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武汉科技大学硕士学位论文 第1 页 摘要 社会救助作为社会保障的一个重要组成部分，是保障公民基本生活的底网，在现代社 会生活中起着不可替代的重要作用，而救助程序的合理性则标志着一个国家文明进步的程 度，救助程序也是保证社会救助能够有效实施的法律保障。本文主要分为四个部分进行论 述，其内容如下： 第一章分析了社会救助及社会救助程序的内涵、特点和社会救助程序的价值。通过对 社会救助的概念和特点的分析，总结出社会救助程序在实施这一政策过程中所体现的价 值。 第二章从评价行政程序的基本理论入手，探索了作为特定程序的社会救助程序必须遵 循的公开、公平、公正、正当法律程序、比例等原则，以及受理与申请、告知、证据、听 证、信息、电子政务、时限期间与送达等制度，以期实现社会救助的公平和公正。 第三章以我国的现行法律、法规为依据，分析了我国的最主要社会救助程序。 第四章从“綦江骗保事件”出发，较为现实地揭示了我国现行社会救助程序的问题，因 此，为了健全公民基本生活的“安全网”，必须对我国社会救助程序进行重构。通过真实案 例和对以上3 部分的分析，对我国社会救助程序提出新的构想，希望能对我国社会救助程 序的法制化建设提供一点参考意见。 关键词：社会救助；社会救助程序；行政程序；权利保障；程序重构 第1 i 页 武汉科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t a sa i li m p o r t 锄tp a no fs o c i a ls e c 嘶t y ，s o c i a la s s i s t a i l ti s a tt h eb a s en e t w o r kt os e c u r e m el i f eo fr e s i d e n t s ni si r r 印l a c e a b l ei nm o d 锄l i f e t h er a t i o n a l i t yo fa s s i s t a i l tp r o c e s si sn o t o n l yt h em a r ko ft h el e v e lo fc i v i l i z a t i o no fac o u n t r y ，a n di ti sa l s ot h el e g a lp r o t e c t i o nt o g u a 黜1 t e et h es o c i a la s s i s t a n tb e i n gi m p l e m e n t e de 虢c t i v e l y ：1 1 1 ep a s s a g ei n c l u d e sf o u rp a r t s 舔 f o l l o w i n g ： t h e 丘r s tp a nd i s c u s s e st h em e a i l i n g 、c h a m c t 甜s t i ca 1 1 dv a l u eo fs o c i a la u s s i s t a l l c ea 1 1 ds o c i a l a s s i s t a n tp r o c e s s t h r o u 曲t h ea n a l y s i so ft h em e a l l i n g 锄dc h a r a c t 缸s t i c ，m ea u t h o rc o n c l u d e s t h ev a l u et h a ts h o w e dd u r i n gt h ep r o c e s s t h es e c o n dp a ns t a r t s 敝i md i s c u s s i n gt h eb a s j ct h e o 巧o fa d m i n i s t r a t e d p r o c e s s ，t h e i l e x p l o r i n gt h ep d n c i p l eo fo p e n ，f a i r ，j u s t ，d u ep r o c e s so fla _ w ，a l l dp r o p o r t i o ne t ca 1 1 dt h el a wo f a c c 印t i n g ，a p p l i c a t i o n ，i m p a n a t i o n ，e v i d e i l c e ，h e 撕n g ，e l e c t r o n i cg o v 锄m e n ta 髓i r s ，t i n l el i m i t e d ， d e l i v e t l l ea u t h o r h o p e st 王l a tt 量l e 锄ra n dj u s tc a l lb er e a l i z e dt h r o u 曲t h e 两n c i p l e sa n dl a w t h em i r dp a r ta n a l y s e st l l em a i ns o c i a la s s i s t a i l tp r o c e s si nc h i n aa c c o r d e dt ot h