂直管理，构建垂直管理部门 与地方政府问良好的新型关系可以起到一定的参考作用。 4 、研究的基本框架和主要特点 全文共分为六部分。第一部分是对我国税务机关管理体制的沿革进行介绍，重点阐 述传统的“双重领导”管理模式对税务机关管理职能的限制和影响，以及实行垂直管理 体制的背景和意义。笫二部分是对地方政府与税务机关问关系进行界定，从实施垂直管 理后二者问关系的积极效应和存在的问题两大方面进行分析，从而对垂直管理体制的实 际功效做出全面清晰的认识。第三部分从不同角度对地方政府与税务机关的关系不顺的 具体原因进行分析，找出症结所在。第四部分对通过对美国、德国、法国、英国、日本 五国中央垂直管理机构没置情况的分析，从中总结出对我国实行垂直管理模式的经验和 启示。第五部分提出了垂直管理体制下税务机关与地方政府问关系改良的总体思路和对 策措施。文章的最后一部分总结归纳了全文的基本观点，进一步诠释了构建地方政府与 税务机关的良好关系模型对切实推进政府市场经济宏观调控职能到位、进一步深化行政 管理体制改革、建立适应社会经济发展需要的政府管理体制的重要意义。 3 本文以税务机关与地方政府的关系为主要研究对象，研究视角较为新颖，同时将研 究的重点归结为构建地方政府与税务机关i n j 良性关系模式，对垂直管理体制的核心价值 和目标导向都有着较为准确的把握。 本文能够按照全面性、系统性、可操作性、可比性和代表性的原则，立足于税务这 一具体部门，比较科学合理地选取评价指标，有针对性地分析垂直管理的现状，进而提 出应对意见和建议，具有一定的实践性和d 仃瞻性。本文借鉴了行政学、政治学、经济学、 法学、管理学等领域的研究方法和成果，具备了跨学科、多领域的特点。 4 两北人学硕i ：学位论文 第一章我国税务机关管理体制的沿革 我围税务机关管理体制的发展，是根据与不同时期闺家的政治、经济、财政管理体 制桐适应的原则，进行了多次调整改革，经历了一个由中央高度集中统一到各级政府分 散管理再逐步过渡到中央通过上下对口设置的职能统一的政府机构实施垂直管理的过 程。自新中闺成立后，我国税务机关管理体制的发展大致可以分为以下几个阶段：第一 阶段，建幽初期的高度集权阶段。我国实行了与罔家整体财政经济相适应的高度集中统 一的税收管理体制，成立了财政部税务总局，各级财政部门担任税收征管执法主体；第 二阶段，改革丌放前税收管理权力下放与回收的逐步调整阶段。1 9 5 8 年以来，随着我国 进入第二个五年计戈j j h , t 期，为进一步解放生产力，中央决定下放权力，给与地方政府较 大的税收管理权，以适应蓬勃发展的生产力。但由于权力下放过大，在实际执行中出现 了一些地方政府各自为政，影响统一税收政策法令的执行及国家财政收入等l 、u j 题。在这 种情况下，1 9 6 1 年，中央不得不又收回了部分税收管理权。此后，随着我国经济管理体 制的逐步改革，税收管理体制也随之不断做出下放与回收的适度调整；第三阶段，改革 开放以来至今。1 9 8 8 年，国务院将财政部税务总局升格为国家税务局，级别为副部级， 属于国务院直属局，其执法能力也随之逐步得以提高。1 9 9 3 年，国家税务局更名为国家 税务总局，级别提升至正部级，受国务院直接领导，税务部门从财政部门彻底脱离。1 9 9 4 年，为适应分税制改革的要求，国务院决定省以下税务机关分设为罔家税务局、地方税 务局两套机构。固税系统实行中央到地方的垂直领导，地税系统实行省以下的垂直领导， 税收征管执法主体和权限相对更加独立【l 】。此次改革，对于理顺中央与地方的分配关系， 调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发 挥了积极作用，基木建立了办事高效、运转协调、执法统一，与社会主义市场经济体制 相适应的税务行政管理新体制。 1 1 “双重领导”管理模式的弊端 分税制改革以前，税务机关的行政管理受上级主管部门和地方政府“双重领导”。 