（行政管理专业论文）公共政策视野中的城镇弱势群体对策研究——上海的经验与思索.pdf

fi9 ; 一 e: 学位论文 公共政策 a 3中的城镇弱势群休对策研究一一上海的经验与思索 提要 当前， 对中国社会弱势群体 研究的 意义 与紧迫性正 在逐渐凸现， 随着我f社 会弱势群体问题的日益复杂化，山弱势群体问题而引发的社会风险正在日益增 加，诸多社会矛盾、社会冲突以及各种突发事件不断出现。在此背景下， 有必要 对中国社会弱势群体的理论及其现实意义进行深入的研究和探讨。 能否有效地解决弱势群体的社会保护和社会支持问题， 使他们得到应有的照 顾与支持， 不仅事关中国社会稳定和国家的长治久安， 而且也关系到中国社会主 义市场经济能否实现长期高效有序的发展因此，只有建立多层次、 立体化的弱 势群体社会支持网络， 从政策和制度上解决弱势群体的 社会支持和社会保护问 题，刁 能 维护社会稳定，化解各种风险，促进社会的和谐发展。 上海是我国城市化水平最高的城市， 而巨 是曾经的老工业基地， 有辉煌的过 去， 但正因为如此， 上海的历史负担一度比较沉重。如今上海又是我国改革开放 的前沿阵地， 各项改革部 走在全国的前 列， 因此， 所受的各方面考验较之其他城 市更为直接和严峻。 所以 ， 上海先于其他城市 遇到解决 城镇弱势群体的困 难这一 难题，并且现在己经在实践的基础上摸索到了许多相对比较成熟的做法。因此， 以上海为模型， 探讨如何帮助城镇弱势群体走出困境具有一定的借鉴意义和可操 作性。 虽 然对城镇弱势群体的帮助所需做的 工作千头万绪， 但从公共政策的角度， 大体上可以从四个方面着手， 即: 完善城镇救助体系、 促进城镇弱势群体的就业、 健全社会保障制度以及加快城镇医疗保险制度的建设。 相信上海许多成功的经验 可以为其他许多城市提供有益的参考。 关键词:城镇弱势群体公共政策政府 硕 七 学 位 论 文公共政策视野巾的城镇弱势群休对策研究卜 海的经验与思索 a b s t r a c t 叮 n o w a d a y st h e m e a n i n g s t u d y i n g c h i n e s e s o c i a l v u l n e r a b l e fj曰5 on1 a g r o u p b e c o m e s o u r c o u n t r y s mo r e a n dmo rei. m p o r t a n t . w i t h t h e 此切 s o ci al v ul n e ra b l e m o r e . c o m p l i c a t e d , i n c r e a s i n g . s o， t h e 1t ri s e t h at gr o u p c a u s e d b e c o m i n g p r o b l e m t 犷 i ore v u l n e r a b l e g r o u p i s n e c e s s ar yt o s t u d y v u l n e r a b l e t h e r e a l i s t i c m e a n i n g o f c h i n e s e s o c i a lg r o u p t h e o r y a n d d e e p l y . wh e t h e r g o v e r n 爪 e nt cans o l v et h e v u l n e r a b l e g r o u p , w hi c h n ot ch i nab u t al s o c o n c e r n s on l v t he concern s p r o b l e m o f s o c i a l t h e s t a b il i z at i o n o f h e a l t h y d e v e l o p m e n t o f c h i n e s e s o c i a l i s m m a r k e t e c o n o m y . s o