（教育经济与管理专业论文）中小学校长负责制的问题与对策研究.pdf

摘要 内容摘要：中小学校长负责制的问题是近年来教育管理领域研究的热点之一。本 文用问卷和访谈的方法对我省实施校长负责制的两个市( 县) 学校的校长和教师 进行了调查，经过系统整理分析，认为校长负责制的问题突出表现在：上级对学 校的束缚过多，校长的人事权、财务权等办学自主权没有得到落实；校长个人的 作用被过分地夸大，英雄校长观得到强化，导致校长权力被放大，因而在学校内 部管理中独断专行；学校民主管理弱化，教师的权益受到损害；校长的责权不对 称，使校长缺乏内在压力四个方面。造成这些问题的原因是复杂的，首先是由于 校长负责制理论本身，存在概念内涵不清、负责指向不明确、有关规定相互冲出 的问题；其次，教育行政部门职能不清，过多地干预学校的内部管理，使校长缺 乏办学自主权，限制了校长主动性的发挥；再次，校长由上级选拔和任命机制， 使校长官本位思想严重，这不但造成了任人唯亲，而且不利于人才的公平竞争， 限制了更多的优秀人才选拔到校长岗位上来，而且由于教师在校长升迁上没有发 言权，有可能使校长忽视教师群体的利益；还有就是教师聘任等相关的配套制度 改革滞后，影响了校长负责制的有效实施。因此，必须综合实施解决这问题的对 策，第一，转变政府职能，减少行政干预，这是实施校长负责的前提，如果没有 政府的放权，很难保障学校的自主办学权，校长负责制还只能是停留在理论层面， 而不能变成实践；第二，建立现代校长管理制度，借鉴教育发达国家的经验，在 校长的准入条件、遴选程序、校长任期和校长的胜任标准等方面建立规范，以优 化中小学校长队伍；第三，加快教育人事制度改革进程，实施教师聘任制：第四， 健全行政问责制度，在问责主体、问责范围、问责原则等方面加以细化和完善， 以加强校长的自我约束，减少校长工作中的不作为，提高学校的管理质量，还可 以使校长重视教师群体的利益；第五，完善学校民主管理机制，形成对校长权力 的制衡。主要是实行教师参与决策制度、校务公开制度、听i , l ：n 度和社区参与学 校管理制度，这些制度不仅可以有效地形成权力制衡，同时可以较好地发挥教师 的主动性和创造性，同时保障教师自身利益，使民主管理落到实处，从而使校长 负责制真正地实施。 关键词：校长负责制：问题：原因：对策 a b s t r a c t a b s t r a c t ：t h ep r o b l e mo ft h ep r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l sp r i n c l p a tr e s p o n s i b l e s y s t e mi so n eo ft h eh o ts p o t so ft h er e s e a r c hi nt h ef i e l do fc d u c a 6 0 n “m a n a g e m e n t t h i se s s a yh a sm a d es o m e i n v e s t i g a t i o n st ot h es c h o o l s p r i n c i p a l sa n dt e a c h e r so ft w o c i t i e s ( c o u n t i e s ) w h i c hh a v ea p p l i e dt h ep r i n c i p a lr e s p o n s i b l es y s t e mi no u r 印d v 砥 b ym e a n so fq u e s t i o n n a i r ea n di n t e r v i e w t h r o u g hs y s t e m a t i c a l l ya r r a n g e m e n ta n d a n a l y s i s , ib e t i d et h a tt h ei s s u e so fp r i n c i p a lr e s p o n s i b l es y s t e ma r em a i n l ye m b o d i e d i nt h e s e 鹤p c ：c t s ：t h es u p e r i o rh a sm a d ct o om u c hb a n d a g et os c h o o l sa n dt h e s o v e r e i g n t i e so fr u n n i n gas c h o o ls u c ha sp e r s o n n e lr i g h t , f i n a n c er i g h th a v e n tb e e n i m p l e m e n t e d ；t h ee f f e c t so ft h ep r i n c l p mh i m s e l fh a v eb e e ne x c e s s i v e l ye x a g e i a t e d , h e r o i c a lp r i n c i p a l sv i e wg o ti n t e n s i f i e d ，t h u sc a l l s ct h ep o w e ro