（行政管理专业论文）“和谐社会”理念支持的公共政策价值取向.pdf

中文摘要 经过二十多年的改革开放，中国经济始终保持高速、持续和稳定的增长态势。 但伴随着经济发展，困扰着中国社会的贫富分化、腐败盛行、就业困难、教育不公 等诸多社会矛盾依然突出，而这些矛盾的背后，是逐步增长的民众不满情绪。 因此，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的理念，这是马克思 主义中国化的最新成果。公共政策价值取向是我国社会主义核心价值体系的重要组 成部分，是中国特色社会主义本质属性的具体体现。在社会主义和谐社会理念引领 下，进一步调整我国公共政策的价值取向，是构建社会主义和谐社会不得不正确解 决的重大课题。 纵观中外公共政策价值取向历史演进，西方国家公共政策实现了从传统公共行 政向新公共行政的转变，而我国公共政策则经历了政治理想主义到现实功利主义的 转变。与此同时，改革开放以来功利主义引发的社会矛盾，公共政策价值取向作何 选择都向我国政府提出了挑战。在公共政策科学研究中，对公共政策价值的研究， 虽有很多论文的阐述和课本教材的出版，但绝大部分是以适应大学本科教学需要而 编撰的概论，做深入系统的研究仍是一个薄弱环节。 本论文在研究公共政策的理论基础上，主要从政治学角度系统地对我国公共政 策价值取向进行审视，分析中国现阶段公共政策价值取向的现实困境，探析“和谐 社会”理念支持的公共政策价值取向。首先通过对国内外现代政府各阶段公共政策 价值取向变迁的分析，借鉴西方政府的有利经验，反思我国政府在公共政策价值存 在的问题，进一步见证我国公共政策价值取向的变化和内在要求。从而进一步明确 “和谐社会”理念支持下的公共政策价值取向公平，是进一步有效解决民生问 题的基本价值取向，是构建和谐社会公共政策的根本价值取向。其次，在理论分析 的基础上，就如何实现“和谐社会”理念支持的公共政策价值取向的途径提出以下 主要措施：以公平作为公共政策制定的价值依据和基础；在政策运行过程中实现效 率与公平统一的原则；把公平精神贯穿于公共政策的评估过程。 因此，构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。公共政 策作为政府治理的主要手段，必然会是政府构建社会主义和谐社会的重要实施机制。 作为公共政策的内在要求和基础的价值取向公平，也就规定了公共政策的价值 追求和利益选择。理想合理化、主体多元化、议程公共化、运行透明化和认知高度 化的公共政策体系，以公平为价值取向也就可以从本质上规定我国公共政策在社会 财富的有效创造与正义分配中的作用机制，从而成为构建社会主义和谐社会的路径 选择。 关键字：和谐社会；公共政策；公共政策价值取向 a b s t r a c t a f t e rr e f o r ma n do p e n n e s sf o rm o r et h a n t w e n t yy e a r s ，c h i n e s e e c o n o m yk e e p st h eh i g h s p e e d ，c o n t i n u a la n ds t a b l ei n c r e a s i n gs i t u a t i o na l l t h et i m e b u ta sa c c o m p a n i e de c o n o m i cg r o w t h ，al o to fs o c i a lc o n t r a d i c t i o n s s u c ha s p o l a r i z a t i o n b e t w e e nt h e b o u r g e o i s i e a n dt h e p r o l e t a r i a t , c o r r u p t i b i l i t yi nv o g u e ，e m p l o y m e n td i f f i c u l t ya n de d u c a t i o ni n j u s t i c eb e i n g p e r p l e x i n gc h i n e s es o c i e t ya r es t i l lo u t s t a n d i n ga sb e f o r e t h e s ea r eg r o w i n g p u b l i cg r u d g e sa tt h eb a c ko fc o n t r a d i c t i o n ss t e pb ys t e p t h e r e f o r e ，t h e4 t hp l e n a r ys e s s i o no ft h e1 6 t hc p cc e n t r a lc o m m i t t e e h a sb r o u g h tf o r w a r dt h ei d e ao fs t r u c t u r i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h i si s t h eu p t o - d a t ea c h i e v e m e n tt h a tm a r x i s mc h i n as p e n d s p u b l i cp o l i c yv a l u e t a k e st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n tt ob e i n go u rc o u n t r ys o c i a l i s mc o r ev a l u e