e s t a b l i s h e d al l s o r t s of s o c i a l s u p p o r t i n g n e t , s u c h o n l y p r o b l e mc a n b e s e t t l e d p e r f e c t l y . s h a n g h a i i s t h e m o s t m o d e r n c i t y i n c h i n a c u r r e n t l y a n d u s e d t o b e t h e o l d i n d u s t r y b a s e , i t h a s t h e s p l e n d e n t p a s t . n o w a d a y s s h a n g h a i i s a l s o t h e f r o n t o u r c o u n t r y s r e f o r m a n d o p e n p o l i c y , s o s h a n g h a i s h o u l d f a c e s m o r e b a p t i s m t h a n o t h e r c i t i e s . h o w t o s e t t l e t h e p r o b l e m o f t o w n v u l n e r a b l e g r o u p i s o n e o f t h e s e ，s h a n g h a i h a s f o u n d s o m e e f f e c t i v e m e t h o d s 劲r m u c h p r o b l e m b y p r a c t i c e . s o i t i s a a v a i l a b l e w a y t o d i s c u s s s u c h p r o b l e m b y t h e m o d e l o f s h a n g h a i a n d m a n y s h a n g h a i s s u c c e s s f u l m e t h o d s c a n b e r e f e r e n c e d b y o t h e r ci ti e s . k e y w o r d s :t o w n s o c i a l v u l n e r a b l e g r o u p :p u b l i c p o l i o ; g o v e r n me nt 硕上学位论文 公共政策视野中的城镇弱势群休对策研究上海的经验与思索 、引言 “ 弱势群体”并不是一个新名词，但它真正引起社会的广泛关注却是在 2 0 0 2 年春天，因为当年朱缩基总理在九届个国人大五次会议所做的 政府工作报告 中，明确地提出了 “ 弱势群体”这一概念，并强调 “ 积极扩大就业和再就业是增 加居民收入的重要途径， 对弱势群体要给予 特殊的 就业援助。 ” 可见， 这不仅反映 出我国政府己经预见到弱势群体逐步扩大的严峻现实和趋势，更反映出政府正视 矛盾、正视问题的勇气以及为解决问题所进行的努力。我国现在正从计划经济体 制向市场经济体制转轨 ，同时还要面对经济全球化的严峻考验，在此期间必然会 引发许多社会矛盾 ，弱势群体的出现就是其中的一个重要表现。改革中出现的弱 势群体与传统意义上因自身生理 ，自然家庭等原因形成的需要社会给予特殊关爱 和援助的社会弱势群体不同 ，它是随着改革的深化和社会转型的分化显现出来的 一个特殊群体 ，是由于失去发展机遇和客观条件 ，在经济收入、社会地位、权 益维护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的劳动者。 ( 一)国内学者对弱势群体问题研究状况概述 当前，对中国社会弱势群体研究的意义与紧迫性正在逐渐凸现，随着我国社 会弱势群体问题的日益复杂化，由弱势群体问题而引发的社会风险正在日益增加， 诸多社会矛盾、社会冲突以及 各种突发事件不断出现。