（社会保障专业论文）残疾儿童义务教育福利的治理——以陕西省为例.pdf

中文摘要 残疾儿童义务教育是残疾人教育福利的重要组成部分，残疾儿童接受义务教 育既是他们的一项权利，又是他们的一项义务。通过残疾儿童义务教育可以提高 残疾儿童的文化素质，是使他们平等参与生活的关键环节。分析残疾儿童的义务 教育福利有助于更为深入地研究残疾人教育福利的问题。 本文主要借鉴了福利多元主义理论、公共产品理论、新公共管理理论以及治 理理论通过分析陕西省残疾儿章义务教育福利事业的治理现状，指出了传统的 治理结构有其明显的局限性，提出了：在残疾儿童义务教育福利的治理结构中， 政府要承担其应有的责任，发挥其主导作用，也要求诸如第三部门、基层社区、 残疾儿童家长等积极发挥其作用，从而从根本上实现残疾儿童义务教育福利的有 效治理。 文章分为五章：第一章是残疾儿章义务教育的概述。第二章分析了陕西省残 疾儿童义务教育的发展现状，指出了现有残疾儿章义务教育福利治理结构的局限 性。第三章对残疾儿童义务教育福利的治理结构展开了理论分析。第四章提出了 残疾儿章义务教育福利治理的新模式一一多元主体交互作用。本文第五章结合了 陕西省的省情，给出了陕西省残疾儿童义务教育福利治理新模式的实现途径。 关键词：残疾儿童义务教育治理福利 t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ng o v e r n a n c eo fd i s a b l e dc h i l d r e n ： t h ec a s eo fs h a a n x ip r o v i n c e a b s t r a c t t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o no fd i s a b l e dc h i l d r e ni sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to f d i s a b l e d p e o p l e s e d u c a t i o n a lw e l f a r e t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nw h i c hd i s a b l e d c h i l d r e na r er e c e i v e di sn o to n l yt h e i rf i g h t ，b u ta l s ot h e i ro b l i g a t i o n s t h r o u 【g ht h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，d i s a b l e dc h i l d r e nc a ni m p r o v et h e i rc u l t u r a lq u a l i t y ，s ot h a t t h e yh a v ee q u a lr i g h t st op a r t i c i p a t et h el i f e a n a l y z et h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n a l w e l f a r eo f 出s a b l e dc h i l d r e ni su s e f u lf o rl 】st os t u d yt h ee d u c a t i o n a lw d f a r eo ft h e d i s a b l e dp e o p l e t h i sp a p e rm a i n l yu s e st h ew d f a r ep l u r a l i s mt h e o r y ，p u b l i cg o o d st h e o r y ，t h en e w p u b l i cm a n a g e m e n ta n dg o v e r n a n c et h e o r y t h r o u g ha n a l y z et h ed i s a b l e dc h i l d r e n s c o m p u l s o r ye d u c a t i o n i n s h a a n x i ，p o i n t i n go u tt h a tt h et r a d i t i o n a lg o v e r n a n c e s t r u c t u r eh a si t so b v i o u sl i m i t a t i o n s t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt a k ei t sr e s p o n s i b i l i t yi n t h eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fd i s a b l e dc h i l d r e n sc o m p d s o r ye d u c a