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摘要 随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会 进入到了一个前所未有的信息化时代。信息技术以其强大的生命力，不断推动着 生产力的革命性变革，并必然引致社会生产关系和上层建筑的变革。电子政务 ( e g o v ) 作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，在我国也形成了 一个轰轰烈烈的政府上网工程的热潮。从理论上讲，电子政务会带来政府工作效 率和工作成果的高效率和低成本，极大地增强政府管理社会事务的能力。但是信 息技术能否在政府管理中有效地发挥预期的作用，电子政务能否真正体现现代公 共管理对政府工作状态的要求和“以人为本”的理念，能否真正提高政府工作的 效率，很大程度上取决于是否有一套依据电子政务的运行特点而构建的先进的政 府绩效评估体系。否则，电子政务势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一 流，而实际效果却与预期相去甚远。 就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧：信息缺乏规范，随 意性极大，信息的采集、加工、维护均存在问题。电子政务迅速发展，但缺乏与 电子政务运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一局面的重要原因。本 文拟以电子政务发展、电子政务绩效评估的理论与实践为脉络，借鉴发达国家电 子政务绩效评估的经验，从分析贵州的电子政务绩效问题出发，分析贵州省电子 政务建设情况及存在的问题，提出了加快贵州电子政务的发展、提高贵州省电子 政务绩效的政策建议。 关键词：电子政务绩效评估贵州 a b s t r a c t a st h er a p i dd e v e l o p m e n to f i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , e s p e c i a l l yt h ei n t e g r a t i n go f c o m p u t e rt e c h n o l o g ya n dc o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g y , w eh a v e e n t e r e da ni n f o r m a t i o n e r a w i t hi t sp o w e r f u lv i t a l i t y , i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi sp r o m o t i n gt h er e v o l u t i o n a r y r e f o r mo fp r o d u c t i v i t y , w h i c hi n e v i t a b l yw i l lb r i n gr e f o r m a t i o nt op m d u c t i o n r e l a t i o n s h i pa n ds o c i a ls u p e r s t r u c t u r e t h e r e f o r eg o v e r n m e n t so fa l lc o u n t r i e sa t t a c h g r e a ti m p o r t a n c et o e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ( e - o o v ) ，t h ep r o d u c to fi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y , a n dc h i n aa l s ow i t n e s s e sa nu p s u r g ei ni m p l e m e n t i n gt h ep r o j e c to n e g o r t h e o r e t i c a l l y , b yh e l p i n gi m p r o v ee f f i c i e n c ya n dr e d u c ec o s tr e m a r k a b l y , e - g o v i ss u r et ob o o s tt h eg o v e r n m e n t sa b i l i t yt om a n a g es o c i a la f f a i r s h o w e v e r , w h e t h e r i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yw i l lp l a yi t sd u er o l ee f f e c t i v e l yi ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ， w h e t h e re - g o vw i l lr e f l e c tt h er e q u i r e m e n t ss e to n t og o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eb y m o d e mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h