s y s t e m i te m b o d i e ss o c i a l i s mw i t hc h i n e s en a t u r ec h a r a c t e r i s t i c s u n d e rt h e i d e ao fah a r m o n i o u ss o c i e t y , f u r t h e ra d j u s t m e n t so f p o l i t i c a lv a l u e sa r et h e m a j o ri s s u eo f b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y t a k i n gap a n o r a m i cv i e wo fc h i n e s ea n df o r e i g np u b l i cp o l i c yv a l u eo f h i s t o r i c a le v o l u t i o n , w e s t e r nc o u n t r i e sa c h i e v et h e c h a n g e sf r o mt h e t r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt ot h en e wi nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， w h i l eo u rp u b l i c p o l i c y i s g o i n gt h r o u g h a p o l i t i c a l i d e a l i s mt ot h e u t i l i t a r i a n i s m m e a n w h i l e ，b e c a u s e t h eu t i l i t a r i a n i s m t r i g g e r s s o c i a l c o n t r a d i c t i o n s ，p u b l i cp o l i c yv a l u ec h o i c e sb e c o m et h ec h i n e s eg o v e r n m e n t s c h a l l e n g e a l t h o u g ht h e r ea r em a n yp a p e r se x p o s i t i o na n dt h ep u b l i c a t i o no f t e x t b o o k sa b o u tt h ep u b l i cp o l i c yv a l u e ，i ns c i e n t i f i cp u b l i cp o l i c yr e s e a r c h ， t h eo v e r w h e l m i n gm a j o r i t yi sb a s e do nu n d e r g r a d u a t et e a c h i n gn e e d so ft h e s o c i e t ys t u d i e s i ti ss t i l law e a k l i n kt od of u r t h e rs y s t e m a t i cr e s e a r c h t h et h e s i st a k e st h ep o l i c ys t u d y i n ga st h eb a s i ct h e o r y i tt r i e st o a n a l y z et h ev a l u et r o p i s mo f t h ec u r r e n tp u b l i cp o l i c yv a l u ef r o mt h ep o l i t i c s a n g l ew i t hi t sp r e d i c a m e n t sa n dt oa n a l y z et h e ”h a r m o n i o u ss o c i e t y ”i d e a s u p p o r t e db yt h ep u b l i cp o l i c yv a l u et r o p i s m f i r s t l y , d r a w so nt h ew e s t g o v e m m e n te x p e r i e n c e s ，t a k e st h er e a l i t yo fc h i n ai n t oa c c o u n ta n dt a k e st h e c h a n g ea n di n h e r e n tr e q u e s tf u r t h e r s ot h ee q u i t yi st h eb a s i cv a l u ec h o i c eo f t h e h a r m o n i o u ss o c i e t y ”i d e ai no r d e rt of u r t h e re f f e c t i v e l ys o l v ep r o b l e m s s e c o n d l y , t h et h e o r e t i c a la n a l y s i sb a s e do nh o w t oa c h i e v ea ”h a r m o n i o u s s o c i e t y ”i d e as u p p