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乡镇债务形成机理及合理件研究 摘要 改革开放以来，由于种种原因，乡镇债务负担过重以及由此而带来的债务风 险越来越受到普遍的关注，特别是全国各地陆续取消农业税后，乡镇的财政困境 和债务问题更加凸显。本文采用定量和定性分析相结合的方法，从我国乡镇债务 情况的分析入手，以浏阳市乡镇债务作为调查实证，并剖析新旧经济政策对乡镇 债务的影响，然后对乡镇债务的基本特点以及产生原因进行了深入探讨，并透过 现象分析本质，对乡镇债务的形成机理从政治层面、经济层面、农民文化层面以 及二元社会结构等方面对乡镇债务的形成进行了定性分析，从负债量与距政治中 心空间距离的关系、负债量与财政分成的关系、负债量与机构人员经费支出和生 产建设性支出的关系、负债量与财政收入的关系以及负债量与g d p 的关系等角度 进行了全面系统的分析，先是对适度负债的概念作了较为明确的界定，提出了一 个衡量政府负债状况的主要考评指标，然后对适度负债的合理性进行了论证，通 过分析发达国家的负债状况，历史考评适度负债的合理性，并从分析拉动经济发 展的三种基本力量，即投资、出口、消费出发，进一步分析指出了投入的不断扩 张使负债成为线性选择的关系，负债投入与财税增长、g d p 成正向关系，负债投 入与公共产品以及公共服务的供给成正向关系，并据此提出了适度负债合理性的 制度保障。在提出适度负债合理性的同时，本文还对过度负债的风险性及防范机 制建设作出了较为全面深入的探讨，对过度负债的经济风险、信用风险和政治风 险进行了分析，并提出了相应的防范对策，即通过预警机制、调控机制、责任机 制、清偿机制、供给机制等机制的建设，有效地预防过度负债以及化解由此可能 带来的各种风险。总之，本文对乡镇债务的形成机理及合理性进行了较为系统、 全面和深入的分析探讨，并在此基础上就控制和解决乡镇债务问题提出了化解和 防范的意见和建议。 关键词：乡镇债务形成机理合理性机制建设 公共管理硕ij 学位论文 a b s t r c t s i n c et h eb e g i n n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，d u et ov a r i o u sr e a s o n s ，t o w n s h i p d e b tb u r d e nh a sb e e nt o oh e a v ya n dt h er e s u l t i n gi n c r e a s e dr i s ko ft h ed e b th a s b e c o m eau n i v e r s a lc o n c e r n a l lp a r t so ft h ec o u n t r y , e s p e c i a l l ya f t e rt h ea b o l i t i o no f a g r i c u l t u r a lt a x ，t h et o w n s h i pf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e sa n dd e b tp r o b l e m sh a v eb e c o m e e v e nm o r ep r o m i n e n t i nt h i sp a p e r ，t h r o u g ht h ec o m b i n a t i o no fq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v ea n a l y s i sm e t h o d ，f r o mo u rc o u n t r yv i l l a g e s a n dt o w n sd e b ts i t u a t i o n a n a l y s i sr e s e a r c ho b t a i n i n g ，b yt h el i u y a n gv i l l a g e s a n dt o w n sd e b tt o o kt h e i n v e s t i g a t i o nr e a ld i a g n o s i s ，a n da n a l y z e st h en e wa n do l de c o n o m i cp o l i c yt o t h e v i l l a g e sa n dt o w n sd e b ti n f l u e n c e ，t h e na sw e l la sr e s e a r c ht h er e a s o nt ot h ev i l l a g e s a n dt o w n sd e b te s s e n t i a lf e a t u r et oc a r r yo nt h et h o r o u g hd i s c u s s i o na n dp e n e t r a t e s t h ep h e n o m e n o na