ec o n c e p to ft a k i n gp e o p l ea st h ef o r e m o s ta n d r e a l l yi m p r o v et h ee f f i c i e n c yi ng o v e r n m e n t s ，d e p e n do nt h e c o n s t r u c t i o no fa l l a d v a n c e dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so f e - g o v o t h e r w i s e ，e g o vw i l ln o tl i v eu pt op e o p l e s e x p e c t a t i o n sw i t hi t sc o s t l y c o n s t r u c t i o n ，f i r s t - r a t ee q u i p m e n tb u tl o we f f i c i e n c ya n dp o o rp e r f o r m a n c e h o w e v e r , t h es t a t u sq u oo fc h i n a se - g o vi s f a rf r o ms a t i s f a c t i o nd u et o i n c o m p l e t er e g u l a t i o n sf o ri n f o r m a t i o na n dm a n yp r o b l e m si n t h ep r o c e s so f i n f o r m a t i o nc o l l e c t i o n ，p r o c e s s i n ga n dm a i n t e n a n c e o n eo ft h ei m p o r t a n tr e a s o n si s t h ea b s e n c eo fa na d v a n c e de - g o vp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mw i t ha t t e n d a n t c h a r a c t e r i s t i c so fe g o v t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rd e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n to fe g o va n dt h et h e o r ya n d p r a c t i c e so fe - g o vp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw i t hr e f e r e n c et o t h ee x p e r i e n c eo f d e v e l o p e dc o u n t r i e sb e f o r ei tt n r n st oa n a l y s e st h ep e r f o r m a n c eo fg u iz h o u se g o v , a n db r i n g sf o r w a r ds o m ea d v i c eo nt h ec o n s t r u c t i o no fg u iz h o u se o o v k e yw o r d s ：e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eg u iz h o u 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 1 引言 1 1 选题背景 随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会 进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动 着生产力的革命性变革，并必然引致社会的生产关系和上层建筑的变革。电子政 务( e g o v ) 作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲电 子政务会带来政府工作效率和工作成果的高效率和低成本，将极大地增强政府管 理社会事务的能力和绩效，加强政府和社会的全方位交流，加强公共监督，有效 地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政务作为“信息高速公路” 建设中的核心工程。但是信息技术能否在政府管理中有效地发挥出预期的作用， 取决于是否有一套依据电子政务的运行特点而构建的先进的政府绩效评估体系。 否则，电子政务势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一流，而实际效果却 与预期相去甚远。i b m 公司总部政府服务负责人托德拉姆齐指出：“大约8 5 的政府i t 项目是注定要失败的。” i i i 不是说这些项目从一开始就是一场灾难， 而是由于这些项目执行时间过长，成本过大，提供的服务没有预期理想。 