ft h ep r i n c i p a tt ob e e n l a r g e d , t h e r e f o r e , h ew i l ln o ta r b i t r a r i l yi nt h ep r o c e s so ft h es c h o o l si n t e r n a l m g e m e n t ；t h ew e a k e n i n go ft h es c h o o l sd e n m c r a t i cm a n a g e m e n th a sm a d es o m c i m p a i r m e n t st ot e a c h e r sr i g h t s ；t h ep r i n c i p a l sd u t ya n dr i g h ta r ea s y m m e t r i ca n d c a u s e dt h ep r i n c i p a ln oi n n a t ep r e s s u r e , t h e s ea r et h ef o u ra s p e c t s t h e r e 玳m y c o m p l i c a t e di c 弱啷t h a tc a i l s f dt h e s ep r o b l e m s ：f i r s t l y , t h ep i t si t s e l fh a ss o m e p a , b l e m s 鹤t h ec o n c e p td o e s u th a v ec l e a rc o n n o t a t i o n t h ed u t yd o e s u th a v ec l e a r d i f e 州o l ia n dt h es y s t e mi t s e l fh a ss o m ec o n f l i c t st or e l a t i v er e g u l a t i o n s s e c o n d l y , t h e e d u c a t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sf u n c t i o n a la u t h o r i t y sb l u r r y , a n di t e x c e s s i v e l yi n t e r f e r e ss c h o o l si n t e m a lm a n a g e m e n t , m a k e st h ep r i n c i p a ll a c kt h e s o v e r e i g n t y o f r u n n i n g as c h o o l , c o n f i n e st h e p r o d u c t i o n o ft h e p r i n c i p a l i n i t i a t i v e t h i r d l y , t h es y s t e mt h a tt h ep r i n c i p a li ss e l e c t e da n da p p o i n t e db yt h e s u p e r i o rm a k e st h eo 伍d 羽t h o u g h to ft h ep r i n c i p a lm o r ea n d m o l es e r i o u s t h i sn o t o n l ym a k e st h ep r i n c i p a la p p o i n th i sr e l a t i v e st ob et h en e x tp m c i p a l , b u ta l s oh a v e d i s a d v a n t a g e sa b o u tt h ef a i rc o m p e t i t i o no ft h et a l e n t e dm e n , r e s t r i c t sm o r ee x c e l l e n t p e r s o nh - o r et h ep r i n c i p a l sp o s i t i o n , a n db cc a u s et e a c h e r sh a v er i g h t st os p e a k c o n c e r n i n gt h ep r o m o t i o no ft h ep r i n d p a l i tw i l lp r o b a b l yc a u s et h ep r i n c i p a lt o n e g l e c tt h ep r o f i to ft e a c h e r sg r o u p ；m o r e o v e r , t h er e f o r m a t i o no ft h es y s t e mo f t e a c h e r sa p p o i n t e da n ds oo ni sl a g g i n ga n dh a sc e r t a i ne