n a l y s i se s s e n c e ，t ot h ev i l l a g e sa n dt o w n sd e b tf o r m a t i o n m e c h a n i s mf r o ma s p e c t so fp o l i t i c a ls t r a t i f i c a t i o np l a n e ，e c o n o m i c a ls t r a t i f i c a t i o n p l a n e ，f a r m e rc u l t u r es t r a t i f i c a t i o np l a n ea sw e l la sd u a ls o c i e t ys t r u c t u r eh a sc a r r i e d o nt h eq u a l i t a t i v ea n a l y s i st ot h ev i l l a g e sa n dt o w n sd e b tf o r m a t i o n ，a n dw a sa p a r t f r o mr e l a t i o n a l ，t h ed e b tq u a n t i t ya n dt h eo r g a n i z a t i o np e r s o n n e lf u n d sd i s b u r s e m e n t a n dt h ep r o d u c t i o nc o n s t r u c t i v er e l a t i o n s ，t h ed e b ta n df i n a n c i a lr e v e n u er e l a t i o n sa s w e l la sd e b tq u a n t i t ya n dg d pa n g l e sa n ds oo nr e l a t i o n sf r o mt h ed e b tq u a n t i t y w h i c ht h ep o l i t i c a lc e n t e rs p a c el e n g t ht h er e l a t i o n s ，t h ed e b tq u a n t i t ya n dt h ef i n a n c e d i v i d e di n t oh a sc a r r i e do nt h ec o m p r e h e n s i v es y s t e ma n a l y s i s ，w a sf i r s th a sm a d et h e q u i t ee x p l i c i tl i m i t st ot h em o d e r a t ed e b tc o n c e p t p r o p o s e d aw e i g h tg o v e r n m e n td e b t c o n d i t i o nm a i ne x a m i n a t i o na n dc r i t i q u et a r g e t ，w h i c ht h e nc a r r i e do nt ot h em o d e r a t e d e b tr a t i o n a l i t yt ob eh e a v i l yi nd e b tt h ec o n d i t i o nt h r o u g ht h ea n a l y s i sd e v e l o p e d c o u n t r y , h i s t o r i c a le x a m i n a t i o na n dc r i t i q u es t r a t e g y d e b tr a t i o n a l i t y ，a n df r o m a n a l y s i sd r a w i n ge c o n o m yd e v e l o p m e n tt h r e eb a s i cs t r e n g t h s ，n a m e l yi n v e s t m e n t ，t h e e x p o r t a t i o n ，t h ee x p e n s ee m b a r k s ，f u r t h e r a n a l y z e da n dp o i n t e d o u tt h a tt h e i n v e s t m e n tu n c e a s i n ge x p a n s i o nc a u s e dt h ed e b tt ob e c o m et h er e l a t i o n sw h i c ht h e l i n ep r e s e n t l yc h o o s e s ，t h ed e b ti n v e s t m e n ta n dt h ef i n a n c ea n dt a x a t i o ng r o w , g d p b e c o