（土地资源管理专业论文）地方政府土地管理诚信研究——以广东省为例.pdf

lj 一- 、 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：局喑絮砭、 日期：a b 。年6 月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：么旁降气芝导师签名：蒙仅 日期：乒科哞易月台日日期印f 啤6 月、7 日 7 地方政府土地管理诚信研究 以广东省为例 土地资源管理 舒颖偬 袁政副教授 摘要 近年来，土地违法案件居高不下，并且凡是性质严重的土地违法案件几乎都 涉及到地方政府。以地方政府为主导的大规模违法用地造成土地尤其是耕地资源 的严重浪费，并加剧了原本十分尖锐的人地矛盾。在此背景下，如何认识政府在 土地问题上做出的不诚信行为及其行为背后的原因，以及如何有效解决政府地管 理的诚信问题等成为亟待解决的重大问题。 本文选取广东省作为研究区域，采用实证分析的研究方法，对广东省地方政 府土地管理失信的成因进行分析，研究目的在于探究当前政府土地管理失信的制 度原因，并通过分析以制度创新改进政府土地管理诚信。 全文共分五章。第一章是引言。引言总揽全文，阐述了研究背景、选题意义、 研究现状、研究方法以及论文的整体研究思路。同时，在引言中，概述了本文的 主要观点，创新之处和研究不足，是对全文的总括。第二章主要介绍了政府土地 管理诚信的内涵及应然特征，并对当前地方政府土地管理失信的具体表现及其引 发的土地矛盾作了简单梳理。第三章是对当前政府土地管理失信的成因分析，这 一章主要是理论分析，通过借鉴公共选择理论以及制度分析的相关方法对政府土 地管理行为失信进行解释。第四章是从当i j 的制度安排着手分析政府土地管理诚 信问题产生的制度根源，本章主要是实证分析，以广东省现行制度为背景，分析 出宏观的经济制度与微观的土地制度是如何引发政府土地管理失信的。最后一章 是笔者根据前述分析提出制度创新建议，即土地管理诚信评价体系，以改进地方 政府土地管理诚信。在本章中笔者根据对广东省国土行政部门的调研，构建了具 体的土地管理诚信评价指标体系，并提出了相关的管理措施。 关键词：政府土地管理诚信政府行为政府土地管理失信制度 r s e a r c ho nl a n dm a n a g e m e n t i n t e g r i t yo f l o c a lg o v e r n m e n t f r o mt h ep r a c t i c eo fg u a n g d o n gp r o v i n c e l a n dr e s o u r c em a n a g e m e n t s h u y i n g c a i y u a n z h e n g ，a s s o c i a t ep r o f e s s o r a b s t r a c t n o w a d a y s ，l a n di l l e g a l c a s e si n c r e a s e r a p i d l y , w h e nt h es a m et i m el o c a l g o v e r n m e n t sa r ei n v o l v e di n ，e s p e c i a l l yt h o s eh a v i n gp r o f o u n di m p a c t s i tm a k e sl a n d p r o b l e m se v e nw o r s e ，p a r t i c u l a rf a r m l a n dr e c o u r s e sw a s t e i nt h i sc a s e ，h o wt oj u d g e g o v e r n m e n t s d i s h o n e s t yb e h a v i o r sa n dh o w t os o l v et h e mb e c o m e sa nu r g e n ti s s u e t h ep a p e rc h o o s e sg u a n g d o n gp r o v i n c ea sr e s e a r c ha r e a , a n dm a i n l yu s e s e m p i r i c a la n a l y s i s b ya n a l y z i n gt h ec a u s e so fg o v e r n m e n t s d i s h o n e s t yb e h a v i o r si n g u a n g d o n gp r o v i n c e ，t h ep a p e rt e n d st of i n dt h ec o m m o nr e a s o n st oa p p l yf o ra l l c h i n a ，a n df i n a l l ya d v a n c e sm a n yr e a s o n a