el a w a l r e a d ve x i s t e d n el a s t p 砒d i s c o v e r s c a s e 一i n s u r a n c ed e c e i t i n t h ep r o b l e m si no u rs o c i a l ”s o ，i no r d e rt op e r f e c tt h e a s s i s t a n t p r o c e s st h r o u 曲a s a f en e tt ob a s i cl i f e ，i tm u s t r e b u i l ds o c i a la s s i s 伽1 tp r o c e s s 1 1 1 r o u 曲m ea j l a l y s i so fc a s ea n dt h r e ep a n a b o v e ，t h ea u t h o r 西v e ss o m es u g g e s t i o n sa b o u ts o c i a la s s i s t a n tp r o c e s si nc h i n a ，a n dh o p e st h a tc a nb e 百v e i l s o m es u g g e s t i o n st 0l e g a li n s t n l c t i o no ns o c i a la s s i s t a n tp r o c e s s k r e yw o r d s ：s o c i a la s s i s t a n c e ；s 0 c i a la s s i s t a n tp r o c e s s ；a d m i n i s t r a t i o np r o c e s s ；p r o t e c t i o no f r i g h t ；r e b u i l d i n go fp r o c e s s 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：) 塾监日期：丝衄旧耳论文作者签名：! 墨竺堡煎日期：丝2 墨塑蹄 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 1 飘蚜 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第一章社会救助程序概述 1 1 社会救助的内涵 英国的贝弗利奇报告拉开了世界现代意义上社会救助制度建立的序幕，以此为里程 牌，现代社会救助制度在全世界范围内得以迅速推广。现代社会救助制度发展至今，已经 在全世界范围内取得了巨大的成就，有力地保障了需要救助人群的基本生存权。虽然国内 外学者对社会救助的概念多有界定，但是一般可以认为社会救助，就是指当公民因各种原 因难以维持其基本生活需求时，作为承担相应义务的国家有关机关或者非政府的社会机 构，按照一定的程序对符合条件的救助对象实施无偿的救济帮助，使其摆脱生存危机，获 得基本生活保障的一种社会制度。 可见，社会救助主要包括以下几个方面的内容：( 1 ) 社会救助的责任主体是国家， 实施主体是国家和社会；( 2 ) 对符合条件的救助对象提供社会救助既是国家的义务，也 是社会的义务；( 3 ) 社会救助具有无偿性；( 4 ) 获得国家提供的社会救助是公民的权利； ( 5 ) 社会救助目的是为了让救助对象摆脱生存危机，保障其基本的生活权利，从而间接 维护社会秩序的稳定。 1 2 社会救助程序的内涵 我国自古就不重视程序立法，据考证，先秦以后的传统法中一直缺少程序形式的要素， 此种情形一直延续到清末，由于我国有对程序立法的不重视的历史传统，因此我国学者 对经常使用的程序一词的界定往往并不清楚。究其本意，程序是指人的行为的表现形，式， 也就是指人的行为过程的规定性。在现代汉语中将程序解释为“事情进行的先后次序”， 而辞海则将程序界定为“按时间先后或依次安排的步骤”， 包含着主体、时间、空间、 顺序等基本要素。而在法学意义上的程序一词则指的是实体的对称，指按照一定的方式、 步骤、时间和顺序做出法律决定的过程，其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点， 公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或者认可的情况下做出决定。应松年教授认 为，所谓程序就是指从行为起始到终结的长短不一的过程，构成这一程序的不外是行为的 方式和行为的步骤以及实现这些方式和步骤的时间和顺序。 从以上分析中，我们可以得出结论：程序是由一定的步骤、方式、时限和顺序组成， 是行为的时空因素的统一体。而行政程序就是指行政权力运行的程序，由行政机关行使行 政权力、做出行政决定所应当遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。那么据此做出定义， 社会救助程序就是在社会救助过程中所应该遵守的关于社会救助行政行为所包含的方式， 王锡锌：市场经济与行政程序，法商研究19 9 5 年第5 期。 。现代汉语，商务印书馆1 9 9 3 年版，第1 3 8 页： 辞海，上海辞书出版社1 9 9 0 年版，第1 9 7 4 页。 