（社会保障专业论文）城市廉租房补贴方式研究——以南京市鼓楼区为例.pdf

摘要 摘要 illl f l i i j1 1 1 1 1 j i i l l ll u l i i i i i1 1 1 1 1ijii 17 2 7 510 居住是人类生存的基本需求，居住权是人的基本权利。为低收入家庭提供住房保 障，维护社会公平正义，是政府履行公共职责的重要内容。党中央和国务院十分重视 解决群众的住房问题。廉租房制度作为解决城镇低收入家庭住房困难的首要渠道，已 经受到各级政府越来越多的重视。2 0 0 7 年，南京市政府正式公布了( 2 0 0 8 - 2 0 1 0 年城 市低收入家庭的住房保障规划纲要，明确了政府加大力度完善低收入家庭住房保障 制度的决心。2 0 0 8 年起，南京市扩大了廉租房补贴方式范围，保障对象从最低收入 住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，特别是将实物配租覆盖面延伸到了城市低 保无房家庭。南京市廉租房制度自2 0 0 2 年开始实施以来，己经成功地解决了近万户 低收入家庭的住房问题。 我们在关注政府相关职能部门是否有所作为的同时，也需要关注一下制度客体对 该制度的意见和想法，因为每一项制度都是针对一部分特定人群而实施的。对已经获 得补贴的家庭和入住廉租房的家庭，通过走访或调查研究倾听他们的意见，特别是针 对他们的住房条件是否有所改善、有没有被社会歧视等问题，做出科学的判断，这将 会给我们政府评估前一阶段的工作以及下一步工作如何进行提供重要的参考和指导 作用。 本文属于探索性研究，通过实地调查，运用问卷调查和个案访谈方法，对廉租房 补贴方式的实施状况及存在问题进行研究。本文认为廉租房补贴方式在实施过程中存 在以下较比突出的问题：一是保障范围过于狭窄，受益家庭不足1 ，制度功能没有 较好的体现出来；二是受益对象界定不清，不该受益的家庭受益了，容易导致新的社 会不公产生：三是实物配租比例太低，最低收入家庭的住房问题不能及时有效地解决， 民众呼声强烈；四是实物配租和局不合理，导致相当一部分家庭放弃保障资格，造成 社会资源极大的浪费；五是实物配租标准过高，政府财政压力巨大；六是租金补贴实 际效果差，补贴被挪用现象严重，保障初衷被歪曲，保障效果大打折扣。 廉租房补贴方式实施效果的好坏是多方因素柔和的结果，本文仅针对调研发现的 问题提出一些相关建议：首先，政府应增加财政投入，扩大补贴范围；其次，实物配 租保障对象应该严格限制在“最低收入住房困难”家庭；第三，实物配租应长期存在， 并需加大保障力度：第四，应合理布局廉租房，促进社会阶层之问的融合；第五，应 注重存量住房的吸收，尽可能降低新建住房的数量；第六，应兼顾两种补贴方式并调 整补贴的发放方式。 关键词：廉租房制度，补贴方式，实物配租，租金补贴 a b s t r a c t a b s t r a c t r e s i d e n c ei sab a s i cn e e do fh u m a ne x i s t e n c e ，t h er i g h to fr e s i d e n c ei sab a s i ch u m a n t i g h t p r o v i d i n gl o w - i n c o m ef a m i l i e sw i t hh o u s i n gs e c u r i t yi s o n er e s p o n s i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t i t c a nm a i n t a i ns o c i a lf a i r n e s sa n dj u s t i c e ，f u l f i l la n i m p o r t a n tp u b l i c s e r v i c e t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h es t a t ec o u n c i la t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et os o l v e t h o s ep e r s o n s h o u s i n gp r o b l e m s a st h em a i nc h a n n e lt os o l v et h eh o u s i n gd i f f i c u l t i e so f u r b a nl o w - i n c o m ef a m i l i e s ，l o w r e n th o u s i n gs y s t e mh a sa l r e a d ys u b j e c tt ov a r i o u sl e v e l s o fg o v e r n m e n t a t t e n t i o n i n2 0 0 7 ，n a n j i n gl o c a lg o v e r n m e n tf o r m a l l ya n n o u n c e d “t h e h o u s i n gs e c u r i