就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧，到2 0 0 2 年，已建 成5 1 8 1 个政府数据库，但绝大部分是死库( 仅向内部或研究机构开放，不对社 会开放) ，而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极大，信息的采集、加工、 维护均存在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏人问津，成为 信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预期的效果。许多地方政 府对于电子政务的运行机制、中央与地方政府在电子政务体系中的关系尚未明确 就盲目上马，相当多的地方政府的信息化项e l 的建设结果极有可能被托德拉姆 齐不幸言中。缺乏与电子政务运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一 局面的重要原因。如不加快电子政务的绩效研究，作为建设电子政务的制度原则， 电子政务项目可能会成为我国由政府掀起的继企业之后的又一波互联网泡沫。 从根本上讲，电子政务的发展对于像贵州这样地理位置较为偏远，经济社会 发展水平相对滞后的省份而言，本来应是一个缩小空间差距，加大与外界联系， 【注1 】“为什么大的政府r r 项目总是陷入困境”经济学家杂志，w w w c e i g o v c n ，2 0 0 3 年1 0 月 1 浙江大学公共管理硕士c m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 增强执政能力的极好机会和手段。但从实际情况看，经济社会发展的差距同样反 映到电子政务的发展中来。目前，贵州在全国东西部不断加大的“数字鸿沟”中 处于劣势，因此，借鉴国内外电子政务的发展经验，建立一套合适的绩效评估体 系，并在此基础上，从理论和实践的层面研究贵州省电子政务建设情况，分析贵 州的电子政务绩效及存在的问题，对加快贵州电子政务的发展，有重要的实践意 义。 1 2 研究现状 政府的绩效评价是关系到政府治理水平、运作效率和执政能力的核心制度安 排。政府作为政治权力的主体，对社会实行全面的行政管理。政府所掌握的政治 权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关， 所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。 就世界范围来看，美国对政府绩效评价体系的研究走在了世界的前列。美国 政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相 关研究文章。到了6 0 年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济 性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“三e 审计”，后扩展 到“五e 审计”( t f i 加了环保性审计和公平性审计，即e n v i r o n m e n t a u d i ta n de q u i t y a u d i t ) ，在1 9 7 2 年，美国政府审计师用于政府绩效审计的工作量占到了其总工 作量的8 6 ，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行， 其审计部门是独立于政府行政部门的。 2 1 ( 7 2 9 ) 美国会计总署1 9 9 4 在修订的政府 的机构、计划项目、活动和职责的审计准则中对绩效审计作出了如下定义：绩 效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进 行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有 关各方进行决策提供信息。绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目审计两 项。其中经济性和效率性审计包括三部分：1 、确定机构是否经济地和高效率地 取得、保护和使用它的资源( 如人员、财产和空间) ：2 、低效率和不经济情况产 生的原因；3 、机构是否遵循了与经济性和效率性有关的法律和规章。项目审计 也包括三部分：1 、确定立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的实 现程度；2 、组织、项目、活动和职能的效果；3 、机构是否遵循了与项目有关的 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 贵州省电子政务的绩效问题研究 法律与规章。 h i ( p 4 ) 随着电子政务的发展，美国的政府审计自然也涵盖到电子政务 的绩效评审上，这是电子政务绩效评估的初步形态。 到2 0 0 1 年，电子政务的绩效评估有了新的发展。联合国的公共经济和公共 管理部会同美国公共管理协会，为了对全球的电子政务状况有全面的了解，对联 合国的1 9 0 个成员国进行了一项研究调查，分析了电子政务的方式、进展和承诺。 此前及此后，一些学术团体或商业机构也做过电子政务测评研究工作，如知名咨 询公司爱森哲( 2 0 0 2 年2 3 个国家) 、w m r c 与布朗大学合作( 2 0 0 2 年1 9 8 个国 家和地区) 、哈佛大学和世界经济论坛( 2 0 0 2 年7 5 个国家和地区) 、英国的标杆 模式( 2 0 0 1 年1 6 个国家) 等。电子政务绩效评估由此有了较完整的系统和研究 方法，出现了一批有较高质量的研究成果。 虽然在理论和实践方面对电子政务都有一定的研究、探索，但由于电子政务 是依赖于新兴技术在9 0 年代后新近发展起来的，因此，目前国外对电子政务的 系统研究还不多，真正有针对性的电子政务绩效研究工作很少，尚无权威性的电 子政务绩效的研究成果和评估体系得到世界范围的共同认可。 