（公共管理专业论文）税收执法责任制研究——以常德市国税局为例.pdf

硕士学位论文摘要 摘要 徒法不足以自行。一部再完善的法律，要想得到切实的实施，需 要有一套完善的执行制度与监督制度。作为我国基本经济法律制度的 税收法律制度，法律体系的建设日臻完善，税收执法制度的建设也日 益受到税务执法部门的广泛重视。本文选取目前我国税务部门广泛实 施的税收执法责任制作为研究的论题，从界定相关的基本概念入手， 对目前理论界有关该问题的研究进行了综述与总结，结合作者所在单 位实行的税收执法责任制的实践，分析了税收执法责任制实施过程中 取得的实效、存在的问题及原因，在此基础上，作者构建了自己的理 论框架，对完善税收执法责任制涉及到的理论基础、岗位职责的分解、 执法权的规范、考核体系的选择与控制、执法过错责任追究制度的完 善与落实、执行责任能级管理的推进、执法过程监督机制的健全等问 题进行了研究。全文分四章，共5 万多字。 税收执法责任制是指税务机关根据税收征收管理的特点和依法 行政的要求，依法界定税收执法岗位、明确岗位职责与工作规程，并 对执法行为进行考核和对执法过错行为追究相应责任，从而促进税收 征收管理的法制化、规范化，保证法律、法规和规章得以贯彻实施的 一项基本的行政执法监督制度，是我国税收管理制度的一个重要组成 部分。作者从本人的工作实践出发，认真分析了常德市国税局实施税 收执法责任制过程中存在的问题，在此基础上提出了相应的对策措 施。作者认为，完善税收责任制的前提是要明确执法人员的岗位职责， 规范执法权；在考核指标体系的选择与设计方面，要以执法质量为核 心；执法人员过错责任的追究要从根本上解决案源问题；在执法责任 的管理模式上，要切实推进能级管理制度；在执法过程监督机制方面， 重点要规范申辩调整工作与建立系统维护机制。 关键词：税收执法责任制，概述，常德，问题，对策 硕士学位论文 a b s t r a c t a bs t r a c t o n l yi st h el a wn o te n o u g ht oe n f o r c e t h o u g ht h el a wi sp e r f e c t e n o u g h ，i tc a n n o tb ee f f e c t i v e l yi m p l e m e n t e di fi th a sn o te s t a b l i s h e da p e r f e c ts y s t e mo fe n f o r c e m e n ta n ds u p e r v i s i o n w i t ho u rt a xc o l l e c t i o n l e g a ls y s t e mp e r f e c t i n g ，t h ec o n s t r u c t i o no ft a xe n f o r c e m e n ts y s t e mi s p a i dm o r ea t t e n t i o nb yt h et a xa u t h o r i t i e s t h i sp a p e rf o c u s e so nt h et a x e n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mw h i c hi sn o ww i d e l yi m p l e m e n t e di n o u rt a xa u t h o r i t i e s s t a r t i n gw i t ht h ed e f i n i t i o no fr e l a t e db a s i cc o n c e p t s ， t h ea u t h o rg i v e sa no v e r v i e wo ft h er e s e a r c ho nt h i st o p i ci nc u r r e n t t h e o r yc i r c l e c o m b i n i n g t h e p r a c t i c e o ft h et a xe n f o r c e m e n t r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi na u t h o r sc a r e e gt h ea u t h o ra n a l y z e st h ee f f e c t ， p r o b l e m sa n dt h e i rr e a s o n si nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t i n gt h et a x e n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h e a u t h o rc o n s t r u c t sh i so w nt h e o r yf r a m e w o r k s ，a n dc o n d u c t sas t u d yo ni t s t h e o r