m et h ef o r w a r dr e l a t i o n s ，t h ed e b ti n v e s t m e n ta n dt h ep u b l i cp r o d u c ta sw e l la s t h ep u b l i cs e r v i c es u p p l i e sb e c o m et h ef o r w a r dr e l a t i o n s ，a c c o r d i n gt ot h ea b o v e ，t h e m o d e r a t ed e b tr a t i o n a ls y s t e ms a f e g u a r dm e c h a n i s mh a sb e e np r o p o s e d w h i l e p r o p o s e dm o d e r a t ed e b tr a t i o n a l ，t h i sa r t i c l ea l s oh a sm a d et h ec o r r e s p o n d i n gg u a r d c o u n t e r m e a s u r et ot h ed e b tr i s ka n dt h eg u a r dm e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n ，n a m e l y t h r o u g ht h ee a r l yw a r n i n gm e c h a n i s m ，t h er e g u l a t i v em e c h a n i s m ，t h er e s p o n s i b i l i t y i m e c h a n i s r n ，p a y st h em e c h a n i s mo f f , t h es u p p l i e sm e c h a n i s m a n ds oo n t op r e v e n tm d e b te x c e s s i v e l ye f f e c t i v e l ya sw e l la st om e l tt h ep o s s i b l i t y o fe a c hk i n do fr i s k w h i c hb r i n g sf r o mi t i nb r i e f , t h i sp a p e ra p p l i e dt h ef o r m a t i o nm e c h a n i s mo ft h e d e b tp r o b l e mf o rt h et o w n s h i pam o r es y s t e m a t i c ，c o m p r e h e n s i v e a n di n - d e p t n a n a l y s i s a n do nt h eb a s i so ft h i ss o l u t i o n ，c o m m e n t sa n ds u g g e s t i o n s o i lt h ec o n t r o i a n dp r e v e n t i o na n dt or e s o l v et h ed e b tp r o b l e m so ft h et o w n s h i ph a sb e e np r o v i d e d k e yw o r d s ：t h et o w n s h i pd e b t ；f o r m a t i o nm e c h a n i s m ；r a t i o n a l i t y m e c h a n i s m c o n s t r u c t i o n i v 公共管理硕十学位论文 插图索引 图2 1 负债量与政治中心距离9 图4 1 浏阳市1 9 9 6 - 2 0 0 5 年主要经济指标2 3 图4 2 乡镇债务数量临界线2 5 v i i 乡镇债务形成机理及合理性研究 附表索引 表2 1 浏阳市乡镇债务总表5 表2 2 浏阳市乡镇街道债务构成表6 表2 3 浏阳市乡镇财政收入和支出表7 表2 42 0 0 5 年浏阳市部分乡镇街道财政收入及债务余额表7 表2 52 0 0 5 年浏阳市部分乡镇的财政分成、债务余额表8 表2 6 浏阳市生产支出与人员支出8 表2 7浏阳市乡镇街道g d p 及债务余额9 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者虢歹州岛一吼矽7 年占月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名：月月 、o舌 年年 呷1 期期 公共管理硕 ：学位论文 1 1 选题背景和意义 第1 章绪论 乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，改革开放后，我国乡镇财政体制由 于自身的缺陷，加上其他外界因素的影响，产生了不少问题，最为突出的表现就 是乡镇债务负担过重，减债压力巨大，部分地方乡镇政府难以正常运转，甚至严 重影响了社会稳定。