我国对政府绩效的研究起步较晚，但发展较快，目前国内有相当多的学者将 研究的目光投向了这一领域，学者们就政府绩效评价的价值取向、评价的模式、 评价指标体系、评价机制展开了深入研究。但由于我国电子政务本身起步较晚， 尚处于发展初期，因此对电子政务评估体系的研究还相当薄弱，无论在理论上还 是在实践上都有一定差距。 在国内不多的电子政务研究中，较为一致的论点是评估电子政务的绩效，首 先必须明确电子政务的目标定位，丽电子政务的目标随时间的不同、服务对象的 不同、行政级别的不同而有所不同。在2 0 0 3 年首届中国电子政务应用年会上， 赛迪顾问电子政务咨询事业部总经理孙国锋认为：对于电子政务应用绩效的评估 必须注重目标、结果、需求导向三个基本原则。目标导向指考察电子政务应用绩 效，必须紧密结合不同阶段、不同政府性质、不同政府级别所追求的不同目标。 结果导向指注重电子政务的应用情况，重点从结果的角度来衡量电子政务成熟程 度。需求导向指考察电子政务应用绩效，必须考虑电子政务服务对象对当前电子 政务的反应情况，重点考虑社会公众的满意程度。【4 l 参照以上基本原则，本文认 为可以从公众需求、服务应用、基础环境、政务公开四个方面来考察电子政务绩 效。 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 2 电子政务的定义及发展状况 2 1 电子政务的定义 2 1 1 电子政务的概念 对于电子政务，有不同的理解。有人认为电子政务就是办公室自动化，有人 认为电子政务就是政府信息资源的管理，有人认为就是“政府上网”。e l e c t r o n i c g o v e r n m e n t 则是国际上通用的一个概念。【5 】( p 2 ) 电子政务概念的发展经历了一个逐步深化的过程。电子政务的含义是随着信 息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断变化和扩展的。在2 0 世纪7 0 8 0 年代，人们提出办公自动化，利用信息和通讯技术，处理办公室内部业务， 主要偏重于文件的制作、传送和贮存。从2 0 世纪8 0 年代以后，管理信息系统又 成为人们关注的焦点，管理信息系统是适应管理者决策和有效履行职能的需要而 建立的信息加工和处理系统，重点是支援政府决策和满足政府管理职能，以及政 府对适时、准确、相关信息的需求。从2 0 世纪9 0 年代以后，随着国际互联网技 术的发展和在政府管理中的应用，人们又提出电子化政府或网络化的政府管理这 一概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用网络等信息与通 讯技术，连接政府各单位以及各资料库，进一步对各系统进行整合，并建立电子 化、数字化以及网络化的政府信息系统；通过政府网络体系的建立，为社会提供 信息和其他服务。1 6 ( p 9 8 ) 从目前的发展状况及规范的角度讲，所谓电子政务，是指政府有效利用现代 信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施( 如电话、网络、公用电脑站等) ， 在适当的时间、地点及方式下，对政府体系、企业、社会组织和公民提供自动化 的信息及其他服务，从而建构一个高效、负责，具有正反馈效应，提供更高服务 品质的政府。电子政务最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”( v i r t u a l g o v e r n m e n t ) ，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。 7 1 我们目前对理想的电子政务的设想是：( 1 ) 倡导科技领先。政府要有效运用 现代信息技术，并将其整合到政府管理中去，从而实现政府管理的目标。( 2 ) 政 府信息的公开和可获得性。电子政务，意味着政府信息的公开化，政府有责任与 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息， 从而创造更高的附加值。( 3 ) 政府与民众之间的互动回应机制。电子政务的目的 在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制，通过这种互动机制，公 民可以获得政府的信息与服务，而政府亦可了解民众的合理需求，从而促使政府 更有回应力和责任感。( 4 ) 更有效率。电子政务的目标之一，在于透过信息化的 过程，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化，政府业务电脑化、 网络化。从而提高政府的效率。显然，电子政务的核心，是通过信息技术改革政 府，从而实现一个开放的、有回应力的、负责任的和有效率的政府。从这个意义 上讲，政府信息化或电子化仅仅是一个工具或手段而已。【8 】( p 2 3 ) 2 1 2 电子政务的特征 作为新兴科技引领下的电子政务，相对于传统的政府组织和政府行为而言有 什么特点昵? 简单地讲，有以下几个方面： l 、虚拟性主要是指电子政务在功能，组织和地域上的虚拟。功能的虚拟 特性在于借助因特网将分布在不同行政区域的政府网站和服务功能组织起来，形 成特定的整体服务功能，或为某一地区、单位和个人进行综合电子服务管理。组 织的虚拟化特性在于借助信息与网络技术，为特定的目标和任务，建立相应的实 质性组织和与之对应的虚拟组织，在不增加实质性编制和机构的前提下，利用全 国各级政府的网站及服务器，以因特网和信息技术为手段，统摄与整合所有政府 服务器与信息资源，组成共享与集成的动态虚拟组织，自上而下，统一规划，形 成扁平、水平、轻薄、无边界的电子时空，与塔式的实质性组织结构进行对偶与 整合，打破个机构，一个职能任务、一个组织的制约与时空限制。