（社会医学与卫生事业管理专业论文）济南市公共卫生行政处罚分析研究.pdf

- 删嬲 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本 文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 日期：鎏色：妄。兰z 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 一：犁聊虢产 蕾 目录 中文摘要1 英文摘要3 论文正文6 研究目的7 资料来源与方法8 结果与分析9 讨论与建议38 附录4 5 参考文献4 8 致谢5 0 攻读硕士学位期问发表的学术论文目录5 l c o n t e n t s a b s t r a c ti nc h i n e s e 1 a b s t r a c ti ne n g l i s h 3 d i s c o u r s ep a p e rb o d y 6 r e s e a r c ho b j e c t i v e s 7 m a t e r i a l sa n dm e t h o d s 8 r e s u l t sa n da n a l y s i s 9 d i s c u s s i o na n ds u g g e s t i o n s ：；8 a p p e n d i x z 1 5 r e f e r e n c e s 4 8 t h a n k s ! ；o p u b l i c a t i o n 5 1 山东大学硕士学位论文 济南市公共卫生行政处罚分析研究 研究生：姜楠 导师：徐凌忠教授 邱玉会副教授 中文摘要 研究背景 人类社会的发展，最重要进步的目的是人类健康的不断发展、生活质量的 不断提高和寿命的不断延长，而这些主要是通过公共卫生事业的发展来体现和 衡量的。如何依法行政、高效执法、为保障人民健康起到切实预防作用成为社 会热点问题。目前，公共卫生执法体系存在诸多薄弱环节，不适应卫生行政工 作的要求，执法覆盖面不够全面，对食品卫生、职业卫生等监督较多，对疾病 预防控制、医疗行为的监督相对薄弱。卫生部已做出部署要求各地按照转变职 能、依法行政、综合执法、权责一致的原则，深化卫生执法监督体制改革，加 快推进改革步伐，切实加强一线卫生行政执法力量。国家高度重视并统筹规划 卫生执法监督体系建设，保证卫生执法监督工作投入经费，配备必要的取证、 交通和通讯工具，推进执法力度，规范执法行为。 研究目的 本研究通过分析2 0 0 8 2 0 0 9 年济南市公共卫生行政处罚案例，了解公共卫生 违法行为和卫生行政部门依法行政情况，为卫生行政执法决策提供依据，目的 是通过近年来我市公共卫生行政处罚情况，分析该领域卫生违法存在的问题及 原因，分析案件处罚的具体情况，找出企业违法的高危环节，亦即执法工作的 重点、难点；探讨卫生执法的经验和影响卫生执法的因素，为今后制定方针、 政策提供依据，以建立机构健全、职责明确、责任落实、保障到位、行为规范、 执法有力的卫生执法监督体系，提高卫生行政监管能力和水平，并提出对策与 建议，促进卫生行政执法的公平与效率。 山东大学硕士学位论文 研究方法 本研究采用描述性研究方法。调查内容包括：( 1 ) 案件执行情况，( 2 ) 执 行方式，( 3 ) 执行结果，( 4 ) 处罚程序，( 5 ) 一般程序实施时间，( 6 ) 案件来 源，( 7 ) 处罚种类分布，( 8 ) 被处罚者的所有制分布情况，( 9 ) 处罚专业类别 分布，( 1 0 ) 各专业处罚情况分析( 包括案由、违反条款等) ，( 1 1 ) 处罚案卷中 文书制作是否规范。以此为基础，研究我市公共卫生行政执法的基本状况。对 行政处罚的一般案例进行描述性分析，对特殊案例作回顾性研究分析。 研究结果 从案件执行情况看，2 0 0 8 年、2 0 0 9 年两年案件执行良好，执行率分别为 9 4 7 和8 9 8 ；执行方式以自觉执行为主，自觉执行率分别为8 2 8 和8 4 3 ； 执行结果以完全执行为主，完全执行率分别为9 0 8 和9 6 2 。处罚程序合理、 严谨，以一般程序为主；一般程序实施时间平均为3 9 天；2 0 0 9 年简易程序的 使用高于2 0 0 8 年。2 0 0 8 年有两例行政复议，维持原处罚决定。案件来源以监 督检查发现为主，两年均在8 0 以上。违法案件专业类别以食品为主，其它各 专业均有涉及，处罚对象多为个体经营者，其中罚款占处罚种类的6 0 以上。 执法优势体现为：执行效果好、案卷质量高、文书制作规范、执法中重视证据 充分和程序合法。当前不利于卫生执法工作的因素：有法律自身因素、执法环 境因素、执法队伍的自身因素等。 对策与建议 完善卫生法制，健全卫生法律体系，进一步完善卫生监督体制改革，加强 制度建设，排除地方利益、部f - j n 益对卫生执法的干预，提高执法人员素质， 改善现有用人格局，各级政府要充分保障卫生监督经费。 