t yp l a n n i n gf r a m e w o r ko fu r b a nl o w i n c o m ef a m i l i e s i n2 0 0 8 2 0 1 0 ；i t c l a r i f i e dt h eg o v e r n m e n t sd e t e r m i n a t i o no ng r e a t e re f f o r t st oi m p r o v et h el o w i n c o m e f a m i l yh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m i n2 0 0 8 ，n a n j i n gg o v e r n m e n te x p a n d e dt h es c o p eo f b e n e f i c i a r i e so fl o w - r e n th o u s i n g ，a n de x t e n d e dt h eo b j e c t sf r o ml o w e s ti n c o m ef a m i l i e s w i t h h o u s i n g d i f f i c u l t i e st ol o w i n c o m ef a m i l i e sw i t hh o u s i n g d i f f i c u l t i e s i n p a r t i c u l a r , n a n j i n gg o v e r n m e n te x t e n d e d t h ec o v e r a g et ou r b a np o o ra n dh o u s e l e s s f a m i l i e s s i n c e2 0 0 2 ，l o w r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mh a sb e e ns u c c e s s f u l l yr e s o l v e d n e a r l yt e nt h o u s a n dl o w - i n c o m ef a m i l i e sw i t hh o u s i n gp r o b l e m si nn a n j i n g w en e e dt ol o o ka tt h ev i e w sa n di d e a so ft h es y s t e mo b j e c t sw h i l ep a y i n ga t t e n t i o nt o t h eg o v e r n m e n ta g e n c i e s ，b e c a u s ee v e r yp o l i c yw h i c hc o m e so u ti sa i m e da ts p e c i f i c g r o u p s w es h o u l dl i s t e nt ot h ev i e w so ft h es t a f ft h a th a v eb e e nl i v i n gi n t ot h el o w r e n t h o u s e sd u r i n go u rv i s i ta n dr e s e a r c h ，s u c ha st h eb e n e f i c i a r i e s h o u s i n gc o n d i t i o n i m p r o v e m e n ta n ds o c i a ld i s c r i m i n a t i o n ，a f t e rt h e nw ec a nm a k es c i e n t i f i cj u d g m e n t s i tw i l l p r o v i d es c i e n t i f i cb a s i sf o rt h el o c a lg o v e r n m e n tt om a k eaf u r t h e r - s t e pd e c i s i o n ，i ti sa l s o t h es t a r t i n gp o i n to ft h i ss t u d y t h i s s t u d yi s a ne x p l o r a t o r ys t u d y a c c o r d i n gt ot h ef i e l di n v e s t i g a t i o n ，u s i n ga q u e s t i o n n a i r es u r v e y a n dc a s ei n t e r v i e wm e t h o dt oc o l l e c t i n f o r m a t i o n ，c o m b i n i n g q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d ，t h ew r i t e rs t u d i e dt h ec a s