在此背景下，有必要对中 国社会弱势群体的理论及其现实意义进行深入的研究和探讨。 现在，我国正在大力提倡 “ 依法治国” ，强调所有社会事务都应该在法制的框 架内进行，由此我们认为法律及其相关公共政策是弱势群体保障 自身基本生存和 发展权利的有效武器，它们要担当起保障人权、维护弱势群体权益的使命。诚如 国内学者童潇和白杨先生所论述的那样， “ 依法治国和保障人权是伟大而具体的系 统工程，依法尊重弱势群体的人格尊严和自我选择，保障他们的安全、适当生活 水准和潜能的发挥，消除对他们的歧视、虐待和侮辱，则是这项伟大工程中实实 在在的内容。 ” 川 其中， 生存权的法律保障具有根本意义。生存权的权利主体是生 活中的贫困者、失业者等弱势群体，所以生存权又被称为社会弱势群体的第一权 利。 此外，对弱势群体提供社会保护是政府德治的体现。坚持 “ 以德治国” ，就要 通过德治与法治的结合，正确调节强势群体和弱势群体的关系，保障弱势群体的 正当权益从这个意义上说，保护弱势群体是 “ 德治”的应有之义。 c u童潇 自杨 关注学术界中的 “ 弱势群体， 礼会科学论坛2 0 0 3年第 7 期p 5 9 硕上学位论文 公共政策视野中的城镇弱势群休对策研究上海的经验与思索 、引言 “ 弱势群体”并不是一个新名词，但它真正引起社会的广泛关注却是在 2 0 0 2 年春天，因为当年朱缩基总理在九届个国人大五次会议所做的 政府工作报告 中，明确地提出了 “ 弱势群体”这一概念，并强调 “ 积极扩大就业和再就业是增 加居民收入的重要途径， 对弱势群体要给予 特殊的 就业援助。 ” 可见， 这不仅反映 出我国政府己经预见到弱势群体逐步扩大的严峻现实和趋势，更反映出政府正视 矛盾、正视问题的勇气以及为解决问题所进行的努力。我国现在正从计划经济体 制向市场经济体制转轨 ，同时还要面对经济全球化的严峻考验，在此期间必然会 引发许多社会矛盾 ，弱势群体的出现就是其中的一个重要表现。改革中出现的弱 势群体与传统意义上因自身生理 ，自然家庭等原因形成的需要社会给予特殊关爱 和援助的社会弱势群体不同 ，它是随着改革的深化和社会转型的分化显现出来的 一个特殊群体 ，是由于失去发展机遇和客观条件 ，在经济收入、社会地位、权 益维护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的劳动者。 ( 一)国内学者对弱势群体问题研究状况概述 当前，对中国社会弱势群体研究的意义与紧迫性正在逐渐凸现，随着我国社 会弱势群体问题的日益复杂化，由弱势群体问题而引发的社会风险正在日益增加， 诸多社会矛盾、社会冲突以及 各种突发事件不断出现。在此背景下，有必要对中 国社会弱势群体的理论及其现实意义进行深入的研究和探讨。 现在，我国正在大力提倡 “ 依法治国” ，强调所有社会事务都应该在法制的框 架内进行，由此我们认为法律及其相关公共政策是弱势群体保障 自身基本生存和 发展权利的有效武器，它们要担当起保障人权、维护弱势群体权益的使命。诚如 国内学者童潇和白杨先生所论述的那样， “ 依法治国和保障人权是伟大而具体的系 统工程，依法尊重弱势群体的人格尊严和自我选择，保障他们的安全、适当生活 水准和潜能的发挥，消除对他们的歧视、虐待和侮辱，则是这项伟大工程中实实 在在的内容。 ” 川 其中， 生存权的法律保障具有根本意义。生存权的权利主体是生 活中的贫困者、失业者等弱势群体，所以生存权又被称为社会弱势群体的第一权 利。 此外，对弱势群体提供社会保护是政府德治的体现。坚持 “ 以德治国” ，就要 通过德治与法治的结合，正确调节强势群体和弱势群体的关系，保障弱势群体的 正当权益从这个意义上说，保护弱势群体是 “ 德治”的应有之义。 c u童潇 自杨 关注学术界中的 “ 弱势群体， 礼会科学论坛2 0 0 3年第 7 期p 5 9 硕 士学 位 论 文公共政策视野中的城镇弱势群体对策研究上海的经验与思索 另外，从事这方面研究的学者朱力先生从维护我国社会稳定的角度 出发，认 为 对弱势群体提供社会保护是维护社会稳定和发展的现实需要。