o r t e db yt h ep u b l i cp o l i c yv a l u ei no r d e rt op u tf o r w a r dt h e f o l l o w i n gk e ya p p r o a c h e s ：t a k et h ee q u i t ya st h ev a l u eb a s i si nt h ec o h r s eo f d e s i g n i n gp u b l i cp o l i c i e s ；a c h i e v et h eu n i t yo fo p e r a t i o n a le f f i c i e n c ya n d e q u i t yo ft h ep r i n c i p l ei nt h ec o u r s eo fp o l i c y ；p u tt h ev a l u eo fe q u i t y t h r o u g ht h ep u b l i cp o l i c ya s s e s s m e n t t h e r e b yt h ee q u i t yi sm o r ee f f e c t i v et 0 s o l v et h ep r o b l e mo fl i v e l i h o o df o rt h eb a s i cv a l u et h a ti st h ef u n d a m e n t a l v a l u eo f b u i l d i n gah a r m o n i o u sp o l i c y i naw o r d ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n tp u t sf o r w a r dt h eg r e a tg o a lo f b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yu n d e rt h en e ws i t u a t i o n a st h em a i nm e a n so f t h eg o v e r n m e n t ，p u b l i cp o l i c yi sa ni m p o r t a n tm e c h a n i s mo fb u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i e t y a sam a t t e ro fp u b l i cp o l i c ya n dt h eb a s i so ft h ei n h e r e n t r e q u i r e m e n t sv a l u e - e q u i t y , i tp r o v i d e sac h o i c eo fp u b l i cp o l i c yv a l u e sa n d i n t e r e s t s s oc r e a t i n ge f f e c t i v ep u b l i cp o l i c ya n dc r e a t i n gs o c i a lj u s t i c ei nt h e d i s t r i b u t i o no f w e a l t hm e c h a n i s mb e c o m et h ep a t h so f b u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i e t y k e y w o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ；p u b l i cp o l i c y ；t h ev a l u et r o p i s mo fp u b l i c p o l i c y 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ：张搀茛 2 0 07 年6 月9e l 引言 引言 经过二十多年的改革开放，中国经济始终保持高速、持续和稳定的增长态势。 据中国国家统计局资料显示，从1 9 7 9 年到2 0 0 4 年2 6 年间，我国g d p 年均增长率 达8 1 ，并在2 0 0 3 年人均g d p 达到1 0 9 0 美元，首次突破1 0 0 0 美元。但伴随中国 经济的高速增长，“困扰中国社会的贫富分化、腐败盛行、就业困难、教育不公等诸 多社会矛盾依然突出，而这些矛盾的背后，是逐步增长的民众不满情绪。根据官方 的统计，过去2 0 年，中国各地法院收到民众来信、来访的陈情数量上升近5 0 0 倍， 显示民怨已积累到相当危险的地步。”。如果我们不能妥善处理这些社会矛盾，难免 会重蹈“拉美化”的覆辙。 因此，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的理念，这是马克思 主义中国化的最新成果。公共政策价值取向是我国社会主义核心价值体系的重要组 成部分，是中国特色社会主义本质属性的具体体现。在社会主义和谐社会理念引领 下，进一步调整我国公共政策的价值取向，是构建社会主义和谐社会不得不正确解 决的重大课题。 但是，新中国成立以来，我国公共政策经历了政治理想主义到现实功利主义， 以及由于功利主义引发的社会矛盾，价值取向究竟作何选择，明显缺乏一定的理论 基础，在公共政策科学研究中，对公共政策价值的研究，虽有很多论文的阐述和课 本教材的出版，但是绝大部分是以适应大学本科教学需要而编撰的概论，做深入系 统的研究仍是一个薄弱环节。 