t i o n a lw e l f a r e f u r t h e rm o r e ，t h eg o v e m a n c ec a l l sf o r t h et h i r dd e p a r t m e n t ，g r a s s r o o t sc o m m u n i t i e s a n dt h ed i s a b l e dc h i l d r e n sp a r e n t sp l a yap o s i t i v er o l e s ot h a tt h ed i s a b l e dc h i l d r e n s c o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lw e l f a r ec a nb em a n a g e de f f e c t i v e l y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h eo v e r v i e wo fc o m p u l s o r y e d u c a t i o no fd i s a b l e dc h i l d r e n t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ec u t e n ts i t u a t i o no f c o m p u l s o r ye d u c a t i o no fd i s a b l e dc h i l d r e n ，p o i n t i n go u tt h el i m i t so ft h ec u r r e n t s t r u c t u r eo fd i s a b l e d p e o p l e s e d u c a t i o n a lw e l f a r e t h et h i r d p a r ta n a l y z e st h e s t r u c t u r eo fd i s a b l e dp e o p l e se d u c a t i o n a lw e l f a r ei nt h e o r y t h ef o r t hp a r tp r o v i d e s t h en e wg o v e r n a n c em o d e lo fd i s a b l e dc h i l d r e n sc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a lw e l f a r e ： m u l t i s u b j e c ti n t e r a c t i v ef u n c t i o n t h ef i f t hg i v et h en e ww a yo fg o v e r n a n c ea b o u tt h e d i s a b l e dc h i l d r e n sc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e k e yw o r d s ：d i s a b l e dc h i l d r e n ；t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；g o v e r n a n c e ；w e l f a r e i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西- i i ；大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关都fj 或机构送交论文的复e n f t ：和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存_ 乖- n 7 f _ 编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 岛盘，避 指导教师签名： l d o 年雪月2 弓日2 年j 月刀日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包舍为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说h 月并表示谢意。 、i l 警位论义f 1 + 学2 謇名：杨辊捌l 2 口彤q ：乡j2 3 1 导言 1 1 问题的提出 尊老、慈幼、扶弱、助残历来是中华民族所倡导的传统美德。两千多年前， 我国古代便有了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的大同思想。今天，伴随着经济发 展与现代社会文明的进步，我国的残疾人事业越来越多地得到了政府与社会的关 注与支持，残疾人事业的发展，残疾人对社会的充分参与，j 下在成为建设社会主 义和谐社会的重要内容。 近些年来，残疾人的社会地位、生活条件都有了明显的改善，但是，和社会 发展相比破，残疾人事业由于起步晚，明显滞后于社会经济发展，残疾人仍然处 于非常弱势的状态。