yb a s i s ，d e c o m p o s i t i o no fd u t y , r e g u l a t i o no fe n f o r c e m e n t ，t h e s e l e c t i o na n dc o n t r o lo ft h ee v a l u a t i o n s y s t e m ，i m p r o v e m e n ta n d i m p l e m e n t a t i o no ft h el i a b i l i t yo fe n f o r c e m e n tf a u l t ，t h ep r o m o t i o no ft h e e n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t y m a n a g e m e n t ，a n d t h e i m p r o v e m e n t o f e n f o r c e m e n t s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，w h i c hc o n c e m i n g t h et a x e n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m t h i sp a p e rh a sf o u rc h a p t e r sw i t h m o r et h a nf i f t yt h o u s a n dw o r d s 。 t h et a xe n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mm e a n st h a tt h et a x a u t h o r i t i e sd e l i m i t a t et h ep o s i t i o no ft a xe n f o r c e m e n ta n dd e f i n e t h e r e s p o n s i b i l i t ya n dt h ew o r kr e g u l a t i o n sa c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i co f t a xa d m i n i s t r a t i o na n dt h er e q u i r e m e n to ft h el e g a l i t yo fg o v e r n m e n t w o r k ，e x a m i n et h ee n f o r c e m e n ta n dp e n a l i z et h ef a u l te n f o r c e m e n t ，s oa s t op r o m o t et h et a xa d m i n i s t r a t i o nl e g a l l ya n dr e g u l a r l y , a n de n s u r et h e e n f o r c e m e n to ft h el a wa n dr e g u l a t i o n a sab a s i cs u p e r v i s i o ns y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t ，i ti sa n i m p o r t a n tc o m p o n e n t o ft a x a d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r y f r o mh i so w nw o r k i n ge x p e r i e n c e ，t h e a u t h o ra n a l y z e st h ep r o b l e m sw i t hn a t i o n a lt a xb u r e a ui nc h a n g d ec i t y i nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t i n gt h et a xe n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ， a n dp r o v i d e sc o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i v em e a s u r e sa sf o l l o w s ：t h ep r e m i s e i i 硕士学位论文 a b s 弧双 o fp e r f e c tt h et a xe n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi st od e f i n et h ed u t y o fl a we n f o