本论文在研究公共政策的理论基础上，主要扶政治学角度系统地对我国公共政 策价值取向进行审视，分析中国现阶段公共政策价值取向的现实困境，探析“和谐 社会”理念支持的公共政策价值取向。通过对国内外现代政府各阶段公共政策价值 取向变迁的分析，借鉴西方政府的有利经验，反思我国政府在公共政策价值存在的 问题，进一步见证我国公共政策价值取向的变化和内在要求。从而进一步明确“和 谐社会”理念支持下的公共政策价值取向公平，是进一步有效解决民生问题的 基本价值取向，是构建和谐社会公共政策的根本价值取向。这是时代的要求，是公 共政策合理性、合法性和现实性的支柱，是社会和谐的基础。希望本文能够对我国 公共政策价值取向的研究和构建和谐社会公共政策体系起到一点理论参考和借鉴作 用。 。沈海军构建和谐社会的关键：破解公平与效率关系的难题川党政干部论坛，2 0 0 5 ( 1 2 ) l “和谐社会”理念支持的中国公共政策价值取向 第一章公共政策及公共政策价值取向的基本理论 1 1 公共政策的涵义 1 1 1 学术界本质内涵的几种代表性观点 ( 1 ) “现代行政学之父”伍德罗威尔逊( t h o m a sw o o d r o ww i l s o n ) 认为：公 共政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”。这 个定义带有明显的“政治行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定 主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至 政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能，其次，参与公共政 策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政 国家”时代。 ( 2 ) 政策科学的创立者哈罗德拉斯维尔( h a r o l dl a s s w e l l ) 和亚伯拉罕卡 普兰) ( a k a p l a n ) 认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。o 这 个定义既包含了公共政策的工具理性( 策略) ，又注意到了公共政策的价值理性( 目 标和价值) ，应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划 可以是政策，但政策并不天然是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府 发出的其他符号系统。 ( 3 ) 托马斯戴伊( t o m a sr d y e ) 认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的 行为就是公共政策。” 这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”， 因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。 “不为” 和“为”都是公共问题的重要解决之道。 ( 4 ) 罗伯特艾思顿( r o b e r t e y e s t o n e ) 的定义则最为宽泛。他认为：“从广义 上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”固这个观点显然受到了生 态行政学的影响。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的回应， 但这种回应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体 现了政府及其环境的双重诉求。但是政府环境不仅仅是周围环境，我们认为，政府 本质是一个开放系统而非封闭系统。环境既有一般( 社会) 环境，又有具体( 工作) 环境。政府与环境的之间的相关性只是个程度问题。因而，仅仅从政府与环境互动 国伍启元公共政簧【q 香港：商务印书馆，1 9 9 7 ( 4 ) ，9 。林水波，张世贤公共政策【 q 台北：五南图书出版公司，2 0 0 0 2 ，3 p r o m a s r d y e u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y n c wj e r s e y , 2 0 0 3 2 1 1 。r , o b e r te y e $ t o n e t h et h r e a d so f p u b l i cp o l i c ys i l l d y i n g p o l i c yl e a d e r s h i p i n d i a n a p o - l i s ，1 9 9 7 _ 3 ，3 4 2 第一章公共政策及公共政策价值取向的基本理论 层面来界定公共政策显然是不够的。 ( 5 ) 后行为主义政治学家戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 从其政治系统分析理论 出发，认为“公共政策是对全社会的价值作权威的分配。” 这种理解暗含着一个基 本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能， 就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式。 