hs u b s i d ya n dp r o d u c t i o n s u b s i d yo fl o w - r e n th o u s i n gs y s t e m b a s e do nt h ea n a l y s i so fr e l e v a n td a t a ，t h ew r i t e r b e l i e v et h a t d u r i n g t h e i m p l e m e n t a t i o no fl o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ，t h e r e a r es o m e o u t s t a n d i n gi s s u e si nt w ok i n d so fs u b s i d i e s f i r s t l y , t h es c o p eo fb e n e f i c i a r i e s i st o o n a r r o w l e s st h a n1 h o u s e h o l d sb e n e f i t sf r o ml o w - r e n th o u s es y s t e m i ti su r g e n tt o e x p a n dt h es c o p eo fb e n e f i c i a r i e s s e c o n d l y , t h eb e n e f i c i a r i e sa r en o tc l e a r l yd e f i n e d ，s o m e b e n e f i c i a r i e ss h o u l dn o tb e n e f i tf r o mt h el o w - r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，b u tt h e y l l a b s t r a c t d o ；s o m ef a m i l i e ss h o u l db e n e f i tf r o mt h es y s t e m ，b u tt h e yd on o t i tw i l lg e n e r a t ean e w s o c i a li n j u s t i c e t h i r d l y , t h ep r o p o r t i o no fp r o d u c t i o ns u b s i d yi st o ol o w t h ep r o b l e m so f p o o rh o u s e l e s sf a m i l i e sh a v en o tb e e ns o l v e dt i m e l ya n de f f e c t i v e l y , t h ep u b l i ch a ss t r o n g d i s s a t i s f a c t i o nw i t hi t f o u r t h l y , t h el o c a t i o no fp r o d u c t i o ns u b s i d yi si r r a t i o n a l i th a sm a d e ac o n s i d e r a b l en u m b e ro fe l i g i b l ef a m i l i e sg i v eu pt h e i rl o w r e n th o u s e s i ta l s oc a u s e da h u g ew a s t eo f s o c i a lr e s o u r c e s f i f t h l y , t h es t a n d a r do fp r o d u c t i o ns u b s i d yi st o oh i g h ，t h e r e a r et o om u c hp r e s s u r eo nt h ef i n a n c eo ft h eg o v e r n m e n t f i n a l l y , t h ee f f e c to fc a s hs u b s i d y i s p o o l a l m o s th a l f b e n e f i d a r i e sd on o tu s et h es u b s i d i e sf o rt h e i rh o u s i n go r r e n t i n g , i n s t e a do fl i f en e e d s t h eo r i g i n a lp u r p o s eo fl o w - r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m h a sb e e nd i s t o r t e da n dt h ee f f e c th a sg r e a t l yr e d u c e d w h e t h e rt h er e s u l to