地域的虚拟 性在于利用组织和地域上的虚拟性加上因特网的传播速度可完成跨区域的网上 政务。 2 、效率性在传统的政府中，组织结构时呈金字塔式的，信息流、资金流、 物流等在流动的过程中，需要经过很多中间环节，环节越多停留，成本和传递时 间就会越多，同时信息失真的可能性也就越大，由此引发的决策错误也会增加政 府的管理成本。电子政务建立的是一个虚拟的组织，这个组织结构是一个区域扁 平化的金字塔式，繁多的中间环节被取消，信息的传递更有效率，失真的可能性 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专此学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 减少；政府电子采购的推行将政府采购的交易移到阚上，节省里大量豹人、财、 彩，提离了黢务透骧度，瓤摄本主柱稳瘸效瑷蒙。 传统政府的开支遵循边际成本递增的规律，即经济规模快速增长对政府的依 赖性和对政府缋效的需求也越发增热，使 导公共部门程数量上呈扩大趋势，各隧 酃将面瞌一个规模过大斡欢府，随着致黪燕模静扩大，其运营成本将以更快酶速 度增加。电子政务把政府的各项资源蘸新整合和分配，接近最优化配置，通过欺 攀彤成跨对闼、空翅静复念经济效益，即成谓豹搐惑蜒络聚合经济效蕊。薪加坡 的电子政务傣计每年可为葵政府节省2 3 0 0 万美元，政府希望今厨它能够每年节 约的资金达到4 6 0 0 万美元。 9 1 0 1 2 7 ) 3 、开放瞧政府信息是政府部门为履行职责两产生、获取、利用、转掇、 保存和负责鲶黉的信感，它蹩对人们避行全面考察，评价社会情况，从事政治、 经济、科技、军事、文化等活动所必不可少的国家资源。在我国，8 0 的社会信 息资源掌握焱敢痰部门手巾，这些售怎怒最重要、最投藏熬穰惠，跛麝是最主要 静信息生产裔，使用者萃醛发布者。宪法赋予了公众知情权，取得倍怠的权力和蠢 由。由上可知政府信息具有公共属性，所以政府信息公开是合理的，符合社会发 鼹豹要求的。在强调致液髅患公开豹鞫辩痘注意特豫售惠豹爨护，翅令丸隐私、 有关国家安全利益的机密以及商业机密等。立法机关成根据实际制订全面详细的 信息公开法，其应以“公开为原则，不袋开为例外”为根本原则。电子政务的建 立胃班有效麴薅决政麝管濮麴公开性积遴鹱度蠢题。穗子致务豹镶惑公嚣是指政 府通过网络建立各种资料库，把收集到的数据和信息提供给政府备部门和社会， 如政府信息、政务期刊、信息公告栏、新闻、政府机构运作情况，在线调查等。 4 、蔓动缎电子毂努楚一穗动态熟蠢凌，致痔搭麓嚣蒋爨、电子毒告栏镰 方式，与民众建立一个迅遮，有效的沟通途径和反应机制；通过f 屯子参政、电予 选举来实现人民的意志，从而扩大公众对政府事务的参与管理：通过民意测验来 调整致羡或裁定致蓑使鼓会菱爱圭。n 毽妒铘 2 1 3 电子政务的意义 佟为社会遁辖的中枢，竣府蹩我翻这个社会最大的“信息箍瑗中心”，政府 治理的过程便是信息的收集、加工与处理的过程。政府的职能的履行莫不依赖予 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 适时、准确、相关的信息。t t l 政府是公共利益的代表，它必须了解民众的需求； 政府是导航者，需要了解环境的变迁，从而做出准确的战略选择；政府是市场失 灵的矫正者，而政府对市场失灵的矫正的前提是掌握较完备的信息；政府是社会 问题的管制者，而这又有赖于对社会问题信息的分析、判断和把握，等等。可以 讲，信息及信息网络是现代政府的神经系统，没有这个系统，政府管理不可避免 地会陷入混乱之中。因此，电子政务在提高政府运行效率，实现政府服务职能方 面的价值是十分重大的： 一是提高政府的决策和服务的品质。政府信息化可使政府运用所获取和掌握 的国家政治、经济、社会发展诸领域的准确的、可靠的信息，以制定正确的决策， 做出理性的判断及采取必要的行动，进而提高政府决策和公共政策的水准和质 量。 二是促进政府及各类社会信息的和平等共享。在信息社会中，信息就是力量 和财富。政府是最大的信息收集者信息源，若能充分利用此资源，实现政府 信息流通和共享，必有助于国家的整体发展。【1 l 】( p 2 7 7 ) 三是增强互动意识，扩大公民的参与。政府信息化可以使政府机关借助现代 信息和通讯技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的 广泛的沟通网络，这种沟通网络可以打破时间、空间及行政组织部门与层级之间 的限制，提高政府内外的沟通效率，及时传达政府之施政意图、方针与政策，反 映公民的要求和呼声，从而提高了政府治理的反应能力和社会回应力。另一方面， 政府可以借助因特网、电子邮件、电子布告栏等新兴的科技方式，与民众建立一 个迅速、有效的沟通途径和意见反馈机制，从而实现和扩大公民对政府公务管理 的参与。 四是推进政府改革，促进政府重组，提高政府效率。政府信息化必将对政府 组织结构和运作方式产生冲击。从世界各国的情况来看，政府信息化使传统的部 门组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织 和职能的整合：政府信息化促使政府的程序和办事流程更加简明、畅通；政府信 息化节约了人力、物力和财力资源；政府信息化提高了政府机关的办事效率 凡此种种，均对政府效率的提高起着重大的推动作用。 五是公开政府信息，实现开放政府。信息公开是民主政治的基础，也是开放 政府的根本。