r c e m e n t0 掇c e r s a n dr e g u l a t et h ep o w e ro fl a we n f o r c e m e n t ； w es h o u l df o c u so nt h eq u a l i t yo fl a we n f o r c e m e n tw h i l es e l e c t i n ga n d d e s i g n i n gt h ee x a m i n a t i o ni n d i c a t o rs y s t e m ；w es h o u l dp r o m o t et h ec l a s s m a n a g e m e n to nt h es i d eo fm a n a g em o d e l ；r e g u l a t et h ed e f e n d i n gw o r k a n de s t a b l i s hm es y s t e m a t i c a lp r o t e c t i o nm e c h a n i s mo nt h es i d eo f s u p e r v i s i n g1 a we n f o r c e m e n t 。 k e yw o r d ：t a xe n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，s u m m a r y , c h a n g d e ，p r o b l e m ，s o l u t i o n i i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均己在论文中作了明确的说明。 作者签名：壅垒至壁 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文； 学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 日期：旦年月二笙日 硕士学位论文第一章导论 第一章导论 深入推行税收执法责任制是全面提升依法治税水平的必然要求，是有效破解 税收执法实践中突出问题的行之有效的措施，也是加强税务队伍建设的必要手 段。为此，笔者以税收执法责任制为选题方向，结合自己所学专业，通过查阅有 关税收执法责任制等方面的文献资料，以自己所在单位即常德市国税局于2 0 0 2 年开始推行税收执法责任制以来的情况为研究对象，对税收执法责任制进行了一 些研究、探讨。 1 1 问题缘起 一、完善我国税收执法制度，是我国政府推行依法行政的内在要求。依据税 收法定主义原则，严格执行税法是税收法制建设的重点。税务部门作为税法的执 行机构，能否建立起一支认真执行税收法律制度的队伍，建立起一套完善的税收 法律执行制度，直接关系到我国税法的实施水平。国务院关于全面推进依法行 政的决定规定：“要强化行政执法监督。”“要积极推行行政执法责任制和评议 考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中 的作用。”全面推进依法行政实施纲要和国务院办公厅关于推行行政执法 责任制的若干意见又对推行行政执法责任制提出了明确、具体的要求。因此， 作为税务部门而言，完善税收执法制度是推行依法行政的必然要求。 二、建立税收执法监督机制是国际上的通行做法。在我国实施依法治国的战 略方针过程中，需要借鉴国际上的成功经验，加强这方面的理论研究与实践探索， 是我国税收法律制度建设实践提出的迫切要求。西方经济发达国家现代税收制度 的建立和实施得比较早，他们在长期的税收实践中总结和形成了各自的权力监督 机制。如美国、法国、意大利等国实行的是职业道德约束，新西兰、瑞典、澳大 利亚等国实行的是纳税人监督，英国、加拿大实行的是议会监督，另外还出现了 司法监督、政府监督、外部审计监督、社会舆论监督等方式方法。尤其是加拿大 质量评查工作的制度化值得我们借鉴。加拿大制定了详细的税收质量复查制度。 该制度规定：税收质量复查委员会要定期对已做出决定的执法行为的工作质量进 行全面评查，包括国家税务总局对各级税务机关的指导性评查，也包括本级税务 机关内部的检查性评查。评查方式主要有三种：一是书面评查，主要是质量复查 委员会调取税务案件进行审查。二是询问评查，主要是质量复查委员会到各执法 部门边询问执法人员边评查案卷。三是入户评查。主要是质量复查委员会将直接 到纳税人生产经营地进行实地检查，对照检查结果，然后对执法案卷的质量进行 硕士学位论文 第一章导论 评查。质量复查委员会将检查出的问题归类总结詹上报局机关。髑领导和各部门 主管将就质量复查报告进行研究讨论，寻找产生问题的原因。对由于培训不到位 或岗位安排不当等管理不到位的原因造成执法不当，部门主管将通过加强培训和 调换岗位等做法提高内部工作质量，一般不对当事人做任何处理。对由于执法人 员自身的原嚣造成执法不当甚至违法，一般要追究执法入员鹩责任。这些国家 的税收执法监督实现途径，对我国在立法、制度建设、队伍建设方面都有着重大 影响和重要启示。特别是入世以来，我囡的税收工作面临着前所未有的机遇与挑 战，对税收执法工作也提出了与国际接轨的新要求。