b l ep r o p o s a l s t h e r ea r ef i v ec h a p t e r st o g e t h e r c h a p t e ro n ei sa ni n t r o d u c t i o no fa l l p a p e r , m a i n l yd i s c u s s e sr e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，a n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o n o ft h er e s e a r c hs u b j e c t t h ek e ya r g u m e n t sa r ea l s or e f e r r e di nt h i sc h a p t e r c h a p t e r t w om a i n l yd i s c u s s e st h ee s s e n c eo fl o c a lg o v e r n m e n tl a n dm a n a g e m e n ti n t e g r i t y i n t h es a m et i m ea u t h o rp r e s e n t st h ee x t e r n a lf o r m so f g o v e r n m e n t s d i s h o n o rb e h a v i o r s ， w h i c hl e a dt os u b s t a n t i a ll a n dr e l a t e dc o n f l i c t s c h a p t e rt h r e ei sa n a n a l y s i so f r e a s o n sc a u s e dg o v e r n m e n t s d i s h o n o rb e h a v i o r s h o w e v e r , i ti sat h e o r ya n a l y s i s ， u s i n gp u b l i cc h o i c et h e o r ya n dr e g i m ea n a l y s i s t h e ni nc h a p t e rf o u r , a u t h o rr u n s a ne m p i r i c a la n a l y s i so fg u a n g d o n gp r o v i n c ef r o mb o t ht h ev i e wo fm a c r o r e g i m e 1 1 1 a n dm i c r o r e g i m e f i n a l l yt h el a s t c h a p t e rl a y s a l lc o n c l u s i o nb yt h ep r e c e d i n g a n a l y s i s i ti st oi n t r o d u c ea ni n n o v a t i o n ，i n t e g r i t ye v a l u a t i o no nl a n dm a n a g e m e n t a n dt h ed e t a i l so fs u c he v a l u a t i o ni n d e x e sa r cs e l e c t e db yw o r k so nm a t h e m a t i c a l s t a t i s t i c sa n d p r a c t i c a lr e s e a r c h k e yw o r d ：i n t e g r i t y o n g o v e r n m e n tl a n dm a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n tb e h a v i o r s ， g o v e r n m e n t s d i s h o n o rb e h a v i o r s ，r e g i m e i v 目录 摘要i a b s t r a c r i i l 目录1 ， 第一章引言。1 第一节研究背景与选题意义1 第二节研究目标及核心概念界定7 第三节国内、外文献研究综述1 0 第四节研究思路及研究方法1 6 第二章地方政府土地管理失信及其引起的土地问题1 9 第一节地方政府土地管理诚信问题的提出1 9 第二节政府土地管理行为失信的表现2 5 第三节政府土地管理行为失信引发的土地问题2 9 第三章地方政府土地管理失信的成因分析一基于制度经济学的理论分析3 6 第一节政府行为动机理论分析。3 6 第二节制度对政府行为选择的理论分析4 2 第四章现行制度安排与政府土地管理诚信问题一基于广东省的实证分析4 9 第一节宏观制度环境诱因下的政府土地管理失信4 9 第二节微观制度安排诱因下的政府土地管理失信5 5 第五章制度创新改进政府土地管理诚信6 3 第一节改善地方政府土地管理诚信突破口的基本分析6 3 第二节引入地方政府土地管理诚信评价制度。