ft h ei m p l e m e n t a t i o no fs u b s i d i e so fl o w r e n th o u s i n gs y s t e mi s g o o do rb a d ，i td e p e n d so nm u l t i p l ef a c t o r s t h ew r i t e rp u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n so n l yb a s e do nt h ep e r s p e c t i v eo fb e n e f i c i a r i e s t oi m p r o v et h ee f f e c to ft h e s u b s i d i e so fl o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ，f i r s t l y ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l di n c r e a s ef i n a n c i a l i n p u tt oe x p a n dt h es c o p eo fs u b s i d i e s ；s e c o n d l y , p r o d u c t i o ns u b s i d yo b j e c t ss h o u l db e s t r i c t l yl i m i t e dt ot h e ”m i n i m u m i n c o m e ”；t h i r d l y , p r o d u c t i o ns u b s i d ys h o u l db ee x i s tf o ra l o n gt i m e a n dt h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l d p u tm o r ee f f o r t s t oi n c r e a s ep r o d u c t i o n s u b s i d y ；f o u r t h l y , c h a n g e t h e c e l l t y p e l o w r e n t h o u s i n gs y s t e m t o p e n e t r a t e t y p e l o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ；f i f 【h l y ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l di n s t e a db u i l d i n gn e wh o u s e so f a b s o r b i n gt h eh o u s i n gs t o c k s ；f i n a l l y a d j u s tt h ew a yo fs u b s i d i e sa sw e l la st h ep a y m e n t m e t h o do fc a s hs u b s i d y k e yw o r d s ：l o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ，t h ew a yo fs u b s i d i e s ， c a s hs u b s i d y , p r o d u c t i o ns u b s i d y i i i 图表清单 图表清单 表2 1 南京市廉租房两种补贴方式1 0 表2 2 您的年龄1 l 表2 3 您的文化程度1 2 表2 4 您现在居住地的人均建筑面积是1 2 表2 5目前您的职业是1 3 表2 6 去年，您家庭的年收入是1 3 表2 7 去年，您个人的年收入是1 4 表2 8 您在获得住房补贴之后，住房物质性条件是否有所改善? 1 5 表2 9 在您获得住房补贴时，在选择居住地的自由度为1 6 表2 1 0 获得的住房补贴是否有助于您租房或购房? 1 6 表2 1 1 您在获得住房补贴前后，您所居住的房屋性质是1 7 表2 1 2 实物配租、租金补贴的比较1 8 表3 1南京市鼓楼区承租公有廉租房登记表2 0 表3 2 南京市鼓楼区廉租房补贴方式统计明细表2 1 表3 3 您在获得实物配租之后，住房物质性条件是否有所改善? 2 2 表3 4 若住房物质性条件有所改善，则表现在2 2 表3 5 南京市鼓楼区承租公有廉租房面积登记表2 4 表3 6 您获得租会补贴之后，住房物质性条件是否有所改善? 2 5 表3 7 若您回答否，是因为下列原因吗? 2 5 表3 8 两种补贴方式的优缺点比较2 6 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 研究背景 住房问题是伴随着工业化和城市化的发展而日益严重的，所以住房问题与城市发 展，尤其是现代城市的发展是密不可分的。通常我们所说的住房问题主要是指城市的 住房问题。