目前，全国乡镇中相当部分负债超负荷运转，濒临债务危机， 且越是中西部地区债务相对越重，越是贫困乡镇债务负担越重。但就全国乡镇债 务总额来说，至今仍然是一个谜团，很多数据都是逐级估计而来。学者邓大才曾 经对乡镇债务做过十分保守的估算，他在乡镇债务为何屡减屡增一文中指出： 据有关部门统计，2 0 0 2 年全国乡镇债务高达2 0 0 0 亿元，平均每个乡镇近4 5 0 万 元。据国务院发展研究中心地方债务课题组2 0 0 4 年粗略统计，我国地方政府债 务至少在1 0 0 0 0 亿元以上，其中，地方基层政府( 乡镇政府) 负债总额在2 2 0 0 亿元左右，乡镇平均负债4 0 0 万元。同样是2 0 0 4 年，国务院组成的调查组赴十 省市调查，肯定乡镇债务都是历史遗留下来的包袱，在他们调查的2 0 个乡镇中， 4 个乡镇表示“基本没有债务 ，1 6 个乡镇总债务约5 6 0 0 万元，平均每个乡镇负 债2 8 0 万元。债务1 1 0 万元以下的有5 个乡镇，1 0 0 5 0 0 万元的有6 个乡镇，5 0 0 万元以上的有5 个乡镇，最高债务为1 0 0 0 万元。圆 农村税费改革使乡镇财政向农民收费、集资大量减少，有效地堵住了“三乱 之源头，乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。但乡镇财政难以为继，问 题终于“浮出水面”，“三个缺口 即预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口已 成为乡镇政府正常运作的桎梏。从云南、青海、湖南、吉林和哈尔滨等省市的调 查统计来看，乡镇赤字与债务规模相当庞大，已成为拖累我国经济发展的重大问 题。尤为严重的是，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化：一方面， 捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务 成本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为 本金，“雪球 越滚越大，陷入恶性循环。以湖南省为例，免征农业税后，按照 乡镇自行组织的收入来看，该省财政收入在1 0 0 万元以下的乡镇有1 4 2 4 个，占 全省乡镇数的6 0 。而目前全省乡村两级的债务还有3 2 0 亿元，其中乡镇2 1 3 亿 元，乡镇平均负债9 7 9 万元。如长沙市1 1 8 个乡镇，负债总额为2 4 6 亿元，平 均负债达到2 0 9 1 万元，最多的负债达1 6 亿元，全市仅有1 个乡镇无负债。 严重的乡镇债务问题，引起了我国各级党委、政府的高度重视，不少理论界 邓大才乡镇债务为何屡减屡增南风窗。2 0 0 2 ( 2 ) ：1 0 1 3 楚杵万亿农村债务问题调查改革内参。2 0 0 6 ( 8 ) ：1 2 1 3 乡镇债务形成机理及合理性研究 和实务界的专家学者也十分关注这一问题，撰写了大量的调研报告和学术论文。 在今天建设社会主义新农村的背景下，深入探讨这一问题，是树立科学的发展观 和正确的政绩观的必然要求，也只有正确地认识和处理好这一问题，正确地处理 好发展与负债的关系，才能确保基层政权运转协调，提高经济运行的质量和效果， 促进农村经济社会健康和谐发展。因此，研究和解决这一问题，不仅具有重大的 理论意义，更具有积极的实践价值。本文研究项目就是在这个背景下提出来的。 如何科学分析债务的形成机理，剖析负债的合理性和风险，有效控制地方政府过 度负债，解决乡镇政府债务问题，显得尤为重要。 1 2 国内外研究现状 关于乡镇债务问题，国外学者对此研究甚少，因为国外特别是发达国家似乎 不存在基层政府负债这一问题。国内有的运用历史分析的方法，试图从我国古代 乡镇财政体制中找到启示；有的运用比较分析的方法，试图通过从中外基层财政 管理体制对比中寻求答案；还有的试图运用现代经济学和公共财政理论去分析和 解决我国乡镇债务问题，凡此种种，不一而足。比较有新意的有时秀红等人的文 章，时秀红从中国地方债务负担严重而又关注不够的现实出发，试图提供一种理 论解释，认为在国有金融体系预算的软约束和政府间财政产权安排残缺的条件 下，竞争性地方政府变相争用了中央政府的资源和货币权力。分税之后，则因金 融体制改革和资本市场监管相对滞后，地方政府和中央政府“争租”，造成了地 方债务的进一步积累。 周绍金的文章则从乡镇债务负担过重，不得不违法“寻租，非法生存而危 及基层政权的现状出发，试图提出一些解决方案。孙长杰、赵金厚的文章则通过 对乡镇财政赤字与欠债的调查研究，探讨解决乡镇赤字与负债的途径。谢子平、 王艳则以江西省g 县和c 县为例，对乡村公共负债水平和债权结构进行了微观分 析，认为由于国家支农力度的持续减弱，以及金融体制改革的推进，乡镇债务的 债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人的谈判地位逐步升高， 对社区事务的控制权日益扩大，甚至导致寡头政治，对此必须保持警惕。 