季卫东：程序比较论，比较法研究1 9 9 3 年第l 期。 应松年：行政法学新论，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第3 3 5 页。 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 步骤、时间、顺序等构成的具体过程。第一，社会救助程序是社会救助行政机关的行政权 力的运行程序；第二，社会救助程序是社会救助行政机关做出行政行为的程序；第三，社 会救助程序由方式、步骤、时间和顺序等要素所构成；第四，社会救助程序的运行结果是 制定出社会救助行政法规、规章或者做出社会救助行政决定；第五，社会救助程序是法律 程序的一种。 1 3 社会救助程序的特点 ( 1 ) 特定性。社会救助程序是针对社会救助行政行为本身而言的。社会救助行政机 关只有在执行社会救助行政行为的时候才存在社会救助程序，即在社会救助行政立法、社 会救助行政执法、和社会救助行政司法等行为中才存在社会救助行政程序的问题，社会救 助行政机关在民事活动中不存在社会救助程序，在行政诉讼中也不存在社会救助程序。 ( 2 ) 选择性。社会救助程序是社会救助行政行为的具体实施过程，是社会救助行政 行为的形式所在。任何行政行为都是内容和形式的统一体，实体内容和程序形式都是一个 行政行为不可缺少的部分，一般来说并非所有的社会救助程序都需要进行法定化，只有那 些对社会救助行政行为产生控制功能的程序，才有必要去进行法定化。 ( 3 ) 顺序性。构成社会救助程序的基本要素是步骤、方式和实现这些步骤、方式的 时间和顺序。在做出一个具体行政行为的时候，我们必须要按照一个接一个的步骤和方式 来完成，这些步骤和发生都有空间和时间的具体顺序。 ( 4 ) 多样性。社会救助程序因为各自的社会救助行政行为的差异，将导致其所应当 遵从的社会救助程序在客观上呈现出多样性，出现多种社会救助程序并存的现象，并出现 了各自调整社会救助行政行为的格局。 ( 5 ) 分散性。由于通过多种法律形式对社会救助程序进行规定，从而使得社会救助 程序分散于众多的、处于各种不同法律位阶的法律文件当中。行政权力的干预已经无处不 在，对各种行政权力进行规制，按照现行的主流观点是只有通过程序来对权力进行限制， 因此有必要在各种浩瀚的行政法律文件中对行政行为进行程序的规定。 1 4 社会救助程序的价值 一般认为，行政程序的价值可以从两个方面来进行认识。第一，从行政程序自身所体 现的价值，即行政程序的过程价值，一般也称之为行政程序的内在价值。第二，行政程序 在客观结果上所起到的功能或结果，即行政程序的结果价值( 功能价值) ，一般也称之为 行政程序的外在价值。同样，社会救助程序的价值可以结合社会救助程序的过程价值和结 果价值来进行分析。 ( 1 ) 有利于公民参与社会救助行政权的行使 传统的公民参政权在2 0 世纪以后的新的社会化过程中已经无法适应现实需要。公民通 过自己在议会中的代理人行使对行政机关的监督，但是这种事后监督机制，未能有效防止 行政机关滥用职权。在社会救助行政行为中，通过社会救助程序，可以让公民越过自己的 武汉科技大学 硕士学位论文第3 页 代理人而直接介入有关社会救助行政权力的行使过程，这时，公民权可以约束社会救助行 政权力，使其合法、正当行使，而不能够轻易越雷池而行动，并随时可以在法律规定的范 围内提出自己的抗辩理由，对社会救助行政机关的行政权力的行使是否具有合法性、正当 性提出质疑，并对社会救助行政机关行使职权建立一个反思机制，使其可以进行自我纠正。 社会救助程序法弥补了实体法和司法权在事后进行救济的局限性，建立起社会救助行政权 的预防机制，使得社会救助行政权力变得更加规范化，实现了由实体规制向着程序规制的 转变发展，从而真正建立起完善的、多方位的社会救助行政权力规范机制。 ( 2 ) 有利于保护社会救助行政相对人的程序权益 行政相对人的程序权益是一种长期以来不被重视的法律权益，特别是在我国，长期受 到法律实用主义的影响，行政相对人根本不知道程序权益为何物，在社会救助行政领域自 然也是如此。轻视程序权益的结果往往是行政主体以国家神话为理由剥夺公民实体法上的 权利。任何法律上的实体权利，如果没有相应的法律程序权利来对其进行保障，即使法 律赋予行政相对人再多的实体权利也是毫无意义的，在社会救助行政法律关系中，社会救 助行政相对人的合法的程序权益只能够通过采取相应的社会救助程序来进行保障，在我 国，也许不仅仅是我国，所有的国家在走向行政法治的过程中都一样，只重视规定行政相 对人的实体权益，而这些权益由于没有法律程序来进行保障，往往是根本无法落到实处的。 ( 3 ) 有利于有效提高社会救助行政效率 效率或效益在一般意义上是指：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最小的 资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。馐资源在社会救助行 政管理活动中的配置是有限的，而做出社会救助行政行为无疑是要耗费一定的行政资源 的，因此社会救助程序的运作必须要符合一定的经济理性，在对社会救助行政相对人的基 本权益进行保障的前提下，尽快做出行政决定，终结社会救助程序。通过社会救助程序让 有关的社会救助行政相对人介入社会救助程序，让他们了解一些和社会救助有关的信息， 可以得到社会救助行政相对人的理解，这样社会救助行政机关实施社会救助行政行为的阻 力将大大减小，从而提高社会救助行政效率。 ( 4 ) 有利于监督社会救助行政主体依法行使职权 社会救助程序本身就具有控制社会救助行政，防止社会救助行政权力滥用的功能，社 会救助程序就是要对社会救助行政权力建立约束机制，要求社会救助行政主体给予社会救 助行政相对人以同等、充分的机会来陈述其理由和要求，并明确告诉其所应当享有的程序 权利和法律后果，许多国家将听证制度、告知制度、信息公开制度、证据制度等例为社会 救助程序法的必要制度。同时要求社会救助行政主体不得基于不正当的动机来解释社会救 助行政相对人不明白的关于社会救助程序的模糊概念，以免造成对社会救助行政相对人合 法权益的损害。通过社会救助程序，可以对一些自由裁量权进行有效的监控，对社会救助 行政权力的正当、合法的行使起到一种引导性的作用，从而规范社会救助行政权力的行使。 姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学高等教育 f 版社2 0 0 5 年版，第3 6 8 页。 圆约翰罗尔斯，何怀宏等译：正义论，中国社会科学院出版社1 9 8 8 年版，第8 4 页。 第4 页 武汉科技大学 硕士学位论文 第二章社会救助程序的基本原则与制度 2 1 行政程序的相关理论 随着现代社会行政权力的不断扩张，行政程序也同益为人们所关注，行政权力对社会 生活的方方面面进行干涉已经成为当今社会的一个不争的事实，孟德斯鸠说，“一切有权 力的人容易滥用权利，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界 限的地方才休止”。显然随着行政权力的不断扩张，对公民的权利的侵犯的情况就不可避 免的发生，那么应该通过什么样的方式来对行政权力进行必要的约束呢，各国的法学家在 通过长期的研究论证以后，一致认为通过行政程序来对行政权力进行必要的约束是现实可 行的，只有通过程序来对权利进行制约，才能够实现法学意义上的公平或公正，但是通过 行政程序来对行政权力进行控制的制度也并非完美无缺的，“它像人类创建的大多数制度 一样也存在某些弊端。尽管通过行政程序对行政权力进行必要的控制尽管也存在一些弊 端，但是总体来说，法律的使命就是要想方设法克服自身的弊端，使得各种法律制度结合 成为完美的无隙的法律保障体系，从而切实保障公民的合法权利。而法律程序则是各种法 律制度结合的重要途径，为各种法律制度的完美结合起到了桥梁的重要作用。 社会救助程序作为行政程序的一种，其理论来源于行政程序，有关社会救助程序的相 关理论脱胎于行政程序理论当中，并构成社会救助程序的理论基础，因此在这里有必要对 行政程序的价值、基本制度、基本原则进行相关的探讨，我们只有在对行政程序的价值、 基本制度、基本原则进行了了解的基础之上，才可以结合社会救助的相关理论，归纳提炼 出社会救助程序的基本制度和基本原则。 2 1 1 行政程序的价值 对于行政程序价值的评价，一般而言存在两种主流观点：一种是程序工具主义的价值 观，即根据程序所实现的实体上的结果来评价程序的有效性；另一种是程序本位主义的价 值观，该观点认为，程序具有独立于实体的自身价值，实体不能够成为衡量程序正义的有 效标准，行政程序的价值应当体现为结果价值或者说功能价值。第一种观点认为法律程序 的唯一标准是要实现实体的法律规定，就其自身而言是没有独立的价值可言，那么我们就 可以得出结论：只要行政机关执法实现了实体法律的规定，那么行政程序的价值也就实现 了。这种观点由于忽视了程序自身所具有的价值，第二种观点认为程序的j 下义决定着结果 的正义。只要程序公正合法，行政机关依照法律规定的程序严格依法行政，就认为其做出 结果是合法有效的。按照这种观点，结果相对于程序并不重要，程序应当是第一位的，应 当为立法者、执法者所重视，而不必须过多考虑结果的正义与否，行政程序的价值应当体 现为过程价值。程序只不过是法律的目的而不是手段，法律实施的过程就是将法律程序付 。孟德斯鸠：论法的精神，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 圆博登海默，邓正来等译：法理学一法哲学及其方法，华夏j f i 版社1 9 8 7 年版，第3 8 8 页。 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 诸实施的过程，程序有其自身所具有的价值，实施法律应当注重程序的价值属性，这种理 论对传统的重实体而轻程序的理念来说不可谓不是一种巨大的进步。但是这种观点也有其 不足之处，它过分夸大了程序的价值，认为实体价值是一种可有可无的东西，它忽视了法 律的根本目的是为了实现实体法上的正义，从而保障相对人的合法利益，它隔离了程序与 实体的关系，没有意识到程序的价值是不可能完全脱离实体而孤立存在的，程序实现其自 身价值的过程也是实现实体的价值的过程。我们认为，程序和实体都是不可以分离的，二 者都有其自身的独立的价值，二者既对立又统一，不可显失偏颇。因此，可以认为上述两 种理论都隔裂了程序与实体的联系，是具有片面性的理论。通过以上的分析，行政程序的 价值应当是过程价值与结果价值或者说是功能价值的结合体，因此我们可以从两方面对行 政程序的价值进行把握；第一，通过行政程序本身所体现的价值，即行政程序的过程价值 来对行政程序的价值进行认识；第二，通过行政程序在客观结果上所体现价值或者所起到 的作用，即行政程序的结果价值或者功能价值来对行政程序的价值进行认识。 