因此，残疾人的社会福利必然成为社会福利制度中的不可缺 少和亟待完善的组成部分，是当前残疾人社会保障制度建设的重要内容之一。 郑功成教授在其社会保障学一书中指出，“中国的社会福利其实是专指 国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务 需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策”。作为与社会保险、社会 救济、社会优抚相并列的社会保障体系，社会福利基本目的在于保证全体社会成 员都能过上有尊严、健全、文明的生活，使人人都能享受社会文明成果，平等的 参与社会生活，并在此过程中使自身得以全面发展。它对于所有同类保障对象， 都给予一致的或基本一致的福利待遇标准。 一般而言，教育是社会福利的荤要内容之一。第一，教育的本质是对人的培 养，是人的发展权的体现，人们只有得到受教育的机会，才能得到自我的发展。 第二，教育能提高劳动者文化素养和劳动熟练程度，从而提高人们参与社会生活， 参与社会竞争的能力。第三，教育能扩大人们对职业和前途的选择范围，是人们 增进自身福利的一条途径。第四，教育可以提高国民素质，推动社会经济发展， 增进整个社会的福利水平。” 残疾人教育事业是国家教育事业的组成部分，它具有普通国民教育的共性， 赵曼：社会保障学，北京，中国财政经济出版杜，2 0 0 3 年版，第2 8 0 页， l 但在教育对象、教育方式、教育内容上面有所区别，通过残疾人教育可以提高残 疾人的文化素质，是残疾人平等参与生活的关键环节。而义务教育阶段又是整个 教育阶段的基础，是国家统一实施的，所有学龄儿童、少年必须接受的教育，是 国家必须予以保障的公益性事业。残疾儿童接受义务教育既是他们的一项权利， 又是他们的一项义务。分析残疾儿蕈的义务教育福利有助于更为深入地研究残疾 人教育福利的共性问题。本文研究的残疾儿童义务教育福利便立足于社会福利研 究的基础上，研究的角度和内容也是属于社会保障学与公共管理学的框架之下。 1 2 概念的厘清残疾儿童义务教育与特殊教育 残疾儿童是指身心发展上有各种缺陷的儿童，又称“缺陷儿童”、“障碍儿章”。 中华人民共和国残疾人保障法把残疾人分为视力残疾、听力残疾、言语 残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾。我国在1 9 8 6 年 4 月通过的中华人民共和国义务教育法中指出：“凡年满六周岁的儿童，不 分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”此外，中华人民共 和国义务教育法中还强调了保障盲、聋哑和弱智的儿章、少年入学问题，这意 味着残疾儿童不论残疾类型都应当接受义务教育。 由于残疾类型与残疾等级的差异，残疾儿童接受义务教育的形式也有所区 别。1 9 9 4 年国务院颁布实施的残疾人教育条例第十七条明确指出，残疾儿 童接受义务教育的形式包括“在普通学校随班就读；在普通学校、儿童福利机构 或者其他机构附设的残疾儿章、少年特殊教育班就读；在残疾儿奄、少年特殊教 育学校就读”。肢体残疾儿童一般可以直接通过普通学校随班就读的形式来完成 教育，仅需在平时生活、学习中给予一定的特殊照顾便可完成。精神残疾儿章由 于存在认知、情感和行为障碍，其n 常生活、社会参与和教育受到了极大的限制， 难以采取统一有效举措，增加了集中教育的难度。相比而言，视力残疾儿童、听 力残疾儿童、言语残疾儿童和轻度、中度智力残疾儿童常常通过特殊教育完成义 务教育目标。 朴永韩土编：特殊教育辞典( 第二版) ，北京：华夏山版社，2 0 0 6 年版，第l 页。 西北人学“陂两省残疾人教育需求l j 保障研究”课题组：耿西省残疾儿章义务敦育现状、问题与对策 研究基于陕西省第二次全国残疾人抽样调盘分析与研究2 0 0 7 年1 0 月 2 1 3 对目前相关研究的综述西方发达国家的借鉴 西方发达国家在现代残疾儿童义务教育福利的供给上走在了前列，它们在这 个领域的积极探索和实践，形成了许多积极的成果。从西方发达国家成功的实践 经验中来看，多元化的社会治理已经成为了一种发展趋势，本文从这一点出发， 借鉴外国的相关理论，结合我国、陕西省的实际情况，剖析陕西省的残疾儿章义 务教育中存在的问题，并提出了相应对策。 1 3 1 教育理念的追求 正常化( n o r 【l l a l i z a t i o n ) 、一体化( i n t e g r a t i o n ) 、回归主流 ( m a i n s t r ea i i l i n g ) 、零拒绝、去机构化、全纳教育( i n c l u s i o n ) 等现已成为国际社 会特殊教育中共同认可和遵循的原则。尽管这些术语各有不同的内涵，但也都异 曲同工地反映了当代特殊教育发展中的一个中心思想：即最大限度地满足特殊儿 童接受教育的需要，最大限度地发挥特殊儿童的潜能、最大限度地提供条件让残 疾人全面参与社会。各国的特殊教育也都围绕这一中心而进行着积极努力，与正 常化、一体化等比较而言，2 0 世纪9 0 年代提出的全纳教育对特殊教育的发展 提出了更高的要求。 我国特教界非常重视正常化、一体化问题。