6 6 第三节土地管理诚信评价指标体系的构建6 9 第四节以土地管理诚信评价制度为核心的对策建议7 9 结语；3 参考文献8 5 附录8 9 后记9 5 v 第一章引言 第一节研究背景与选题意义 一、研究背景 ( 一) 土地管理实践中还存在着土地管理诚信问题 长期以来，在土地部门批准用地后，在土地出让、划拨、征地、公告、征地 补偿及其计算、安置、供地方面，在体现用地与产业结构相协调、体现集约节约 用地等方面，存在着一些土地使用者在实施过程中往往超出合同约定期限交纳出 让金，拖延工期不认真履行开工、竣工时间约定，擅自改变土地用途、少批多占， 大量囤积土地牟取暴利等不诚信的行为。 因此，地方人民政府在土地利用与土地管理方面诚信体系和制度建设的相 对滞后与现阶段我国市场经济的发展状况不相适应，也存在一些亟待解决的问 题，主要表现在：政府土地管理信用意识有待增强，信用法规制度体系尚不健全， 失信惩戒和守信激励机制有待完善，信用信息缺乏有效整合和利用，信用市场发 育滞后，信用服务业亟需扶持发展等等。 国家通过对土地进行立法向1 3 亿中国人民做出“加强土地管理，维护土地 的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进 社会经济的可持续发展”的庄严承诺。国家制定土地管理法就是通过权利和 义务的合理分配，建立一套调整供地用地关系的规则体系，实现切实保护耕地的 目的。而实现这一目的的一个重要的途径就是土地用途管制制度。国家通过土地 用途管制制度，兑现向人民做出的庄严承诺，严格执行土地用途管制制度是兑现 这种承诺的保障机制。一些地方的国家机关及其工作人员信守土地用途管制制 度，就是兑现国家的承诺：一些地方的国家机关及其工作人员不遵守土地用途管 制制度，突破土地用途管制制度供地用地，突破规划计划供地用地，就是违背国 家的承诺，就是失信于民。 ( 二) 土地管理失信引发了大量的土地问题 政府在履行土地管理职能时的行为失信还引发了大量的土地问题，集中表现 在诸如建设用地过分扩张、占用了大量耕地，土地利用效率低下等等。具体表现 为： 1 、城市化过程中土地浪费现象严重，土地利用效率不高 改革开放后，我国进入到经济快速发展的阶段，由农业为主的传统乡村社会 向以工业和服务业为主的现代城市社会的转变速度不断加快，直接表现为城市范 围的不断扩张，许多城市如北京、上海、天津、哈尔滨、武汉、南京、广州等特 大城市周围的若干县区，均已建设成为城市新区。而城市化在发挥促进推进工业 化和城乡经济社会形态转型等积极作用的同时，也带来了严重的负面影响，特别 是造成了城市土地利用方向失控，使本来十分紧张的土地资源浪费严重。 曹建海【1 j 从人i = i 容纳能力、建筑密度以及土地产出率等方面对我国城市土地 利用效率进行实证分析得出结论：城市用地的粗放扩张，使得土地利用效率十分 低下。同时，李尚杰也指出，我国城市土地利用存在很多问题1 2 l ，“一是许多城 市用地规模缺乏合理控制，偏重于摊大饼式的外延扩展。城市建设用地粗放利 用十分普遍，尤其是表现在开发区的设立和建设上，盲目设立开发区，没有足够 项目大量圈占耕地占而不开，造成土地资源的极大浪费。二是城市土地利用效 率较低。宏观上表现为用地结构与经济结构及社会发展要求不一致，造成总体利 用效率低下。微观上反映在用地强度低和用地类型没有达到最优利用，造成土地 投入产出率低下( 在城市土地利用普遍存在粗放利用的同时，在一些大城市主城 区也存在超强度开发的倾向，造成交通堵塞，城市基础设施不堪重负和环境污染 严重) 。三是，城市土地利用供需结构错位。主要表现在房地产开发中，高档用 房、酒店宾馆、大型商场和人造景点等设施建设过热，造成高档房地产的大量空 置，大型商场经营困难和普通住宅短缺，不能满足广大居民的需求等等。” 另有研究表明【孤，城市土地4 0 以上属于低效利用，5 处于闲置状态。所 以说，大量的低效用地、闲置土地是城市土地利用效益低下的主要原因，也是如 今城市土地利用过程中存在的主要问题。 1 1 j 曹建海1 9 8 1 1 9 9 8 年我国城市十地利用效率实证分析 h t t p ：w w w c e i g o v c n t e m p l a t e e c o n o m i s t d o c x r x r x l 2 0 0 3 0 4 3 0 1 2 1 9 h t m 1 2 l 李尚杰健伞城市土地产权制度、提高城市十地利用效率 h t t p ：w w w c r c m l r o r g c n r e s u l t s _ z w a s p ? n e w s l d = l 7 0 9 1 3 1 5 1 3 0 4 8 7 4 3 1 3 1 中国 l ：会科学院财贸经济研究所，荚固纽约公共管理研究所中国城市十地使用j 管理l m 】北京：经济科学 i ：版 t ，1 9 9 2 ：4 1 1 0 2 ( 二) 耕地不断减少，国家粮食安全问题日益突出 “国以民为本，民以食为天。