经由网络系统，政府信息除个人隐私、商业秘密、国家机密等不宣 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 贵州省电子政务的绩效问题研究 公开外，依其性质向社会、组织、企业公开使用，不仅可促使政府信息加值利用， 更重要者，便于社会大众、新闻媒体监督政府施政，起到透明和公开的作用。实 践证明，网上招标、网上采购等等对于促进政府建设有着重大的作用。 正是由于电子化政府具有如此重大的价值和作用，世界各国莫不把构建电子 化政府作为国家发展的一个战略性措施。【1 2 】州0 ) 2 2 世界电子政务发展现状 面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于发展政府信息化的政 策，借助信息科技提高政府服务效率与施政质量，并透过构建电子化政府提高国 家竞争力。 在世界各国政府积极倡导的“信息高速公路”五个应用领域：电子政务，电 子商务，远程医疗，远程教育，电子娱乐中，电子政务被列为第一位，可见政府 信息化是社会信息化的基础。电子政务是信息社会发展的必然。 t 3 l ( v 1 3 ) 世界著名的咨询公司埃森哲给各国的电子政务达标指数的评价是：第一名加 拿大( 6 0 分) ，第二名新加坡( 5 8 分) ，第三名美国( 5 3 分) ，第四名是澳大利 亚。五位以后多为欧洲国家，排名顺序为：丹麦，英国，荷兰，中国香港，德国， 爱尔兰。 加拿大：政府门户网站在2 0 0 1 年1 月完成任务，用户可按“加拿大公民” “加拿大企业”及“非加拿大公民”三类选择进入。加拿大政府在电子政务方面 的努力主要包括：电子报税；工作与学习网络：为企业服务：健康网络；电子医 疗记录；远程医疗；全国医疗机构的联网与会珍等；网上护照申请和更换，网上 通关( 海关) ，出口申报等。【1 4 】( p 1 8 ) 新加坡：从1 9 8 1 年开始发展电子政务，2 0 0 0 年5 月新加坡政府正式提出建 立虚拟政府，计划每年增加5 0 0 项网上服务项目；2 0 0 2 年政府已提供1 0 0 0 项网 上服务项目；如今新加坡已经为未来3 年电子政务的维护预留了3 8 7 亿美元资 金，届时新加坡的公众们将从一个名为“电子公民中心”的站点轻松获取医疗保 健，商务，法律法规，交通，家庭，住房，就业等各项网上信息各服务。 9 ( v 1 2 7 ) 美国：是世界上公认的电子政务发展得最早，信息化程度最高的国家。1 9 9 3 年克林顿政府提出“电子政务”的概念；1 9 9 7 1 9 9 8 年美国大力推行信息高速公 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 路工程；1 9 9 8 1 9 9 9 年建立和完善各州政府网站，实现政务信息网上发布的功能： 2 0 0 0 2 0 0 3 年预计联邦机构将全部实现上网办公。目前，美国联邦政府，州政府 的一级部门已经全部上网，几乎所有县市也都建立了自己的网站。美国的“第一 政府网”( f i r s t g o v g o v ) ，一方面按地区划分，囊括了全美各州以及地方县市的有 关材料及网站链接：另一方面又按农业与食品，文化与艺术，经济与商业等行业 来划分，各行各业的有关网站也是随点随通。根据政府纸张消除法案，美国 政府将在2 0 0 3 年1 0 月以前实现无纸办公，让公民与政府的互动关系电子化。可 以说，美国“电子政务”已初具模型。据美国佛里斯特研究公司发表报告称：根 据现在的情况，美国政府计划在最近两年之内仍将维持以民众为主低风险网上服 务，此后经过经验积累，调整和机构改革三个阶段后，到2 0 0 6 年时美国各级政 府就将能从网上接收3 3 3 亿份来自企业和民众的各种申请和报告，并将在政府 网站上推出1 4 万种网上申请服务项目。届时，便是美国电子政务及电子政务时 代真正到来之日。 英国：从1 9 9 4 年开始着手于电子政务的建设，现如今英国政府已经有6 0 的政府机构的互联网服务网站开通或正在建设之中，英国政府的目标是，到2 0 0 5 年所有的政府服务必须实现上网。另外，英国已于2 0 0 1 年1 月启动政府的网关， 该网关把公民网站，商业和部门网站与政府的办公室系统等安全地连接在一起， 提供每年3 6 5 天和每天2 4 小时的“无缝”服务。据英国国家统计局的报告显示， 目前英国的成年网民中有1 8 的人使用政府机构网站获取服务或官方文件等信 息，政府机构网站的总数已达1 0 0 0 多个，每星期的访问请求超过2 0 0 0 万。 日本：日本政府1 9 9 7 - 1 9 9 8 年跟随美国同步建立信息网络系统；2 0 0 0 年3 月正式启动了电子政务工程，2 0 0 3 2 0 0 5 将实现用计算机完成1 0 0 的政府事务。 日本前任首相森可喜朗在2 0 0 0 年9 月的国会会议上发表的施政演说中，描绘了 一个“e 日本”的构想，拟在2 0 0 3 年建成日本的“电子政务”，并力争五年内在 全球信息化潮流中“超越美国”。 除了这些工业化国家，许多发展中国家的政府也都在致力于电子政务的发 展，如阿拉伯联合酋长国，斯洛文尼亚，巴西等国，都已积极开展电子政务的建 设，如阿拉伯联合酋长国提出了“不上网就下岗”的口号。这些国家电子政务的 实施已开始见到成效。【”j 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 2 3 中国电子政务发展现状 我国电子政务的发展过程基本上与我国的信息化历程同步，具体来说，是沿 着“机关内部的办公自动化”一“管理部门的电子化”( 如金关工程，金税工程) 一“全面的政府上网工程”这条线展开的。 