目前，在普及义务教育及全民教 育的要求下，我国特教界对特殊儿章的教育问题更为关注。但我国专家对一体化 教育、尤其是全纳教育的理论探讨晚于国外专家，更多停留在理论探讨阶段，而 国外发达国家已由理论探讨阶段深入到实践操作阶段，因而我国可以且有必要向 目前西方残疾儿章教育的理念包括：零拒绝；去机构化；正常化；一体化、刚归主流；全纳教育等。 其中“零抓绝”是2 0 世纪中叫荧围现的一种教育思想和政策它认为所有残疾儿童都心该接受免费的、 适台他们需要的公、i 教育。再级公血学校右| f 婪为残疾儿章提删 教育和有关服务，小心以任何理由扣绝他们 入学。“去机构化”足z o 世纪5 0 年代国脚特赇教育界提“j 。它指减少期j 些为残j 麦儿童嗣】成年人提供住宿、 教育、治疗或l e 他月拄务的机构，反对以往将残疾人集中安置在专门机构的做法。“正常化”足第二次世界大 战后在北欧国家倡导的一种特殊教育崽想。旨在向隔离式敦养院中的儿童提供正常的生活条件。主张改革 原来教养院中隔离的封闭形式，将受教养肯安置到币常社会环境中学习和生活，使j e 能够适应社会生活。 “一体化、h 归主流”均指让残疾儿堂n 最少受限制的王_ f ：境中接受教育，依据残疾程度的不同，设置备种 类型的特殊教育形，制定个别教育计划；主张使人多数残疾儿章尽可能舀二普通学校或普通班中，健争儿 章一起学习和生活，达到让特殊教育的“立流”川归到普通敦育的“土流中”，特林教育普通教育融为一 体的目的。“牟纳教育”是2 0 世界9 0 年代初国际特蛛教育领域 j ；现的一种新思想和新做法。参见：朴永馨 主编：特殊教育辞典( 第二版) ，北京：华夏山版杜，2 0 0 6 年版，第4 6 4 8 页。 发达国家学习，学习其理论的先进性以指导我国的实践。 1 3 2 明确政府责任 各国根据本国实际，通过立法，保障政府在残疾儿童义务教育中充分承担起 责任。例如：在丹麦有重视教育的优良传统，其教育思想共识为：所有儿童，不 管存在什么样的学习困难，都在普通的学校环境中接受教育和帮助。丹麦实行全 民社会福利性免费教育，政府是办教育的主体，也是投入的主体。地方政府负责 中小学教育，学校经费来源为地方财政拨款。丹麦的教育经费投入在世界各国中 是名列前茅的，同时对特殊教育也投入充足的经费，从而从经济上保障了特殊教 育的良性发展。在美国则通过明确各级政府责任的分担机制，保障特殊教育 学校经费的充足，其资金来源主要有三方面：一是联邦政府补助款；二是州政府 的补助款；三是地方学区征收的财产税以及一些捐款。后两项占特殊教育经费总 预算的8 0 至9 0 ，联邦政府特殊教育补助款占特殊教育经费总预算的l o 。 以色列在其特殊教育法中，明确规定了地方政府应当承担的责任。各级政府 都有专职的特殊教育主管官员和项目协凋员，绝大多数特殊教育学校都是公立 的，其教育经费由中央政府提供，而地方政府负责学校的校舍、设备等建设，通 过明确分工，确保了教育经费的投入。在一定程度上，特殊学生享有比其他儿童 更多的优待。 1 3 3 第三部门促进残疾儿童义务教育的开展 随着公民社会的发展，大量的第三部门广泛地参与到残疾儿章的义务教育或 是特殊教育中束。在瑞典，瑞典智力障碍协会是最大的致力于提高所有智障人士 生活质量的非政府组织。它在全国大约有1 6 5 个分支机构，捌有2 9 0 0 0 多名成员。 约有4 万人是残疾人运动的活跃分子。这些非政府机构的运动在很大程度上推动 了瑞典等北欧国家智障人士社会融合工作的开展。 杨民：丹麦特琳教育研究，辽宁师范人学坝i j 训f 宄生论文，2 0 0 4 年5 月。 教育部基础q ：芰阻特教印蒙驶思考基础教育参考，2 0 0 3 年第4 期。 兰继军、蓝岚：以色列发艟特殊教育的经验，中同特殊教育，2 0 0 6 第2 期。 王和平等：北欧圉家智障人士社会融合研究，中固特殊教育，2 0 0 6 年第9 期。 4 1 3 4 社区推动残疾儿童的社会融合 社区作为最基本的社会功能体发挥充分发挥着社会整合作用，它们成为推动 残疾儿童社会融合的重要力量。以加拿大为例，该国一般各省的教育部门对新建 的校舍规定必须有社区活动室。社区教育者组成志愿小组帮助残疾儿童及其家 长。他们可以到学校帮助残疾儿童，或到家里去辅助，同时，残疾学生也可到社 区参加简单的劳动。有的社区对父母亲传授儿童养育方面的知识和技能通过帮助 家长掌握家庭教育的科学方法，来对残障儿章可能产生的学业、心理和行为中的 问题采取及时有效的预防和补救措施。 1 3 5 家长的参与与选择 英、美两国全纳教育实践证明，家长在取消隔离式教育的过程中发挥了一定 的作用，成为英国全纳教育实施过程中一股强大的力量。家长可以在多个不同的 层面上参与到学校教育实践中。能较好地将学校教育和家庭教育相结合。在英 国，按照当地的相关法律规定，特殊儿章家长参与的权利主要体现在以下几个方 面：家长有获得相关资料和信息的权利，使家长能及时、全面了解孩子的教育情 况以及自身权利；学区( 地方教育当局) 应告知家长法定的权利及相关的法律条 文；在对儿童采取任何举措之前，有关机构应预先向家长发出书面通知并征求家 长的意见，如，对学生进行评估、个别化教育计划的制订、修订、复查以及当学 生的教育安置和服务有变动时应向家长出发通知。