那么要实现“对全社会价值作有权威的分配”的公共政策的主体在行为中必将是“趋 利避害”的，也就是说有要求达到“利益最大化”的价值取向，这样政策的效果才 能凸显。 1 1 2 公共政策的涵义 作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决 社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。所谓问题，就是指 “应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”简言之， 问题即应然与实然之间的差距。根据不同影响阙值，问题可分为私人问题和公共问 题( 或者说社会问题) 。一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。但是，一旦某个问 题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员感受到这种利害相关性并 因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问 题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它涉及的阙限是全社会，因此又称为社 会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。 问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两 个：一是主观需求；一是客观情势，因此，相应地，公共政策可以通过两种途径寻 求：( 1 ) 减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。 但是，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。 公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观 差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解 决之道减少客观差距。( 2 ) 减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的 调整，直接接受公共问题的挑战。 综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是减少客观差距，其着眼点 都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身 利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时 有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包 。戴维伊斯顿( 著) 马清槐( 译) 政治体系政治学状况研究北京；商务印书馆，1 9 9 3 ，1 2 3 “和谐社会”理念支持的中国公共政策价值取向 括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公 众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。 1 2 政治学视角下的公共政策价值 1 2 1 公共政策价值 价值作为一个伦理性的概念引入人文科学，用以表达人们对事物的某种需求或 相关评价，始于1 9 世纪下半叶赫尔曼洛采所创立的价值哲学。公共政策是政府用 来处理或解决公共问题或公共目标的，从价值分析的角度来看，公共政策是“对公 共价值的权威性分配”。任何一项公共政策的出台，都必然包含了政府依据特定的伦 理标准来进行的价值选择。但是这种价值标准是有原则的：合规律与合目的性的统 一；社会选择与个人选择的统一：兼顾与急需的统一；择优与代价的统一。 确认政策的价值涵义关键在于确认价值的性质，目的及其利益的倾向。在这里， 主要通过确认两个问题来实现：其一，政策制定过程中相关主体价值认同的一致性， 其中涉及两个主体和一种关系，即政策制定系统的认同程度，政策适用系统的认同 程度以及两个系统之间在特定政策问题上的认同程度，即公平问题。其二，该项政 策的投入产出比是否合理，即效率问题。 1 2 2 政治学视野中的分析 8 - - 十世纪五六十年代“政策科学”诞生以来，科学技术和数学模型被广泛的 运用过程中，高度地和功利主义相结合，并且大大解决了以往社会科学研究“没有 对改进政策制定和提高政策质量产生多大影响和意义”这个客观事实，大大提高了 政策的有效度。但是在实践中无论是“理性选择模式”还是“有限理性决策模式” 无不是通过对各种预备政策方案实施后可能产生的结果进行预测和比较，对方案的 投入产出进行估价，最后选择“最佳的方案”或“令人满意的方案”。这种以功 利主义为价值取向的公共政策是在一种特定前提假设下进行的，即首先把社会中的 人群假定为理性的人或群体，也正是在人的理性化的问题上，理性主义公共政策分 析的逻辑起点显得先天不足。 在政治学的视野中，对于公共政策价值的界定是有鲜明的前提的，即“人与人 之间关系的本质是利益，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。这就是 说，人们总是“趋利弊害”，但与功利主义的“趋利弊害”在本质上是向左的，我 们在政治学领域所说的“利”是有社会化形式下的“利”，是在实现自己的“利 。陈振明公共政策分析 町北京：中国人民出版社，2 0 0 3 ，5 0 8 5 0 9 。