早在1 9 9 2 年国务院办公厅就提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系 统，2 0 0 1 年又制定了全国政府系统政务信息化建设的5 年规划，明确规定了我 国政府信息化的指导思想，方针政策等，并着重建设以“三网一库”为基本构架 的政府系统的政务信息化枢纽框架( 三网是指：各级政府机关内部办公业务网、 办公业务资源网、政府公众信息网；一库是指：政务资源数据库) 。1 1 6 l 以电子政务建设为突破口，带动城市信息化建设的发展，是我国城市信息化 建设的主要方式。在2 0 0 3 年1 1 月召开的首届中国电子政务应用年会上3 8 个城 市被信息产业部列为城市信息化建设试点城市；4 0 多个城市启动了“数字城市” 工程。“九五”期间，我国7 0 多个城市进行了数字城市规划，总投入8 0 余亿元； “十五”期间将有2 0 0 个城市开展数字城市建设，总投入将超过1 0 0 亿元。【1 7 】 我国于1 9 9 9 年正式启动“政府上网工程”：对外贸易部通过中国国际电子商 务网与国际互联网链接的国际端口，成为我国首家对外的政府站点。截止到2 0 0 0 年底，我国共有政府类域名8 1 5 个，占全部域名的5 ；到2 0 0 1 年1 2 月有3 3 5 9 个，占全部域名的1 4 ；到2 0 0 2 年1 2 月，我国政府网站绝对数量6 1 4 8 个，绝 对数量增长了8 3 ，占全国网站总数的比例为1 7 。政府网站数量的增长与各 级政府重视电子政务建设密切相关。截至2 0 0 2 年底，我国已有近5 0 的政府机 构建立了自己的网站，国务院的2 9 个部委中有2 6 个建立了自己的网站，9 0 以 上的部委设有信息公告或资料数据库查询。到2 0 0 5 年，全国6 6 7 个城市中将至 少有5 0 个初步建成宽带城域网，电子政务全国平台进一步完善。 2 0 0 3 年1 0 月，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定，引入了国际上通行的“公共管理”概念。由传统 行政管理向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内 容，1 1 9 ( p 1 公共管理的核心和本质就是服务型政府【1 9 ( p 2 7 5 ) ，这一思路已经被越来 越多的国家所接受。公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理 的市场化与公共服务的市场化。 1 9 ( p 2 5 2 ) 公共管理要在途径方法上加强，必然要大 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 力推进电子政务建设，加速政务信息化步伐，建立电子政务，实行网上办公，利 用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。不仅 百姓可从不同的渠道获得政府的信息及服务，而且政府机关之间及政府与社会之 间也通过各种电子化渠道进行相互沟通，从而构建一种跨越时间、地点、部门的 全天候的公共服务体系。 电子政务在我国蓬勃发展，目前已取得了许多重要进展。首先，“金关”“金 桥”“金卡”“金税”和“金盾”等信息化工程的建设取得了显著成效。我国从 1 9 9 3 年开始实旌这几项工程，其中1 9 9 9 年金关工程就已实现银行，外汇管理机 构以及海关的计算机联网，在关税管理中发挥着重要作用：金税工程也已顺利完 成首期工程，建立了税务系统的增值税专用发票计算机稽查系统。这些举措大大 加快了我国海关，税务，公安等部门的电子政务进程，对我国信息化进程起了良 好的示范作用。其次，政府上网工程已初具规模。我国从1 9 9 9 年开始在全国范 围内推行政府上网工程，目前全国已经有2 2 0 0 多个政府网站，大多数政府网站 都已实现了通过网络向社会，公民发布政务信息的功能，尤其是一些发达地区在 电子政务建设方面已经远远走在了前列。如深圳建成的“深圳信息网”，已成为 全市政府部门统一的公共网络服务平台；北京于2 0 0 3 年9 月2 5 日开始运行的“北 京电子政务平台”，除居民身份证，护照办理，企业报表，对外贸易合同填写可 以直接通过网络完成外，市计委，规划委，建委，工商局，地税局，国土局等 1 5 个与公众关系密切的委办局都推出了网上办公业务今年北京将建成体系完 整，结构合理，高速宽带，互联互通的电子政务网络体系：最终建成北京市政务 系统共建公享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。【1 5 】 但是，我们也应清醒地看到，就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况 令人堪忧，到目前已建成的数量可观的政府数据库，绝大部分是死库( 仅向内部 或研究机构开放，不对社会开放) ，而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极 大，信息的采集、加工、维护均存在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建 起的网站乏人问滓，成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预 期的效果。许多地方政府对于电子政务的运行机制、中央与地方政府在电子政务 体系中的关系尚未明确就盲目上马，相当多的地方政府的信息化项目的建设结果 极有可能被托德拉姆齐不幸言中，缺乏与电子政务运行特点相吻合的先进的绩 效评价体系是造成这一局面的重要原因。如不加快构建电子政务的绩效评估体 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文贵州省电子政务的绩效问题研究 系，电子政务项目可能会成为我国继企业之后由政府掀起的又一波互联网泡沫。 