关键词 公共卫生行政处罚案例分析 2 山东大学硕士学位论文 s t u d yo nj i n a nm u n i c i p a lp u b l i ch e a l t h a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h n l n t m a s t e rc a n d i d a t e ：d i a n gn a n s u p e r v i s o r ：p r o f x ul i n g z h o n g p r o f q i uy u h u i a b s t r a c t r e s e a r c hb a c k g r oun d 硒ep r o m o t i o no ft h eh u m a n sh e a l t h ya n dt h el i f eq u a l i t y , a n dc o n t i n u o u s p r o l o n go fl i f e s p a nh a sb e e nt h em o s ti m p o r t a n to b j e c t s a st h es o c i e t yb e i n g d e v e l o p i n g t 1 1 i si sm a i n l yr e f l e c t e dt h r o u g ht h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i ch e a l t h h o wt oa d m i n i s t e r , e n f o r c ea c c o r d i n gt ol a we f f i c i e n t l ya n de n s u r et h ep e o p l e s h e a l t hf e a s i b l yh a sb e e nt h eh o tk e y so ft h es o d e w p r e s e n t l y , t h e r ea r el o t so fw e a k i nt h el a we n f o r c e m e n ts y s t e mo ft h ep u b l i ch e a l t hs ot h a ti tc a n n o ts a t i s f yt h e a c q u i r e m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ew o r k a n di t sc o v e r a g ei s n o tw i d e ，a n di t s s u p e r v i s i o no nt h ef o o dh e a l t ha n dv o c a t i o nh e a l t hr a t h e rt h a nt h ep r e v e n t i o nc o n t r o l o ft h ed i s e a s ep r e v e n t i o n a n dt h em e d i c a lb e h a v i o r t h eh e a l t hm i n i s t r yh a sm a d e d e p l o y m e n tt oa s kt h el o c a l st od e e pt h es u p e r v i s i o ns y s t e mr e f o r mo ft h eh e a l t h e n f o r c e m e n t ，a c c e l e r a t et h ep r o m o t i o nr e f o r ms t e p ，s t r e n g t h e nh e a l t ha d m i n i s t r a t i o n e n f o r c e m e n tp o w e rf e a s i b l ya c c o r d i n gt ot h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n ，a d m i n i s t r a t o r b yl a w s ，c o m p r e h e n s i v el a we n f o r c e m e n t ，a n dt h eu n i f o r mo ft h ep o w e ra n d r e s p o n s i b i l i t y o u rc o u n t r yh a sp a i da t t e n t i o no nt h eh e a l t he n f o r c e m e n ts y s t e m c o n s t r u c t i o ne x t r a o r d i n a r y , a