在机遇方面：一是有利于形 成公平的市场竞争规则；二是有利于完善税收政策；三是有利于符合规则，扩大 税基；四是有利于税收征管与国际接轨；五是有利于提高执法服务的水准。在挑 战方面：一是涉税案件豳趋复杂。涉税犯罪的国际化、现代化、多样化，增加了 税收征管的难度。露际性公司的偷、逃、骗、避税等行为手段层出不穷，电子商 务使国际税收原则变得模糊，金融国际化给税收带来难题，足以弓| 起强化税创建 设和税务队伍建设的重视。二是符合w t o 原则进行税制改革的力度亟需增强。经 济的国际化必须导致税收的国际化，加入w t o 后，使我国税制改革国际趋同化， 要求结构性调整和制度化创新，按照国际惯铡和w t o 原则进行税收立法和行政管 理，从藤对我国税收管理工作提出了更高要求。税收执法责任制的实施与完善， 可以视为我国加强税收法制建设的措施之一。 三、要有效破解税收执法实践中的突出问题，税收执法责任制是行之有效 的措施之一。在邑前的税收执法实践中，存在如下的闯题：一是重实体法、轻程 序法的现象还较为普遍；二是在税收执法过程中对违法行为的认定证据不充分； 三是执法效率低，执法成本高；四是执法流程的规范程度不够；五是执法监督不 到位。特别是在税收执法中，存在大量的执法过错行为需要从根本上解决。这些 行为有的不构成刑事违法以追究刑事责任，仅构成行政违法；有的则仅是一个具 体行政行为的组成部分，不构成行政违法，但这些行为均为瑕疵行为，严重地影 响了税收法治化进程。因此，要有效地解决这些问题，就必须明确每个执法岗位、 人员的职责，严格考核，对这些税收执法过错行为按法律法规的规定予以追究。 税收执法责任制顺应了这一要求，可以说，税收执法责任制的切实实施，就牵住 了治理税收执法过程中这些问题的关键。通过部分省市推行税收执法责任的实践 看，税收执法责任制的推行对规范执法行为，提高执法质量，保护纳税人合法权 益产生了较为深刻的影响，对税务系统管理理念、管理体制、控制机制等方蕊产 生了深远的影响。 四、在税务系统推行执法责任制的过程中，出现了许多的问题，需要从理 。蹬敬文：加拿大税务执法监磐工作及其对我国的息示，涉铃税务，2 0 0 4 年第7 期。 2 硕士学位论文 第一章导论 论上进行研究，从实践上进行完善：一是税收执法责任制的运行产生了执法岗位 可能被追究，与非执法岗位不被追究之间的不平衡；二是不同执法岗位之阆因工 作量、难易程度不同而产生被追究的可能性大小不同之间的不平衡；三是执法责 任制对执法人员只有处罚没有奖励，只有约束没有激励；四是税收执法责任制考 核与税收征管质量考核，党风廉政建设考核存在内容交叉、检查重复的问题，增 加了基层部门的管理负握；五是税收执法管理信惠系统存在局限性等。这些阀题 的存在很大程度上制约了税收执法责任制作用的发挥。因此，需要从理论与实践 操作层面对税收执法责任制进行系统、深入的研究。作者在税务系统工作，对单 位所推行的税收执法责饪铡闻题有长麓的关注与研究，也为研究这一闻题提供了 现实可行的实践基础。 1 。2 研究综述 执法责任制，最早可追溯到1 9 8 6 年河北省景县人大常委会提出的“法律法 规部门责任制，其初衷是要解决执法主体不明、责任不清的问题。此后，河北、 河南、陕西、潮南、出谣、出东、安徽、黑龙涯等省的一些市县都褶继推行了执 法责任制。广泛的实践使执法责任制的概念、内涵逐渐明晰、丰富起来，逐渐形 成以规范执法行为、明确执法责任、保证法律法规正确实施为根本目的的执法和 执法监督制度，最终予1 9 9 7 年被纳入到党的十美大报告中，充分体现了党对依 法治国、依法行政的高度重视。 随着行政执法责任制的提出和试行，全国税务系统也逐步推行税收执法责任 制。但目前对税收执法责任制进行系统研究的很少，无一专著，只收集到少量的 文章，而且大多没有上升到理论高度，都是从经验主义出发，主要探讨推行税收 执法责任制在实际过程中存在的问题及解决的对策，仅有的文献研究主要集中 在： 一、关于秘收执法责任制体系的研究 第种观点认为，税收执法责任制的体系包括：一、健全岗位职责税收 执法责任制的前提；二、客观评价税收执法质量税收执法责任制的关键；三、 严格责任追究税收执法责任制的重要保证。囝第二种观点认为，应包括四项 削度，即执法岗责制度、执法质量考核制度、执法过错责任追究制度和执法水平 等级评定制度。其中执法岗责制度是基础、执法质量考核制度是形式、执法过错 追究制度是手段、执法等级评定制度是结果。第三种观点认为，基本框架应包 。吴礼苗：关于建立税收执法责任制的思考，市场周刊财经论坛，2 0 0 3 年第6 期。 。张学瑞等；税收行政执法赏侄制研究，安徽税务，2 0 0 4 年第5 期。 3 硕士学位论文 第一章导论 括指导思想及目的、制定的依据、税收执法责任制的定义、税收执法责任制的原 则、基本内容、组织实施机构及职责。第四种观点认为，制度体系应包括税收 执法责任制的实施方案、税收执法责任工作制度、税收执法过错责任追究制度、 税收执法责任评议考核制度、税收执法责任培i ) i i $ , j 度。咎第五种观点认为，税收 执法责任制的体系包括浅位职责、工作规程、评议考核、过错责饪追究。