毛寿龙公共事务与制度选择h t t p j w w w c n s i x i a n g c o m o 0 0 4 0 s 1 h n n 4 第一章公共政策及公共政策价值取向的基本理论 益”的同时不得以损伤他人的“利益”为代价。正是基于以上观点，政治学认为“价 值”这个普遍概念是从人们对待满足他们需求的外界物质的关系中产生的。作为产 生于实践基础上，联系主客体关系的价值，尽管反映了人们需求效用的大小，但毕 竟不是满足人们需求的具体资源。有利益存在，才有价值存在。根据价值的定义， 即主客体关系中，客体之于主体的意义和效用。政治学视野中的公共政策价值大体 可分为两个层次： 第一层次：政府一公共政策，其中主体是政府，客体是公共政策。政策之于政 府的意义和效用在于它的实施推行过程中使政府得到满意的利益分配。 第二层次：公共政策群众，其中主体是公共政策，客体是群众。群众之于政 策的意义和效用在于，群众社会中公共问题在公共政策的指引和推行中得以解决。 通观两个层次，我们可以明显看到，要得到公共政策的利益最大化，获碍价值 其动力是有效政府的建立和群众社会问题的合理解决，只有在这两个支点的强力支 撑下，此行为价值域才有意义。 1 3 现代公共政策的价值取向 1 3 1 公共政策的价值取向的定义 社会的发展进程中，会出现形态各异的公共问题需要公共政策来加以解决，但 任何政府也不可能同时的或完全的解决所有公共闯题，决策者要依据一定的标准选 择公共问题进行解决，公共政策的价值取向在抉择中起着至关重要的作用。“价值取 向”是指主体确立的价值活动的方向，决定于主体的价值追求，而主体的价值追求 决定于主体的利益与需要。即任何一项公共政策的出台，都必然包含了政府依据特 定的伦理标准来进行的价值选择。从公共政策的来源看，公共政策来源于解决政策 问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人所面临的问题，必须 以公共利益为其价值取向。现实社会中任何一项共公共政策都是由且必须由世俗的 人来制定和执行，也不可能避免地要受到世俗社会的各种文化、习俗等环境条件的 制约和影响，这也就是为什么英国哲学家大卫休谟( d a v i dh u m e ) 在考虑制度设 计时首先将人想象为无赖而提出著名的“无赖原则”和美国宪政学家詹姆斯麦迪 逊( j a m e sm a d i s o n ) 提出“非天使统治预设”的原因所在。这些原因也不可避免地 影响到了政府所制订的公共政策的合法性，显然，社会强势群体在公共利益的表达 和形成过程中更具优越。相对于社会强势集团，弱势群体在公共利益表达和形成过 程中无疑处于劣势竞争地位。他们由于“远离社会权力中心”，较少参与社会政治活 “和谐社会”理念支持的中国公共政策价值取向 动，难以真正有效地影响公共政策的制定。这也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力 量很难迅速摆脱自身困境，很难维护和促进自己的利益需求。这就需要政府从社会 整体利益出发，对弱势集团的福利诉求予以关注和补偿，这是维持社会稳定和可持 续发展的基本要求。 1 。3 2 现代政府公共政策的基本价值取向 1 3 2 i 功利主义为价值取向的现代公共政策 在政治学理论当中，现代政府的价值依据主要是来自古典自由主义的界定，而 后者植根于深厚的英国经验论哲学传统，以功利主义为其基本的出发点。o 秉持功利 主义伦理学的学者，以行为所带来的效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果 论”。他们认为，在现实生活中，过多地讨论抽象的道德规范是没有意义的，作为理 性、自利的个人，他的最大追求者就是趋利避害，寻求自身的“快乐”。因此，如果 一项行为，能够给行为者或行为所涉及到的人带来快乐，并进而给全社会带来“最 大多数人的最大快乐”，它就是道德的。回顾现代政府的政策实践，我们发现，功利 主义较之传统的道德理想主义而言，因其便于操作，实际上已经成公共权力运行的 价值判断标准。归根结底，这种选择是社会经济生活的必然选择。伴随着自由经济 而建立起来的现代政府，在最初只是扮演消极的。守夜警察”的角色，尽管随着科 技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了 越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公 共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合 理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利 益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。 但是，功利主义伦理学说固有的一些内在缺陷，使得它不能涵盖并解决政策过 程中出现的所有有关伦理道德的冲突。功利主义的公共政策所固有的道德缺失主要 表现在两个方面： ( 1 ) 功利主义无法平衡大多数人的利益和少数人的牺牲。功利主义所秉持的“为 最多数人谋取最大的利益”的核心原则。事实上，在公共政策过程中，并非所有人 的利益能正确反映在公共政策中，也就是并非完全遵守某种单一的伦理价值理念， 而是各种政治价值和政策利益在现实政治制度构架之中协商的结果。也就是说功利 主义在平衡大多数人的利益和少数人之间存在矛盾。 。毛寿龙公共事务与制度选择 j h t t p ：w w w c n s i x i a n g c o m 0 0 0 4 0 8 i h u n 。毛寿龙政治公共视野中的公共政策价值 j 6 第一章公共政策及公共政策价值取向的基本理论 ( 2 ) 道德价值与现实利益之间的冲突。