n dh a sm a d eo v e r a l lp l a n n i n gt oe n s u r et h ef e ei n v e s t i n g a n de s s e n t i a lf o r e n s i c s ，t r a n s p o r t a t i o na n dc o m m u n i c a t i o ni n s t r u m e n ti nt h eh e a l t h e n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o nw o r kt op r o m o t ee n f o r c e m e n ts t r e n g t h e na n ds t a n d a r d i z e t h ee n f o r c e m e n tb e h a v i o r r e s e r c ha i m s t h r o u g ha n a l y z i n gt h ep u n i s h m e n tc a s e so fj i n a nm u n i c i p a lp u b l i ch e a l t h a d m i n i s t r a t i v ef r o m2 0 0 8t o2 0 0 9 ，w eh a v ek n o w na b o u tt h ei l l e g a lb e h a v i o ro ft h e p u b l i ch e a l t ha n dt h ea d m i n i s t r a t i o nb yt h el a wo ft h eh e a l t ha d m i n i s t r a t i v e 3 d 印a m i l 饥t t o p r o v i d er e f e r e n c et ot h e e n f o r c e m e n td e c i s i o no ft h eh e a l t l l a d m i n i s t r a t i v e t h r o u g ha n a l y z i n gt h ep u b l i ch e a l t ha d i i l i i l i s 饥a t i v ep u n i s h m e n to f o u rm t m i c i p a l i t ymt h e s ey e a r s ，t h ea i mi s t oa n a l y s i st h ep r o b l 锄sa 1 1 dr e a s o n so f t h eh e a l t h i l l e g a l i t yi nt h i sf i e l d ，a n a l y s i st h e s p e c i f i cc o n d i t i o n so f l ec a s e p u n i s l l i i l e n t ，a n df i n dt h er i s kl i n k so ft h ee n t e r p r i s e s i l l e g a l i t i e s ，i e t h e 锄p h a s i s a n dd i f f i c u l t i e so ft h el a we n f o r c e m e n t w o r k s t h e nw es h o u l di n v e s t i g a t e 廿l e e x p e n e n c e 觚dt h ef a c t o r so ft h eh e a l t hl a we n f o r c e m e n tt om a k e p o l i c ya n dp r o v i d e r e t 黝c et o e s t a b l i s hh e a l t hl a we n f o r c e m e n t s u p e r v i s i o ns y s t e mo fp e 彘c t 1 n s t i t u t i o n s - c l e a rd u t y , d u t yf u l f i l l m e n t , g u a r a n t e ei n p o s i t i o n ，c o d eo fc o n d u 瓯 p o w e r f u le n f o r c e m e n t ，a n dp r o m o t et h ec a p a c i t ya n dl e v e lo fh e a l t ha d m i i l i s 仃a t i o n s u p e n h s l o n ，a n dp r e s e n tt h ec o u n t e r m e a s u r ea n d s u