在美国表现为：首先，国家 法律保障特殊儿童的家长享有参与和监督特殊教育的权利；其次，家长自发组成 特殊儿童家长团体，向社会呼吁，争取社会的支持；再则，他们实质性地参与到 特殊儿章的教育过程中，并起监督作用。 阚h ：加窜人特殊教育 i ) 究辽宁师范人学硕卜i i j f 究生论文，2 0 0 4 年。 黄忠成等著全纳敦育一关注所响学生的学习和参f m 上海教育版社，2 0 0 4 ，第2 0 5 页。 l - 伟：牟= 纳教育实践研究奠、美两国的经验分析，华东师范人学博i 。毕业论文，2 0 0 7 年4 月 蒋春英中美特殊教育中的差异赴美考察特殊教育有感教育信息撤2 0 0 3 年1 0 月1 4 日 1 4 研究方法 1 4 1 文献分析法 对残疾人权利和教育相关文献加以分析。搜集的文献资料包括国际公约( 如 联合国的残疾人机会均等标准规则、残疾人权利公约等) ：国家各级政府 的法律、法规和规定；相关统计公报、领导讲话、工作总结和发展规划( 如历年 陕西省教育统计年鉴、西安市教育局副局长黄新南在西安市特殊教育工作会 上的讲话、陕西省残疾人事业“十一五”发展纲要等) 。 1 4 2 统计和计量分析国 对陕西省第二次全国残疾人抽样调查问卷数据和课题组补充调查所收集的 相关数据进行描述统计分析。具体而言： ( 1 ) 根据课题要求逐一提取陕西省第二次全国残疾人抽样调查中与教育相关 的数据。根据调查人口教育状况、残疾人口的教育状况、残疾儿童在校接受义务 教育状况和社区教育资源状况加以分类。 ( 2 ) 运用s p s s 统计软件对陕西省第二次全国残疾人抽样调查中与残疾人教育 状况直接相关数据进行统计分析。统计的主要数据包括不同( 年龄、性别、地区 等) 人群的受教育程度，残疾儿童入学率，入学年龄，不同残疾儿童分残疾类型、 残疾等级的入学状况。 ( 3 ) 结合补充调研数据对陕西省第二次全国残疾人抽调调查中残疾人接受教 育的影响因素进行分析。分析的因素包括家庭经济收入、全省特教机构数量及区 位分布、特教机构的规模( 招生数、在校学生数、专任教师数、专任教师流动情 况等) 、政府和各类组织对残疾儿章义务教育的资金投入等。 1 4 3 访问调查 在文献分析和数据统计分析的基础上展开调研，是为了从微观的角度，找出 _ 牟= 文足依课题报告( 两北人学“陕西省残疾人教育需求，保障研究”课题纽：陕两省残疾儿童义务教育 现状、问题j 对策研究皋_ j 陕西省第二次全网残疾人抽样侧盘分析l ，研究，2 0 0 7 年l ot r 】) 为原型。丐 成，课题中对残疾儿章义务教育的数据心用，一些统计手段进行，分析，本文应用丫) e 中一些结论性的数 据，故而把这些研究方法写入丫论文中。 6 系列数据背后的原因，进一步发现问题的实质。为此，笔者参与了西北大学“陕 西省残疾人教育需求与保障研究”课题组的课题调研。调研的单位和人员包括各 级教育行政部门、残联、特殊教育学校、有残疾儿童随班就读的普通学校的校长 和老师、残疾儿童家长等。调研的地市包括西安市、成阳市、宝鸡市、延安市、 商洛市；调研的县级单位包括周至县、富县、洛川县、礼泉县、彬县等。 1 4 4 比较分析法 运用比较分析法对下列内容进行比较分析：我国残疾人特殊教育与其他国家 实践的异同；我国及陕西省残疾儿章义务教育所取得的成绩；残疾儿童义务教育 的省际比较；残疾人受教育状况与健全人的比较；残疾儿童受教育状况分地区、 城乡、性别、残疾类别、残疾等级的比较。 1 5 论文的主要思路与观点 本文通过分析陕西省残疾儿童义务教育福利事业的治理现状，结合了公共产 品理论、社会福利理论、新公共管理理论以及治理理论，指出了传统的治理结构 有其明显的局限性以及成因，提出了：在残疾儿童义务教育福利的治理结构中， 政府应处于主导地位，从根本上承担起推动残疾儿童义务教育福利事业的责任， 此外还要有限度有条件的引入市场机制，推进社会的多元参与。本文的理论研究 更多的是一种借鉴，是为实践服务的，也是为了更好的印证陕西省残疾儿章义务 教育存在的问题。 2 陕西省残疾儿童义务教有的发展现状 2 1 我国残疾儿童义务教育发展概况 我国的特殊教育具有悠久了历史，据研究，早在周代便出现了公有性质的残 疾人教育。清术出现了现代意义上的特殊教育学校，其数量和规模都比较小。 直到新中国成立前，全国才有4 2 所盲聋学校，2 3 8 0 名在校生。新中国成立后， 汤礴钦：特殊教育概论：普通班级中有特殊需要的学生i 海教育m 版社，1 9 9 8 年，第1 5 页。 顾定情：特殊教育导论，辽宁师范大学出版社，2 0 0 1 年，第6 5 、7 7 页。 特殊教育发展进入了新的阶段，各地以不同的形式探索残疾儿童义务教育问题， 取得了一定成效。直至第一次全国残疾人抽样调查实施，我国的特殊教育才迎来 了快速发展的契机。 1 9 8 8 年1 1 月1 8 日，原国家教育委员会、民政部、残疾人联合会共同主持 召开了第一次全国特殊教育工作会议，此次会议是新中国成立以来首次专门研究 残疾人教育问题的一次会议，会议集中审议了关于发展特殊教育的若干意见、 特殊教育补助费用使用办法、残疾人教育条例等文件，并从1 9 8 9 年起国 家设立残疾人教育专项补助费，扶植各地发展特殊教育事业。此后我国相继出 台了系列法律、法规、政策、文件。这些法律法规构成了规范残疾儿章义务教育 法律体系，从不同角度规范指导残疾儿童义务教育的发展。 