其中岗 位职责是基础，要解决“做什么 的问题；工作规程是重点，要解决“怎么做 的问题；评议考核是关键，要解决“做得怎么样的问题；过错责任追究是保障， 要解决“做得不好怎么办的问题。这网部分内容必须有机结合，相互衔接，共 同形成对执法行为进行监督的有效机制。目前第五种斑点得到普遍认可，阑家 税务总局是按照这一体系在全国范围推广的。 二、关于执法过错责任遍究制的研究 包子川、李初仕、阁建、陈光字的税务行政执法过错责任追究制有关阀题 探讨一文认为，税务行政执法过错责任的认定包含两个方面，一是对税务行政 执法过错行为的认定，二是对执法过错责任的划分及责任形式的认定。认为执法 过错责任制的划分，一要划分税务机关的责任和税务机关工作人员的责任，既不 能只追究税务祝关工作入员的责任蔼不追究税务枫关的责任，也不能一追究税务 机关工作人员的责任就同时追究税务机关的责任；二要划分领导责任和般干部 的责任；三是在责任追究的具体形式上，要结合执法过错行为的性质、情节、后 果及社会危害程度来确定。该从重的要从重，该从轻的要从轻，做到过罚相当。 范秉武、刘军伟的对税收执法过锩责任追究的思考一文认为，在执法过错 责任追究时应以直接责任追究为主，连带责任次之；以明确责任为主，责任难以 划分的次之；以明显的过错为主，模糊的责任次之；以个体过错为主，集体过错 次之；以经济追究为主，行政追究次之；对执法过错彳亍为应负刑事责任或行政处 分的，交司法邦门或监察部门处理。 陈修根的对税收执法过错责任追究办法 的几点建议一文认为，国家税务总局的过错责任追究办法存在一些疏漏， 应明确过错追究的时效，严格过错追究的程序，完善过错主体的权利救济。固吴 袍苗的关于建立税收执法责任铡的思考一文认为，税务行政过镌责任的追究， 主要涉及三个方面的问题：一是追究执法过错责任的部门；二是追究执法过错责 任的程序；三是执法过错责任的划分。囝 。河薅省基税局；国家税务局2 0 0 2 年宏蕊经济税收政策磺究课题报告，2 0 0 2 零第6 期。 霉王新杰等：税收执法鬃在制度建设，湖j k 税务，2 0 0 3 年第1 期。 西税收执法资任制研究课题组：闲家税务总局政策法规司2 0 0 4 年宏观经济税收政策课题组研究报告，研 究报告第1 5 期，2 5 筇1 2 月1 6 日。 回包子川等：税务行政执法过错责任追究制有关问题探讨，税务研究，2 0 0 1 年第6 期。 范秉武，裁军僚：对税收执法逯错蠢任遥究酶愚考，孛圜税务，2 0 0 3 年第6 期。 谚陈修根：对税收执法过错责镪追究办法的几点建议，税务研究，2 0 0 3 年第1 l 期。 o 吴扎蓥：关卡建立税收执法嚣任制的思考，市场周刊。财经论坛，2 0 0 3 年第6 期。 4 硕士学位论文第一章导论 三、关于税收执法责任制模式研究 罗涛、胡成强的税收执法责任制的运行实践及效应分析一文提出四种模 式：一是导入i s o 质量管理系统模式；二是层级目标+ 精细管理模式；三是标准化 + 能级管理模式；四是程序化+ 因素管理模式。李雅民、顾舫提出不同地区、不同 单位可依据实际情况采取以下模式：一是征管监控型的税收执法责任制模式；二 是岗责体系监控型的税收执法责任制模式；三是信息技术监控型的税收执法责任 制模式。并认为前两种模式只能在执法责任制初级阶段运用，是过渡型模式，第 三种模式具有强大的生命力，也是全国统一模式的现实选择和发展方向。圆 四、关于推行税收执法责任制问题的研究 贾曼莹、杨磊归纳了当前推行税收执法责任制的主要问题：1 、个别干部对推 行税收执法责任制重视程度不够；2 、自由裁量权的运用有偏差，执法不到位的 现象依然存在；3 、税收执法责任追究口径不一，对执法人员激励机制不够；4 、 税收执法监督体系存在“外弱内强 的现象；5 、信息化的实际应用有限，计算 机考核还有缺陷。 王永新、谢滨、刘玉芹、曲新航的当前税收执法责任制推 行工作中存在的问题及对策一文认为，当前推行税收执法责任制的主要问题为： 对推行税收执法责任制的重要性认识不足，税务人员整体素质不高，执法责任制 落实不到位。固谢双进认为税务干部的素质问题极大地阻碍了执法责任制的推行。 王迎春、刘威威、葛詈丹认为在目前推行税收执法责任制中存在三个“不平衡 ： 一是过错追究机制与执法激励机制之间的不平衡；二是执法岗位之间存在不平 衡；三是执法岗位与非执法岗位之间存在不平衡。 刘世长认为在推行过程中存 在“四难”：其一、思想认识难以提高；其二、岗责设置难以合理；其三、评议 考核难以实施；其四、责任追究难以到位。 五、关于进一步推行税收执法责任制的对策研究 第一种观点认为，应规范岗位设置，构建科学的岗责体系。张婧主张按照责 权不交叉、权利不失控、管理不缺位的原则，并结合人事制度改革的客观情况， 科学设置岗位，合理配置人力资源。 第二种观点认为，应加强领导，健全组织 考核体系。刘进主张设立税收执法责任制考核机构，明确其主要职责，具体负责 国罗涛等：税收执法责任制的运行实践及效应分析，理论与实践，2 0 0 5 年第5 期。 留税收执法责任制的模式研究课题组：税收执法责任制的模式研究，国家税务局2 0 0 2 年宏观经济税收 政策研究课题报告，2 0 0 2 年6 月。 固贾曼莹，杨磊：推行税收执法责任制的实践与探索，税务研究，2 0 0 6 年第9 期。 