g g e s t i o n st op r o m o t et h e 鼬m e s s a n d e f f i c i e n c yo f t h eh e a l t ha d m i n i s t r a t i o nl a w e i l f o r c e n l e n t r e s e a r c hm e t h o d s i h ed e s c r i p t i v em e t h o d sw e r ea d o p t e di n t h er e s e a r c l l r e s e a r c h c o n t e n t s m c l u d e da s f o l l o w s ：( 1 ) c a s ee n f o r c e m e n ts i t u a t i o n ，( 2 ) e n f o r c 锄e n t 刚e u ) e n f b r c e m e n tr e s u l t ， ( 4 ) p u n i s h m e n t p r o c e d u r e ， ( 5 ) e i l f o r c e m e n td u r a t i o n o fg e n e r a l p r o c e d u r e ，( 6 ) s o u r c eo ft h ec a s e ， ( 7 ) d i s t r i b u t i o no fp u n i s h m 肌t t y p e ，( 8 ) o w n e r s h i pd i s t r i b u t i o no fp e n a l i z e r , ( 9 ) d i s m b u t i o no fp u n i s h m e l l t c a e g o ( 10 ) a n a l y s i so fe a c hd i s c i p l i n e s i t u a t i o n ( i n c l u d i n gc a u s eo fac a s e 0 1 a t e dp r o v i s i o n ，e t c ) ， ( 11 ) s i t u a t i o no no f f i c i a ld i s p a t c hm a k i n ga c c o r d a n c ew i t h d e s c r i p t i v ea n a l y s i sw a sm a d eo n g e n e r a lc a s ea n d s p e c i a l c a s eo f a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t r e s p e c t i v e l y m a i nr e s u l t s l h ec a s e e n f o r c e m e n ts i t u a t i o nf r o m2 0 0 8 t o2 0 0 9 w e n ta l o n gw e l l ， e 1 1 t o r c e n l 哪r a t e sr e a c h e da t9 4 7 a n d8 9 8 r e s p e c t i v e l y e n f o r c e m e n t s t y l ew a s m a l n l yc o n s c i e n t i o u se n f o r c e m e n t ， c o n s c i e n t i o u s 耐0 r c 锄姐tr a t e sr e a c h e da t 8 2 8 a i l d8 4 3 s e p a r a t e l y e n f o r c e m e n tr e s u l tw a s m a i n l ye n t i r ee n f o r c 铡【1 e n t 咖e 1 1 幻r c 锄铋tr a t e sr e a c h e da t9 0 8 a n d9 6 2 r e s p e c t i v e l y p s l l i i l e n t p r o c e d 眦w a sr e l a t i v e l yj u s t i f i e da n de x a c t ，a n dm a i n l y g e n e r a lp r o c e d u r e g e n e r a l p r o c e d u r ee n f o r c e m e n td u r a t i o nw a s3 9d a y so na v e r a g e a n dt h e a p p l i c a t i o no f 4 山东大学硕士学位论文 s i m p l ep r o g r a mi n2 0 0 9i sh i g h e rt h a