相当一部分弱势 群体成员认为，他们是整个社会进步和发展过程中的牺牲品，是改革开放政策成 本的垫付者，因此他们认为整个社会应该义不容辞地给予他们更多的关爱和帮助， 尤其是解决他们的基本生活，使其能够体面地共享社会进步的丰硕成果。如果对 弱势群体的关爱不够，那么在这一庞大的群体中就会蕴藏着巨大的社会风险，极 易由于水桶的 “ 短板效应”而演变为社会动荡的 “ 火药桶” 。于是 “ 一旦社会各种 矛盾激化，经济压力和心理负荷累积到相当程度，影响到他们的生存，社会风险 将首先从这一最脆弱的群体身上爆发” 。 【 ， 】 如果当真出现这种情况， 整个社会将会 为此付出高昂的代价! 对此问题颇有研究的郑杭生先生认为:弱势群体的形成，与中国当前的体制 改革、社会转型以及结构调整的社会背景有着直接的联系。中国正处于经济和社 会的急速转型期，一切社会资源配置和重新安排，都是以经济资源在社会成员、 社会各群体之间的配置或重新安排为基础的，它是中国目前整个社会利益格局调 整的核心部分或支配力量。随着经济体制改革的进一步深化和社会资源多元化配 置格局的逐渐形成，社会各阶层的分化也随之逐步扩大，某些社会阶层在资源的 生产和分配中所 占份额相对增加，在经济、政治、文化生活中的影响力相对上升， 处于强势地位;另外一些社会阶层在资源的生产和分配中所占份额相对缩减，在 经济、政治、文化生活中的影响力相对下降，处于弱势地位。这样一种变化趋势 在一定 程度上说具 有必然性。 2 1 弱势群体的 形成，也与当 今世界的经济全球化、 经济信息化以及知识经济的出现的社会背景有着一定的联系。经济的全球化，一 方面把有些社会阶层迅速拉入世界体系中的发达状态:另一方面又把有些社会阶 层排斥在发达体系之外，长期处在落后状态。 经济信息化和全球网络经济的发展， 使世界正在迅速演变成两种截然不同的文明;知识经济的出现， 则更拉大了高知 识阶层与普通阶层在经济和社会上的差距。总之，社会弱势群体的凸显、贫富差 距的扩大，已 经成为2 1 世纪中国社会发展所面临的 一个严峻挑战。 无论从那个角度对这一问题进行研究，有一点是非常明确的:在我国社会结 构急剧转型和社会激烈分化的过程中，弱势群体这一殊的社会问题 已凸现于整个 社会面前，弱势群体的存在也已成为新世纪影响会稳定的一个重要因素，需要国 家制订相关的社会政策对他们予以特殊的帮助和关怀，同时动员社会各方面的力 量帮助他们尽快走出困境。事实 七，这也体现了我国政府所提倡的全面建设小康 f u未力 脆弱群休与社会支持江苏社会科学 1 9 9 5 第 6 期 p 1 3 0 - 1 3 4 . 1 2 1郑杭生 转型中的中国和中国社会的转型 首都师范大学 l 版社2 0 0 2 年p 6 8 硕 十学 位 论 文公共政策视野中的城镇弱势群体对策研究上海的经验与思索 社会，实现可持续发展和构建和谐社会的总体要求，是 “ 科学发展观”的具体体 现 。 2 0 0 4年 5月，举世瞩目的 “ 全球扶贫大会 ”在上海举行，温家宝总理在其所 做的 中国政府缓解和消除贫困的政策声明中指出 “ 中国将进一步健全社会保 障和救助制度，按照 应保尽保、分类施保、社会发放、信息管理的原则，完 善城镇居民最低生活保障制度。健全城镇职工基木养老保险和基本医疗保险制 度。 1 】 可见中国政府已经对解决城镇弱势群体的困难相当重视了。总之， 能否有 效地解决弱势群体的社会保护和社会支持问题，使他们得到应有的照顾与支持， 不仅事关中国 社会稳定和国家的长治久安， 而且也关系到中国 社会主义市场经济 能否实现长期高效有序的发展。因此，只有建立多层次、立体化的弱势群体社会 支持网络 ，从政策和制度上解决弱势群体的社会支持和社会保护问题，才能维护 社会稳定，化解各种风险，促进社会的 和谐发展。 2 1 ( 二夕国外学者对城镇贫困问题的研究状况简述 城市贫困是一个世界性的突出问题，国外尤其是西方社会学者、人口学者对 此给予了长期的关注。自2 0世纪 7 0 年代中期以来，伴随着经济重构和社会转轨， 在整个工业化世界，尤其在许多大城市，出现以失业、在业低收入、无保障、移 民贫困等为主的新城市贫困问题，使得城市贫困问题变得更为复杂。