固王永新等：当前税收执法责任制推行工作中存在的问题及对策，科教文汇，2 0 0 6 年第1 1 期。 谢双进：提升税收十部素质深入推行税收执法责任制，经济师，2 0 0 6 年第1 1 期。 睁王迎春等：让执法考核标准化河南省国税局推行税收执法责任制报告，中国税务，2 0 0 6 年第1 2 期。 刘世长：当前税收执法责任制推行工作中存在的问题及对策，安徽税务，2 0 0 3 年第l o 期。 张婧：税收执法责任制的理论透析和路径选择，政府法制网，2 0 0 7 年3 月2 3 日。 5 硕士学位论文第一章导论 本单位税收执法责任制的推行。固第三种观点认为，应尽快制定内部行政管理责 任制。刘培松、陈奎、朱振主张建立与税收执法责任制相配套的行政管理责任制， 解决目前行政人员过错不受追究的问题。圆第四种观点主张采取计算机考核对过 错责任进行追究。洪治社认为一是要建立覆盖税收执法各岗位，贯穿税收执法全 过程的科学税务管理信息系统；二是要建立统一的数据库，实现对违规执法行为 的自动“预警 。 第五种观点主张加大考核评议的力度。罗涛、胡成强在税收 执法责任制存在的问题及对策透析一文中提出，要建立以执法质量为主要内容 的考核体系，要改进考核手段，充分利用科技手段进行考核，尽快实现由过去人 工考核为主，计算机考核为辅，向计算机考核为主，人工考核药辅的转变，尽量 减少考核中“人为的因素，要正确运用评议考核结果，要把执法评议结果作为 评价干部的重要标准，实行一票否决。鲫 综上我们可以看出，关于税收执法责任制，虽然到舀前为止学术界有些研究， 但比较零敖，没有形成系统的体系，主要是实践性研究，理论性研究较少，对存 在的问题及完善的对策研究不透彻，这有待我们进一步探讨。 1 3 研究方法 笔者主要以实地调查、案例分析为基础，借鉴全国税务系统推行税收执法责 任制的经验，并查阅了大量的文献资料和相关统计数据，根据对常德市国家税务 局实施效果的总结、存在的问题及制约因素的分析，应用公共管理理论、法学理 论、公共管理伦理理论、公共财政学等理论，采取点面结合、以点为主、典型调 查与面上研究相结合的研究方法，针对常德市国税局的实际和社会实践的经验， 提出了深入推行税收执法责任制的措施和办法。具体采用了以下一些方法： 一是资料文献收集法。本课题在研究时主要参考了行政执法研究等7 0 本专著和期刊( 书名附蜃) ，将其中涉及税收执法责任制的章节以复印、摘抄、 批注等形式进行分类整理，并查阅了本单位自2 0 0 2 年以来六类五十三份统计数 据与报表。 二是实证分析法。通过剖析税收执法责任制在常德市国税系统执行的情况、 效果、存在的阕题等，共列举实例五类十二个，理论联系实际地对税收执法责任 制进行分析研究。 三是学科交叉分析法。从行政学、管理学、经济学等多个角度，对税收执法 国刘进： 税收执法责任制推行中戍重视的问题， 主体要素。税收执法责任制的主体要素，概括地说就是税务机关。其 主体要素具有复合性特点，即它是由制定主体要素和实施主体要素两部分组成 的。就制定主体要素来说，把总局和省级税务机关确定为税收执法责任制的制定 主体要素比较合适，其理由：一是税收执法责任制系统性强，制度本身比较复杂， 因此制定要求高、难度也大，赢总局和省级税务机关来制定可以保证制度的质量； 二是既有利于税收执法责任制的统一完整，又可以适当考虑省之间存在的现实差 异。就实施主体要素来说，各级税务机关应都是税收执法责任制的实施主体，尤 其是市、县级税务机关更是最为主要的实旋主体，这不仅因为市、县级税务机关 每天大量实施着税收法律规定，更是因为市、县级税务机关存在着执法水平参差 不齐、执法违规时有出现的情况。当然，在省级税务机关和国家税务总局也要实 施税收执法责任制。 ( - - ) 对象要素。税收执法责任制的对象要素，总的说来就是各级税务机关 的税务人员。由于在各级税务机关中具体的税务人员组成比较复杂，如按人员的 性质，可分为公务员和非公务员，按是否属执法岗位，可分为税收执法工作人员 和机关后勤服务人员，致使对象要素的确定存在着较大争议。但不管怎样，税收 执法责任制作为一个税收管理制度两言，其实麓对象的范围应当具有较为广泛的 涵盖性，也就是说，在对象要素确定时应要充分考虑有利于制度的修改、补充和 进一步的完善等因素。据此，税收执法责任制的对象要素应是所有在税务机关执 法岗位工作的税务人员，包括在执法岗位工作的职工、属事业编制的非公务员等。 ( 三) 职能岗位要素。税收执法责任制的职能岗位要素，是指在各级税务机 关中设置的具体职能机构和执法岗位。税务职能岗位之所以成为税收执法责任制 的构成要素，这是由税收执法责任制的特点所决定的，因为税收执法责任制需要 对税收执法职责进行分解，丽执法职责的分解必须通过其体的职能机构和执法岗 位来进行，如果省、市、县三级税务机关内设的职能机构和执法良位不统一，上 下不对口，对今后制度的实施和完善都会带来难以预测的困难和影响。从全国的 情况看，虽然各地的征管模式、机构设置、人员数量有所差异，但执法的基本元 素是一致的，这种一致性集中体现在执法岗位上，因此可以说执法岗位就是执法 活动的基本元素。建立执法责任制，就必须从执法岗位这一基本元素入手，抛开 机构设置和征管模式的差异，将法治要求直接延伸到执法岗位上。