1 3 亿人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重 要的大事【4 j ，是关系经济发展、国计民生、社会稳定的重大战略问题。耕地是 粮食生产的前提和基础，保障国家粮食安全，必须以足够数量和质量的耕地做保 证。近年来，我国耕地面积和粮食产量同步下降，耕地质量总体上也有所下降。 下图1 为2 0 0 0 2 0 0 5 年我国耕地面积变化情况示意图。可得知，在2 0 0 5 2 0 0 6 年 间，我国耕地总面积共减少o 9 3 亿亩，减少幅度达4 8 3 。耕地面积的锐减更进 一步的影响了我国粮食的播种面积。更为严重的是耕地的质量也有所下降。尽管 按照占补平衡制度的规定，在占用耕地的同时，通过土地整理和土地复垦新补充 了一定数量的耕地，但是补充耕地的质量远远不及被占耕地的质量。耕地数量的 减少，质量的下降，已直接影响到我国的粮食安全。 2 0 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 图l 一12 0 0 0 2 0 0 5 年耕地面积变化情况 数据来源：李龙浩土地问题的制度分析一以政府行为为研究视角，p 5 7 ( 三) 建设用地过分扩张，房地产开发热潮引发影响金融安全问题 如前所述，我国耕地面积在不断的递减，但同时，建设用地也在不断扩张。 ：中华人民共和国土地管理法1 9 8 6 年颁布实施以来，土地出让则被规定为行 政划拨和有偿出让两种形式。而土地的有偿出让也使得土地增值成为可能，从而 驱使地方政府为了谋求经济利益而不断扩张建设用地。 从建成区扩张的程度来看，我国将建成区规模增长主要经历了三个阶段【5 1 。 第一阶段始于1 9 9 1 年到1 9 9 3 年结束，在这一阶段建设用地的扩张趋势呈现加速 1 1 温家宝深化十地铃理制度改革依法加强十地管理2 0 0 4 年1 0 月2 81 1 确；伞固深化改革严格十地管理t 作 电视i 乜话会汉i ：的讲话。 1 5 l 李荣彬，项英辉对近年水我国建设用地扩张的分析【j 】沈阳建筑人学学报。2 0 0 7 ，7 3 4 2 侈8 6 4 2 掩8 修侈 掩掩坞埝 态势：第二阶段是从1 9 9 4 年1 9 9 9 年前后，建设用地扩张的趋势在这一阶段开始 减速；第三阶段则是从2 0 0 3 年开始，而建设用地的扩张速度在这一阶段又开始 呈现出明显的加速状态。 与此同时，我国建设用地扩张的阶段性规律又与我国政府在土地和房地产政 策上变化的时间是一致的【6 。首先，1 9 9 3 年出现了我国的第一次房地产开发高潮， 这次房地产开发主要以住宅开发为主，房地产投资增长长达1 1 7 。第一次“圈地 运动”虽然圈占土地数量巨大，但绝大多数土地是“圈而不发”，这次圈地运动的 主要后遗症是，银行沉淀了数百亿的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，闲置 了数千亩土地。而后，中华人民共和国土地管理法修改，地方政府占用耕地 的权利被上收，并且在1 9 9 8 年国家实行了土地冻结政策，因此，1 9 9 9 年建设用 地的扩张趋势得到了遏制。然而随着1 9 9 9 年土地政策的解冻，第二次圈地运动 开始萌芽。在这一轮圈地当中，地方政府主要依靠绕过法律法规，用各种名义圈 地，对于此次圈地的具体数量并没有公布。第三次圈地运动从2 0 0 3 年开始，其 呈现出减速扩张的态势，根据国土资源部公布的数据，2 0 0 3 年至2 0 0 8 年全国建 成区面积增长总计8 0 0 0 余平方公里，约占2 0 0 3 年建成区面积的3 5 之多，而新 增年建成区面积年增长率也达5 左右。 表1 12 0 0 3 - - 2 0 0 8 年全国建成区面积变化统计表单位：平方公里 建成区面积新增面积 增长率( ) 2 0 0 32 8 3 0 8 、 2 0 0 43 0 4 0 6 22 0 9 8 27 4 1 2 0 0 s3 2 5 2 0 72 1 1 4 56 9 5 2 0 0 63 3 6 5 9 81 1 3 9 13 5 0 2 0 0 73 5 4 6 9 6 51 8 0 9 8 55 3 8 2 0 0 83 6 2 9 5 38 2 5 6 52 3 3 数据来源：国家统计局网站h t t p ：2 1 9 2 3 5 1 2 9 5 8 v i e w r e p o r t d o ? m e t h o d = d i s p l a y 而建设用地的进一步扩张也加剧了金融风险。以房地产金融为例。第一，房 地产和土地抵押规模过大。第二，房地产企业投资自由资金比例过低，通过土地 抵押等手段获得的银行贷款比例过高。根据中国人民银行的研究结果，全国房地 产开发资金中来自银行的贷款平均占5 5 以上( 中国人民银行房地产金融分析小 组，2 0 0 5 ) 。