层级形式法律、法规、规章名称制定机关颁布时间 第一 宪法 第4 5 条全国人民代表 1 9 8 2 1 2 层级人会 中华人【已共和国残疾人保障法第1 8 2 6 条全国人比代表 1 9 9 0 1 2 第二基本中华人民共和国教育法第2 、1 0 、3 8 条大会及其常务 1 9 9 5 3 层级法律中华人民共和国义务教育法第9 条委员会 1 9 8 6 4 中华人民共和国义务教育法( 修订) 2 0 0 6 6 中华人比共和国教师法第九章 1 9 9 3 1 0 第三行政残疾人教育条例国务院 1 9 9 4 8 层级 法规 关丁发展特殊教育的若干意见 1 9 8 9 5 中华人比兆和l 国义务教育法实施细则 1 9 9 23 教育 中国残疾人事业“八五”计划纲要 1 9 9 1 1 2 第四行政中国残疾人事业“九五”计划纲要国务院及有关 1 9 9 6 4 层级 规章 中国残疾人事业“十五”计划纲要部委 2 0 0 1 4 及政中国残疾人事业“十一五”计划纲要 2 0 0 6 6 朴永辣主编：特殊教育辞典( 第二版) ，牛夏出版社，2 0 0 6 年，第8 4 页。 策性 九十年代中国儿童发展规划纲要 1 9 9 2 2 文件特殊教育学校暂行规程 1 9 9 8 1 2 关于开展残疾儿童少年随班就读1 ：作的实行 1 9 9 4 7 办法 全日制盲童学校课程计划( 试行) 1 9 9 3 1 0 全日制聋童学校课程计划( 试行) 1 9 9 3 1 0 中度智力残疾学生教育训练纲要( 试行) 1 9 9 4 1 0 全日制盲校教学仪器配备目录( 试行草案)1 9 9 2 1 全日制聋校教学仪器配备目录( 试行草案) 1 9 9 2 1 全日制弱智学校教学仪器配备目录( 试行草 1 9 9 2 1 案) 特殊学校建设标准( 试行) 1 9 9 4 7 表1 ：中国残疾儿重义务教育法律体系 虽然我国在残疾儿童义务教育领域取得了巨大的成就，但是总体而言，相对 于西方国家我们还存在着较大的差距，表现为：( 1 ) 我国的特殊教育立法体系仍 然不成熟。专门性的特殊教育立法层次低、立法体系不完备；现行特殊教育法律 规范过于原则、笼统、内容空洞、不具有操作性；特殊教育制度不健全、不完善， 缺失特殊教育法本身特有的原则和制度。( 2 ) 在整个义务教育体系中，残疾 儿童的义务教育处于弱势地位，政府对残疾儿章义务教育的投入并未因为其教育 目的、内容和形式的特殊性而给予更多的财政支持。由于政府责任的缺位导致了 教育的不均衡发展，使残疾儿章的义务教育成为教育领域最为薄弱的内容。( 3 ) 相比西方国家而言，我国的特殊教育仍处于初级阶段，大量的残疾儿章以随班就 读的形式在校接受教育，但山于随班就读支持系统的缺失，随班就读的特殊教育 效果较差。 2 2 陕西省残疾儿童义务教育的现状分析 伴随着2 0 世纪9 0 年代以来，国家陆续颁布了推动残疾人教育事业发展的法 陈久奎、阮李全：特殊教育立法问题研究：人文关怀的视角，中国特殊教育，2 0 0 5 第6 期 9 律法规，陕西省积极贯彻执行国家的法律法规。“十五”期问，省政府于2 0 0 0 年1 1 月批准颁布了陕西省实旋( 残疾人教育条例) 办法，批转了陕西省特 殊教育工作“十五”实施方案。2 0 0 1 年8 月省政府召开了第二次全省残疾人事 业工作会议，2 0 0 3 年8 月省教育厅、省残联联合召开了全省特教工作座谈会， 积极推动了我省残疾人教育事业的发展。2 0 0 6 年l o 月，省政府又批转了陕西 省残疾人事业“十一五”发展纲要，以确保残疾人教育事业在“十一五”期间 的稳固发展。 在“十五”期间，全省共建成特殊教育学校5 6 所( 其中教育部门2 9 所、残 联2 7 所) ，在校生8 6 4 5 人；普通小学附设特教班1 4 4 个，在校生1 5 0 0 名；普通 小学随班就读3 0 8 0 0 名；视力、听力、智力三类残疾儿章少年入学率由九五期间 的7 8 5 提高到8 0 以上。特殊教育师资队伍在不断的壮大，教学质量也在不 断的提高。 尽管陕西省残疾儿章义务教育已经取得了很大的成绩，但是残疾儿童接受义 务教育的情况并不乐观，仍然存在很大的问题，表现在以下几个方面。 第一，政府没有承担起残疾儿章义务教育的应尽职责。 ( 1 ) 政府投入不足。近几年陕西省各级政府不断加大对特殊教育学校以及残 疾儿童入学资助的资金投入力度。省级财政每年补助特教专款1 0 0 万元，同时各 级政府和教育局也在逐步加大特殊教育的投入，西安市“十五”期用于特殊教育 的经费就累计达到了6 3 4 6 7 万元，用于特殊教育校舍改扩建工程的专项资金9 5 8 万元，新建和改建校舍建筑面积达1 6 5 5 9 平方米。但是尽管如此，现有的特殊 教育学校仍然面临着资金短缺的问题，县级特殊教育学校的资金短缺问题就更为 突出，部分特殊教育学校办学条件差，几乎无法达到1 9 9 4 年教育部颁布的特 殊学校建设标准( 试行) 的要求。陕西省教育厅虽然每年在预算内安排1 0 0 万 元的特殊教育专款，但是这部分专款既要用于义务教育阶段的特殊教育，还要用 于特殊职业教育、特殊高等教育等多个方面。而残疾儿童的教育要比普通儿童的 教育需要更多的经费投入，因此，其数目不足于用来支持全省特殊教育学校的发 啊北人学“陕两省残疾人教育需求。