人口密集的大中型城市的住房问题尤其比较严重。而大中型城市中住房问 题主要表现为低收入家庭的住房问题，这部分家庭住房消费支付能力不足。低收入家 庭的住房问题已经成为当今世界上一切国家经济社会发展过程中所面临的一个尖锐 的问题。 我国自2 0 世纪8 0 年代实行住房改革制度以来，一方面已经取得了令人瞩目的 成绩，居民的居住条件得到了大幅度的改善。另一方面，由于住房制度发生了根本性 的转变，由原来的政府主导福利性分房变成了现在的市场对住房资源进行配置，由此 产生了一批数量庞大的住房困难群体，如国企改制人员、农民工群体、因伤残疾病而 丧失劳动力的居民以及刚步入社会独立生活的青年从业人员等等。而在房价收入比居 高不下的同时，居民收入差距还在不断扩大i 低收入家庭住房困难已经成了一个不争 的事实。这部分住房困难群体的数量每年都在不断地增加着，可以说，低收入家庭的 住房问题拖得越久，付出的代价越大。 居住是人的基本需求，同样居住权也是人的一个基本权利。一个国家和社会，如 果连自己居民的基本需求和权利都无法保障，那么这个国家和社会的进步与发展必将 成为空谈。1 9 9 8 年国务院发布了关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建 设的通知，力图解决中低收入群体的住房问题，标志着我国正式开始实施廉租房保 障制度。总的来说，我国的廉租住房制度建设起步较国外发达国家晚了半个多世纪， 目前还处于探索与发展阶段。 随着城镇住房改革不断深入，房地产市场体系的迅速发育，近年来南京市居民的 居住条件有了明显改善，但仍有大量的低收入家庭的住房需求得不到满足。本文试图 在国内外低收入住房补贴研究的基础上，结合南京市的实际情况，对廉租房补贴方式 实施的过程中出现的问题进行分析，进而有针对性地提出一些思考和建议，以促进廉 租房制度的进一步发展与完善。 1 1 2 研究意义 本文的选题具有多重意义。廉租房制度顺利实施的关键就在于全面客观地认识两 种补贴方式，并能根据各地的实际情况来选择合适的补贴方式。廉租房补贴方式的选 第1 章绪论 择将直接影响补贴的覆盖范围、补贴标准的承受能力、融资模式的结合方式以及退出 机制的成本选择等问题。 1 1 2 1 理论意义 在从制度客体的视角对我国廉租房制度进行研究，为廉租房补贴方式的研究提供 了一个新的分析视角；丰富了该领域研究的理论基础和研究的方法。政府部门在制定 社会政策时往往更多地是从成本的角度去制定政策，而不首先考虑哪些人会从一项社 会政策中获益、该不该获益、获得的福利是否真正满足了他们最迫切的需求，即从制 度客体的视角来考虑问题。这些问题正是本研究主要探索的内容，对弥补现有研究的 不足以及进一步完善廉租房制度的建设具有重要意义。 1 1 2 2 现实意义 本课题的研究将针对南京市乃至整个中国廉租房制度面临的瓶颈问题进行分析 并提出相应的对策或政策建议，帮助政府有效解决实施过程中阻碍廉租房制度推进的 种种问题，对推动我国廉租房制度的进一步完善有重要的参考价值和指导价值。国内 近年来对廉租房制度中存在问题的分析和研究逐渐增多，讨论和研究的重点在于如何 能够确保廉租房制度在全国范围内顺利实施，而廉租房制度实施的关键在于廉租房补 贴方式的实施是否有效。政府想要提高廉租房补贴效率以及资源利用率，就必须充分 了解各种补贴方式的利弊、适用条件及在实施过程中存在哪些问题等。因此，非常有 必要对其进行深入的探讨与分析。 1 2 国内外研究现状综述 在西方国家，对于住房弱势群体保障问题的研究已经非常成熟了，早在二战之后 西方国家就纷纷建立起了廉租房制度( 国外亦称公共住房制度) 。关于廉租房制度的 研究，西方学者一般将其纳入公共住房政策的研究范畴之内。我国建立廉租房制度的 时间最晚，究其原因，与当时的经济和社会发展状况是密不可分的。1 9 9 8 年国务院 2 3 号文第一次j 下式提出“建立以最低收入家庭为对象的廉租房供应体系”，学术界才 开始关注廉租房制度；而有关廉租房补贴方式的研究成果至今仍然较少。 1 2 1 国外研究综述 1 2 1 1 关于廉租房制度和补贴方式的内涵 在国外，住房保障制度大致可分三类或三个层次：一是救助性保障，二是援助性 保障，三是互助性保障。廉租房制度则是救助性保障的典型形式。它是世界各国普遍 采用的一项公共政策，国外称之为公共住房制度，其目的在于保障社会最底层的成员 的基本人权( 生存权、居住权等) 、维护社会稳定和促进社会公平。它是住房保障制度 的中心环节和重要组成部分。 2 第1 章绪论 从廉租房制度的补贴方式来看，西方国家在本国具体实施的时候各不相同。如美 国采取的有砖头补贴、房东补贴、住房券、现金补贴等形式保障公共住房；同时还实 行控租政策，即通过立法对公共住房的租金加以限制。日本公营住宅的分配方式是对 建设或收购费用的补贴，对房屋差额进行补贴( 承租方标准负担额与市场租金水平之 间的差额) 。香港公屋的补贴方式则有普通公屋租金、租金减免和对特殊困难群体的 照顾政策。 发达国家在建设和完善廉租房制度的过程中，主要形成了实物配租和租金补贴两 种补贴方式，亦称“砖头补贴 或供给补贴和“人头补贴或需求补贴。由于住房短 缺不再成为主要矛盾，西方多数国家的住房补贴方式都已经经历了从“砖头补贴为 主向“人头补贴”的转变。 