n2 0 0 8 o n l yt w oc a s e sn e e dt ob er e c h e c k e di n 2 0 0 8a n dt h ef i n a lr e s u l tw a st h es a m ea st h eo r i g i n a lp e n a lj u d g m e n t c a s es o u r e 2 w a sm a i n l yf r o ms u p e r i n t e n d e n c e ，w h i c ha c c o u n t e df o rm o r et h a n8 0 i nb o t h2 0 0 8 a n d2 0 0 9y e a r d i s c i p l i n ec a t e g o r yo ft h ev i o l a t i o nc a s ew a sm a i n l yf o o d ；e v e r y o t h e rd i s c i p l i n ew a sa l s oi n v o l v e d ，a n dt h et h eo b j e c to fp e n a l t yi sm o s t l yi n d i v i d u a l o p e r a t o r 6 0 o ft h ep e n a l t i e sa r ef i n e s s u p e r i o r i t y ：g o o dr e s u l tw a sy i e l d e dd u r i n g t h ee n f o r c e m e n t ，t h eq u a l i t yo fc a s ef i l e sw a sh i g h ，t h ew r i t i n go fd o c u m e n t sw a s n o r m a t i v e ，a n dt h es t o r a g eo ff i l e sw a sg o o d e v i d e n c ea n dp r o c e d u r ew a st h ek e y l i n k sw ep a i da t t e n t i o nt o 1 1 1 em a i nu n f a v o r a b l ef a c t o r so np u b l i ch e a l t h l a w - e n f o r c e m e n tw e r em a i n l yf r o m ：l a w si n v o l v e d ，l a w - e n f o r c e m e n te n v i r o n m e n t s a n dl a w e n f o r c e m e n to f l j c i a l s t e a m s i r a i e g l e sa n dsug g e s i i o ns l a w sa n dr e g u l a t i o n si n v o l v e ds h o u l db ei m p r o v e da ss o o na sp o s s i b l e ，u n i f o r m a n de f f e c t i v ep u b l i ch e a l t hl a we n f o r c e m e n ts y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e d p r o m o t e t h el t hs u p e r v i s i o ns y s t e mr e f o r mf u r t h e r l y 1 1 1 eo b s t a c l e ss h o u l db er e m o v e df r o m t h el o c a lg o v e r n m e n t sb e n e f i ta n dv a r i o u sd e p a r t m e n t s p r o f i t q u a l i t y o f l a w - e n f o r c e m e n tt e a ms h o u l db ep r o m o t e d ；p r e s e n tp e r s o n n e ls y s t e m ss h o u l db e i m p r o v e d n l eg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sn e e dt og u a r a n t e et h eh e a l t hs u p e r v i s o r f u n d ss u f f i c i e n t l y k e y w o r d s p u b l i ch e a l t h , a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ，c a s ea n a l y s i s 5 山东大学硕士学位论文 济南市公共卫生行政处罚分析研究 刖吾 卫生行政执法【lj 即卫生监督，是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主 义法制建设的重要组成部分，其基本任务是保障市场经济和各种社会活动中的 正常卫生秩序，为重大活动提供卫生监督保障工作，预防和控制疾病的发生和 流行，保护公民的健康权益【2 】。