运用功利原则评价公共决策，遇到的是 这样的困境：是允许不道德行为存在，从中牟利，然后用所得资金来进行社会再分 配或从事其他的公共事业；还是耗资耗力来取缔不道德行为，而这种行为的结果是 不确定的，很有可能在耗费大量的人力物力之后，效果甚微。此种矛盾，就是道德 价值与现实利益之间的冲突。在现实生活中，顺应功利主义价值的引导，往往使人 们顾及眼前利益较之长远利益要甚，顾及物质的利益较之精神的追求更甚。反映在 公共政策之上，就是更多地关注政策的经济效益而忽略政策的社会效益，更多地关 注生产力的发展，即更关注效率问题，而忽视社会精神生活的升华、净化。 1 3 2 2 现代公共政策价值取向的道德缺失补充：正义原则 早在2 0 0 0 多年前，亚里士多德在其政治学一书中就表达了这样一个思想： 伦理学研究的是个人的善，政治学研究的是群体的善，或者说公共善和公共利益。 他在政治学中提出：“正义可以概括为避免贪婪，即避免通过夺取另一个人的所 有或通过拒绝给与某个人以他应得的尊敬、偿款和不遵守对他的诺言来为自己谋 利。”回在近代，西方思想家将正义概念越来越多的用于评价社会制度的一种道德标 准。 正义原则在社会生活中表现为“社会公正”。社会公正是一种关于社会价值取向 的理想状态。维护社会公正是政府应有的职能。首先，在历史形成的利益格局中， 政府是最强大，最处于优势地位的权威性的集团。它拥有足够的权力与强有力的工 具维护社会的秩序。达到社会公正最关键的问题是一套符合社会公正的规则，并且， 这一套规则是多数公众愿意且能够遵从的。政府正是拥有这一权力的主体。其次， 维护社会公正是政府与公众之间达成的一种契约。公众赋予政府以公共权力，委以 政府处理公共事务的责任，让其保证社会运行的秩序；同时政府从公众中索要人才， 收取财款及各种资源，以维护自身的生存、壮大与发展。最后，社会公正是一种价 值取向，它要求有其产生的环境，“正义是由社会创造的环境保养与维护下来的。” 同样，社会公正要靠社会创造环境，此环境的培养与维护主要靠政府。 政府责无旁贷地应该维护社会公正。就现代而言，公共政策无疑是政府管理社 会事务的主要方式之一。政府是处于社会这个大环境中的一个复杂的系统，公共政 策则是它的主要产品。产品的性能反映了政府的职能。因此维护社会公正是政府制 定与执行公共政策时必须考虑的，也就是说公共政策要体现的。 1 3 2 3 现代公共政策两种基本价值取向之间的博弈 。亚里士多德政治学北京：商务印书馆，2 0 0 1 ，5 7 “和谐社会”理念支持的中国公共政策价值取向 制定一项公共政策，是依据功利主义的标准还是正义原则的规定往往在现实的 决策中是一个两难的问题。功利主义所秉持的“为最大多数人谋取最大的利益”的 核心原则，表现为以追求社会资源配置的效率为目标，可能导致非正义，尤其是导 致非正义的社会分配。而单纯的在社会生活中以希求正义为唯一，处处要求公平， 又犯了“平均主义”的错误，在一定程度上阻碍着社会向前发展。这样在功利主义 与正义原则之间似乎存在一对矛盾不能忽视：效率与公平。 效率与公平构成了公共政策的双重价值取向。效率反映了政策资源配置的有效 性，公平反映的是社会价值分配的合理性。公平是从属于价值理性范畴的概念，效率 则被定为于工具理性的界限之内，作为公共政策的两种不同的价值目标，其关系一 直是学界讨论的热点问题之一。 效率原则是现代公共行政的一项原则，它要求行政主体在公共政策行为的过程 中，应当以经济、有效的方式，以尽可能少的“投入”获取尽可能大的“功效”。而 公平作为现代公共行为的基本价值目标，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可 能满足社会主体( 公众) 的公平需求，恰当地运用公平原则，统筹短期和长期利益、 微观与宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关 的利益冲突。只有这样才能使公共政策得到目标群体的认同，带来良好的社会效应。 这实际上意味着政府不能是价值中立的，应该担负起实现社会公平的责任，应当把 效率与社会公平作为一种新的公共行为的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的 社会准则。 公平与效率两者紧密相关，但是两者之间的冲突仍不可避免。一方面，如果公 共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会迸行有效的管理，社会将进入无序状态， 导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫穷，从而必将破坏并无法实现公平。相反， 经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此可以说，经济效率甚至是实现社 会公平的必要条件之一。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公 众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的社会效应。因此，从一 定意义上来说，公平理念虽然会给公共政策行为造成一些障碍，看上去似乎能影响 效率，成为效率的羁绊，但实际上i 公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维 护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之问的摩擦的一面，有助于 实现效率的最大化。 因为以功利主义为价值取向的公共政策存在不可避免的道德缺失，所以它不可 能解决所有的公共问题。