1 2 1 2 关于廉租房补贴方式的研究 1 关于住房制度的研究 对住房制度研究最早的是比较政策学家德尼逊，他提出了三种住房保障制度形 式；雏生型( e m b r y o n i c ) 住房保障、社会型( s o c i a l ) 住房保障及全面责任型 ( c o m p r e h e n s i v e ) 住房保障。到2 0 世纪9 0 年代，先后出现了安德森、巴洛和邓肯曙1 等著名学者，该研究领域逐渐走向成熟。j a nv a nw e e s e p 口3 指出住房政策是一个国家 福利和经济发展的纽带。住房政策作为一种收入分配的手段，在不同阶段发挥了不同 的作用，从5 0 - 6 0 年代的“促进社会公j 下 到7 0 年代之后的“如何提高住房制度的 经济效率 。j i ms c h u y t h l 指出随着现代化进程的加速，住房领域的现代化对少数群 体，主要是弱势群体而言，是一种巨大的挑战。当地政府经济有所发展的时候，应当 考虑改善居民的居住条件。 2 关于廉租房制度的研究 国外对于廉租房制度的研究( 亦称公共住房制度) ，主要从经济学、社会学和公 共管理学的角度进行研究的。n i c o l am o r r i s o n 墨1 指出：现行的收入分配体系加大了 政府部门对廉租房制度中申请者财产审查的难度。这对于廉租房制度的长远发展将产 生阻碍作用。h u g op r i m u s 1 认为要提高廉租房制度的管理效率，就必须完善住房协 会的信息渠道。j o h nt n i e l s e n 盯 对芝加哥城进行研究，发现外来移民对于廉租房制 度的影响很大，大量的外来移民既是廉租房制度房源危机的制造者同时又深受房源危 机之苦。 3 关于廉租房补贴方式的研究 s t e p h e ne b a r t o n 哺1 在研究了美国住房援助项目的三个阶段后，得出供方和需方 补贴模式各有优点的结论。a l a ng i l b e r t 阳1 调查研究了智利，哥伦比亚和南非三个国 3 第1 章绪论 家实施货币住房补贴的情况，通过比较分析，发现虽然租金补贴比实物配租稍好一些， 但依然存在很多问题，如大量的货币支出也给政府带来了庞大的财政赤字，财力有限 致使政府不得不限制补贴的数量和比例，这带了具体执行上的困难，从而导致穷人们 住的更差更偏更集中了。 目前国外住房保障补贴方式的研究方向，集中在对供、租金补贴方式( 即实物配 租和租金补贴) 的争辩和探讨上，这个与国内的研究方向颇为相似，不过国外很多国 家都曾大力实施过住房货币补贴方式，所以对于租金补贴有大量的实证研究。研究显 示，租金补贴方式对市场机制的要求非常高，市场不够完善的国家大规模实施该方式 时，不仅财政上难以维持，而且会让穷人们的处境更糟，只有随着市场的逐步完善， 租金补贴方式才能渐渐发挥出预期的优势。但国外发达国家已经实行了上百年的市场 经济，市场机制非常完善，且政府行为也很规范，所以国外学者们特别关注补贴方式 能否避免市场失灵以及能多大程度的避免市场失灵。 总的来说，国外关于住房保障制度补贴方式的研究中，曾经一度对租金补贴大加 宣扬，而目前更多集中在对租金补贴方式中的诸多市场缺陷分析上，认为实物配租和 租金补贴方式各有优势，所以现在通常是货币补贴和实物补贴两种方式兼而有之。 1 2 2 国内研究综述 国内学者关于廉租房制度补贴方式的研究已经成为今年崛起的一个学术研究热 点。 1 2 2 1 关于廉租房制度的研究 我国政府最早提出“廉租房制度”这一概念是在1 9 9 8 年7 月，国务院颁布了国 务院关于进一步深化改革加快住房建设的通知( 国发e 1 9 9 8 2 3 号) ，提出了建立廉 租房社会保障体系，提出建立面向“最低收入家庭”的廉租房供应体系，由政府或单 位出资新建廉租房。关于廉租房制度的定义，国内学者的观点较为一致，普遍认为它 是一种社会救助层面的住房保障制度。 周晓丹等嘲就提出廉租房制度是指政府介入房产市场的情况下，由政府出面为社 会低收入阶层提供规模适中、设备齐全且租金相当低廉的住房，保障其住房达到社会 最低生活标准的一种社会救助措施，属于一种社会救助制度安排。张清荣1 指出廉租 房制度是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且 住房困难家庭提供的社会保障性质住房的一种政策，属于社会保障和社会福利的范 畴。 也有学者从其他方面来定义廉租房制度，如韩文海“2 1 从政府职能的角度提出廉租 房是政府在住房领域实施社会保障职能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困 难的家庭提供租金补贴，让其自行到市场上租房或者以低廉租金进行实物配租的具有 4 第1 章绪论 社会保障性质的普通住宅。隋琛琛n 羽则从保障方式来定义廉租房，她把廉租房定义为 政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准的家庭提供社 会保障性的住房。刘颖n 钔提出了“泛廉租房的概念，她认为廉租房是指政府以租金 或实物等形式，向住房困难且明显缺乏自主购租住房能力的城市居民家庭，提供多层 次扶持，使其租赁到的与家庭基本居住需要相称的社会保障性质的普通住房。