由于种种原因的存在，使得我们的卫生行政执 法在许多方面还比较薄弱，如执法力度不强，执法手段不完善，执法目标不够 明确，执法效果也不够令人满意等。山西违规陈醋事件、平遥假牛肉事件、金 华火腿用敌敌畏浸泡事件、s a r s 在我国疯狂流行事件、深圳某医院将n o 当 氧气吸致多名婴幼儿死亡等恶性事件以及卫生行政案件屡屡败诉问题的发生， 充分显露出了我们现行卫生监督执法模式还有许多薄弱环节【3 】的存在。因此， 发现当前卫生执法工作中存在的问题并找到解决办法，对提高卫生行政执法水 平具有重要意义。 近几年来，我国卫生执法得到了飞速的发展，卫生行政执法体系建设【4 】逐 步完善、执法队伍不断扩大、法制建设日趋完善、程序建设不断规范、法制宣 传深入人心。特别是2 0 0 8 年汶川大地震期间，市监督所于5 月1 9 日就派出了 由二十多名卫生监督员组成的赴川卫生监督队；北京奥运会期间卫生部在市监 督所抽调1 0 名监督员进京执行卫生保障任务；2 0 0 9 年1 0 月第十一届全国运动 会在济南举办，市监督所承担所有比赛场馆公共场所的卫生安全和全运村所有 运动员、教练员、记者的食品、饮用水、住宿卫生安全。在监督员不懈的努力 下非常出色、圆满的完成了上述三个重大活动，受到了社会各界的好评。截止 2 0 0 8 年，全国9 8 以上的市和9 4 以上的县已建立卫生监督机构，卫生监督员 近1 0 万人 5 1 。目前一个从中央到省、市、区( 县) 四级，并且逐渐覆盖农村地 区的卫生行政执法体系框架已基本形成，卫生执法力度不断加大，公共卫生秩 序和医疗服务秩序得到进一步规范，人民群众的健康权益得到了较好的保障。 济南市按照卫生部的部署，于2 0 0 2 年实施卫生执法监督体制改革。此前， 济南市公共卫生执法工作由防疫站承担，该单位集有偿技术服务与执法监督于 6 t 山东大学硕士学位论文 一体，各个科室按专业进行划分，工作人员以单一执法为主，机构内部存在交 叉执法现象【6 】。2 0 0 2 年后随着改革的进行，卫生局下设卫生监督所，并受市卫 生局委托行使卫生行政执法权，负责全市的食品卫生、公共场所卫生、饮用水 卫生、学校卫生、劳动卫生、放射防护和传染病管理。2 0 0 5 年，又将医政监督 执法职责交由卫生监督所行使。通过体制改革，执法监督与有偿技术服务有效 分离，保障了卫生行政执法的公正性，并且将原来分散的卫生执法队伍集中管 理，进一步规范政府卫生行政执法行为，达到强化依法行政、政事分开、加强 卫生执法综合管理的目标。通过积极探索建立符合法制要求的卫生行政执法运 行机制和工作模式，推行执法责任制，逐步完善卫生行政执法系统内部的错案 追究制度、上级机关对下级机关的执法考核制度，在工作方式上力求以最少的 投入产生最大的行政管理效率和执法社会效果。2 0 0 8 、2 0 0 9 两年济南市卫生监 督所制定的卫生监督工作规范，在强化监督管理的同时，依法进行各类卫生违 法案件的处理，加大处罚力度。通过一系列宣传、不间断的监督检查和行政处 罚，提高了全市的公共卫生安全水平。两年共查处1 2 6 6 例案件，涉及7 个专业 类别。 本文利用2 0 0 8 2 0 0 9 年公共卫生行政处罚案卷档案，分析济南市公共卫生 领域行政执法及各专业卫生违法中存在的问题，总结经验，寻找亟待改善之处， 为今后制订政策方针提供依据，以建立机构健全、职责明确、责任落实、保障 到位、行为规范、执法有力的卫生执法监督体系，提高卫生行政监管能力和水 平。根据分析结果，探讨并提出对策与建议，促进公共卫生行政执法的公平与 效率。 研究目的 本研究通过分析公共卫生行政处罚案例，了解公共卫生违法行为和卫生行 政部门依法行政情况，为卫生行政执法提供决策依据，具体目的如下： 1 、分析案件执行情况； 2 、分析案件处罚的具体情况，找出企业违法的高危环节，亦即执法工作的 重点、难点； 3 、分析案卷质量； 7 山东大学硕士学位论文 4 、提示卫生执法的优势及不足； 5 、提示当前不利于卫生执法工作的因素； 6 、根据上述分析结果，提出相关对策与建议。 资料来源与方法 3 1 资料来源 本研究所需资料全部来源于济南市卫生局卫生监督所归档管理的市级 2 0 0 8 2 0 0 9 年公共卫生行政处罚案卷档案。 3 2 资料收集方法 3 2 1 资料统计、整理方法 行政处罚案卷中每件案例单独装订，按照立案时间顺序排列。