以上事实表明，目前银行对房地产领域介入过深，投入的贷款规模 1 6 l 十地：第三次“罔地运动”动物凶猛h t t p ：f i n a n c e s i n a c o m c n r o 2 叫3 1 2 2 7 1 5 3 0 5 8 0 4 6 3 灿i l i l l 4 较大，而由这些银行贷款衍生的金融产品又经过金融机构打包进入市场，渗透到 各个行业的投资领域。因此，一旦实体经济出现问题，将会出现塔罗牌效应，引 发金融危机，进而影响整个宏观经济的健康运行。 ( 四) 被征地农民趋多，社会不稳定因素增多 土地是农民赖以生存的基础，然而，近年来部分地区为推进城市化建设，占 用大量农田，使得耕地急剧减少，产生大量被征地农民。据国土资源部2 0 0 2 年 底测算，在征地过程中，每征用一亩地，将造成1 4 个农民失去土地【7 1 。“据2 0 0 7 年 r 倪秋菊等，2 0 0 4 ) - - 文所作的归纳。 关卡经济人假说的利己和理性假定也俘n j 着争议，也有学者如候莎j ：i ；1 2 0 0 5 ) 等认为( 1 馏! 济活动中的人有利 己和利他两种倾向或件质：( 2 ) 经济活动中的人具有理性- j l t ：理性两种状态。 i 鹞l 倪秋菊，倪星政府官员的“经济人”角色及其行为模式i j l 武汉人学学搬( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 3 1 4 9 1 l ：内毅“经济人假说”的演变及j 启，j l j l 理论学刊，2 0 0 4 ，6 ：3 9 算。在一种环境中最有利的方案，换到另一种环境中就可能变得不可接受。因此， “经济人”追求利益最大化，必须将环境纳入考量范围，是一种在外在条件约束下 求极大值的行为。 ( 二) 公共选择理论“经济人 假设的主要内容 以布坎南为代表的公共选择理论继承了古典经济自由主义的思想，而且把 “经济人”假设进一步拓展，从市场领域引入到政治领域。公共选择理论是旨在将 市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人 模式，从而修正传统经济学把政治制度至于经济分析之外的理论缺陷的一种新公 共经济理论。其代表人物布坎南1 5 0 1 认为，国家( 政府) 不是神的造物，它并没 有无所不在和正确无误的天赋。因为国家( 政府) 仍是一种人类的组织，在这里 作决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯一些 错误。为此，我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人，另 一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过 失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。这样便使所有的分析有了一个共同 的出发点：经济人当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选 择那种能为自己带来较多好处的方法。 1 所有参与活动的人都是“经济人”。人类的一切行为，不论是政治行为还 是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体是组成群体的基本细胞，。 个体行为的集合构成了集体行为。公共选择理论认为，在政治生活中，个人活动 同样具有交换的性质，人们通过各种政治活动来协调冲突、制定规划、达成协议， 这些活动都建立在自愿基础上，因而类似于市场上的交换。因此，无论是政治生 活中的人，还是经济生活中的人，他们都以理性“经济人”的特征出现。也就是说， 作为一个人，无论他处于什么地位，人的本性都是一样的，都以追求个人利益、 极大化个人的满足程度为最基本的动机。 2 政府行为目标取决于政治家和官僚 的行为目标。在公共选择理论看来， 无论是在私人活动或市场过程，还是集体活动或政治过程中，个人都是最终决策 者、选择者和行为者。政府不是神造的，而是人造的，它并没有正确无误的天赋； 。本部分内容主要，j l 述r 李龙浩在十地问题的制度分析一书中所做的概括。 i s o l 布坎南自由、市场j 困家：2 0 世纪8 0 年代的政治经济学f m l i ：海：i ：海人民版朴，1 9 8 8 柏：两方民生制下，政治家足相对常任政府官员i n j 矗的足由公民a 接选举产生的、仃一定任期的政府官员 官僚足指1 f 绛政治选举的、经考试进入政府、小受政府也迭影响的常人政府官员。 政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是由人制定的，这些规则 本身不一定是完美无缺的；组成政府的政治家和官僚都是有着个人利益的常人， 他们既不完全代表社会公众利益，也不是除社会公众利益外别无他求。政府决策 和政府行动是由组成政府的政治家和官僚作出的，因此，政府行为和目标在很大 程度上是受政治家和官僚的行为动机支配，作为团体的政府只不过是一个无意 识、无偏好的“稻草人”【5 1 】。 3 政治家和官僚的行为目标都是追求自身政治利益最大化。