现在中国社会存在着一些严重的急需解决的公共问题，这 r 第二章公共政策价值取向的历史演进 些公共问题仅仅依靠功利主义为价值取向的公共政策是不可能彻底解决的，需要我 们在公共政策的价值取向中注入新的元素：正义原则。也就是通常认为的，现代公 共政策所追求的公平应当是达到效率的公平；现代公共政策所追求的效率应当是实 现社会公平的效率。这也就是我们研究公共政策价值取向的意义所在。 第二章公共政策价值取向的历史演进 每一个民族因为地理、文化等因素的不同，都有只属于自身的性格。民族的性格 和历史往往影响到政府政策的价值追求，这也决定了中西公共政策在价值取向上各 自相异。但是，无论中国还是西方在政府政策的价值追求上，总是呈多元化或复杂 化，其公共政策价值的合理选择最终应是公平而非纯粹的平等或效率。在此，对中 西公共政策的价值追求作一梳理，并加以简要评析，以期为当代中国公共政策价值 取向的合理性发挥借鉴之效。 2 1 西方公共政策价值取向的演进 一般认为，公共政策的价值取向取决于政府的价值选择，即取决于公共行政的 价值追求。西方公共行政包含传统公共行政和新公共行政两个不同的范式。相应， 西方公共政策也存在两种，这里暂时分别称它们为传统公共政策和现代公共政策。 其中，传统公共政策( 公共行政) 以效率原则为核心价值取向，而现代公共政策则主 要强调“社会性效率”，即从公平原则出发的效率，追求公平正义等民主价值观。 2 1 1 对西方传统公共政策价值取向的反思 公共政策的价值取向取决于公共行政的价值追求，要谈及传统公共政策的价值 取向，还得先从传统公共行政说起。传统公共行政发端于1 9 世纪末2 0 世纪初，形 成于2 0 世纪2 0 年代，并持续到6 0 年代，它是实证科学的产物，其基本的价值追求 是“效率至上”，故又称为“实用的公共行政”。弗雷德里克森认为：“实用的或传统 的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：( 1 ) 我们怎样才能够利 用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务( 效率) ；( 2 ) 我们怎样才能够花费更少 的资金来保证我们的服务水平( 经济) ? ”。可见，西方传统公共行政的基本价值在于 效率和经济。经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发点和终极目标。那么， 其相应的政府公共政策价值取向也就是“效率至上”。对于传统公共政策效率价值取 向可以从理论和实践两个方面进行反思和批判： 。方琳试论现代公共政策的价值冲突 j 中国行政管理，1 9 9 8 ( 1 2 ) 镰伊m 沙夫利兹、阿尔伯特c 海德公共行政学经典美国：多尔西出版社，1 9 8 7 ，4 2 6 9 “和谐社会”理念支持的中国公共政策价值取向 从理论方面看，其理论基础主要来自泰罗的科学管理理论和韦伯的官僚制理论。 传统公共政策所基于的理性行动者( 人) 是自利的、懒惰的，欺诈的假设，理性人也 是不能被信任的。在这样的人性假设下，导致了政府公共政策活动对效率的“迷信”， 从而引发了传统公共政策的价值缺失，最终使其无以立足。这种西方传统公共政策 所追求的“效率至上”，实为“技术效率”或“生产效率”。这种效率是脱离平等自 由、公共利益、个人价值等价值目标的“机械性效率”，是有失社会公平的效率，而 不是我们提倡的与平等相统一的效率。因此，传统公共政策正是由于其本身固有的 理论缺陷，即它对效率的过分偏爱和追求，导致了其理论研究的视野仅局限于技术 知识，最终难脱被淘汰的巢穴，故而，终为追崇“社会公平”理念的现代公共政策 所取代。 从政策实践看，主要表现为：第一，公共政策最重要的目的在于维护社会公正增 进绝大多数人的利益( 即公共利益) ，然而，西方传统公共政策理念所强调的指挥统 一、层级节制等原则，在实践中虽然促进了效率，但是它们却面临着发展的困境。 由于政策主体规模的膨胀和人员的增加，使维持政策活动的财政支出变成了一个极 大的负担，从而也直接造成了公共政策活动本身的平庸和无效率。同时，由于社会 的急剧变迁，其追崇的理念和实际之间的鸿沟愈来愈大，传统公共政策无法增进公 共利益和负担社会责任，更缺乏促进社会发展的能力，自然也就谈不上能够有效地 改善人民群众的生活水平了。第二，传统公共政策的效率观，也促使一些政策研究 者以机械性效率为标准来评估公共政策的绩效。这些政策研究者被训练得如同专业 的经济学家，专注于成本利益分析，甚至强调“通过民营化、签约外包的形 式，将政策活动推向市场化”。与此同时，传统公共政策过分偏爱效率造成了长远性 的缺乏效率并且己明显地造成了更多的问题。这也引发了诸多社会问题，如人口膨 胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、 教育问题、健康问题、交通问题等等，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。 所以，公共政策必须坚持公共精神和民主价值( 如公平、正义等) ，才能有效解决诸 多危机，否则，效率取向的公共政策在实践中终会导致总体上的无效率。 2 1 2 对西方现代公共政策价值追求的借鉴 。1 大约从2 0 世纪7 0 年代开始，由于传统公共政策过分强调对效率和工具理性的 追求，西方各主要市场经济国家相继出现了“滞胀”并行的局面，使政府行为面临 合法性危机。于是人们对于公共政策效率至上的批判和对体现民主价值的公平正义 理念的追求，便直接催生了新公共行政学。然而，新公共行政对西方现代公共政策 1 0 第二章公共政策价值取向的历史演进 的影响是最直接的，它使得西方现代公共政策的价值追求较之传统公共政策也发生 了相应的变