f f e c t so nt h ei m p l e m e n t a t i o n o fp r s t h e r e f o r e ，i ti sn 仪：c ：刚t of i n do u tt h ec o m p r e h e n s i v es o l u t i o nt h et h e s e p r o b l e m s ：t h ef i r s t , t os h i f tt h ef u n c t i o n a la u t h o r i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，r e d u c et h e a d m i n i s t r a t i v ei n t e r f e r e n c e ，t h i si st h ep r o m i s eo ft h ei m p l c m c n t a t i o no fp r s i ft h e g o v c m m t _ t l td o e s n ts e tt h er i g h to ft h ep r i n e i l r a t 丘i tw i l lb ed i t t i c u l tt oc 1 1 s u l ct h c s o v c r e i g n t yo fr u n n i n gas c h o o la n dt h ep r s 啪o n l ys t a ya tt h et l a e o r i e a ls t a g eb u t c a n n o tb et a k e ni n t op l a c t j c c t h es e c o n d , t oc s t a b l i s l am o d e r nm a n a g e m e n ts y s t c mo f p r i n d l , a t , d r a wt l a ce x p e r i e n c e so fc l c v c l o p e ac o u n t r i e s , m a k es o m er e g u l a t i o n so i lt l a c a s p 。吣o ft h ep r i n c i p a i sa d m i t t a n c ec o n d i t i o n , s e l c e t i o l ll , r o j c e t , t h et e n u r co ft h e p r i n e i p a la n dt h es l n n d a d r c lo ft h ec o m p e t e n tp r i n c i p a l ，t h e s ec 8 1 1o p t i m i z et h er a n k so f t h e i m a r ya n d 辩咖s c h o o l s p r i n c i p a l t kt h i i f d ，t o 删叩t 1 1 cr e f o r m a t i v e p r o c e s so fe d u c a t i o n a lp e r s o n n e ls y 蚍t m , p r a c t i c et h et e a c h e r sa p p o i n t m e n ts y s t e m t h ef o r t h , t op e 柚蔽t h ea d m i n i s l r a t i v er e s p o n s i b n i 帅l e s t i o n c ds y s t e m , t od e t a i l a n dc o m p l e t es o l n l 。a s p e c t ss u c ha st h em a i nb o d y , f i l er a n g ea n dt h ep r i n e i p l co ft h c r e s p o n s i b i l i t yu q u e s t i o n c ds y s t e m 啪$ l l c o g l h c r t h es e l f - r e s t r a i mo ft h e l , l i o e i l , 日a , l e d u c e ：t h ei l l a e t i o no tt h cp r i n e i p l li nt h ew o r kp r o c e s s , e n h a n t h eq u a l i t y o ft h es c t o o l sl l a l u 嘤e m c n ! a n da l s o 啪h l l l k et l a cp r i n c i p a lp a ya t t e n t i o nt ot h cp r o f i t o ft h et e a d l c r sg r o u p t l a e 触t ol , c r f 鲥t h ed e m o c r a t i cm a t a g c m 锄ts y s t e mo f 嘁f o r mt