国家税务局是国务院直属机构，地方各级税务局是同级人民政府的职能部门。在人、财、 物方面受地方政府的直接领导，在业务上接受上一级税务行政管理机关的指导。在这种 财政部财政科学研究所我因税收管理体制的改革矽f 究课题组，我固6 0 年税收管理体制计价，2 0 0 9 年9 月1 5 f - 1 中闲财经报，第6 版。 5 第一章我i 嗣税务机关管理仆制的沿节 “双重领导”模式下，地方政府凭借手中的人权、财权、物权，在管理中基木居于主导 支配地位。各级税务机关在当地政府的直接领导下，为组织地方经济收入、维护地方经 济秩序发挥了重要作用。但随着我困经济、财政体制改革的不断深入，税务机关的执法 范l 习不断扩大，行政管理职能不断延伸，执法层次不断提高，这种“双重领导”管理模 式与市场经济发展的要求越来越不适应，在一定程度上对税务机关经济调控职能作用的 充分发挥起到了负面的制约作用。 1 1 1 税务执法受到地方政府的直接控制 地方政府是地方各方面行政事物的指挥决策中心，税务机关作为地方政府的职能部 门，受地方政府的直接领导。地方政府的主导支配地位，决定了税务机关安排部署工作 时，必须紧紧围绕当地政府的工作重点和工作要求，除履行本身的行政执法职能外，不 得不分散大量精力完成当地政府安排的与税务行政执法无关甚至影响公正执法的工作， 有时会直接影响到税务机关对上级主管部门部署任务的完成，导致出现工作脱节、政令 不畅的现象。此外，地方政府出于地方保护主义，当出现一些违千亍地方利益的现象时， 则会对税务机关的正常执法活动进行干涉和阻挠，税务行政执法工作受到了地方政府的 直接控制，极大地影响了行政执法职能的发挥。 1 1 2 税务机关无法超脱地方利益 在“双重领导”模式下，由予地方政府掌握着人、财、物权，税务机关在执法过程 中，难免会因为利益因素而向地方倾斜，尤其当其执行上级部门指令和地方政府政策出 现矛盾时，难免唯地方利益是从，或变通税法执行“土政策”，弃上级保地方。此外， 税务机关也无法摆脱地方关系网对执法人员的人为因素影响，从而导致公平公正执法成 了一纸空谈。 1 1 3 机构设置和人员管理的随意性对税务事业的发展起到制约作用 在“双重领导”模式下，税务机关的机构设置和人员管理直接受地方政府的控制。 一些地方政府随意对基层税务所进行合并或者撤销，导致机构设置不稳定，人心慌慌。 此外，一些地方政府利用手中职权随意安排人员，税务机关无法把住进人关，造成自身 一方面“无用”人员超编、一方面专业执法人z l 缺失，大幅降低了整体执法队伍的素质， 从而造成干部编制混乱、队伍层次偏低，严重影响了税务机关执法效能的提高。 6 两北人学硕l j 学化论文 1 2 税务机关实行垂直管理的背景和意义 1 2 1 税务机关实行垂直管理的背景 随着社会主义市场经济体制的不断完善，为适应经济发展的需要，中央开始施行行 政执法体制改革。我国税务机关管理体制的变革，也是随着社会主义市场经济体制的不 断完善而逐步进行调整的。建幽初期，为尽快平衡财政收支，稳定会融物价，迅速恢复 和发展国民经济，中央实行了与国家整体财政经济相适应的高度集中统一的税收管理体 制。1 9 5 8 年至改革开放前，随着经济、财政管理体制变革的深入，国家对税收管理权限 也随之在中央与地方之间进行着下放与回收的逐步调整，以适应不断变化的经济形势。 改革开放以来，我圈经济、政治发生了历史性的重大转折，传统的“双重领导 管理模 式常使得税务机关处于“两个婆婆”的尴尬境地，与社会发展的需要相违背，因此必须 尽快建立起一种既能确保固家财政收入的长期稳定，又能带动地方积极性的税收管理体 制。1 9 8 3 年起，中央逐步对税收管理体制丌始进行调整。规范了税收立法，明确了税收 立法权的划分，此外，将税收划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收 入三部分。