柯年满 n 5 1 认为，廉租房指由政府在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的 最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，或由私人机构开发经营、政府提供补 贴的商品住房。葛伶俊n 6 1 则直接从保障的方式来定义廉租房制度，他提出该制度就是 指政府通过实物配租或租金补贴的方式向低收入群体和住房困难者提供住房。 综合国内外研究的基础，笔者采纳国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的 若干意见( 国发( 2 0 0 7 ) 2 4 号) 文件中关于廉租房制度的定义：“廉租房制度具有 社会救助特性，该制度是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是我国 住房保障体系的重要组成部分，是各级政府社会责任的重要内容，也是建立城镇住房 新体制的关键环节。 1 2 2 2 关于廉租房补贴方式的研究 1 关于租金补贴的探讨 虽然该种方式在我国尚未全面推广，但支持租金补贴的文献非常多。杨继瑞m 1 指出租金减免这种补贴方式适合的范围有限，不论从社会影响还是操作难度来看，都 不会成为制度实施的主流方式。各地政府大多采用的租金补贴方式，然而因为房地产 租赁市场发育迟缓，从而使得低收入住房困难群体根本无法获得相应的住房。而一旦 租金补贴不能马上使用，便很可能挪作他用，因此，租金补贴此种方式在实际效果上 很难立竿见影和奏效。孙洁n 8 1 认为政府财政投入不足，城市建设和更新速度快，使得 政府无力完成开发廉租房房源这一任务，从而导致廉租房存量稀缺的事实，决定了目 前的解决途径只能是以租金补贴为主，实物配租为辅的补贴方式。张汝立和余期江u 驯 认为廉租房数量有限，房源信息缺乏有效的交流机制，使得获得配租的家庭难以在市 场上找到适合的房源。宋博通乜1 则运用市场过滤模型，对直接建设公共住房、补贴开 发商或非营利机构建房和补贴低收入租房者这三种补贴政策进行分析，最终得出了住 房补贴即租金补贴最有效的结论。 2 关于实物配租的探讨 刘颖n 钔通过对租金补贴和实物配租两种补贴方式的经济学分析，得出实物配租 补贴会导致居民缺乏自我支配和约束能力，最终只会造成住房短缺更严重，因此政府 对供方干预难以起到预期效果，比较而言，租金补贴方式手段虽然因为可f l 臣j i 起其他 消费品价格上涨，从而产生负面的“溢出效应 和“淹没效应，但如果政府同时采 5 第1 章绪论 用适当的宏观调控，能削弱这两种效应，因此租金补贴方式更优。赵舒贤乜嵋指出实物 配租在实际操作中，存在筹资不能及时到位，资格检查引发地方官员腐败，以及低价 运作方式导致低住宅质量等三大问题。左令胁1 进一步指出因为政府监管不力，没有把 握好限对象、限标准、限价格、限数量和限自住这五限，使得廉租房制度的实施效果 大打折扣。王国林1 指出实物配租的供给每增加5 ，就会迫使房价下降3 至i u4 ，有 的地方政府的财政收益5 0 以上都来自房地产，自然会对实物配租存有戒心，使得经 济适用房成为“鸡肉 ，而实物配租则成为了食之无味又弃之不可的“鸡肋 。 3 关于补贴方式的综合探讨 望晓东等腔钔认为究竟采用实物配租还是租金补贴，应该根据不同地区公有房屋 的存量情况、房租水平和廉租户改善自身居住水平能力等差异来区别对待。陈婷婷啪1 认为两种补贴方式各有利弊，廉租房补贴方式的选择，除了考虑是实物配租还是租金 补贴外，还应该综合社会、经济、文化以及住房现状等各方面因素来考虑，同时还应 促进社会发展。易忠汹1 认为应该采取两种补贴方式相结合的做法，但是对于两种补贴 方式如何结合，没有做出解释和说明。汤腊梅和徐晓颖凸玎1 认为应该选择租金补贴为主， 实物配租为辅的补贴方式。彭美玉啪1 认为租金补贴方式应该采取双重差额标准，即住 房面积和收入双重标准。白玉和张洪汹1 利用三市场过滤模型分析出租金配租的方式优 于实物配租，并利用计量工具分析了2 9 个大中型城市，得出了廉租房制度租金补贴 的标准模型。 总的来看，近年来国内对于廉租房补贴方式的研究逐渐升温，但其中多以介绍 国内政策、国外经验成果、定性和理论分析为主，缺乏定量分析和实证研究；个案城 市实证研究分析不深入，缺乏研究重点；研究视角狭窄，研究角度少；以制度客体的 视角去研究廉租房补贴方式问题的文献，则十分有限。 1 3 研究内容与研究方法 1 3 1 研究内容 全文一共分五章，每章的主要内容如下： 第一章，绪论，提出了本文的研究背景和研究意义，介绍了国内外研究现状， 研究内容以及研究方法。 第二章，廉租房补贴方式的现状分析，介绍了南京市鼓楼区廉租房补贴方式的 概况，对南京市鼓楼区廉租房的补贴方式进行了实证分析。 第三章，廉租房补贴方式的问题分析。以南京市鼓楼区为例分析了廉租房补贴 方式存在的问题。 第四章，关于完善廉租房补贴方式的再思考。针对前面的问题提出了一些思考 6 第1 章绪论 和建议。 第五章，总结与展望。总结研究中的贡献、局限性以及对未来研究的展望。 1 3 2 研究方法 1 3 2 1 资料收集方法 1 问卷调查法 本研究设计的问卷内容主要包含了基本情况、改善住房物质性条件、增强住房的 承租性或可购性、促进住房存量消耗的有效性、选择住所的自由度五个方面的内容， 每个方面包含着具体的小问题。