2 1 2 行政程序的基本原则 所谓行政程序法的基本原则是指贯穿行政权力运行过程始终，对行政活动具有普遍的 指导意义，为行政机关和行政相对人以及其他程序参与人所必须遵循的基本行为准则。我 国学者大都没有区分行政程序法的基本原则和行政程序的基本原则，认为行政程序法的基 本原则都要在行政程序中有所体现，因此行政程序法的基本原则等同于行政程序的基本原 则，本文也采纳上述观点，不对行政程序法的基本原则和行政程序的基本原则进行区分。 对于行政程序法的基本原则或者说行政程序的基本原则，国内有多种观点：如江必新教授 提出行政程序法的基本原则是依法行政原则、民主原则、公正原则、基本人权原则和效率 原则；章剑生教授在应松年教授主编的当代中国行政法一书中提出行政程序法的基 本原则包括行政公正原则、行政公开原则和行政参与原则； 罗豪才教授认为行政程序法 的基本原则为：公正原则、公开原则、听证原则、顺序原则和效率原则； 应松年教授认 为行政程序法的基本原则应当是公开原则、公正原则、参与原则、复审原则、顺序原则和 效率原则，并认为前四个原则是空间方面的原则，后两个原则是时间方面的原则；姜明 安教授认为行政程序的基本原则则包括公开原则、公正原则、公平原则、参与原则和效率 原则。 金国坤教授将行政程序法的基本原则分为一般原则与特有原则，并认为一般原则 包括程序合法性原则、程序合理性原则；而特有原则则包括公开原则、公正原则、顺序原 则、以及效率原则。 o 江必新、周卫平：行政程序法概论，北京师范大学出版社1 9 9 1 年版，第5 0 7 4 页。 应松年：当代中国行政法，中国方正j l ：版社2 0 0 5 年版，第1 2 9 9 1 3 5 5 页。 罗豪才：行政法学，中国政法大学f j 版社1 9 9 6 年版，第2 9 3 2 9 6 页。 回应松年：行政法学新论，中国方正i i 版社1 9 9 8 年版，第5 1 1 5 1 6 页。 姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学高等教育出版社2 0 0 5 年版，第3 7 0 3 7 6 页。 金国坤：中国行政程序法纲要，华夏出版社2 0 0 0 年版，第4 8 6 4 页。 第6 页武汉科技大学 硕士学位论文 2 1 3 行政程序的基本制度 所谓行政程序法的基本制度，是指可以体现行政程序法的基本精神，指导行政程序的 运行过程，并对行政程序产生重要影响的一些制度。我国学者大都对行政程序法的基本制 度和行政程序的基本制度进行区分，认为行政程序法的基本制度都要在行政程序中体现出 来，因此行政程序法的基本制度与行政程序的基本制度实质上并无区别，本文也采纳上述 观点，认为两者是同一概念。 如章剑生教授认为，行政程序法的基本制度应当是听证制度、教示制度、辩论制度、 代理制度、回避制度和时效制度等。姜明安教授则认为行政程序的基本制度包括行政回 避制度、行政听证制度、行政信息公开制度、说明理由制度、审裁分离制度、案卷制度。 应松年教授认为行政程序法的基本制度应当是行政管辖制度、行政回避制度、行政告知 制度、行政说明理由制度、行政听证制度。 杨海坤教授认为行政程序法的基本制度应当 是信息公开制度、教示制度、听证制度、回避制度、时效制度、责任制度、救济制度。金 国坤教授认为，行政程序法的基本制度包括听证制度、回避制度、信息公开制度、时效制 度和救济制度。 马怀德教授提出经过对我国的现行的行政法律和法规进行充分研究之后， 可以认为我国已经建立了以下行政程序制度：表明身份制度、告知制度、说明理由制度、 回避制度、合议制度、听证制度、审执分离制度、复议制度、司法审查制度、顺序制度。 面 2 2 社会救助程序的基本原则 我国学者对行政程序法基本原则的观点都揭示出一般行政程序法所应当具有的共性 原则，即作为一般的行政程序法应当具有的基本原则，而社会救助程序法除了应当具有这 些关于行政程序法的共性基本原则外，还应当具有自己的特性的原则，而社会救助有救助 主体的国家性、救助对象的选择性、资金来源与给付的单向性、救助标准的低层次性、救 助期限的不定期性、贫困线划定的相对性的特点，且社会救助涉及到基本人权的保护，与 被救助者的基本的生存权利息息相关，而社会救助对象因为其自身的特殊性，如果不在社 会救助行政程序中贯彻对该特殊群体的特别保护，一旦社会救助权为社会救助行政机关所 侵害，将严重影响其基本生活，对其基本的生存权造成严重的侵害。因此在这里将我国社 会救助程序的基本原则首先概括为公开、公平、公正等三项基本原则。但是，与此三项基 本原则密切相关并在内容上与此三项基本原则有部分交叉和重合的且和社会救助紧密联 系的行政程序的原则还应当有两项，即正当法律程序原则、比例原则。因此，本文将社会 救助程序的基本原则列为五项。 回章剑生：行政程序法原理，中国政法大学1 9 9 4 年版，第1 1 9 1 4 7 页。 回姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学高等教育出版社2 0 0 5 年版，第3 7 7 _ 4 0 0 页。 应松年：当代中国行政法( 下) ，中国方正f f 版社2 0 0 5 年版，第1 3 4 0 页。 