国外学者主 要从城市贫困的含义的诊释、问题产生的背景、原因、特征以及城市贫困与城市 社会经济发展关系等方面对城市贫困进行了系统的研究。 很多学者在研究这一问题时，引入了 “ 社会分层理论”这一概念，即认为所 有 社 会 都存 在 一 定 的 社 会 分层 体 系， 所 谓 社 会 分 层 ( s o c ia l s tr a t if ic a tio n ) 是 一 种 根据获得社会需求物品的方式来决定人们在社会位置中的群体等级或类属的一种 持久模式 ( p o p e n o e , 1 9 9 5 ) 。当前西方社 会学家针对社会分层的原因、功能及特 征分析，产生了 几种社会分层理论。首先是功能主义理论。美国社会学家戴维斯 和莫尔 ( k . d a v i s 世界银行的 贫民区升级 研究项目 ( t h e w o r l d b a n k s s l u m u p g r a d i n g a p p r o a c h ) 通过旨 在改善贫民区 的环境和服务设施，以提高居民的了 匕 活质量，从而对解决城市贫困阶层的居住问 硕 十 学 位 论 文 公共政策视野中的城镇弱势群休对策研究上海的经验与思索 题也起到了积极的作用 we r l i n , 1 9 9 9 ) 0 4 、发展地方经济。着刀发展地方经济是 解决贫困是措施之一。例如在德国，面对新的城市贫困，地方政府采取了三种政 策加以解决:( 1 )实施统一的就业政策以阻止潜在的贫困的产生;( 2 )着力于保 持良 好的社会救济， 主要 对社会边缘群体: ( 3 )通过缩减对社会贫困 群体的直接 服务来阻止社会成本的上升，目的是节约大量的资金用于发展地方经济，扩大地 方政府的财政基础 ( n e e f , 1 9 9 3 ) 。同时 一 ，重点发展地方经济也是发展中国家解决 本国城市贫困问题的重要措施。 西方学者对贫困问题的研究由来已久，有很多经验和成熟的理论可以值得我 们借鉴，例如可以从城市贫困的含义和界定、城市贫困的特征、城市贫困产生的 背景、产生原因及其应对措施等方面予以充分的思索与借鉴，从而对我国城市贫 困问题的研究做系统的阐述。 ( 三)以上海为考察对象的理由 本文在探讨这一问题时之所以选择以上海为例，一方面是为了避免就事论事， 缺乏具体的指向，从而给人以空洞和无法操作的感觉。另一方面是因为目前上海 是我国城市化水平最高的城市，而且是曾经的老工业基地，有辉煌的过去，但正 因为如此，上海的历史负担一度比较沉重。如今上海又是我国改革开放的前沿阵 地，几乎各项改革措施都走在全国的前列，因此 ，上海所受的各方面考验较之其 他城市更为直接和严峻。所以，上海先于其他城市遇到解决城镇弱势群体的困难 这一难题，并且现在已经在实践的基础上摸索到了许多相对比较成熟的做法，例 如上海首创的 “ 4 0 5 0 工程” 、医疗、社会保险政策等。诚然，上海固然有财政等方 面的优势，但解决城镇弱势群体的基本生活并不是仅凭资金优势就可以圆满解决 的，它是一个系统工程，最主要的是要在政府的主导和统筹下，针对这一特殊群 体制定若干切合实际的公共政策，并且形成政策体系，从多方面保障他们的基本 生活权益。同时政府也应该动员社会各方力量共同参与，积极努力，才能尽快帮 助他们走出困境，从而实现社会的安定和协调发展。因此，以上海为具体探讨的 对象 ，研究如何帮助城镇弱势群体走出困境具有一定的借鉴意义和可操作性。相 信上海许多成功的经验可以为其他许多城市提供有益的参考。 二、“ 弱势群体”的概念及其基本特征 ( 一) “ 弱势群体”的概念 社会弱势群休 ( s o c i a l v u l n e r a b l e g r o u p )也称社会脆弱群体、fi j 硕 十 学 位 论 文 公共政策视野中的城镇弱势群休对策研究上海的经验与思索 题也起到了积极的作用 we r l i n , 1 9 9 9 ) 0 4 、发展地方经济。着刀发展地方经济是 解决贫困是措施之一。