h eb a l a n c es t a t eo ft h ep r i r e i p a l sr i g h t s i ti sm a i n l y 幻c a r r yo u tt h c 鲫蜘t h a tt h et e a e h a , st a k ep a r ti na n dd e c i d e ，t h es y s t 锄t h a tt h es c h o o l sb u s i n e s s j sq 瑚，t l a cs y s 蜘t h a th e a r i n go fw i l n e s s c si su 辩d ，a n dt h es y s t e mt h a tt k c o m m u n i t yj o i nt l a cs c h o o l sm a n a g c m c l i t t h e s es y s t e m s 锄n o to n l yc f f c e t i v c l y f o r mt h eb a l a n c eo ft h er i g h t , b u ta l s oc a nb e t t e rb r i n gt h ct e a c h e r si n i t i a t i v e 锄d a e a t i v ei n t of u l lp l a y , t h u s 锄c n s u l 呛t l a cp r o f i t so ft h et c a e h e l 暑t h e m s e l v e s , i m p l e m e n tt h ed e m o c r a t i cm a n a g e m e n t ，t h e r e b yt h ep r i n c i p a lr e s l d o n s i b i cs y s t e m 啪 b ep u ti n t op r a c t i c er e a l l y k e yw o r d s ：p r i n c i p a l ；r c s p o m i b l cs y s t e m ；i s s u e ；c a u s e ：s o l u t i o n 中小学校长负责制的问题与对策研究 学位论文独创性声明 本人承诺：所呈交的学位论文是本人在导师指导下所取得的研究成果。论文中除特别加 咀标注和致谢的地方外，不包含他人和其他机构已经撰写或发表过的研究成果，其他同志的 研究成果对本人的启示和所提供的帮助，均己在论文中做了明确的声明并表示谢意。 学位做储繇杰么久日期：五7 。门 学位论文版权的使用授权书 本学位论文作者完全了解辽宁师范大学有关保留、使用学位论文的规定，及学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交复印件或磁盘，允许论文被查阅和借阅。本文授权辽r j 师范 大学，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库并进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。保密的学位论文在解密后使用本授权书。 学位论文作者签名 彦z 久 3 2 指导教师签名 日期 矶啊、了? j l 中小学校长负责制的问题与对策研究 1 1 研究背景 第一章问题的提出 萧宗六先生在总结我国中小学管理体制的基础上于1 9 8 2 年将中小学校长负 责制概括为：上级机关领导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理。这 一解释被国家的有关文件和法规肯定，如中共中央关于教育体制改革的决定 指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不 多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职 工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽 一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作 上来；要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策 的落实和国家教育计划的实现。”中国教育改革和发展纲要规定：“中等及中 等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠 教职员工办好学校。”中华人民共和国教育法) 规定：“学校的教学及其他行政 管理，由校长负责。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为 主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”1 9 8 2 年 提出校长负责制主要是解决当时在学校管理中党政不分，以党代政的问题，适应 了我国教育体制改革的需要，无疑具有重要的理论和实践意义。但是，随着教育 实践的不断发展，教育改革面临着新的矛盾，这些问题不同程度地和教育管理体 制相联系。