根据案卷归 档文书中可获取的信息设计统计分析表格，对每项内容进行分类统计，分析数 据显示了行政处罚的分布情况及其所呈现的趋势。 3 2 2 主要调查内容 ( 1 ) 案件执行情况：执行、免予执行、无法执行； ( 2 ) 案件执行方式：自觉执行、强制执行； ( 3 ) 案件执行结果：完全执行、加重处罚额度、减轻处罚额度； ( 4 ) 行政处罚程序：一般程序、简易程序、听证程序； ( 5 ) 行政处罚自立案至执行所需时间； ( 6 ) 行政处罚案件来源：监督检查发现、社会举报； ( 7 ) 行政处罚种类分布：警告、责令停止生产经营、吊销卫生许可证、取 缔、没收违法所得、罚款； ( 8 ) 被处罚者的所有制分布情况：国有、集体、个体、外资、有限公司、 股份制等； ( 9 ) 行政处罚类别分布：食品卫生、公共场所卫生、消毒产品、饮用水、 放射卫生、职业卫生、医政监督； ( 1 0 ) 各类别行政处罚情况：包括案由、违反条款等； ( 1 1 ) 文书制作是否规范。 山东大学硕士学位论文 3 3 资料分析方法 一般情况采用描述性分析，数据采用列表分析。 特殊案例采用回顾调查，根据案卷中办案人员签名找到当时办案人员，调 查案件的主要违法情节和针对特殊情况进行的应对措施。 质量控制情况优良。市监督所承办的案件从受理、立案、现场检查笔录、 询问笔录到案件终结都有承办人签名和科主任的意见，经法制科合议后报局长 批示才下达行政处罚决定书。 结果与分析：日木叫7 丁1 7 i 食品卫生标准是对各类食品或单项有害物质分别规定了各自的质量和容许 量，称为食品卫生质量指标( i n d i c a t o ro ff o o dh y g i e n eq u a l i t y ) 。食品卫生标准 包括食品的生产加工过程是否符合卫生标准、食品从业人员是否持有效的健康 证明上岗、从事加工食品生产经营的场所是否取得有效的卫生许可证。食品卫 生标准体系是以系统科学和标准化原理为指导，按照风险分析( 包括风险评估、 风险管理、风险交流) 的原则和方法，对食品生产、加工和流通( 即“从农田 到餐桌 ) 的安全和质量的关键要素及其控制所涉及的全部标准，按其内在联系 形成的系统、科学、合理且可行的有机整体，从而实现对食品安全的有效监控， 提升食品安全水平。公共场所卫生安全是影响人们身体健康的另一重大因素。 旅店的标准是客房的空气质量、噪声、照度和公共用品消毒等标准值是否符合 卫生要求，消毒间、布草间是否能达到卫生标准。公共场所卫生监督管理条例 规定各类旅店客房的下列项目应符合国家卫生标准和要求：( 1 ) 空气、微小气 候( 湿度、温度、风速) ；( 2 ) 水质；( 3 ) 采光、照明；( 4 ) 噪音；( 5 ) 顾客用 具和卫生设施。 食品卫生不仅关乎广大人民群众的身体健康和生命安全，还直接影响着国 家的经济建设和社会发展。食品卫生标准是保证食品卫生，防止食源性疾病的 重要工具，食品卫生标准的制定与实施不仅为保护国民健康发挥了重要作用， 同时，也对规范食品生产经营行为、促进食品产业的健康发展起到了十分重要 的推动作用。 9 山东大学硕士学位论文 4 1 济南市卫生监督体制简况 济南市卫生监督所的前身是济南市防疫站，2 0 0 2 年济南市防疫站实行体制 改革分为监督所和疾控中心，监督所受卫生局的委托负责全市的食品卫生、公 共场所卫生、饮用水卫生、学校卫生、劳动卫生、放射防护和传染病管理。目 前监督所下设食品监督室、医政监督室等8 个业务科室共有监督员5 7 名。本研 究调查了卫生监督体制改革后，2 0 0 8 、2 0 0 9 两年由市级实施的卫生行政处罚案 例。由于档案管理工作较好，项目基本无遗漏，加之制定的案例调查程序较严 格，所有案件均制作有立案报告、现场检查笔录、案件调查终结报告、行政处 罚事先告知书、合议记录、行政处罚决定书及相关证据材料、结案报告，案卷 档案质量较高，分析研究的可信度强。按照依法行政、政事分开和综合管理的 原则，改革卫生监督体制，着手建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明 晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制。以完善我国卫生行政执法体系， 加大监督执法力度。 4 1 1 行政处罚案件来源 表1 提示案件来源以监督检查中发现为主，在两年的构成比中均占8 0 以 上，说明监督检查作为一种必要手段，在卫生领域一直发挥着重要作用。市卫 生监督所每年都要对自己发证市管单位按规定进行正常的监督检查，即使没有 违法行为也要书写卫生监督意见书来提出相应的卫生要求。社会举报数量虽多， 但形成处罚的比较少，在构成比中仅占1 5 3 和1 9 9 ，原因是经核实发现无 充足的证据而不能立案查处，有的举报是因为同行之间的恶意竞争，举报的内 容与现场的实际情况不符，无法立案。如诊所问的相互举报，一条街或一个小 区内有几家诊所，他们之间常会互相举报通过卫生行政部门的执法来实现个人 的利益；再如对食品中混有异物的投诉，投诉者一般卫生专业知识不强不能保 护好现场，而当监督员到现场时已无法取证，结果就会因证据不足而不能立案。 