政治家作为理 性“经济人”，其从事政治活动的目的是追求自身政治利益最大化，这种政治利益 最大化表现为上台执政或竞选连任，在行为目标上则是获取政治支持最大化。获 取政治支持最大化又具体表现为获取选票最大化，即“政治家是为获取选票而制 定政策，而不是为制定政策而获取选票【5 2 】 。由于政治家的具体行为目标主要是 获取更多的选票，因此，他们并不必然按照最大限度的实现公共福利的原则行事， 尽管增进公共利益也可能是政治家行为目标函数中的一个变量，但是这个变量并 不一定是他目标函数中的首要变量，更加必然不是唯一变量。 官僚的行为动机与政治家基本类似，也是追求自身利益的最大化。根据尼斯 坎南( n i s k a n e n ) 的分析，“这些利益包括获得的薪金、职务的特权、所在的机 构或职员规模、社会名望、额外所得、权利和地位。这些利益的获得与政府的预 算规模基本呈正相关关系。因此，追求自身利益最大化的官僚也必然是预算最大 化的追求型5 3 l ， 三、“经济人”假设对地方政府土地管理行为失信的解释 ( 一) “经济人 假设具有较强的实证解释力 在“经济人”假设的产生和发展过程中，对这一假设的争论和批评一直不断。 这种争论和批评的观点主要集中在以下几个方面：首先，人的自利和理性假并不 是从来就有的。纵观历史，人的自利和理性动机是随着商品交换的出现而逐渐形 成的，“经济人”概念也不是从来就有的，而是到了商品经济和市场制度有了相当 i s l l 方褊前“经济人”范式备公共选择理论中的得失i j l 经济学家，2 0 0 1 ，1 鸵ia n l h o n y d o w n s a ne c o n o m i ct h e o r yo fd e m o c r a c y m p e a r s o n 1 9 5 7 1 5 3 1 马骏，蒯超，於莉尼斯坎南模型：理论争论j 经验研究 中山人学行政研究中心嘲站h t t p ：c p a c z s u e d u c n d e t a i l a s p ? i d = 5 7 8 发展的亚当斯密时代才逐渐形成的。其次，“经济人”假设忽略了人性的其它特征， 以完全自利和完全理性是来判断人是不全面的。人的行为动机是多样化的，不能 简单划分为利己或利他，人的动机是变化的，它会随着制度的变化而变化，人的 需要也是多元的，人的需要的满足也不是唯一的，即使是“经济人”，其需求偏好 也具有多样性。再次，“经济人”假设抹杀了政治活动和经济活动的差异性。与经 济活动相比，人在政治活动中对自己行为结果所承担的责任( 成本) 并不总是直 接的。另外，人的理性能力是有限的，人不可能对所有的可能选择都作出精确的 成本核算。还有学者( 刘瑞等，1 9 9 7 ) 5 4 l 对这一假定持完全否定的态度，认为“经 济人”假设不具有科学性。“经济人”假设违背了历史唯物主义常识；这种假设是 建立在形而上学基础上的；这种假设在信奉者那里实际上已经成为一种宗教信 仰。 但更多的学者( 方福前，倪秋菊，叶海涛等) 1 5 5 1 1 5 6 1 则认为，“经济人，假设 是“一个相当有效的分析工具，可以合理的解释人类社会中的一系列问题”；“公 共选择理论把经济人范式由经济活动领域推广到政治活动分析，这是一个大胆 的创造，它突破了西方主流经济学和主流政治学建立在关于人的动机不同假说之 上的局限”。 尽管关于“经济人”假设的争论从来没有停止过，尽管这一假设的分析及其研 究结论可能具有一定的局限性，但就其对社会现象，特别是经济生活和政治生活 中的个人行为的解释力而言，这一假设作为重要的理论基石的地位和作用并未改 变。本文之所以选择公共选择理论的“经济人”假设作为本文的理论分析的切入 点，正是因为这一理论对于分析政府土地管理行为为什么会出现失信问题具有足 够的解释力。这一理论告诉我们：第一，现实中的绝多数人都不可能脱离个人利 益而存在，即每个人都有一定程度的自利性。尽管用一个不变的行为动机来概括 所有人的行为动机可能会以偏概全，但从现实角度而言，纯粹的“大公无私”者在 目l j 的社会发展水平上可能是非常罕见的。第二，政府土地管理行为存在失信的 内在可能性。政府是由政府官员组成的，政府作为组织的行为是由组成政府的政 府官员完成的，政府的各种决策和行为规则是由政府官员来制定的，政府的各种 1 5 竹刘瑞 会主义绛济分析没自经济人的位冒f j 】中国人民人学学报，1 9 9 7 ，l p s i 方祸前两方新政治绛济学述计【j 】教学j 研究1 9 9 9 ，3 ：3 3 3 9 i s q 叶海涛公共选掸理论评述【j 】p u 川行政学院学报，2 0 0 3 ，5 s5 - 8 4 l 政策措施也都是由政府官员去实际执行的，而政府官员在对各项选择进行决策 时，在本质上是没有差别的，也都会受到个人的自利、理性和追求收益最大化原 则的支配。因此，如果政府官员的个人行为动机不受限制，就有可能代表政府作 出失信行为。第三，以政府具有“经济人”行为动机作为制度安排的假定前提，会 使我们设计一种更为有效的制度。一种有效的制度设计并不是简单的否定政府的 “经济人”行为动机，而是在承认这种动机的前提下，通过规定明确的行为界限， 将政府行为纳入到制度的框架之内，使其行为的后果符合社会的整体利益，或是 将行为的危害性降到最低。