鲫杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化，法律f 版社1 9 9 9 年版，第1 6 3 页。 四金国坤：中国行政程序法纲要，华夏出版社2 0 0 0 年版，第6 5 9 0 页。 四马怀德：行政程序法立法研究 草案及理由说明书，法律f l ：版社2 0 0 5 年版，第7 8 页。 武汉科技大学 硕士学位论文第7 页 2 2 1 公开原则 公开原则的基本含义是：在执行社会救助行为时，除依法应当保密的以外，都应当公 开进行；有关社会救助的行政法规、行政规章、政府政策等以及社会救助行政机关做出影 响社会救助行政相对人的权利、义务行为的标准、条件、程序等都应当公布，让社会救助 行政相对人可以依法进行查询、复制。 当前，在我国社会救助行政领域内认真贯彻行政公开原则必须做到以下四个方面：( 1 ) 有关社会救助的行政立法和行政政策要公开进行。( 2 ) 社会救助行政执法行为要公开进 行。( 3 ) 社会救助行政裁决、社会救助听证、社会救助行政复议行为公开。( 4 ) 社会救 助行政信息、情报要公开。 2 2 2 公平原则 公平是民主国家的要求，在民主国家，全体国民应当享有相同的权利和承担相同的义 务。社会救助行政主体应当平等对待任何社会救助行政相对人，不能够厚此薄彼，不能够 因为和社会救助行政相对人有某种特殊关系或者因为自己对社会救助行政相对人有某种 偏见或者成见就赋予一些人以特权或者剥夺某些人的权利，减轻甚至消灭一些人的义务或 者加重某些人的义务，平等对待每一个社会救助行政相对人，不歧视、不偏私，是公平原 则的精髓所在。 2 2 3 公正原则 公j 下原则的基本含义是社会救助行政机关及其工作人员要平等对待不同身份，民族、 性别和不同宗教信仰的社会救助行政相对人，通过公正的社会救助程序来实现对社会救助 行政相对人的权利的保障。社会救助行政公正原则包括实体公j 下和程序公正两个方面的要 求。根据该原则的含义可以引申出该原则的基本要求。 ( 1 ) 依法办事，不偏私。( 2 ) 合理考虑相关因素，不专断。( 3 ) 不单方面接触。 ( 4 ) 不在事先未通知和听取社会救助相对人陈述和申辩意见的情况下做出对社会救助相 对人不利的行政行为。 2 2 4 正当法律程序原则 正当法律程序( 简称“正当程序”) 原则有广义和狭义的两种。广义的正当程序原则指 整个社会救助行政程序的基本原则，包括公开、公正、公平和信赖保护以及比例原则；狭 义的正当程序原则仅指相当于美国行政法中的“正当法律程序”的原则和英国行政法中的 “自然正义坳的原则。狭义正当法律原则的基本含义是社会救助行政机关在做出影响社会 救助行政相对人的权益的行政行为以前，必须遵循正当法律程序，事先通知社会救助相对 人、向社会救助相对人说明据以做出行政行为的根据和理由，然后听取社会救助相对人的 。王名扬：美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第3 8 2 4 1 4 页。 。王名扬：英国行政法，中国政法人学出版社1 9 8 7 年版，第1 5 1 1 6 0 页 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 陈述和辩解，并告知救济途径。因为将公开原则、公平原则和公正原则已经单独列出为社 会救助的基本原则，故在这里仅采纳狭义的正当法律程序原则的定义。 狭义的正当程序原则的要求主要有以下三个方面：( 1 ) 自己不做自己的法官。( 2 ) 说明理由。( 3 ) 听取陈述和申辩。 2 2 5比例原则 比例原则的基本含义是指社会救助行政机关实施行政行为应当兼顾社会救助行政目 标的实现和保护社会救助行政相对人的合法权益，如果为了实现社会救助行政目标可能对 社会救助行政相对人的合法权益造成某种不利的影响时，应当使这种不利的影响限制在尽 可能小的范围和限度之内，保持两者处于适度的比例。也就是说，社会救助行政机关在实 施社会救助行政行为时，不得采取超出其救助目的需要之外的措施，应当注意合理保护社 会救助行政相对人的合法权益，尽可能将对社会救助行政相对人的影响降到最低。 2 3 社会救助程序的基本制度 我国学者对行政程序法基本制度都提出了自己的观点，并且都揭示出一般行政程序法 所应当具有的共性原则，而在社会救助程序法应当要体现出对社会救助对象这个特殊群体 利益的特别保护，进而保护其基本生存权，与我国现在所提倡的“建立社会主义和谐社会、 与时俱进、以人为本、保护人权”的理念是一致的，因此在确定社会救助程序的基本原则 的时候，本文将与社会救助对象的合法权利保障联系比较紧密的以下制度列为为社会救 助的基本制度，分别为受理与申请制度、告知制度、证据制度、听证制度、信息制度、时 效、期间和送达制度。 2 3 1 受理与申请制度 第一，申请制度 申请制度是指需要申请社会救助的公民为了实现自己的合法权益，依法向社会救助行 政机关提出要求做出相应的行政行为的申请的一系列法律规范所构成的行政程序制度。申 请是启动社会救助行政行为的必经阶段。 申请制度一般包括三方面的内容： ( 1 ) 申请的时间。( 2 ) 申请的形式。( 3 ) 申请的内容。 第二，受理制度 受理制度是指社会救助行政机关接受公民提供的申请信息，并通过审查其是否符合法 律的规定，从而决定是否予以受理等一系列方式、手段、措施的法律规范所构成的行政程 序制度。 受理制度一般有两方面的内容： ( 1 ) 申请信息的受理。