保障研究”课题组：陕两省残疾儿章义务教育现状、问题j 对策 研究肇十陕西省第一次全国残疾人抽样训盘分析与研究2 0 0 7 年1 0 月 同 ： 西安市教育局副局长黄新南在西安市特殊教育工作会上的讲话，2 0 0 7 年2 月1 2 日。 1 0 展。此外，政府对于随班就读形式并没有稳定的经费补助，随意性较大，没有建 立起完善的经费支持系统。 ( 2 ) 政府各部门之问，残联与政府各部门之间并没有针对残疾儿童的义务教 育建立起长效的沟通机制。在残疾儿童的义务教育方面，基层残联具有掌握当地 适龄残疾儿童的数量、残疾类型、残疾等级、是否入学以及适龄残疾儿章的家庭 状况等情况的优势，应该配合教育部门，来保障适龄的残疾儿童能够及时入学。 然而在现实中教育部门与残联之间缺乏有效的信息沟通，有的地方甚至没有业务 往来，这限制了教育部门对本地残疾儿章接受义务教育现状的了解。 第二，民间的残疾儿童教育机构生存困难。有些机构不能及时注册，面临着 合法性危机。如西安市碑林区拉拉手特殊教育中心( 原名：陕西拉拉手智障人士 康复支援中心) 从事智力残疾儿童的康复与教育服务，它早在2 0 0 1 年元月就正 式成立，直至2 0 0 6 年8 月1 日才正式注册为民办非企业单位。此外这些第三部 门还在不同程度上遇到了资金短缺、无办公场所、工作人员不稳定等困难。由于 第三部门主要的经费来源是社会组织和个人的捐赠，而能否获得社会捐赠与这些 组织的能力、信誉度有直接的关系，因此在这些组织建立初期，一些企业或者个 人不敢放心捐赠，这直接的后果就是这些组织筹不到资金。如延安市富县语训班 是一家民办机构，是该县唯一的一所特教机构，由于成立时问较晚，除靠服务收 费外，有时接受市县级残联的资金扶助，常常出现资金缺口，运行一直难以步入 正轨。 第三，企业对残疾儿章接受教育的捐赠意识不强。在陕西省已经有很多的企 业开始关注残疾儿章的义务教育，并对其进行捐赠。比如海星集团于1 9 9 6 年出 资2 0 余万元开展“资助残疾人”活动，并将t 9 9 6 年定为海星助残年，使2 0 0 0 余名残疾人得到海星的照顾，在1 9 9 7 年，海星出资组织西安第一、第二聋哑学 校6 0 名残疾儿童欢度“六一节”。但目i u 陕西省企业对残疾儿童义务教育的捐 赠积极性不高，意识不强。 第四，基层社区的支持力度不足，还没有形成有效的机制保证基层社区的支 持。基层社区并没有充分地了解本社区残疾儿章接受义务教育的状况，宣传和教 两北人学“随两省残妖人教育需求，佩障研兜”课题组：陕两，肯残疾儿童义务教育现状、问题j j 对策 研究捧于陕西省第次令围残疾人抽样倒击分析j 研究，2 0 0 7 年l o 月 h t t p ：w w w s e a s t a r c o m c r v a b o u t j l u s t e r a s p 1 1 育残疾儿童家长让其子女入学接受义务教育的工作没有做到位。 第五，残疾儿章的家长对其子女的教育需求不足。这表现为家长没有科学、 j 下确地评价自己的子女，对其子女接受教育的期望值不高并且动力不足。有些家 长没有对子女的残疾状况进行检测鉴定的意识；有些家长持一种放弃的心态，不 让子女入学，入学只是让学校代管，“只要不出事就可以了”；而有些家长在对残 疾子女的早期康复中已经投入了很多，现在已经没有能力再为他们提供教育。 通过以上分析陕西省残疾儿章接受义务教育的现状，我们可以发现在残疾儿 童接受义务教育中面l 临着两大突出的矛盾亟待解决：一是残疾儿童家长对子女的 教育需求严重不足，受此影响，残疾儿童义务教育资源使用效率较低，使部分特 殊教育学校面临生源不足、招生困难的问题，这极大地限制了其办学规模，使学 校教学资源无法更大程度地发挥作用，也容易给政府造成教育资源保障有力的假 象。二是相对于社会残疾儿章的数量和入学状况，残疾儿童义务教育资源供给严 重不足，无法保障残疾儿童高质量地接受义务教育。 因此，为了能够更好地增进残疾儿童义务教育福利，推动残疾儿童义务教育 的发展，关键是要改善残疾儿童义务教育的治理结构。我国残疾儿童义务教育 的治理结构应该是政府各部门、残联、社区、第三部门、企业和残疾儿童家长合 作与互动关系的集中反映，充分发挥各方在残疾儿童义务教育福利事业中不同层 次上应有的责任。 3 残疾儿童义务教育的理论分析 3 1 理论基础 3 1 1 福利多元主义 福利多元主义( w e l e f a r ep l u r a l i s m ) ，也称为混合福利经济( m i x e de c o n o m y o fw e l f a r e ) ，是在福利国家危机的背景下，在对福利国家的批评中产生的。罗 斯在他的相同的目标、不同的角色国家对福利多元组合的贡献一文中详 西北人学“陕两省残疾人教育需求j 保障研究”课题组：陕西省残疾儿章义务教育现状、问题与对策 研究基于陕西省第二次全国残疾人抽样涮盘分析与研究，2 0 0 7 年1 0 月 1 2 细剖析了福利多元主义的概念。罗斯首先对福利国家概念予以澄清，认为福利国 家是一个大家熟知但容易引起歧义的概念，特别是容易误认为福利完全是政府的 行为。国家在提供福利上的确扮演着重要角色，但绝不是对福利的垄断。其次。 他主张福利是全社会的产物，市场、雇员、家庭和国家都要提供福利，放弃市场和 家庭，让国家承担完全责任是错误的。