实际上，这也是公共选择理论将“经济人”假设作为工 具性假设的意义所在。 ( 二) 政府也是“经济人 在一定程度上可视为政府土地管理行为失信的内因 “经济人”假设是一种相当具有相当现实性的理论假设。理论上讲，“经济人” 假设是作为理论研究和分析的工具，并不是对人性善恶的判断，而是人们用来分 析和解释社会现象的方法论意义上的工具性假设。作为一种科学工具的理论假设 只是一种虚拟性的前提条件，是作为进一步研究和分析的基础，提出假设的目的 在于解决从何处着手研究和如何展开研究的问题，假设本身并不一定与现实完全 一致。一种理论假设是否有效，关键不在于这种假设的现实性，而在于这种假设 是否具有强大的解释力。然而，尽管理论假设的生命力不在于假设的现实性，但 不容置疑的是，越是贴近现实的假设越是具有较强的解释力。公共选择理论“经 济人”假设提出之后之所以产生世界范围的重大影响，重要原因就是追求个体利 益确实是作为个体的重要的甚至是最为重要的行为动机之一。公共选择理论的 “经济人”假设，虽不完全等同于现实，但确实具有较强的现实基础。我们甚至可 以做出这样的认定，现实生活中，有相当数量甚至是大多数的政府官员都具有追 求自身利益最大化的内在的“经济人”行为动机。在笔者看来，政府官员具有追求 自身利益最大化的内在动机是政府行为失信的重要原因之一。 第二节制度对政府行为选择的理论分析 一、制度及其相关概念 4 2 ( 一) 制度的含义及其特征 制度从广义上看，包含的内容非常广泛，因此不同学科的学者从不同的角度 对制度下了不同的定义。凡勃伦是旧制度经济学中最早给制度下定义的人，他认 为：“制度实质上就是个人或社会对有关某些关系或某些作用的一般思想习惯， 而生活方式所由构成的，是在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综 合，因此从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一 种流行的生活理论。【5 7 l ，舒尔茨在1 9 6 8 年也阐述了自己对制度的理解，他说：我 将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为【5 a l ”。显 然，舒尔茨对制度的定义与康芒斯的在本质上是一致的。给制度下定义最多的是 新制度经济学家中的诺斯。他在 经济史中的结构与变迁、制度、制度变迁与 经济绩效等书中都对制度概念予以了界定，尽管在不同著作中，由于语境不 同，文字表述也有所差异，但其实质是一样的，都是认为“制度是一个社会的游 戏规则，这些规则涉及社会、政治与经济行为。【5 9 l ， 尽管不同的经济学家从不同的角度对制度作出了不同的解释，但同时又认为 制度的本质归结为约束个人行为的规则，而笔者以为这一层面是远远不够的，还 需要透过这一层面，探寻制度作为规则为什么能够约束个人行为，为什么要约束 个人行为，又如何发挥约束个人行为作用的深层原因所在。笔者认为制度之所以 是制度，不是因为制度是约束和规范个人行为的各种规则，而恰恰是在于这些“规 则是人类社会交易中指导交易主体间利益分配和交易费用分摊的具有执行力的 协调保障机制的体现。【删”这就是制度的本质所在。 ( 二) 制度创新 制度在形成之后，在一定时期内是稳定的，但是随着社会经济的向前发展， 总是会出现旧制度不适应新形势的情况。而制度创新指的就是新制度安排替代旧 制度安排或者新制度安排被植入的过程。关于制度创新，还有很多学者做出了具 体的论述，总结出来主要包括下述认识【6 1 l ： i - w l 凡勃伦何刚阶级论【m 1 _ e 京：商务印书馆，1 9 8 3 1 删舒尔茨财产移c 利j 制度变辽【m1 1 ：海：i ：海二三联书店，1 9 9 4 l 冽诺斯经济史中的结构j 变迁【m 1 i ：海：二联书店，1 9 9 2 诺斯制度、制度变迁j 经济缋效l m l i ：海：三联书店，1 9 9 4 l 砷l 齐趟制度奉质 ；i 析【j 1 古林省教育学院学撒，n o 9 2 0 0 8 v o l 2 4 ：7 2 7 3 唧l j 鸯令中试论我幽现代札会制度创新【d 1i i i _ 林：古林人学，2 0 0 7 4 3 第一，制度创新首先是一个演进的过程，包括制度的替代、转化和交易过程。 第二，从旧制度是否被彻底取代，制度创新包括根本制度的变革，也包括在基本 制度不变前提下具体运行的体制模式的转换。第三，从制度创新的具体内容看， 制度创新通常是由产权制度创新、组织制度创新、管理制度创新和约束制度创新 等四个方面组成。第四，制度创新的动因是创新者为获得追加利益而对现行制度 进行变革的种种措施与对策。 总之，以上对制度创新所作的论述都具有一定的借鉴意义。而笔者认为之所 以要进行制度创新，其根本目的也就是想通过制度上的改革或者改变来提高社会 经济的运行效率。 二、制度对制度主体行为选择的影响 制度作为一种行为规则，其功能的发挥首先要具有约束和规范的对象，这些 对象就是制度环境下的各种行为主体，既包括组织，也包括个人。