详见附录a 和附录b 。 本次调查采取分层抽样的方法，以南京市鼓楼区廉租房补贴发放清册上的家庭 ( 以户为单位) 为调查对象，分街道( 7 个) ，按相同比例( 6 ) 进行抽样。共发放 问卷1 2 0 份，有效回收1 1 7 份；回收率为9 7 5 。其中，租金补贴的样本有1 0 2 份， 实物配租样本1 5 份。对抽取的样本采取当场填写，并检查完善。问卷获得的数据资 料是本研究正文对该地区廉租房补贴方式研究进行描述的主要依据。 2 个案访谈法 问卷调查虽然能够反映出被调查者在某些问题上的总体情况，但是针对一些深层 次的信息，问卷一般难以获得。比如问卷能调查出廉租房不同的补贴方式获得者的满 意程度，但是难以发掘其满意程度背后的原因，这时便需要个案访谈来获得这方面的 信息。笔者在问卷调查的同时，还对一些需要深入了解的问题如“住进廉租房以后， 给您的生活带来了哪些显著的变化? ”“你在住房方面还有哪些困难? ”等丌放性问 题，运用非标准化的访谈提纲( 详见附录c 和附录d ) 对一部分廉租房补贴方式的获 得者进行个案访谈，以了解他们对廉租房补贴方式的真实想法以及他们对该制度的意 愿与期待，本次一共对1 5 个廉租房补贴方式获得者进行了访谈。 1 3 2 2 资料整理和分析方法 在资料整理方面，针对有效回收的问卷进行编码和录入。在数据处理方面，采用 s p s s 软件进行分析。针对部分访谈获得的资料，根据文章需要对其进行整理和归纳， 用“c 1 - p m 、“c 2 一l f 分别表示个案1 ，姓潘，男性；个案2 ，姓李，女性。在资 料分析方面，本研究采取定性和定量相结合的方法。 1 定性分析方法 定性分析就是对研究对象进行“质 的方面的分析。具体地说就是运用归纳和演 回截止2 0 0 9 年6 月底，南京市鼓楼区获得实物配租的家庭一共有5 6 户，按等比例( 6 ) 抽样的话，人数太少 ( 仅为3 人) ，无法进行统计分析，除去尤法填写问卷的孤老和残疾人家庭以及f i 符合条件的拆迁安置户，共获 得1 5 户实物配租家庭的样本，并对部分样本进行了个案访谈。 7 第1 章绪论 绎、分析和综合以及抽象和概括等方法，对获得的资料进行思维加工，达到认识事物 本质、揭示内在规律。本文在探讨廉租房补贴方式时采用的定性分析方法主要是对廉 租房补贴方式的问题进行分析和阐述。 2 定量分析方法 即通过s p s s 软件分析法对调查回收的1 1 7 份有效问卷进行科学的统计分析，对 廉租房补贴方式的四各方面进行量的比较和分析。 8 第2 章南京市鼓楼区廉租房补贴方式的现状分析 第2 章南京市鼓楼区廉租房补贴方式的现状分析 廉租房制度是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助制度，是我国 住房保障体系的重要组成部分，是各级政府社会责任的重要内容，也是建立城镇住房 新体制的关键环节。廉租房制度顺利实施的关键在于全面地认识补贴方式，并能根据 各地的实际情况来选择合适的补贴方式。目前，我国廉租房制度的补贴方式有三种： 租金补贴、实物配租和租金核减。其中，全国绝大部分城市主要采用的是租金补贴和 实物配租这两种方式。具体的补贴方式和标准由各地根据实际情况自行确定。 2 1 南京市鼓楼区廉租房补贴方式的概况 为解决低收入人群的住房问题，南京市政府从2 0 0 1 年就开始建立专项资金用于 廉租房制度建设。2 0 0 4 年，南京市政府安排l 亿元专项资金，计划3 年时间储备1 0 0 0 套廉租房。2 0 0 5 年1 0 月8 日，南京首次面向全社会开通了“实物配租 的申请渠道。 从2 0 0 1 年至2 0 0 7 年，己累计投入1 4 4 亿元资金，保障了1 0 1 8 0 户家庭。2 0 0 7 年1 2 月2 0 日，南京市政府j 下式公布并实施解决城市低收入家庭住房困难的实施意见 和( ( 2 0 0 8 2 0 1 0 年城市低收入家庭住房保障规划纲要，进一步明确了政府加大力度 完善低收入家庭住房保障制度的决心。2 0 0 8 年起，南京市扩大了廉租房补贴方式范 围，保障对象从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，特别是将实物配 租覆盖面延伸到城市低保无房家庭。 南京市的廉租房制度建设中，对于符合政策条件的对象，实行两种补贴方式：一 是租金补贴，二是实物配租。租金补贴是指政府以货币的形式给予普通住房困难家庭 补贴，由他们自己到市场上去租住适合的房屋。补贴额度等于补贴面积乘以补贴单价， 补贴面积是政府规定的配租标准面积与原居住面积的差额。补贴单价以每人每月每平 方米来计算，并根据租赁市场的情况动态调整。实物配租是指政府出资建造一定面积 的住房后，以低廉的租金租给特殊困难的家庭。实物配租采取轮候方式，有一定的轮 候期。此外，市政府还对于承租公屋的低保户家庭采取减免7 0 租会的住房保障政策。 作为南京市的中心城区，鼓楼区租金补贴的标准是j 低收入家庭每人每月每平米 1 0 元，低保家庭每人每月平方米1 4 元。实物配租的租金为每月每平方2 1 元，低保 家庭在此基础上减免7 0 的租金，详见表2 1 。 9 第2 章南京市鼓楼区廉租房补贴方式的现状分析 表2 1 南京市鼓楼区廉租房两种补贴方式 租金补贴