这一时期的税收管理体制基本适应了当时的经济形势，对改革丌放的顺利推 进和固民经济的持续稳定发展，发挥了重要的作用。1 9 9 4 年，我国丌始实行分税制财政 体制，这是我国建困以来实施的最深刻、最全面的一次财政体制改革和税制改革。此次 改革，将税务机关分设为国税和地税，山传统的“双重领导 管理变为上级业务主管机 关垂直管理，税收征管执法主体和执法权限相对更加独立。分税制改革，是中央和地方 关系的重要分水岭。在分税制实施当年，中央财政收入占全国财政总收入比例急升，由 上年的2 2 升至5 6 ，中央对全国的宏观调控能力空前加强【2 l 。 1 2 2 税务机关实行垂直管理的目的和意义 对税务机关实行垂直管理，目的是按照社会主义市场经济的发展要求，将税务机关 建设成为统一、权威、高效的执法部门，进一步强化组织收入和宏观经济调控的职能。 税务机关实行垂直管理，作为一种体制创新，对于保证中央财政收入的稳定，强化税收 监督，调动地方政府理财增收的积极性，发挥了积极的作用。其意义在于：一是有利于 税务机关强化经济调控职能，实现执法到位。实行垂直管理，使得税务机关能够从地方 政府安排的一些与税务行政执法无关甚至影响公j 下执法的工作中解脱出来，避免出现政 令不畅、工作脱节的现象。二是有利于促进税务机关严格执法标准，维护执法公正。统 2 1 何忠洲店建光：“垂直管理”进行时，载中困新闻州刊，2 0 0 6 年第l l 期，第2 5 页。 7 第一章我l 目税务机关管理休制的沿革 一执法决策，打破地区、部门封锁，确立执法的权威性和独立性，为税务机关排除地方 干扰，坚持依法治税、依率计征，坚决执行国家统一的税收政策法令提供了有利条件， 保证了“上传下达、政令畅通”。三是有利于优化税务干部队伍结构，提高干部队伍整 体执法水平。为税务机关把好进人质量关，造就一支政治孥定、专业性强、执法严格、 作风优良的高素质干部队伍提供了组织保障，同时也为税务干部树立竞争意识，增强工 作责任心起到积极的促进作用。 8 两北人学硕i ：学位论文 第二章垂直管理体制下税务机关与地方政府关系的现状分析 税务机关实施垂直管理体制以来，与地方政府间不再是隶属关系，那么，这种新体 制对二者间关系的影n 向如何，能否促进税务部门加大执法力度，在国家宏观调控体系中 更好地履行行政执法职能，充分发挥经济杠杆的调节作用，作者就此问题在部分税务机 关和地方政府部门进行了调查，发放调奄问卷2 0 0 份，回收1 7 8 份，刚收率达8 9 。通 过调查分析，发现实施垂直管理这种新体制对二者问关系的影响有利有弊，在许多方面 还需要进一步完善。 2 1 垂直管理体制对税务机关与地方政府间关系的积极效应 2 1 1 执法独立性得到保障 税务机关是市场调节、监督和行政执法的职能部门，承担着维护经济秩序的重要职 责。从调查问卷的统计数字看，在关于税务机关垂直管理自仃后的“执法力度”问题 的调查中，认为在垂直前“力度大”的有5 2 人，“力度小”的有1 2 6 人，垂直后“力度 大”的有1 4 8 人，“力度小”的有3 0 人。从数字的对比中不难看出，垂直管理前，税务 机关的执法容易受到地方保护主义的干扰，执法不严的现象比较突出。实行垂直管理体 制后，有利于加强宏观调控能力，排除各种行政干预，保证了政令畅通，税务机关的执 法独立性得到了保障。一方面严格依法征税，做到应收尽收；另一方面又峰持据实征税， 有效遏制了片面追求税收增长速度，导致财政虚假增收的现象，保证了地方实际可用财 力逐年增长和经济发展的后劲。 2 1 2 人员素质大幅提升 税务机关实行垂直管理后，干部的管理权变得相对集中。为保证各级分支机构不受 地方政府、部门的干预，独立行使行政执法职能，垂直管理后的税务机关在干部管理方 面也实行了党务、政务、财务高度集中统一的垂直干部管理体制。