例如在德国，面对新的城市贫困，地方政府采取了三种政 策加以解决:( 1 )实施统一的就业政策以阻止潜在的贫困的产生;( 2 )着力于保 持良 好的社会救济， 主要 对社会边缘群体: ( 3 )通过缩减对社会贫困 群体的直接 服务来阻止社会成本的上升，目的是节约大量的资金用于发展地方经济，扩大地 方政府的财政基础 ( n e e f , 1 9 9 3 ) 。同时 一 ，重点发展地方经济也是发展中国家解决 本国城市贫困问题的重要措施。 西方学者对贫困问题的研究由来已久，有很多经验和成熟的理论可以值得我 们借鉴，例如可以从城市贫困的含义和界定、城市贫困的特征、城市贫困产生的 背景、产生原因及其应对措施等方面予以充分的思索与借鉴，从而对我国城市贫 困问题的研究做系统的阐述。 ( 三)以上海为考察对象的理由 本文在探讨这一问题时之所以选择以上海为例，一方面是为了避免就事论事， 缺乏具体的指向，从而给人以空洞和无法操作的感觉。另一方面是因为目前上海 是我国城市化水平最高的城市，而且是曾经的老工业基地，有辉煌的过去，但正 因为如此，上海的历史负担一度比较沉重。如今上海又是我国改革开放的前沿阵 地，几乎各项改革措施都走在全国的前列，因此 ，上海所受的各方面考验较之其 他城市更为直接和严峻。所以，上海先于其他城市遇到解决城镇弱势群体的困难 这一难题，并且现在已经在实践的基础上摸索到了许多相对比较成熟的做法，例 如上海首创的 “ 4 0 5 0 工程” 、医疗、社会保险政策等。诚然，上海固然有财政等方 面的优势，但解决城镇弱势群体的基本生活并不是仅凭资金优势就可以圆满解决 的，它是一个系统工程，最主要的是要在政府的主导和统筹下，针对这一特殊群 体制定若干切合实际的公共政策，并且形成政策体系，从多方面保障他们的基本 生活权益。同时政府也应该动员社会各方力量共同参与，积极努力，才能尽快帮 助他们走出困境，从而实现社会的安定和协调发展。因此，以上海为具体探讨的 对象 ，研究如何帮助城镇弱势群体走出困境具有一定的借鉴意义和可操作性。相 信上海许多成功的经验可以为其他许多城市提供有益的参考。 二、“ 弱势群体”的概念及其基本特征 ( 一) “ 弱势群体”的概念 社会弱势群休 ( s o c i a l v u l n e r a b l e g r o u p )也称社会脆弱群体、fi j 硕 十 学 位 论 文 公共政策视野中的城镇弱势群休对策研究上海的经验与思索 题也起到了积极的作用 we r l i n , 1 9 9 9 ) 0 4 、发展地方经济。着刀发展地方经济是 解决贫困是措施之一。例如在德国，面对新的城市贫困，地方政府采取了三种政 策加以解决:( 1 )实施统一的就业政策以阻止潜在的贫困的产生;( 2 )着力于保 持良 好的社会救济， 主要 对社会边缘群体: ( 3 )通过缩减对社会贫困 群体的直接 服务来阻止社会成本的上升，目的是节约大量的资金用于发展地方经济，扩大地 方政府的财政基础 ( n e e f , 1 9 9 3 ) 。同时 一 ，重点发展地方经济也是发展中国家解决 本国城市贫困问题的重要措施。 西方学者对贫困问题的研究由来已久，有很多经验和成熟的理论可以值得我 们借鉴，例如可以从城市贫困的含义和界定、城市贫困的特征、城市贫困产生的 背景、产生原因及其应对措施等方面予以充分的思索与借鉴，从而对我国城市贫 困问题的研究做系统的阐述。 ( 三)以上海为考察对象的理由 本文在探讨这一问题时之所以选择以上海为例，一方面是为了避免就事论事， 缺乏具体的指向，从而给人以空洞和无法操作的感觉。另一方面是因为目前上海 是我国城市化水平最高的城市，而且是曾经的老工业基地，有辉煌的过去，但正 因为如此，上海的历史负担一度比较沉重。如今上海又是我国改革开放的前沿阵 地，几乎各项改革措施都走在全国的前列，因此 ，上海所受的各方面考验较之其 他城市更为直接和严峻。所以，上海先于其他城市遇到解决城镇弱势群体的困难 这一难题，并且现在已经在实践的基础上摸索到了许多相对比较成熟的做法，例 如上海首创的 “ 4 0 5 0 工程” 、医疗、社会保险政策等。