冯培恩的谨防地方政府过度负债危机一文，对地方过度负债的危害性进 行了阐述，并提出了建立地方政府偿债机制、完善相关法律法规、建立地方政府 债务机制和严格控制债务，严防产生新的不合理债务等建议。圆周新庄的乡镇 财政理论、问题及决策一文则在分析乡镇财政收支定位和监管的基本理论的基 础上，分析了乡镇财政收支失衡的状态及其成因，并提出了旨在从根本上解决乡 镇负债的系列改革建议。刘旭我国现行分税制的运行、问题及对策建议一文 。谢子平，王艳敏乡村公共负债水平与债权结构分析：以江西g 县和c 县为例中国农村观，2 0 0 3 ( 4 ) ：2 2 圆冯培恩谨防地方政府过度负债危机 j 小康，2 0 0 6 ，( 4 ) ：1 6 2 公共管理硕l j 学位论文 认为分税制较好地解决了中央集权和地方分权的问题，对理顺中央与地方的分配 关系，调动中央和地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调 控能力发挥了积极作用，但也指出其存在一些有待深化改革和加以完善的地方。 陈抗、h 订l m a n 和顾清杨( 2 0 0 2 ) 将地方政府因为债务过重而发生掠夺性行为归 结为1 9 9 4 年实行的税制改革。 q i a na n dw e i n g a s t ( 1 9 9 7 ) 认为，中国渐进式改革成功的要点是采用了地 方分权，形成了市场保护型联邦制。中央允许地方政府自主决策和实施财政包干 制后，地方政府有激励投资基础设施以吸引资本( q i a na n dr o l a n d ，1 9 9 8 ) ， 改革低效率的公有制企业( j i n ，q i a na n dw e in g a s t ，2 0 0 1 ) 。认为分税制后， 中央政府获得了大部分预算收入，地方政府失去了发展经济、涵养税源的积极性。 通过收费、摊派、腐败等方式获取收入更加有利可图。结果，地方政府援助之手 变成了掠夺之手。但以上文章都是以某一角度对乡镇债务现状及存在问题的解决 进行分析探讨，国内外目前在对乡镇债务形成机理及合理性方面尚缺乏文章进行 深入、全面、系统的研究。 综上所述，乡镇债务是处于中等发达水平的乡村经济发展的必经阶段，是中 国社会主义市场经济体制建立过程中体制改革不配套、市场经济运行不规范、信 用约束软化的必然结果。中国乡村人均国内生产总值水平低的现状，以及国家长 期以来对城市和工业发展的倾斜政策，是现阶段中国乡镇公共产品建设资金不足 的根本原因，也是中国乡镇过度负债以及债务资金利用效率低下的根本原因。治 理乡镇债务必须具备三个前提条件：一是各级政府要对乡镇债务有清醒的认识， 这是解决乡镇债务问题的基础；二是彻底弄清乡镇债务的成因和特点，找出问题 的症结所在，运用行政的和法律的手段来清理和处理已经形成的债权债务；三是 加强农村的制度建设，通过制度创新来增强乡村组织的活力和预防新增债务，确 保乡镇债务的化解有一个良好的操作平台。实践中要结合各地乡镇债务的具体特 点，运用综合的、多管齐下、标本兼治的方法，通过国家引导、政策牵引和制度 保障等方式逐步治理乡镇债务。 1 3 研究思路和创新点 本文将在对我国乡镇债务情况全面分析的基础上，以浏阳市各乡镇的债务情 况为实证，对我国乡镇债务现状进行一个较为全面、深刻、理性的分析，对乡镇 债务的形成机理进行深入系统的理论探讨，并对适度控制乡镇债务和有效防范化 解乡镇债务危机做出独到的对策建议。 本文主要创新点有两个：一是对乡镇债务形成机理进行深入分析，防止对乡 镇债务分析中通常出现的简单化、片面化和表面化现象，找出这一现象的深层次 原因，探求其本质，寻求其规律。二是对乡镇债务问题进行全面分析，深入论述， 乡镇债务形成机理及合理件研究 特别是运用定性和定量分析方法对乡镇负债的合理性进行系统研究，指出合理负 债对乡镇经济社会发展的积极意义，并提出有效防范和化解过度负债的风险控制 机制的系列设想，既防止谈债色变，也不忽视可能和现实中存在的债务危机，为 全面准确而深刻认识和有效解决乡镇债务问题提出了一种新的途径，提供了一个 新视角。 4 第2 章浏阳市乡镇债务实例研究 按照浏阳市委市政府的部署安排，根据乡镇街道自查申报，2 0 0 4 年2 月，浏 阳市委督查室组织市直有关单位对全市乡镇债务情况进行了为期近两个月的调 查摸底，调查人员通过查阅原始资料、个别了解和召开座谈会等形式，查清了全 市乡村债务情况。调查统计截止时间是2 0 0 3 年1 2 月3 1 日。统计范围为全市4 0 个乡镇、街道及各行政村( 居委会) 的直接负债和间接负债，包括帐面数和帐外 应负担的债务数。直接负债指乡镇政府( 政府机关单位会计) 和乡镇财政所( 总 会计) 直接承借的各项借入款、应付未付款；间接负债指乡镇所属政府部门的财 务没有纳入乡镇财政总会计或单位会计统一核算，作为乡镇二级会计独立核算单 位和部门承借的各项借入款、应付未付款。 2 1 浏阳市乡镇债务现状 2 1 1 乡镇债务总额 浏阳市4 0 个乡镇负债总额5 1 9 3 0 万元。其中：直接负债2 9 1 8 0 万元，占总 额的5 6 ；间接负债2 2 7 5 0 万元，占总额的4 4 。构成项目分类见表2 1 。 