市场、国家和家庭在社会中提供的福利总 和即社会总福利，用公式表示为：t w s = h + m + s 。t w s 是社会总福利，h 是家庭提供的 福利，m 是市场提供的福利，s 是国家提供的福利。 约翰逊在罗斯的基础上加进了志愿机构，丰富了福利多元主义的内容。约翰 逊将提供社会福利的部门分为4 个部分：1 国家部门提供的直接和间接福利：2 商业部门( c o m m e r c i a ls e c t o r ) 提供的职工福利，向市场提供有营利性质的福 利：3 志愿部门( v o l u n t a r ys e c t o r ) ，如自助、互助组织、非营利机构、压力团体、 小区组织等提供的福利：4 非正规部门( i n f o r m a ls e c t o r ) ，如亲属、朋友、邻里 提供的福利。强调福利多元主义暗含的福利供给的非垄断性，志愿组织、家庭等 非正式组织在福利的提供上发挥着重要作用。伊瓦斯也特别强调民间社会在社会 福利中的特殊作用，认为它能够在不同层次上，在基于不同理念上的政府、市场、 社区之间建立联系纽带，使私人和局部利益与公共利益相一致。 部门市场国家社区屺间社会 福利生产部fj市场公共部f 非正式部门家庭非营利部fj 中介组 织 行动协凋原则竞争科层制个人责任志愿性 需方的角色消费者社会权的公民社耳成员市r 西会成员 交换中介 货币 法律 感激尊敬 说理交流 中心价值选择白由平等互惠利他团结 有效标准福利安全个人参与社会政治激活 不平等、对少数群体需受道德约束降低对福利产品的不平 对1 r 货币要的忽视，降低个人选择的白由，等分配。专业化缺 彭牛民、赞叫青：福利多c 土义：福利提供从圉家到多兀部门的转型，南开学报，2 0 0 6 年第6 期。 彭华民、黄叶青：福利多元主义：褐利提供从国家到多元部门的转型，南开学报，2 0 0 6 年第6 期。 主要缺陷化结果的 自助的动机，自 对1 | 团体的成员乏，低效率 忽视由选择的自由采取排斥态度 下降 表2 ：伊瓦斯福利多元主义四个部门的特征 福利多元主义有两个主要概念：一是分权( d e c e n t r a l i z a t i o n ) ，二是参与 ( p a r t i c i p a t i o n ) 。分权不仅指将福利服务的行政权由中央政府转移至地方政府， 同时要从地方政府移至社区，由公共部门转给私立部门。参与是指希望福利提供 者( 社区、非营利组织等) 和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务的输 送过程。 由于时代的变迁、社会的发展，在我国也开始了社会福利社会化的改革，其 实质就是指在新的社会形势下，社会福利资源的重新整合和重新分配、救助责任 主体的重新划分。具体表现为两个方面：一是国家不再是贫困群体和弱势群体的 唯一责任主体，国家、非营利组织、单位、家庭和个人都是社会福利社会化政策 的责任主体，它们应该在社会福利社会化的新框架下有所作为。二是从资源的角 度来看，尽管国家仍然是福利资源供给的首要主体，但非营利组织( 如基金会、 慈善会) 甚至企业都是政府之外的重要社会福利资源的供给主体。本文的残疾 儿童义务教育福利的治理正是受到了这样的一种思想的启发，从福利多元供给的 角度来分析问题。 3 1 2 公共产品理论 斯蒂格利茨在其经济学一书中指出“公共物品是这样一种物品，在增加 一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而排除任何人对它的分享都要花费巨 大成本。”从这个定义中，我们可以抽象出公共产品的两个本质属性，非竞争 性和非排他性。所谓非竞争性，是指一个人在消费某物品的同时，并不妨碍另一 个人消费。换句话说，这样的物品一旦提供，任何消费者对公共物品的消费都不 影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。非竞争性包含两方面的含 义：一是边际成本为零，指的是增加一个消费者对供给者带柬的边际成本为零， 美 斯带格利茨：经济学，北京：人民人学u ；版社，1 9 9 7 年版，第1 4 7 页。 1 4 即增加一个消费者的情况下，供给者不需要追加资源的投入；二是边际拥挤成本 为零，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，即这种产品是 共同消费的，而且不存在消费中的拥挤现象。所谓非排他性，指的是一旦公共物 品提供出来，不可能排除任何人对它的消费，即不需要支付成本也能够从某物品 的消费中得到好处，或者要让某个不付费者不消费某物品是困难的，或者即便能 够做到也会成本高昂。严格地说，它包含三层含义：( 1 ) 任何人都不可能不让别 人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上不可能，或者虽然 技术上可行，但成本却过高。因而是不值得的；( 2 ) 任何人都不得不消费它，即 使有些人可能会不情愿，但却无法对它加以拒绝；( 3 ) 任何人都可以恰好消费相 同的数量，否则如果在某人消费以后，别人消费的可能性减少，那么就等于部分 排他了。具有上面两个特征的公共物品一般被称为纯粹公共物品。另外一种极 端的状况就是私人产品，即在消费上同