诚然，上海固然有财政等方 面的优势，但解决城镇弱势群体的基本生活并不是仅凭资金优势就可以圆满解决 的，它是一个系统工程，最主要的是要在政府的主导和统筹下，针对这一特殊群 体制定若干切合实际的公共政策，并且形成政策体系，从多方面保障他们的基本 生活权益。同时政府也应该动员社会各方力量共同参与，积极努力，才能尽快帮 助他们走出困境，从而实现社会的安定和协调发展。因此，以上海为具体探讨的 对象 ，研究如何帮助城镇弱势群体走出困境具有一定的借鉴意义和可操作性。相 信上海许多成功的经验可以为其他许多城市提供有益的参考。 二、“ 弱势群体”的概念及其基本特征 ( 一) “ 弱势群体”的概念 社会弱势群休 ( s o c i a l v u l n e r a b l e g r o u p )也称社会脆弱群体、fi j 硕 士 学 位 论 文公共政策视f f 中的城镇弱势群休对策研究一 一l 海的经验与思索 会弱者群体，它最早应用于社会学关于社会问题的研究，并且在 2 0 世纪逐步发展 成为社会科学的核心概念之 一 。核心概念作为某种学术研究范式的基础，其重要 性自然不言而喻，但有关什么是社会弱势群体，学术界却始终难以达成共识，因 为从不同的学术观点出发，对这一概念的理解也多种多样，大体 性 有: 从经济的角度出发 一一弱势群体指的是这样一些人曰 群体;出于各种内 在和 外在的原因，他们抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制，在生产和生活 土有困难。弱势群体一部分已经是贫困者，另一部分是潜在的贫困者。 f ! j 从社会工作的角度弱势群体既是一个综合的概念，它白多种相关因素构 成，涉及经济、社会、政、法律、 文化等范 畴，又是一个具体的溉念，它与社会 的发展进程相联系，具有十分复杂的具体内涵，如体制转轨和产业结构调整导致 的失业、半失业乃至无业。弱势群体是遇到社会问题的冲击时 自身缺乏应变能力 而易于遭受挫折的群体。 ( 2 1 社会弱势群体，是从社会学界定和使用的一个范畴。 社会学专家认为，社会弱者是一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、 生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。 ( 3 1 从政治和法律的角度弱势群体是一个相对的概念，在具有可比性的前提 下，一部分人群 ( 通常是少数)比另一部分人群 ( 通常是多数)在经济、文化、 体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。并且认为法治社会应该从法 治的公正性出发 ，对弱势群体予以公平的对待 ，对弱势群体的人权保障要给予 特别保护 ， 最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。 ( 4 ) 还有学者从社会生活和社会心理两个方面界定弱势群体，认为 “ 所谓社会弱 势群体，既包括由于收入不足而处于生活a乏状态的人群，也包括由于个人或社 会原因而造成心理失调、适应能力下降的人群” 。 【 : 】 当然，还有众多学者从其他角度对 “ 弱势群体”这一概念加以注解，在综合 众多 观点及结合我国国情的基础上， 我们不妨给 “ 弱势群体” 下一个描述性而非 最终的定义:社会弱势群体是指那些由于某些政治、经济和社会障碍以及缺乏 自 身竞争力等因素而在社会生活中处于不利地位的 人群，他们无力保持个人及 其家 庭成员最基本的生活，急需国家和社会的支持与帮助。这一描述性的注解易于被 各方所接受，因为它虽然不算十分严密和科学，但宽泛的描述中留有巨大的补充 和想象空间，力求在各种定义中寻 求最佳的 平衡点。由 此， “ 城镇弱势群体” 这一 【 日 沈红， 中国贫困状况与贫困形势分v , ?3 7社会科学文献出版社，1 9 9 8 , p 9 3 ( 2 1 1思斌， 社会工作导论 ，北京大学出版社。1 9 9 8 , p 1 7 ( 3 ) 陈成文: 社会弱者论，时琳出版社2 0 0 0址版，第2 1 页 ( 4 )李钵. 法治f l. 