实践中，无论 岗位与机构和人力如何对应配置，无论是一人多岗或多人一岗，也无论是同样的 岗位设置在哪个机构内，只要首先将执法岗位标准化、规范纯、法制化，就能够 保证任何一种征管模式下岗责体系的规范化和标准化，最终保证全部执法活动按 照法治的统一要求运行。 ( 隧) 行为要素。税收执法责任制的行为要素就是具体的税收执法行为。因 1 2 硕士学位论文第二章税收执行责任制概述 此，问题的关键是如何较为合理地界定税收执法行为。首先，应明确税收执法行 为的概念。税收执法行为是税务机关及其所属的税务人员执行国家税收法律、法 规和规章的行为。其次，对税收执法行为的外延也需要明确。目前，主要是按执 法行为的效力范围来划分税收执法行为的种类，即将税收执法行为划分为外部的 税收执法行为和内部的税收执法行为两大类，并以此为标准来分析税收执法责任 制的行为要素。同时，内部的税收执法行为还要与内部的行政行为相区分，如各 级税务机关自己制订的考勤制度，它属于税务机关内部的行政行为，但却不属于 内部的税收执法行为。而税务机关财会人员执行有关财务规章制度，由于其执行 的是国家行政财务法律规范，却是个实实在在的行政执法行为。可见，税收执法 责任制的行为要素，应是税务机关及其税务人员的税收执法行为，包括外部税收 执法行为和内部行政执法行为。 ( 五) 责任要素。对税收执法责任的设定是税收执法责任制不可缺少的一个 重要内容，仅有执法职责的规定而没有执法责任，就违背了权责一致的行政法原 则，税收执法责任制也只能流于形式，不会起到制约的作用和监督的效果，因此， 责任也就是税收执法责任制的又一基本构成要素。责任要素体现最为明显的是在 过错责任追究方面，具体包括责任种类的设置、过错责任人的认定以及责任标准 的确定等。 上述税收执法责任制中的要素是整个执法责任制最基本的构成单元，正是由 这些基本的要素构成了错综复杂的执法责任体系。 三、构成的内容 “公共组织的存在是为了执行法律，它们存在的每一种因素结构、职员、 预算和目的都是法律权威的产品。 因此，构成税收执法责任制必须以法律 规范为前提，以税收业务事实为基础。税收执法责任制的构建，就是根据推行税 收执法责任制的目的，按照一定的原则，构建和建立税收执法责任制的各项制度 和运行机制，在一定信息化环境和技术手段下，实现岗、责、人的统一，因此， 税收执法责任制的构建内容，应包括以下四个部分： ( 一) 明确的岗位职责是推行执法责任制的基础 税收执法责任制的核心在于“责任 。凡是责任，都是针对特定的义务性事 项而依法设立并存在的。税收执法责任制从某种意义上说也是一种法律责任，也 必须依照有关规定设立每一个行为主体应履行或应完成的义务性事项。其具体的 做法是：根据征管法规定的税收征收管理的基本程序、基本手段、基本形式， 。( 美) 詹费斯勒等：行政过程的政治一公共行政学新论，北京：中国人民大学出版社。2 0 0 3 年，第 2 6 7 页 1 3 硕士学位论文第二章税收执行责任制概述 将税收征管工作分解为征收、管理、稽查等基本流程并确定若干具体的、互不重 叠的执法行为；针对每一个执法行为，以岗位环节进行串联，结合新型征管模式 的建立和征管、机构、人事制度三项改革，以岗定责，以责定人，构建完整岗位 职责体系。同时根据分解后的岗位职责，以书面形式明确每个执法人员的执法职 责和任务。 ( 二) 完善的工作规程是推行执法责任制的核心 没有具体、量化的工作规程，就不能衡量和确定税收执法责任的大小，就不 能按工作的步骤、顺序、时限、形式和标准将税收执法权限和税收执法事项具体 分解到人，就不能有效地解决岗位职责不清、责任不明的问题，责任不明就便执 法过错行为人不能确定，过错行为人不能确定，就不能确定应承担执法过错责任 的主体，这样，税收执法责任过错追究就会成为一句空话，税收执法责任制就会 流于形式、走过场。 ( 三) 科学的考核评议是推行执法责任制的重要手段 岗位职责和工作规程一虽确定，责任制就有了推行的现实基础，但由于责任 制靠行为人来推行和落实，其产生的责任也是由行为人来承担的，不同的人由于 岗位不同，本身的职责也不一样，完成特定事项的能力和结果以及过错程度也不 一样，由此，所承担的法律后果和受到的制裁就会有所不同。由于履彳亍特定事项 的程序和结果是进行追究制裁的前提条件，所以对履行特定事项的程序和结果的 认定就显得极其重要，而科学合理的评议考核则能比较公正地评价和认定执法主 体是否按岗位职责和程序完成其法定的各项王作，考核评议是指“定期组织以执 法质量为主要内容的各执法岗位相互之间、上下之间的内部考核，同时要在执法 公开化的基础上，适时组织纳税人和社会各界对执法人员的执法情况进行外部评 议。它是上级对下级进行考核以及外部对内部的评议。 ( 四) 严格的责任追究是推行执法责任制的有效保障 所谓过错责任追究是对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人进 行行政处理和行政处分。依法行政，在工作中就是要严格按照国家的各项税收法 律、行政法规依法征税，健在实际互作中又确实存在过错行为，有些过错行为既 不构成犯罪，也不构成行政处分，从而受不到任何的责任追究，造成了法无所禁、 责无所究的局面。因此，通过执法责任制明确在执法过程中出现过错的应予以追 究，以最大限度地保证执法的公正和客观性。