同时，制度也 不是凭空产生的，它是由行为主体基于一定的条件设计和安排出来的。即使是非 正式的规则，也是由主体的主观认识和选择而内化到意识中去的。因此，制度与 行为主体之间存在着特殊的内在联系。“制度是主体的制度，它是主体创造并规 范主体行为的框架；主体是制度的主体，主体是在制度中行为。如果说制度是社 会游戏的规则，主体即是游戏的角色。【6 2 j ” ( 一) 制度影响主体行为的路径 制度影响主体行为的路径是由制度的具体功能所规定的。而也正是由于制度 的功能能够影响主体的行为选择，所以研究制度的功能对进一步研究地方政府土 地管理行为失信具有重要意义。 新制度经济学的创始人科斯( 1 9 3 7 ) 最早揭示制度的功能。他认为交易费用 的存在是企业制度能够代替市场的一个主要因素( 因为制度可以节省交易费用) 。 之后，舒尔茨( 1 9 6 8 ) 又在科斯的基础上，扩展的论述了制度的五种功能：提供 便利、降低交易费用、提供信息、共同承担风险和提供公共品( 服务) 。对与制 度的研究还有诺贝尔经济学奖获得者诺斯。在1 9 9 0 年出版的制度、制度变迁 与经济绩效一书中，他i 兑到，制度具有外部性内部化的功能，使人们从事合乎 1 6 2 1 苏明吾制度变迁中地方政府绛济行为分析【j 】经济经纬，2 0 0 0 ，2 4 4 社会需要的活动的激励功能。另外，制度还具有减少不确定性的功能。 不仅仅是国外学者对制度的研究产生了兴趣，国内学者同样对制度进行了大 量的分析，并取得了丰富的理论成果。其中较有代表性的是张宇燕。张宇燕【6 3 l 提出了一个关于制度的功能结构图( 下图3 1 ) ，在他看来：第一，制度的功能是 多种多样的，除了上述提及的减少交易费用，减少外部性，减少不确定性以及提 供激励等等，制度还具有产生规模效益、获得比较利益等具体功能。第二，制度 的功能是层层递进的，如图所示，制度的这些功能最终将通过提供正向和反向激 励、以及提供信息给行为主体，来影响行为主体的行为选择。 1 浊小厶l 卸眦l 1 缎少外鄙1 芏l - 带来规模效益l ， 提供刺激 ( 正向和反 带来( 非) 中 向) 性制度效益 特定 j i 丘组，七 墨i i * i 1 促成个人选择广- 1 们刀广 绡米 制度 状态7 l 扒一1 1 “i 降低交易成本 ， 提供有限及有 4 效信息，使预 四锔圈- 期成为可能 一湖不编中牲i 喊。、伽疋1 土j 图3 - - 1 制度功能图 结合前述学者的研究结论，笔者认为，制度主要是通过提供激励机制和约束 机制两个方面来最终影响行为主体的行为选择，即对制度主体行为进行引导，使 其愿意向符合制度要求的方向发展或是即对制度主体行为进行约束，使其不敢或 i 叫张宇燕经济发胜与制度选择【m 】北京：中国人民人学l l l 版社，1 9 9 2 4 5 不能向制度要求的反方向发展。 ( 二) 制度影响行为主体的具体方式 由此可见，制度对制度主体行为选择有着非常重要的影响，这种影响甚至是 决定性的。具体说来，制度主要从以下几个方面对主体行为选择进行影响1 6 4 1 。 第一，制度决定主体行为选择的范围。就整个社会而言，每一个行为主体都 是在特定的制度和文化结构中追求效用最大化。制度界定了行为主体活动的空间 和维度。在不同的制度条件下，行为主体行为方式会表现出不同的特征。 第二，制度会影响主体行为选择的偏好。经济人假设认为，追求自身利益最 大化是个体行为的主要动机，但不同的个体可能会有不同的利益偏好，即使同一 个体其“个人利益也是由一组目标或效用如财富、权利、地位、职业保障等构成 的，在这组目标中，制度因素决定着实现各种目标的难易程度及目标替代函数， 从而影响着个人偏好的行程。1 6 5 1 ”不仅如此，制度还会对个体偏好的改变乃至表 达产生影响。行为主体都是在特定的制度安排下，参照制度提供的相关信息，做 出从事何种活动的行为选择。 第三，制度为主体行为选择提供激励或约束机制。个体行为选择的主要原则 是以最小的代价获得最大的收益。而一定的制度框架可以通过奖惩机制为个人选 择提供了如何取舍的某些信息。据此，个人不仅可以预知行为的后果，而且可以 计算采取何种方式实现自己的目标最为合算。制度通过强制性手段规定清晰的产 权、克服人们的机会主义行为倾向和消除经济和社会活动的负的外部性来限制利 益主体追求自身利益最大化的行为，通过界定他们的权利、责任、义务和可能的 行动空间，把非效率性的利益冲突降低到最低限度。一个有效的制度安排，将尽 可能明确每个利益主体的投入与报酬对等。所以制度的有效性将决定着个人选择 的有效性，从而决定了社会经济发展的绩效。 三、制度对地方政府土地管理行为失信的解释 制度通过提供信息和提供激励影响主体行为选择，而在地方政府土地管理行 1 6 + 1 周瑞华制度功能析f j l 湖北帅范学院学报，2 0 0 9 ，l 1 6 5 1 何增科以制度创新遇制j i 5 败：中国转型期的腐败。j 反腐败研究【j 】经济社会体制比较，2 3 1 为失信的原因探析中也不乏制度的因素。从制度分析的角度解释政府土地管理行 为失信的成因，就是寻找政府土地管理行为失信的