表2 1 浏阳市乡镇债务总表( 单位：万元) 序号 项目直接负债间接负债合计 比重( ) 1 兴办教育 3 3 1 63 1 3 76 4 5 31 2 4 3 2 小城建建设 4 3 9 l5 9 2 21 0 3 1 31 9 8 6 3市级公路建设2 3 1 42 1 57 5 2 94 8 7 4 乡村公路建设 6 1 7 31 1 2 97 3 0 21 4 0 6 5 农业建设7 3 04 6 0l1 9 0 2 2 9 6 林业建设 8 11 9 92 8 00 5 4 7 水利建设3 3 81 3 5 4 7 30 。9 l 8 农网改造 4 14 10 0 0 1 9 通讯广播事业3 9 54 4o 0 8 1 0 医疗卫生事业 8 02 1 22 9 2o 5 6 1 1 乡镇企业历史负债 1 7 0 58 3 9 0 1 0 0 9 51 9 4 4 1 2 新办企业招商引资负债 7 2 1 1 7 0 8 9 l1 7 2 1 3 政府机关基建 3 3 4 78 43 4 3 i6 6 1 1 4 弥补人员经费 8 6 2 2 0 0 1 0 6 22 0 5 1 5 基金会清理负债 3 0 5 95 63 1 1 56 0 0 1 6其他1 9 8 32 4 3 64 4 1 9 8 5 1 1 7 合计 2 9 】8 02 2 7 5 05 1 9 3 01 0 0 资料来源：浏阳市财政局1 9 9 6 一2 0 0 3 年统计报表 乡镇债务形成机理及合理性研究 2 1 2 乡镇债务结构 浏阳市乡镇街道债务构成主要由银行贷款、信用社贷款、原基金会借款、上 级财政预算借款、上级主管部门借款、干部职工集资、应付未付款、社会拆借和 其他方面构成，具体情况见表2 2 。 表2 2 浏阳市乡镇街道债务构成表( 单位：元，) 项目直接负债间接负债合计 占总额比重 银行贷款 1 5 1 7 8 5 2 08 2 5 3 9 1 52 3 4 3 2 4 3 5 5 0 l 信用社会贷款2 9 6 0 0 9 2 82 5 0 0 1 2 2 4 5 4 6 0 2 1 5 2 1 1 6 8 原基金会借款 2 5 9 6 4 8 52 8 3 8 3 6 85 4 3 4 8 5 3 1 1 6 上级财政借款 3 4 8 4 0 4 512 9 7 3 5 0 23 7 8 1 3 9 5 3 8 0 9 上级主管部门借款 3 6 3 4 1 5 01 8 6 1 3 3 75 4 9 5 4 8 7 1 1 8 干部职工集资 1 8 6 1 0 0 4 03 2 4 6 81 8 65 1 0 7 8 2 2 6 1 0 9 3 应付未付款6 6 9 0 9 2 5 46 3 7 0 2 1 3 31 3 0 6 11 3 8 7 2 7 9 5 社会拆借 1 3 11 4 4 4 7 47 3 0 9 3 1 41 3 8 4 5 3 7 8 8 2 9 6 3 其他 1 01 6 4 7 7 01 0 2 4 3 2 3l2 0 4 0 8 0 01 4 3 7 合计 3 1 2 6 7 9 0 7 21 5 4 6 5 1 2 1 04 6 7 3 3 0 2 8 2 1 0 0 资料来源：根据浏阳市财政局1 9 9 6 一一2 0 0 3 统计报表整理 2 1 3 乡镇债务特征 ( 1 ) 从产业构成分析。浏阳的乡镇主导产业一定程度上影响了乡镇的经济 实力，以一产业( 种养) 为主导产业的乡镇负债相对较多，如赤马镇、小河乡； 以二产业( 花炮) 为主导产业的乡镇负债较少，如文家市、大瑶；而以三产业为 主导产业的街道则负债率极低，如淮川、集里等。即以财政增收的产业为主导地 区，经济状况好，负债率相对低。 ( 2 ) 从所有制构成分析。区位较好的乡镇( 永安) 和区位较偏的乡镇( 文 家市) 进行了比较分析，永安镇到2 0 0 3 年的负债余额达到2 0 0 7 万元，而文家市 镇到2 0 0 3 年的负债余额为9 6 6 万元，原因在哪里呢? 从所有制构成分析，文家 市镇在1 9 9 8 年率先对乡镇企业、集体企业全面改制，企业全为民营企业：而永 安则只对部分企业进行了改制，且改制时间长，企业少，乡镇集体企业的负债越 背越重。 ( 3 ) 从财政收支构成分析。以浏阳市9 6 年的财政收支情况可以得知：该市 1 9 9 6 年的财政总收入为3 7 0 9 8 万元，其中乡镇财政税收完成为2 8 1 5 4 万元，占全 市的比例为7 5 9 1 而该市1 9 9 6 年的财政总支出为2 8 6 8 9 万元，其中乡镇财政支 出为2 8 3 4 6 万元，仅占全市总支出9 8 8 ，从历年的情况( 表2 3 ) 也可以看出， 6 乡镇街道完成的财税收入不断增加，市财政支出也不断增加，但乡镇分成返还比 重却基本上持平，导致合法来源缩减，负债支出则不可避免。历年来乡镇财政完 成占全市的比重在7 0 以上，而支出所占比重则在1 0 以下，乡镇财力偏少，导 致债务多。 