于是，中小学校长负责制成为教育管理研究的热点。学者们从不同侧 面和视角分析校长负责制的问题，并提出了相应的解决办法，但是这些研究多是 理论探讨，而且没有对校长负责制存在的问题进行系统整理。本研究就是在这样 的背景中，用问卷和访谈的方法对中小学校长负责制存在的问题进行研究，分析 原因并提出解决问题的对策。 1 2 相关概念界定 1 2 1 中小学校长负责制 中小学校长负责制的问题与对策研究 对于中小学校长负责制的概念有。四位一体”说、“三位一体”说、“一长制” 等不同界定。“四位一体”说是萧先生最早的界定，被国家的相关文件、法规从 事实上认同。本研究遵循“四位一体”说，即中小学校长负责制是由上级机关领 导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理的学校内部领导体制。 1 2 2 校本管理 它是以学校为本位的教育管理，其基本含义一是学校自主发展和责任承担的 决策属于学校，即学校决策权从上级部门下放到学校，二是学校决策者对决策的 贯彻和执行负责，三是校长、教职员、学生及其家长和社区都有权参与学校决策。 1 3 文献综述 1 3 1 国内研究的几个焦点问题 我国学者在9 0 年代前期对校长负责制的讨论，主要是从其合理性上进行解 释，例如它如何促进了校长的法人地位形成，有利于校长更好地履行职权，党支 部如何发挥保障监督作用，如何健全校内的民主管理，学校教职工代表大会如何 发挥作用等等。9 0 年代后期，则侧重于反思校长负责制存在的问题，如，对校 长负责制概念的内涵、校长的权力，校长负责制的法律依据、教育行政与学校关 系等。 1 3 1 1 校长负责制内涵 1 9 8 2 年，萧宗六先生将校长负责制概括为：上级机关领导，校长全面负责， 党支部保证监督，教职工民主管理四个方面。即“四位一体”说。1 9 8 8 年，肖 先生又将校长负责制解释为：“校长负责制是学校内部的一种领导体制，实行校 长负责制的学校，校长是学校的最高负责人，是学校的法人代表，处于学校的中 心地位，对外代表学校，对内全面负责学校的教育、教学和行政工作。”这样 导致对校长负责制内涵的争论。如，针对“四位一体”说，有学者提出了上级领 导不是学校的内部管理，校长负责制应是“三位一体”，还有的认为校长负责制 2 中小学校长负责制的问题与对策研究 就是一长制，余白在“校长负责制是三位一体吗? ”( 北京教育，1 9 9 7 1 - 2 ) 认 为结构概念根本不存在，是对校长负责制的错误理解，校长就应该一个人说了算。 1 3 1 2 校长负责制的法律依据和政策分析 认为校长负责制缺乏相应的法律依据，如童康、皮文彬在对校长负责制法 律规定性的分析( i - 海教育科研，2 0 0 2 7 ) 文中认为，国家出台的相关法规中 对校长负责制的概念、校长的法律地位及法定权力指向不清；司晓宏也提出了相 同的观点，刘永林在中小学校长负责制的政策分析一文中，认为校长负责制 存在政策表面化、政策残缺和政策扩大化的问题。 1 3 1 3 校长的权力 这是讨论较为集中的领域，由校长权力而引出学校与教育行政的关系、学校 的内部管理等问题。研究集中在如下方面：校长权力的大小吴志宏教授等对 河北等6 省实行校长负责制的中小学校校长权力进行了调查，结果表明校长认为 自己的权力有限，而教师认为校长的权力很大；冯大鸣认为校长一方面受制于上 面的行政领导而无权，另一方面控制着本校的教职工而专权；校长权力的制约 葛新斌认为学校的党支部和工会、教代会等形式不可能制约校长的权力；李树峰 提出了校长问责制的观点 1 3 1 4 学校与教育行政的关系 学校管理受到政府的过多干预。陈大超教授认为：我国长期中央集权的教育 行政体制和计划经济的管理模式，形成了政府与学校之间的婆媳关系，学校只是 被动地接受教育行政部门的指挥，而不能依法办学。冯大鸣教授提出了学校处于 “外控式管理”中的观点。 1 ，3 2 国外研究的相关问题 国外没有就校长负责制的问题进行专门研究，但是校本管理思想和校长遴选 机制对我们具有积极的借鉴意义。 中小学校长负责制的问题与对策研究 1 3 2 1 校本管理 校本管理( s c h o o l - - - b a s c dm a n a g e m e n t ) ，是以学校为本位或以学校为基础的 管理。它强调教育行政部门给予学校更大的权力和自由，使中小学成为自我管理、 自主发展的主体。其主要特点是通过权力下放来实现学校自主管理和共同决策， 使学校全体同仁凝聚和形成共识，提高学校的活力和办学效益。校本管理模式的 产生反映了西方教育管理哲学从“外控式管理”向“内控式管理”的转变，也是 学校管理权的下放和教育行政部门及学校，包括校长、教师、学生及其家长等角 色转变的过程，校本管理使学校有了更大的自主性、灵活性。 1 3 2 2 校长选拔制度 英、法、美、日等教育发达国家对校长的资格、校长的遴选程序、校长的职 责等都进行了详细的规定。 1 4 研究方法 1 4 1 问卷法 确定研究问题后，根据我在中小学校长和教师培训工作中所了解的事实以及 对相关文献的分析，认为中小学校长负责制存在的问题可能表现在校长的办学自 主权受到教育行政部门的制约、校长在学校内部管理中权力不受约束、教师的民 主权益受到损害、问责机制不健全等方面，然后根据这些假设确定问卷调查的维 度，再根据该维度编制问卷，共2 0 题。