这种管理体制下，税 务机关的各级领导均由上级机关按照干部管理权限选拔任用，干部的行政权、人事权、 财务支配权由上级授予并接受上级监督。干部贯彻党的方针政策情况、履行职能情况由 上级考核，工作中出现的失误和问题也由上级检金处理。同时，税务机关钳。对行业特点， 制定了一系列旨在强化、提高队伍整体素质的制度和措施。如推行全员竞争上岗、末位 淘汰、待岗培训等竞争激励机制，促使二f 部转变观念，自我加压。垂直体制还有利于把 住进人关，遏制地方层层乱进人的情况，进一步优化了干部队伍结构。 9 第二章垂直管理下税务机关j 地方政府关系的现状分析 2 1 3 机构设置更加合理 实行垂直管理，为税务机关加强机构管理创造了有利条件。一是同常经费由上级机 关划拨，保证了讵常执法经费的供给，杜绝了“双重领导”管理模式下部分地方政府机 关可能对税务机关实施“断奶”和“抽血”行为；二是实行收支两条线管理，有利于坚 持公f 执法，促进廉政建设，从源头上预防和治理腐败；三是优化机构设置，对乡镇税 务所进行了撤并，按经济区划设立基层机构，精简了机构和人员，有利于统一规范执法， 提高工作效能。 2 2 垂直管理体制下税务机关与地方政府关系中存在的问题 2 2 1 税务机关行政执法职能受制于地方政府 1 、统一执法与地方调控产生矛盾 实行垂直管理以后，税务机关与地方政府因财政、人事以及各自对执法价值理解的 偏差等容易导致矛盾的产生。地方政府对税务机关的经济宏观调控和监督职能的作用认 识不到或者因各种原冈认识存在误区，在税收政策上，税务机关坚持依法征税，应收尽 收，不多征少征，不乱丌减免税口子，而地方政府则希望在税收征缴上采取人为变通的 方法，对一些有发展潜力的企业以优惠的税收政策予以扶持；在税收计划上，有的地区 由于政府要出业绩或财政支出压力较大，希望调高税收指标，以保障财政收入，有的地 区则由于财政基础较好，希望给企业留有更多余地以涵养税源；在税收征缴上，税务机 关要求按期均衡入库税款，而地方政府则希望对税收进度进行调节，以配合企业经营的 波动状况。这些统一执法与地方调控的矛盾，势必会影响税务机关正常的依法治税，从 而削弱税务机关的职能作用。 2 、税务机关无法完全摆脱地方制约 尽管实行垂直管理后，税务机关在“人、财、物”控制权方面不受制于地方了，理 论上讲，各级税务机关可以轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权。但其毕竟凶为机构 设在当地，在土地、水电、干部子女就学等地方性资源方面仍少不了求助于当地政府， 因此在执法过程中不敢过于“得罪”地方，这对于税务机关执法信心的建立造成了不利 影n 向。而有时与地方政府形成利益共同体，导致顶风违法案件时有发生。 3 、地方政府对税务机关的正常执法设置障碍进行干预 调查问卷统计，关于“执法过程中是否曾受地方政府干预”的问题，垂直前， 回答“有”的有1 0 6 人，占参与问卷人数的5 9 5 5 ，垂直后，回答“有”的有7 4 人， 1 0 两北人学硕l j 学位论文 占4 1 5 7 。可见，实施垂直管理后，地方政府干预执法的情况虽有好转，但仍i j 存在。 有少数地方政府采取对税务机关威逼利诱、对税务执法人员拉拢腐蚀等方式非法干预正 常执法活动。尤其是当左右当地经济的财税大户出现违法犯罪情形时，地方政府领导出 面说情和干预的情况时有发生，若说情不成，则对税务机关的正常执法活动设置重重障 碍百般阻挠【3 】。在税务机关进行讵常执法过程中，一些地方甚至动用司法力量保护本地 区的违法事件，一些涉税案件的发生与查处难，就与某些地方政府非规范行为有着直接 或间接的关系。比如，税务机关的检查权往往被各类“土政策”阻挡，税务机关如拒不 执行，就会在行风评议巾面临尴尬境地。 4 、地方政府削弱了对税务机关的支持 税务机关从地方政府职能部门中剥离后，由于地方政府认为税务机关已不再“听命” 于自己，存在“重职能部门，轻直