表2 3 浏阳市乡镇财政收入和支出表( 单位：万元) 年份 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 市财政 总收入 3 7 0 9 84 0 2 8 84 3 3 0 64 6 8 0 85 0 3 2 65 8 3 2 87 0 9 2 08 6 1 8 2 乡镇街道 财税完成数 2 8 1 5 43 0 3 5 43 3 0 9 43 5 8 5 03 8 7 5 34 1 4 5 25 3 6 8 06 3 5 7 3 所占比重7 5 8 97 5 3 47 6 4 2 7 6 5 97 7 0 07 1 0 77 5 6 9 7 3 7 7 市财政 总支出 2 8 6 8 93 3 6 0 83 4 6 1 43 8 6 6 84 1 5 8 04 9 7 2 96 2 3 2 47 2 4 7 0 乡镇分成 2 8 3 4 62 7 6 4 92 7 2 8 33 1 5 0 84 4 1 7 43 4 9 6 55 0 7 8 36 7 2 9 8 占市总支 出的比重 9 8 88 2 37 8 88 1 41 0 6 27 0 38 1 59 2 9 资料来源：根据浏阳市统计局1 9 9 6 2 0 0 3 年报表整理 2 2 与乡镇负债量的若干关系 2 2 1 负债量与财税收入的关系 从浏阳市2 0 0 5 年各乡镇街道的债务余额与财政税收的情况考察，我们发现， 主要的负债量较大的镇，同时也是财政收入大镇，这说明生产建设性的负债，一 定程度上支撑着财政税收的增长。具体见表2 4 ： 表2 42 0 0 5 年浏阳市部分乡镇街道财政收入及债务余额表( 单位：万元，) 乡镇 占全市乡镇 类别 淮川集里关口荷花枨冲太平大瑶金刚澄潭文市 比例( ) 6 2 1 0 0 9 6 2 9 6 财政收入 韶5 87 4 5 65 0 5 86 4 1 64 1 3 65 0 5 26 5 2 74 5 1 16 0 明1 0 0 1 5 = 6 4 1 6 4 9 1 3 7 4 6 1 债务余额 1 3 7 22 8 6 92 4 11 4 81 5 7 63 3 5 97 2 81 7 9 68 8 57 9 4 = 4 4 资料来源：根据浏阳市财政局2 0 0 5 统计报表整理 从上表统计分析可知，2 0 0 5 年浏阳市4 0 个乡镇街道中，财政收入在4 0 0 0 万 元以上的有1 0 个，其财政收入总和占全市乡镇财政收入的6 4 ，而这l o 个乡镇 街道的负债余额占全市乡镇的负债余额比例为4 4 。由此可见，负债量大的乡镇 街道，同时也是财政收入大的乡镇街道。 7 乡镇债务形成机理及合理悱研究 2 2 2 负债量与财政分成的关系 以浏阳市2 0 0 5 年的乡镇债务余额和财政分成进行列表分析，我们发现具有 规律性的结论是：财政分成较多的乡镇，如淮川、集里、文市、大瑶等，往往是 负债较少的乡镇；而财政分成较少的乡镇，如小河、白沙、官桥等，则往往是负 债较多的乡镇。 表2 52 0 0 5 年浏阳市部分乡镇的财政分成、债务余额表( 单位：万元) 乡镇 类别 淮川集里荷花文市大瑶社港永安小河自沙官桥 财政分成数 7 3 9 87 1 8 95 0 1 67 4 2 4 4 7 0 75 0 1o5 05 05 0 债务余额 1 3 7 22 8 6 91 14 6 9 5 37 2 01 5 6 41 8 4 74 0 l1 8 0 57 2 5 7 资料来源：根据浏阳市财政局2 0 0 5 年统计报表整理 从上表分析，县对乡镇的财政分成，是乡镇财力合法性来源的主渠道，财政 分成的多少与债务余额的大小在数量上呈现互为消长关系。这进一步说明县乡财 政分配体制很大程度上影响乡镇债务的状况。 2 2 3 负债量与财政支出的关系 对浏阳市1 9 9 6 年一一2 0 0 3 年生产性支出与机构人员支出情况考察发现，随 着该市财政收入的增加，生产建设性支出i ：t ：f f 0 在减少，由1 9 9 6 年的2 8 7 5 ，到 2 0 0 3 年的1 2 8 4 ，而机构人员经费支出则大幅上升，由1 9 9 6 年的3 9 9 8 ，到 2 0 0 3 年的6 1 。“吃饭财政”，也是负债发生的根源之一，大量的机构人员支出挤 占了公共产品的支出，导致公共产品只好负债生产。具体见表： 表2 6 浏阳市生产支出与人员支出( 单位：万元，) 年份 类别 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 生产支出 8 2 4 91 0 1 3 58 3 4 97 7 3 68 2 6 58 3 8 88 9 4 29 3 0 8 占总支出 的比重 2 8 7 53 0 1 62 4 0 92 0 0 11 9 9 11 6 8 71 4 3 51 2 8 4 人员支出1 1 4 7 0 1 3 8 2 41 8 1 1 0 2 0 6 2 72 2 8 2 0 2 8 3 2 63 6 8 9 34 4 2 i 0 占总支出 的比重 3 9 9 8 4 1 1 3 5 2 2 6 5 3 3 4 5 4 9 6 5 6 9 6 5 9 2 0 6 l 资料来源：根据据浏阳市财政局1 9 9 6 一一2 0 0 3 年统计报表整理 从上表分析，一方面，非生产性支出的膨胀，必然挤占了生产性支出，导 致生产性支出从体制外提供，而供给的来源主要是靠负债。