其中第1 至8 题是为了调查校长的办学 自主权情况，而第1 、2 、3 、4 、5 题主要针对校长的人事权，第6 题针对校长的 财务权，第7 、8 题针对校长的校产管理权；第1 3 、1 4 、1 5 题是为了调查校长承 担责任情况；第1 6 、1 7 题调查校长在学校管理中行使权力情况；第1 8 、1 9 、2 0 题调查教师参与学校管理情况；第9 、1 0 、1 1 、1 2 调查对校长的管理情况然后 用该问卷对我省实施校长负责制的两个市( 县区) 的3 0 所学校的2 0 0 多名校长 和教师进行了随机调查。共发放问卷2 2 0 份，回收问卷1 7 5 份，有效问卷为1 7 3 份；对问卷进行了系统整理后，得出校长负责制存在的问题。 4 中小学校长负责制的问题与对策研究 1 4 2 访谈法 问卷调查出中小学校长负责制的问题之后，根据这些问题编制了访谈提纲， 然后对接受问卷调查的校长、教师、教研员进行了访谈，共访谈l o 人，其中教 研员3 人，校长4 人，教师3 人。针对不同内容分别对他们进行了访谈，然后对 访谈实录进行了整理，从而分析得出校长负责制问题的原因。进而提出对策 1 0 名受访人情况简介 编号性别年龄职业背景 r 1男 4 6 区教研员，从事校长培训工作1 0 年 r 2女4 0 市教研员，从事校长培训工作6 年 r 3 男 3 9 区教研员，从事教师培训工作8 年 h 1 女 4 5 中学校长 h 2 男 4 3小学校长 h 3男4 5重点中学校长 h 4女 3 6 小学校长 t l男3 8 中学生物教师 t 2 女3 2小学数学教师 仍女 2 5 小学英语教师 1 5 研究意义 大量相关研究文献多是从某个侧面，从某一视角分析校长负责制的问题，而 且没有用问卷和访谈的方法对校长负责制的问题进行系统地研究。本调查研究对 于丰富中小学校长负责制理论，指导中小学教育实践具有一定意义 第二章中小学校长负责制存在的问题 2 1 校长的办学自主权没有得到落实 2 1 1 校长没有实质上的人事管理权 校长的人事权主要体现在干部任命和聘用教师权。问卷结果显示，关于校长 5 中小学校长负责制的问思与对策研究 教师任用的自主权，2 0 选择a ，有，8 0 选择b ，有，但经过上级同意；关于校 长解聘教师的自主权，1 5 选择a ，有，8 5 选择b ，有，但须经上级审批i 关于 教师被校长解聘的情况，1 0 选择a ，有，8 5 选择b ，没有，5 选择c ，不知道； 关于中层干部任命4 5 选择 ，由校长任命；5 5 选b ，教师选举，校长任命； 关于学校副校长的任命，5 选择a ，由校长任命，1 5 选b ，校长提名，上级任命， 8 0 选c ，上级直接任命。 以上表明：校长的人事权不是独立的，虽然具有学校内部的人事权，如任命 中层级别干部，但这仅是人事权较小的方面，在教师聘用等涉及编制，副校级干 部的任命涉及干部管理制度方面，校长的人事权受到了很大的制约，校长还没有 实质上的人事管理权。 2 1 2 校长的财务管理权受到上级较多限制 校长的财务管理权主要表现在学校内部的教育经费的支配上，是校长的办学 主权的重要方面。关于校长的财务权的调查，1 0 选择a ，很大，15 选择b ， 较大，7 5 的校长选择c ，受到上级制约。 这表明，由于近年来学校经费使用中违规情况较多，加上教育经费不足，财 政部门和教育行政部门对学校财务进行了严格的管理，校长的财务权受到上级一 定的限制，影响了办学自主性的发挥。 2 1 3 校长的校产管理权大多被上级包办 设备管理、校舍维修等是学校后勤管理的重要方面，也是校长办学自主权的 重要体现。关于学校的仪器设备配置情况，8 9 6 选择a ，独立购置，3 0 9 6 选择b ，上 级指定购置，6 2 选择c ，上级统一调配；关于学校的校舍维修，7 5 选择a ，上 级包管，1 0 9 6 选择b ，学校自己管，1 5 选择c ，大项目上级管，小的项目学校管。 市区县的教育行政部门都设有教学仪器站和校办产业公司机构。学校需要的 教学设备，如电脑、实验室仪器、教师办公桌椅等由学校报请仪器站，由仪器统 一购买、调配；而校办产业公司，则负责学校的校舍维修等工作。这在某种程度 上减少了学校的后勤工作量，但同时，这种带有计划性的管理，使学校受到上级 6 中小学校长负责制的问题与对策研究 的更多控制，校长的独立的办学权被包办。 2 2 校长权力被放大，在学校内部管理中独断专行 关于校长在学校内部管理中的权力，7 瞩选择 ，由校长个人决定，2 傩选择 b ，由班子集体决定，仅有1 嘶选择c ，教师民主决定；关于在涉及职称评定等教 师切身利益的问题上教师的权力，9 0 以上选择b 和c ，较小或者没有 这表明，校长在学校内部管理中权力很大，甚至忽视学校班子集体和教师集 体的意见。这种权力真空，使校长在教师人事安捧、财务上管理上、教师的职称 评定、奖金分配上实行家长制，一言堂，在学校管理中独断专行。 2 3 学校民主管理弱化，教师的权益受到损害 民主管理是校长负责制的重要组成部分。关于学校领导就学校管理征求教师 意见情况1 嘣的教师选择a ，经常听取，6 8 选择b ，偶尔听取，2 2 选择c ，不 听取；关于学校内的工会、教代会等组织在学校管理中发挥的作用，9 0 以上的 教师选择c 或d ，几乎没有或是形同虚设；关于学校领导班子的决定有没有被教 师民主否决情况，3 教师选择a ，有，8 3 选择b ，没有，l 砩选择不可能有。 