随着2 0 0 9 年9 月2 7 日济南市市民服务热线“1 2 3 4 5 ”的开通，市民自我保护意 识日益增强，“有困难找政府”这句话已深入人心，从表1 中我们也可以看出 2 0 0 9 年的社会举报比2 0 0 8 年高了近五个百分点。目前尽管卫生监督人力、物 力还不是很充足，有的区县监督所只有一、二十人，市所也只有八十多人，但 我们还是积极鼓励投诉、广泛依靠社会监督力量，这样既可以使卫生监督工作 更具针对性，提高执法效率，又能及时解决社会关心的卫生热点、难点问题， l o 山东大学硕士学位论文 保护广大消费者的利益，树立政府职能部门在群众心目中的良好形象。 表1行政处罚案件来源分布统计 4 2 处罚种类及对象分布 4 2 1 处罚种类 具体结果见表2 。行政处罚是指行政机关、法规授权的组织在管理社会事务 中，为维护公共利益和社会秩序，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他 组织，依法给与制裁的具体行政行为。行政处罚的种类是指行政主体对违法行 为的具体制裁手段包括：警告、责令停止生产经营、吊销卫生许可证、取缔、 没收违法所得、处以罚款等手段。 关于取缔的性质，目前存在争议，对其属于行政处罚还是行政强制措施【_ 7 1 ， 有不同的观点。行政处罚法中没有该种类的规定，但是，有许多法律、法规 中有取缔的规定，如食品卫生行政处罚办法第1 1 条就规定：“违反食品 卫生法第2 7 条规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经 营活动的，根据食品卫生法第4 0 条规定，卫生行政部门应当予以取缔，” 取缔在执法实践中被大量的运用。本文将其视为处罚种类。取缔所适用的情形 多是无证经营，如无证经营的小饭店、从事非法行医的小黑诊所等。2 0 0 9 年取 缔案件下降趋势明显。惩戒种类以罚款为主，两年分别占7 7 7 和6 0 3 。罚 款作为惩戒、教育违法者的主要手段，在现阶段仍发挥着巨大作用。两年间警 告的行政处罚也占到近5 0 ，卫生监督员对违法行为轻微的、未造成严重后果 的多以说服教育为主，对能立即改正的多给予警告的处罚。 山东大学硕士学位论文 表2 处罚种类分布 ( 注：一件案例可同时违反多项条款) 4 2 2 处罚对象分布( 行政处罚对象的所有制分布情况) 表3 显示，个体经营者显现的违法现象较为严重。主要原因是他们大多片 面追求经济利益，法律意识淡薄，存在侥幸心理。执法部门平时抓大放小，对 个体经营者监管力度不够也是原因之一。可见个体经营者应是今后监管的重点 对象。国有企业和有限公司的卫生违法也占有一定比例，这与企业内部卫生管 理松散及企业变换管理人员时卫生工作未能顺利交接有关。外资企业各项卫生 管理制度严格，管理基本到位，与卫生部门工作配合较好，因卫生问题而受到 行政处罚的较少。 表3 行政处罚对象的所有制分布情况统计 4 。3 处罚程序 行政处罚决定程序是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实行行政 处罚的前提条件。包括简易程序、一般程序和听证程序。违法事实确凿并有法 定依据，对公民处以5 0 元以下、对法人或其它组织处以1 0 0 0 元以下罚款或者 警告的行政处罚的，可以当场做出行政处罚决定，这被称为简易程序。一般程 1 2 山东大学硕士学位论文 序适用于简易程序【8 】以外的其他情形。听证程序：行政机关做出责令停产停业、 吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚法决定之前，应当告知当事人 有要求举证听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。表4 显 示，简易程序有2 0 0 8 年8 2 例上升到2 0 0 9 年的1 3 4 例，其原因是多方面的，2 0 0 9 年济南市举办第十一届全国运动会，卫生监督员在执法过程中以说服教育为主， 对违法较轻的行为多以当场行政处罚为主。实施一般程序包括受理、立案、调 查取证( 现场检查必要时对当事人进行询问) 、调查终结、行政处罚事先告知、 案件合议、案件审批、做出处罚决定、送达处罚决定书、执行完毕结案。 为保障当事人的合法权益，行政机关在做出行政处罚决定之前，应告知当 事人做出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。 但个别当事人拒绝在告知书上签字，可采取留置送达、邮寄送达、公告送达等 方式告知当事人。当行政机关做出责令停产停业、吊销卫生许可证或者执业许 可证、处以较大数额罚款等较为严重的行政处罚决定之前，要告知当事人有要 求举行听证的权利。由表5 可知，行致处罚事先告知率和听证告知率均达到 1 0 0 ，说明我市执法过程中充分重视并较好地履行了告知义务。 若当事