另一方面，非生产性 支出的膨胀呈刚性化，人口增加成本外溢，也直接导致了债务的发生。 2 2 4 负债量与国内生产总值的关系 从浏阳市2 0 0 5 年的各乡镇街道债务余额和g d p 总量的关系考察，我们发现， 8 公共管理硕f 二学位论文 负债量较大的乡镇，同时也是g d p 总量较大的乡镇，这说明g d p 的增长对债务增 长有一定的依赖性，或者说生产建设性的负债，是创造g d p 的经济因素之一。具 体情况见表： 表2 7 浏阳市乡镇街道g d p 及债务余额( 单位：万元，；) 乡镇 类另八 淮川集里关口荷花杖冲太平大瑶金刚澄潭文市占全市比例 5 3 8 4 2 1 11 4 11 g d p 6 1 2 0 l6 0 9 5 24 2 2 7 66 0 9 6 04 1 9 3 l绷6 2 0 1 73 7 2 3 76 1 7 3 07 3 2 1 1 4 0 = 4 7 1 6 4 9 1 3 7 4 6 7 债务余额 1 3 7 22 8 6 92 4 l1 4 81 5 7 63 3 5 97 2 81 7 9 68 8 57 9 4 = 4 4 资料来源：根据浏阳市财政局2 0 0 5 年统计报表整理 从上表分析可以得知，占全市乡镇负债总额4 4 的1 0 个乡镇街道，创造的 g d p 占全市的4 7 。这充分说明，投资型经济导致了g d p 对负债的依赖。 2 2 5 负债量与政治中心距离的关系 我们从浏阳市各乡镇街道负债情况考察发现一个带一定规律性的现象，那就 是以政治中心( 县治) 所在地为圆心划同心圆，往往离政治中心半径距离越远的 乡镇，其负债量越大；而离政治中心半径距离越近的街道乡镇则负债量越小。这 其中不仅仅是经济资源的禀赋差异导致，也一定程度上是政治资源的禀赋差异所 导致的。最有趣的发现是，经济中心往往随着政治中心的迁移而迁移，这就说明 政治决策者的偏好会决定着经济资源的投放，而这种投放地点，往往是政治中心 及其附近要多，而远离政治中心则要少。具体见图2 1 ： 扩“：j 。“i 翟# ” l j 一j ? ij4；。 乏藤 、稿 芽) 9 | 。 | f 卜崾j 蚓l l ：1 l ， ，1 ? 弋一， ； 堪 、i-i s 巍# 施：。q ，i 磊 图2 1 负债量与政治中心距离 从上图分析可以得知，随着城市化的进程加速，在非均衡发展理论的指导下，城 市化的动力推动了政治中心乡镇的发展，使更多的经济资源向这些乡镇集中，为 9 乡镇债务形成机理及合理性研究 服务业等三产业和工业的发展创造了更好的条件，富税产业的发展，又进一步为 乡镇创造了税收和财力，使这些乡镇的财源建设进入了良性循环的阶段，融资和 偿债能力大大加强。 2 3 浏阳市乡镇债务的影响 乡镇政府的沉重债务导致普遍的非法生存状态，形成一种巨大的压力，对乡 镇政府和干部行为产生直接的影响，对农业和农村经济的发展造成严重的后果。 2 3 1 困扰农村经济和文化发展 首先，正常的乡镇公务活动难以开展。由于债务沉重，乡镇不得不压缩经费 开支，以至于正常的公务或是不办，或是让办事人员垫付费用。有的乡镇甚至已 达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。 其次，乡镇无力提供经济社会发展所必需的公共产品。由于债务沉重，农民 每年上缴的以资代劳资金都还了债或发了干部工资，国家下拨的农业工程建设资 金也常常被挪用，致使不少乡村水利工程失修，农业的抗灾能力日渐衰退。乡村 道路状况极差，群众的生产和生活都很不便利。医疗卫生状况也很差，过去人畜 禽发生传染病，是靠政府和集体拿钱救治和消灭，现在乡镇没有财力了，谁出钱、 谁来管? 农村义务教育的普及更是受到严重影响。乡镇向农民收一个钱，债主就 逼走一个，因而对教育的投入越来越少，而学校对学生的收费则越来越高，学生 流失呈上升趋势。 最后，乡镇公共资产流失，土地纠纷增多。乡镇债务的债主有不少是县乡村 干部及其亲友，乡镇要还债，把许多值钱的东西都廉价拍卖、抵债了，剩下的就 是土地、泵站和学校。在农业税免征之前，由于种地挣不了多少钱，很多农民不 愿要地，正好债主要不到钱，也只有打土地的主意，于是有一些村把大片的土地 发包给债主，3 0 年不变。现在免征农业税，农村出现了农民“要地热”，但村里 已没有土地来满足这些农户的要求，致使土地纠纷增多并日益加剧，严重影响了 农业生产。 2 3 2 影响基层干部队伍的稳定 由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保 障职能和公共职能根本无法实现，一些乡镇大量挤占专款、拖欠工程款，导致农 业等基础设施投入不足。许多乡镇，职工数月、甚至数年不开支，生活无法保障， 人心不稳，工作得过且过，使乡镇政府处于半瘫痪状态。乡镇巨额赤字与负债如 果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一 个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。 无论是对农民的强制还是对上级的谎报，终归是有风险的，一旦这种做法激 1