2 0 0 3 年1 1 月2 0 日，在国务院信息化工作办公室的指导下，2 0 0 3 年首届中 国电子政务应用年会召开，同时中国信息化推进联盟数字城市专业委员会宣告正 式成立，与会者们充分肯定了目前我国电子政务建设取得的显著成绩，同时也指 出我国电子政务进程与发达国家相比仍然存在较大差距，信息化建设中还存在一 些不容忽视的问题，必须高度重视，认真加以解决。如何深化电子政务的应用效 果，如何评估电子政务的应用绩效，成为当前最为突出的问题之一：目前政府网 站的效用是否针对了政府的职能? 政府网站是否能完全体现政府职能，替代传统 政府? 对其效用估计程度是否正确? 政府对其投入是否与其效用相符? 在国家层面，我国第十个五年计划中己将信息化定为“关系现代化建设全局 的战略举措”，“电子政务是今后一个时期信息化工作的重点”，电子政务建设的 一项重要任务是“积极推进公共服务”，重点建设中央和地方的门户网站。在公众 层面，政务网站的建立和完善，将从根本上改变政府向公众提供服务的方式。政 务信息要公开，办事要有效率，政府要与公众互动，现在普遍存在的“门难进、 脸难看、腿跑断”的局面有望在制度层面上矫治。国家搞电子政务，建设政府网 站，必将大量投入资金，这些钱全都出自于公众。随着电子政务建设的不断深入， 它越来越多地涉及公众利益，必然引发社会日益深切的关注。理论上，建设政府 网站符合公众利益，但花了纳税人的钱，公众有权利期望建设取得实际成效。因 此，政府与公众都需要对投资效果进行评估。 2 0 i ( p 2 0 ) 那么，我国电子政务发展主要存在哪些问题昵? 其一，我国电子政务发展已经落后于先进信息技术国家，发展电子政务的任 务十分紧迫。在现代，电子政务已成为一种新的政府管理的工具，是信息社会的 一个显著标志。世界主要经济技术大国和部分发展中国家，电子政务的发展十分 迅速，政府管理和服务已经初步实现了电子化，电子政务与电子商务、家庭上网 密切融合，国民经济信息化的水平大大提高，开始初步形成信息社会的雏形。而 我国的电子政务起步晚，不同地区、不同部门、城乡之间电子政务发展很不平衡， 电子政务的理论和政篡研究尚属空白，应用还处于“摸着石头过河”的探索阶段， 与主要信息技术国家的差距还很大，发展电子政务的任务十分紧迫。 其二，在发展电子政务的认识上还存在不少误区。我国在发展电子政务方面 还存在不少错误认识。一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，不重视 塑垩盔堂坌茎笪墨堡主! 坚坠! 童些堂垡堡苎重型笪皇王堕墨垫丝墼塑墨堑窒 软件的开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处 理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，或者成为一种摆设， 没有发挥应有的作用。另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府 一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务 有机地结合起来，提供全方位的服务。这些都是只注重信息手段而忽视政府业务 流程改进的结果。 其三，电子政务基础信息建设落后。目前由于信息高速公路的建设还未全面 完成，网络的运行速度还很慢，各地政府的计算机、电信设施网络设施的建设普 及率还不高，尤其是在偏远和落后地区更是距离遥远，整体的物质和技术还远远 不能适应建设电子政务的需要。此外，我国电信服务的服务价格还较高，在一定 程度上也影响了网络的普及和电子政务的应用。 其四，电子政务的发展缺乏统一规划，也没有相应的组织机构。世界主要发 达国家，都把电子政务建设作为政府工作和国家信息化的重要战略，制定了相应 的政府电子政务规划。如英国政府发布了政府现代化白皮书，提出建设电子 政务的长远规划和近期目标；加拿大政府发布利用新技术更新政府服务规划， 法国政府发布信息社会政府行动计划；荷兰、意大利政府提出电子政务行 动计划；日本政府发布促进政府广泛应用信息技术纲要等等。各国还建立 了相应的组织机构，统一领导、组织协调和实施政府电子政务。如英国在内阁办 公室成立信息中心( c e n 仃a l i tu n i t c i t u ) ，美国成立了信息技术理事会 ( g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n t e c h n o l o g yb o a r d g i t b ) ，爱尔兰政府成立了信息 社会委员会( i n f o r m a t i o ns o c i e t yc o m m i s s i o n ) 等，负责电子政务的研究、规划 和实施。 1 5 1 目前我国电子政务的发展缺乏宏观规划，国家没有提出明确的电子 政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。各地电子政务的建设是各自为政， 采用的标准也各不相同，也没有建立相应的组织机构。 其五，电子政务立法滞后。世界主要发达国家，为了促进电子政务的发展， 都先后出台了一系列促进电子政务应用的法律规定，如英国政府于2 0 0 0 年5 月 通过电子通信法案，确定电子签名和其他电子证书在法院审判中可以作为证据使 用，并授权政府部门修改有关法令为电子政务和电子商务的实施扫除障碍，其他 国家也都制定或修改了相关法律，允许电子签名的使用，承认电子支付的合法性， 并出台相应的网络安全政策。由于我国电子政务的发展较晚，目前只是由行政机 浙江大学公菸管理碗士( m p a ) 专业