( 2 ) 申请信息的审查和决定。 武汉科技大学 硕士学位论文第9 页 2 3 2 告知制度 告知制度是指社会救助行政机关在实施社会救助行政行为的过程中，告知社会救助行 政相对人相应行政行为的主要内容、理由和依据，社会救助行政相对人参与社会救助相应 行政行为的权利和途径，以及其对社会救助行政行为不服而表示异议和寻求救济的途径、 时限等一系列法律规范所构成的社会救助程序的基本制度。 告知一般可以分为3 种： 第一，事前告知。第二，事中告知。第三，事后告知。 2 3 3 证据制度 证据制度是指社会救助行政机关主动调查收集的一切能够证明社会救助行政案件真 实情况的证据材料的活动，社会救助行政相对人所提交的能够证明社会救助行政案件真实 情况的证据材料的活动，以及社会救助行政机关对所有的证据材料进行检查、审查等活动 必须遵循的方法、步骤、规则等一系列法律规范所构成的社会救助程序的基本制度。 2 3 4 听证制度 儡 所谓听证制度是指社会救助行政机关在制定影响社会救助行政相对人的合法权益的 行政法规、行政规章、其他行政规范性文件，以及做出行政处理决定之前，由社会救助行 政机关告知社会救助行政相对人拟做出的行政决定的主要内容、理由、依据以及听证权利， 社会救助行政相对人据此向社会救助行政机关提供证据、发表意见以及社会救助行政机关 听取其意见、接纳其证据的一系列法律规范所构成的基本程序制度。 2 3 5 信息制度 信息制度指的是有关对社会救助行政主体行使职权有关的一切信息，包括有关社会救 助的法律、行政法规、行政规章、政府政策和社会救助行政机关的组织、职权、管辖范围、 办公地点、办公时间，以及社会救助行政主体实施行政行为的条件、标准和程序等，都应 当通过一定的途径、形式予以公开，让社会救助行政相对人予以知晓的一系列法律规范所 构成的基本程序制度。 2 3 7 时限、期间和送达制度 时限、期间制度是指社会救助行政机关从事一定行为的期限的一系列法律规范所构成 的社会救助程序制度。社会救助机关和社会救助行政相对人如果违反时限、期间制度，将 依法承担一定的法律责任。 送达制度是指社会救助机关通过一定的方式将社会救助行政文书交付给社会救助程 序的参与人，使其知晓社会救助行政文书的内容的一系列法律规范所构成的社会救助程序 制度。送达的方式一般有直接送达、转交送达、留置送达、委托送达、邮寄送达等。 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 第三章我国现行社会救助程序分析 我国的社会救助程序虽然在城市最低生活保障条例、法律援助条例、农村 五保供养工作条例等几部行政法规中有所体现，但是以城市最低生活保障条例、法 律援助条例中所规定的救助程序最为典型，在这里限于篇幅的限制，只以城市最低生 活保障条例中所规定的救助程序为例进行探讨，为了行文的方便，以下将城市最低生 活保障条例简称为条例，并针对条例在各地的实践操作中出现的一些问题进行 分析说明。 3 1 社会救助申请程序 条例第七条第一款规定：凡是申请城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所 在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关的证明材料，并填写城市 居民最低生活保障待遇审批表。城市居民最低生活保障待遇，由其所在的街道办事处或 者镇人民政府审批。 在该程序中我们必须明确以下问题： 首先，在正式启动社会救助程序之前，申请社会救助的对象有证明自己的家庭经济状 况低于最低生活标准的义务，这样申请人必须充分证明自己的经济收入情况符合当地的最 低生活标准，这样一来申请人必须要准备两类必要的证明材料；第一类是必要的身份证明 材料，一般应当包括以下材料，如户口簿、家庭所有成员的身份证、家庭在职工作人员的 工作证明、残疾人的残疾证明、丧失或者基本丧失劳动能力的无业人员提供的由其所在的 县一级民政部门所指定的医院出具的诊断证明以及其他足以证明家庭成员身份的证件和 材料。第二类是必要的收入证明材料，一般来说应当包括以下的材料，如系在职职工则应 当出具由其所在单位提供的关于工资、奖金、津贴、福利等方面的收入证明；如系离退休 人员、下岗失业人员、无业人员则由应当由原单位或者劳动行政部门等出具的一些具有保 障性、补偿性、救助性的收入以及其他接受帮助的证明，如接受赡养、抚养、扶养、助养 等情况的证明；最后如果有其他合法收入的情况也应当如实出具相关的证明材料，如有固 定资产出租收入、投资入股分红收入、股票债券收入、基金收人、知识产权收人等及其他 依法取得合法收入的情况，都应当如实反映。 其次，申请人必须在其户籍所在地才可以提出申请。这就意味着那些人户分离的贫 困家庭，只可以到自己的户籍所在地进行申请，而非到自己的经常居住地进行申请；如果 家庭成员的户籍不在同一个街道办事处或者镇，则应当到户主或者家庭主要成员的户籍所 在地进行申请，而不是可以到家庭任意成员的户籍所在地进行申请。 再次，申请人应当是向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府而非居民委员会提出 申请，并将其在申请之前所准备的身份证明材料和家庭成员的收入证明材料提供给接受申 请的街道办事处或者镇人民政府。