以上表明：虽然国家的相关法规都强调，实行校长负责制要以民主管理为保 障，如中共中央关于教育体制改革的决定指出：。规模较大的学校应设立校 务委员会作为校长决策的审议机构。”中国教育改革和发展纲要规定：“中等 及中等以下各类学校实行校长负责制，校长要全面贯彻国家的教育方针和政策， 依靠教职员工办好学校。”中华人民共和国教育法规定：“学校及其他教育机 构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保 障教职工参与民主管理和监督。”学校中的一切重大决策都要通过教师民主决议 确定，但是有的学校领导的民主作风极差，学校的民主管理机制上不健全，严重 地挫伤了教师的主动性和创造性和有管理的利益。校长参考刊载一名老师向 学校索要教案，最后告到法庭的案例，很深刻地反映了这一问题。在某报记者和 该老师的访谈中，老师提到，在教案纠纷之前，教师都不敢在校长面前大声说话； 当时第一次找校长要教案，校长居然说：“我们教案从来没有还过老师，你找学 7 中小学校长负责制的问题与对策研究 校要教案，胆子够大的。”学校书记的反应是：“学校马上就要人事聘任改革了， 你要是不想干，我们可以不续聘啊。”当这件事第一次被报道后，校长竟在全校 公开地说，你是一颗耗子屎，是一颗刺。你告了学校，学校就要把你除掉! 可见 学校民主管理弱化，教师合法权利受到很大的损害的程度。而最近网上发布的某 市的一所学校教师因和学生的矛盾被校长训斥，导致心理受到伤害的事件，足以 证明这类事情的严重性。 2 4 责权不对称，校长缺乏内在压力 问卷就校长承担责任的情况进行了调查，关于学校的副校级以上领导因工作 失误被免职情况，2 选择a ，有，9 8 ，6 以上选择b 或者c ，没有或没听说；关于学 校的副校级以上领导因工作主动辞职情况，仅有1 选择a ，有，9 9 选择没有或 者没听说；关于学校的副校级领导因教师集体反对辞职情况，仅有2 选择a ，有。 这样的调查结果并不排除所调查学校的校领导都能够胜任或是基本称职的 可能性，但是，更大的可能是实旌校长负责制没有对校长应承担的责任进行明确 的规定，行政问责制度不完善。干部辞退机制不健全，从而使校长较少受到权力 的约束。 第三章中小学校长负责制问题的原因 为了客观地分析校长责制问题的原因，我对接受问卷调查的部分教研员、校 长、教师分别进行了访谈，访谈所涉及的问题或就上面问题的某一个方面或某些 方面，下面是对访谈实录的节选，而原因分析就建立在访谈基础之上。以下i 带 表我本人，r 代表教研员，h 代表校长，t 代表教师。 3 1 校长负责制理论存在缺陷 3 1 1 校长负责制的内涵界定不清 校长负责制的许多问题是由于该理论的内涵不清所造成的，而国家相继出台 的中共中央关于教育体制改革的决定、中国教育改革和发展纲要、教育法 8 中小学校长负责制的问题与对策研究 对于校长负责制的各种解释都给与了部分肯定，进一步增加了该理论内涵的不确 定，因而导致实践中诸多的矛盾。下面对教研员和校长访谈突出了这一问题。 i ：。实行校长负责制以来，出现了诸多的问题，谈谈导致这些问题的原因? ” g l ：。原因很多，其中对校长负责制解释不清楚是很重要的一个起初将校 长负责制概括为上级机关领导，校长全面负责，党支部保证监督，教职工民主管 理；后来又有它是学校内部的一种领导体制，实行校长负责制的学校，校长是学 校的最高负责人，是学校的法人代表，处于学校的中心地位，对外代表学校，对 内全面负责学校的教育教学和行政工作的提法我们做校长培训工作的不知道 哪一种解释正确” i t 2 ：。校长负责制中关于负责的解释很不清楚，如校长负责范围，负责对象 负责形式都不明确这样的不确定，使校长负责制在实施中问题较多” h l ：。对于校长负责的解释分歧太大，有四位一体，三位一体，一长 制等等多种解释，虽然各种解释都有合理性，但在实施中，不好处理各种关系， 造成党政之闻不协调、校长负责与民主管理的冲突” 3 1 2 校长负责制是一种理论假说，实际运行中矛盾较多 。四位一体”理论看起来严密无误，但这仅是一个静态的理论设计，不是实 践经验的总结。它没有考虑到实践的动态性和复杂性，。四位”并非总是一体， 如果发生矛盾怎么办? 校长负责制显然没有给予回答。上面问题中，校长缺乏办 学自主权，而在学校管理中实行一长制等问题，表明该理论设计面对复杂的教育 实践的困惑。下面是对几位教研员的访谈 i ：“校长负责制规定的四个方面为什么不能有机地协调地运行? ” r 3 - 。这一个理论把学校内外部的管理体制混在一起了，使上级和学校的关 系一直无法哩清，进一步加剧了上级和学校的隶属关系，校长的办学自主权受到 了合理的限制，想让校长行使法人的权利是比较困难的” r 1 ：“其实，是由于制度设计上的缺陷，倒如，希望通过加强民主管理制约 校长的权力，但并没有起到这样的作用，因为教职工代表大会不是一个常设机构， 每次开会期问，都被校长左右；学校的工会，也不是独立的组织，人事由校长安 排，财务受校长的控制，其实就是为校长所掌握的福利机构：而学校设立了校务 9 中小学校长负责制的问题与对策研究 委员会，由于校长是主任委员，也起不到实质上的作用，是个虚设机构；学校的 党支部，也起不到真正作用” i t 2 ：“校长负责制没有考虑到学校组织的复杂性和矛盾如行政权和学术权 的矛盾，行政权力靠科层管理运作，讲究的是服从与执行；而学术权力却讲求学 术平等对话，教师对学校的科层化管理感到反感，导致学校管理缺乏效率；而以 校长和书记代表着的组织权力也存在分化，校长行使行政职责，而书记代表的党 组织在学校的工作，二者谁领导谁并没有明确的规定，实践中党政矛盾较多” 3 2 教育行政对学校的外控管理从体制上束缚了校长的办学自主权 教育行政部门对学校实行外控式管理，形成了学校和政府的隶属关系，使学 校难以成为独立办学主体，校长难以履行独立法人权。