由于税收执法责任制是一种严格的 法律责任，所以对在执法过程中有过错的行为必须承担一定的法律后果，过错责 任追究就是承担法律后果的一种具体形式。责任追究作为执法责任制的种保障 制度，既是考核评议活动的延伸，也是考核评议的进一步落实。责任追究以法定 。中国税务擐，2 0 0 1 颦8 月2 4 日第3 舨。 1 4 硕士学位论文第二章税收执行责任制概述 的具体岗位职责划分为基础，以工作规程中的具体执法标准和执法权限为基本要 求，以考核评议的结果为直接依据，本着有错必究、过罚相当、教育和惩戒相结 合的原则予以全面实施和落实，对于减少甚至消除执法过错行为，促进行为主体 按时间、按标准、按权限履行法定职责，强化税收执法人员的责任，推进税收工 作法制化，提高依法治税水平都将起到积极的推动作用。 2 4 税收执法责任制的目标 税收执法责任制的构建目标是指所要建立的执法责任制度本身要达到的要 求，即执法责任制的制度价值： 一、制度健全。税收执法责任制包括执法规程、执法职责分解制度、执法责 任制度、过错责任追究制度、考核评议制度。不仅要求执法责任制本身的制度健 全，还要求与其他的执法监督制度相配套衔接，这对税收执法责任制的构建提出 了相当高的要求，其中之一就是要求执法制度健全。当然，执法责任制度健全了， 还有利于制度的稳定，也有利于制度的执行。 二、责任明确。在构建税收执法责任制中，最基本的要求就是执法责任明确， 因为“执法责任 是整个制度构建的基础和核心。如果执法职责不清、责任不明， 那么，执法职责的分解就难以落实，执法过错责任就难以认定，过错责任追究就 无从着手，执法考核也会失去依据，税收执法责任制体系的建立就会遭到严重的 破坏。要做到责任明确，首先，应将在税收法律、法规及税收规章中已规定的税 收执法职责进行全面归集、梳理，然后根据建立税收执法责任制的要求，对已归 集的执法职责层层分解，落实到各执法部门、执法岗位和执法人员；其次，建立 起执法职责与执法责任的对应关系，不出现责任真空，使每一个不规范的执法行 为都要承担相应的责任；再次，对过错责任人也要做出明确的规定，以便于对过 错责任的追究；最后，要明确考核的具体指标和监督的途径及方法。 三、监督有效。从制度属性来说，税收执法责任制是一种执法监督制约制度， 能否体现这种监督制约的效能，成为这一制度成败的关键，也就是说，只有起到 了监督有效的作用，才达到了实施税收执法责任制的预期目的。行政执法责任制 在很多地方流于形式，实施效果并不理想，监督不力可以说是一个非常重要的原 因。因此，对税收执法行为的有效监督，是构建税收执法责任制的又一基本要 求。通过对执法职责的分解落实和执法责任的设定，对税收执法行为起到事先制 约的作用，通过对执法规程的落实，对税收执法行为的过程进行监控，通过考核 税收执法责任制运行效应的实证分析课题组：税收执法责任制运行效应的实证分析，国家税务总 局研究报告，2 0 0 5 年1 2 月1 6 日。 圆荆月新：试析行政执法责任制的责任构成和责任内容， 行政论坛，2 0 0 2 年第2 期。 1 5 硕士学位论文第二章税收执行责任制概述 评议和过错责任追究，对税收执法行为起到事后监督的效果。 四、严格公正。就是对过错责任的追究必须严格公正。过错责任追究是税收 执法责任制的保障，也是显示执法责任制威力的一个重要手段。由于过错责任追 究涉及到执法人员的切身利益，他们对此最为关心，也最为敏感，可能会因过重 的追究两心里感到不平，也可能会因过轻的追究藤不加重视，但不管怎样，都说 明了过错责任追究对执法责任制的实施有着较为重大的影响。因此，在构建过错 责任追究制度时，要充分体现严格公正的要求，不管涉及到什么岗位、什么人， 只要存在过错责任，被认定是过错责任入的，都要追究相应的过错责任。 1 6 硕士学位论文第三章常德市国税局推行税收执行责任制的现状分析 第三章常德市国税局推行税收执法责任制的现状分析 规范税收执法行为，提高依法治税水平是摆在各地税务机关的一个重要课 题。常德市国税局在推进依法治税的过程中历经艰难曲折，一方面是有一些部门 领导法制观念还比较淡薄，在处理具体的税收事务中往往重“人治 、轻“法制”， 有税不收、有案不查、有章不循的现象时有发生；另一方面是执法责任不明确， 对涉及到几个部门贯彻实施的法律、法规，往往出现越权执法、交叉执法、重叠 执法及执法空白的情况，有的造成部门间互相推诿、扯皮，致使问题久拖不决， 有的因部门间配合协作不力而造成执法障碍。这些问题的存在不仅侵害了纳税人 合法权益，也影响了税务机关在社会中的形象。该局领导认为这些事情的发生， 不是偶然的，说明税收执法外部环境并不乐观；同时，也暴露出自身执法不规范， 监督制约不力的问题。如果不从制度上规范税收执法行为，头痛医头式的“消防 和“灭火”工作永远也没有完结的时候。因此，明确每个执法岗位、人员的职责， 并加以考核，对出现的税收执法过错行为按规定予以追究，势在必行。基于此， 该市国税局形成了思想共识：治税先治人、治人先知己、知己先治权，于2 0 0 2 年着力在全市国税系统开始推行税收执法责任制。推行5 年来，取得了比较好的 成效，也得到了湖南省国税局的肯定。但是，由于税收执法责任制全国尚未统一 规范，计算机考核仍在试点，各基层单位对此认识