但是这并不意味着居民委员会不能够接受街道办事处或 者镇人民政府的委托而接受申请人的申请，在实践中，一般都是由居民委员会代替街道办 武汉科技大学 硕士学位论文第1 1 页 事处或者镇人民政府直接接受申请人的申请，并自行进行材料的审核。 最后，申请人必须认真填写城市居民最低生活保障待遇审批表，并保证填写相关 内容的真实性、并表示愿意配合相关部门的调查核实工作，其填写的具体内容一般包括其 家庭成员、户籍所在地、现居住地、个人身份情况、家庭收入情况、家庭成员的身体健康 状况、孩子的入学情况、有无赡养人、抚养人、扶养人等情况以及居住情况等，以方便全 面综合掌握申请人的具体申请情况。 在该程序中，有两个地方需要进一步明确：第一，从条列的规定来看，我国在社 会救助程序中对于申请人的申请城市低保是贯彻的所谓的属地救助原则，即申请人必须到 其户籍所在地进行城市低保申请，但是从目前我国大多数地方的实际操作来看，则是贯彻 的是属人兼属地救助原则，即要求申请人必须在提起申请的社区有户籍，并且也实际居住 在该社区，否则一律不予接受城市低保申请，这样规定是否具有合理性，又是否具有合法 性；第二，社区居民委员会在社会救助管理体系中到底处于何种地位，应当具有何种权力， 是否有权接受申请人的城市低保申请，并对其申请进行初审。 3 2 社会救助调查程序 条例第七条第二款规定：管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要， 可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水 平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关的情况。 在该程序中我们必须明确，进行调查的目的是为了对申请人所提供的材料和所填写的 内容的客观真实性进行最终确定。调查工作将会涉及到调查主体、调查客体、调查方式、 调查内容等方方面面的内容。 调查主体是指具有接受、审核、审批申请人资格的社会救助行政机关。但是实践中由 于调查事项的复杂性、调查内容的繁琐性、以及日常各种行政事务的繁杂性，使得社会救 助行政机关不可能对所有这些需要调查的事项事无巨细都亲自过问，而是通过行政委托的 形式，将调查权委托给一些基层群众自治组织、或者其他的一些非政府社会机构，例如申 请人所在的街道办事处、镇人民政府、民政局等就是委托居民委员会以及其他的一些专门 的社会救助机构、调查机构或者志愿者组织甚至科研教学结构进行社会调查。 调查客体一般是指调查的行为所指向的对象，按照通常的理解，不仅仅是申请人的家 庭成员，申请人的邻居、亲戚、朋友等，申请人及其家庭成员所在的单位，具有法定义务 的赡养人、扶养人、抚养人，申请人所涉及的劳动部门、社会保障部门、医疗机构、法定 的鉴定机构，甚至申请人的债权人、债务人等利害关系人等，只要一切有可能了解申请人 的收入情况的有关部门或者人员都可能成为调查的客体。 从我国目前的的实践情况来看调查方法一般有三种；第一种，入户调查，入户调查是 一种最直接、最方便、最容易了解申请人的家庭收入情况的一种调查方法。通过入户调查， 调查人可以真切地感受申请人的日常生活状态、生活水平，真实了解申请人所提供的相关 材料的真实程度，并可以针对申请材料中的一些可疑之处进行调查澄清，以弥补书面材料 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 带来的弊端。第二种，间接寻访，即通过间接地访问申请人的邻居、领导、同事、亲戚、 朋友甚至利害关系人等一切可能对申请人的家庭生活状况和家庭收入情况有了解的人群， 通过对这些人群的访问，可以充分了解申请人的家庭背景、贫困历史、贫困原因、短时间 内脱贫的可能性及其贫困程度，对书面材料的真实性和入户调查结果的真实性进一步进行 核实，进而解决对一些申请人的收入情况的疑问。第三种，信函索证，即通过发放调查函 的形式对申请人的一些基本情况进行调查核实，这种方法较前两种方法而言节省人力、物 力、大大减轻了调查人员的工作量，但是这种方法有很大的局限性，如果单独使用其真实 性将无法得到有效的保障，在很多情况下仅仅只是作为前面两种方法的补充形式而已，以 方便进一步了解申请人的情况：或者是对某一情况存疑已久而一直无法得到有效证实的情 况下才使用，一般而言很少单独进行使用，以免得到的信息严重失真。 调查内容一般而言主要是围绕申请人的身份认定、共同生活的家庭成员的数量、家庭 经济收入的多少以及上述情况的真实性而进行展开。 身份认定相对比较容易，通过到派出所调阅户籍资料进行户籍调查和查验身份证件即 可得到证实，查明申请人的身份情况。 但是在共同生活的家庭成员的数量的确定上，一般而言可以通过户籍调查、间接寻访 等方法进行确定。何谓共同生活的家庭成员，按照通常的理解，居住在同一处所内，而且 其户籍登记为同一地址的，具有赡养、扶养、扶养义务的近亲属被认为是共同生活的家庭 成员。根据我国的民法通则及相关司法解释的规定，近亲属包括配偶、父母、子女、 兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。按照上述理解，只要这些人才能够构 成共同生活的家庭成员。但是在现实中却遇到了问题，共同生活的家庭成员的数量的调查 现在也出现了新的情况，如，对公婆尽了主要的赡养义务的丧偶的儿媳、对岳父岳母尽了 主要赡养义务的丧偶女婿。还有一种情况，虽然居住在同一处所内，但是其户籍登记为不 同地址，但是他们经济上相互扶助