正如有学者提出的那样： “我国长期中央集权的教育行政体制和计划经济管理模式，形成了政府和学校之 间的婆媳关系，学校只能被动地接受教育行政部门的指挥，而不能依法办学。” 哪一位农村小学校校长，就教育管理机制不灵活，学校没有管理自主权，教育 行政部门对学校的干预过多感慨道：“名日校长负责制，但校长能真正有权负责 的事情到底有多少呢? 三天一汇报，四天一请示! 看着别人脸色行事，今天孙领 导有指示，明天刘领导有命令，后天朱领导有要求，政出多门，弄得小学校长无 所适从，左右为难，战战兢兢，任你是一只虎，也只有被困在栅栏里，任你是一 条龙，也只有被困在泥塘里，所谓发展要有新思路，改革要有新突破，开放要 有新局面，各项工作要有新举措只能是可望不可及的事情。”。1 下面是对几位 校长的访谈。 i ：。实行负责制后，校长的办学法人地位为什么没有到落实? ” h 2 ：。原因很复杂，主要是现在的教育管理体制，以财务管理为例，这两年 区里严格财经管理，学校的财务支出必须列明细报财政局审批，这虽然规范了管 理，但给学校造成较大的麻烦，我们校长的财权受到很多的限制” h 3 ：。我们的情况跟你们一样，市财政也是这个管理办法，虽然学校收的择 校费每年都有几百万，但都上交市财政了这几年建新校，贷了不少款，学校摊 子大，方方面面需要投入，花钱的地方太多了，而这种财务管理方式，造成工作 上的很大不方便，学校受到了较多限制” 1 0 中小学校长负责制的问题与对策研究 h 4 ：“我们也有这方面的问题我们学校的仪器设备基本上由上级统一配置， 学核根据需要向仪器设备站提出申请，他们再统一采购，调拨，例如，实验仪器， 电脑，教师和学生的桌椅，教学用具等，学校除了小部分办公用品自行购买外， 大一些的般都通过区教育局仪器设备站采购，虽然所分配的仪器设备很不错， 但是它终归不如学校自行购置更方便，有时候需要急用的教学设施进不来” 3 3 校长的选拔任命制度，导致校长官本位思想严重 校长由上级组织部门选拔和直接任命的制度，不但使上级掌握了校长的升 迁，使校长在工作中按照上的指示行事，加剧上级和学校的隶属关系，而且，校 长有可能为了迎合上级的满意而抓表面政绩，忽视学校和教师群体的利益。由于 在任命校长时上级很少听取甚至根本不听取教师的意见，教师群体不能成为影响 校长升迁的力量，这样，教师没有对校长的制约权，因而无法通过民主管理保护 自身权益下面是对部分教师的访谈。 i ：。实行校长负责制后，有的学校民主管理没有落实到位，原因是什么? ” t i ：。除了校长个人民主意识差外，主要是校长的任命制度教育局在任命 校长时，般不征求教师的意见，虽然有时侯让教师推选，但是仅仅走个程序， 人选事先定好了，教师同意不同意关系不大，教师对校长没有制约权，民主管理 自然不能落实” t 2 ：。我们学校的几任校长是上级派下来的，有一个是原区教育局的，还有 一个是从外校调来的我不是说外来的校长不民主，但是，这种任命的校长终归 不如教师选举产生的更多的关注教师的利益” t 3 ：。现在的校长选拔，名义上是公开竟聘，能者上，我们区里也搞了几次 公开竟聘校长，其实，上去的主要不凭能力，教师的选票对他们意义不大，因而， 他们对教师地意见不太关注” 3 4 聘任制改革不到位，从内部限制了校长的办学自主权 虽然实行了聘任制改革，校长具有较大的人事管理权，但是聘任制改革还处 在观念层面，还没有进行实质性的操作，教师的编制、工资、任用、职称评定、 中小学校长负责制的问题与对策研究 任用等等受到方方面面的约束，学校副校级干部由上级任命，校长不能根据需要 选聘副校长，因而，校长的人事管理权没有得到有效落实，这些是制约校长学校 管理自主权的瓶颈问题。下面是对两位校长的访谈。 i ：。影响校长管理自主权的发挥的因素是什么? ” h 1 ：。主要是我们没有人事权虽然现在开始聘任制改革，但学校的编制受 上级的限制很多，用人机制跟以前差不多，唯一的不同就是学校有权在编制允许 的前提下挑选毕业生，而不是完全由上级分配这样的用人机制不够灵活，我今 年本来想到师范院校选择一些素质好的大学毕业生，但区里的编制卡的很紧” h 2 ：。我们也有这样的困感每年都到师范院校招聘教师，你可以对新毕业 生挑挑拣拣，选择各方面素质较好的，但是一旦签了合同，成为学校的正式教师， 就等于终身雇佣了，你就不能把他们辞退聘任制还刚开始，许多问题的处理没 有先例，使校长的人事管理权受到了很多限制” h 3 ：“前年有几个学校实行人事改革，有的教师被解聘了，这些教师到政府 告学校，学校的压力很大如果上级领导不给校长撑腰，学校没法实行人事改革， 有的校长动作大了一些，倒是被上级给调走了，校长的人事权太小了” 1 1 4 ：。我认为校长在使用干部