会与 弱势群体的人仪保障 c 前线2 0 0 1 年第五期p 2 3 1 5 1 李强. e. 会支持与个体心理健t口卜 天7 , $ i: 会科学_ 1 9 9 8 硕 上学 位 论 文公共政策视野中的城镇弱势群体对策研究上海的经验与思索 概念也无需进一步阐述了，它无非是 “ 弱势群体”这一概念的具体化和特殊化。 根据朱总理的 政府工作报告 ，我国城镇弱势群体主要包括:1下岗职工， 或已出了再就业服务中心、但仍未找到工作的人。2 “ 体制外”的人，即那些从 来没有在国有企业工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡 老人。3进城的农民工。4较早从集体企业退休的 “ 体制内”人员。5一些正在 形成中的 弱势群体。例如单亲家庭，其中多数是由 妇女与 孩子组成的:犯罪及处 于犯罪边缘的青少年;戒毒者群体;劳改犯的子女;居无定所、无固定职业的城 市 流 动 人口 等 等 。 川 ( 二)弱势 群体的 基本特征 在对 “ 城镇弱势群体”进行了宽泛的界定后，接下来我们有必要对它的特征 做一概括，从而使我们进一步加深对这一群体的认识。大体来说，城镇弱势群体 具有以下儿方面的基本特征: 1 、经济收入的低层次性和无保障性。这是城镇弱势群体的首要特征，他们的 经济收入低于社会人均收入水平， 甚至始终徘徊于绝对贫困线边缘，而且由于众 多条件的限制，这种低层次的收入也无法得到有效的保障，同时缺乏获取新的经 济来源的能力，在经济上处于极端被动的地位。国家统计局对城镇 1 7 0 0 0户居民 家庭的抽样调查结果显示:2 0 0 0年占调查户数 5 %的贫困家庭年人均可支配收入 2 3 2 5 元，不及城镇居民 平均收入 6 2 8 0 元的3 6 .9 % ， 与 1 0 % 的高收入户相比 ( 人均 收入为1 3 3 1 1 元) 则相 差5 . 7 倍。 城 镇居民 的基尼 系数由1 9 7 8 年的0 . 1 6 上升为2 0 0 0 年的 0 . 3 2 1 2 1 。数据显示， 城镇中 弱势群体的 收入与城镇平均收入存在着相当 大的 差距。 2 、生活质量的极端贫困性。城镇弱势群体经济收入的低层次性和无保障性直 接导致了他们在生活质量上的极端贫困性。在其日常消费中护 七 基本生活资料的支 出占收入的绝大部分;恩格尔系数居高不下;缺乏文化、休闲娱乐等精神享受; 有时 甚至入不敷出， 连基本的 温饱都受到威 胁。 据统计: 2 0 0 0 年城镇贫困 居民 人 均消 费支出为2 3 2 0 元， 比 全国 城镇居民 平均水平( 人均4 7 9 8 元) 低5 1 % ， 其中用于 食物方面的消费支出为1 1 7 3 元， 恩格尔系数为5 0 . 6 % ， 比 城市居民 平均水平( 恩格 尔 系 数 为3 9 .2 % ) 高出1 个 百 分 点c a l. 3 、改变 目 前困境的艰难性。沦为城镇弱势群体的原因是多种多样的，有个人 因素、目然因素、社会因素以及某些不可抗拒的外力因素等等。但无论如何，城 【 宋奇成 中国社会保障制度新论 四川: 四川大学出版社, n 1 0 z . 1 2 1赵tl 宁， 刘心惠一城里穷人1 4 0 。 万 n 1 . f ; k 1 . 1- 1 报, o 0 2 - o a - z l 1 3 】中共中央组 织部课题组.2 0 0 0 - - 2 0 0 1 年中国调查报告ml 北京: 中央 编译局出 版社，2 0 0 1 . 1 4 9 硕 上学 位 论 文公共政策视野中的城镇弱势群体对策研究上海的经验与思索 概念也无需进一步阐述了，它无非是 “ 弱势群体”这一概念的具体化和特殊化。 根据朱总理的 政府工作报告 ，我国城镇弱势群体主要包括:1下岗职工， 或已出了再就业服务中心、但仍未找到工作的人。2 “ 体制外”的人，即那些从 来没有在国有企业工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡 老人。3进城的农民工。4较早从集体企业退休的 “ 体制内”人员。5一些正在 形成中的 弱势群体。例如单亲家庭，其中多数是由 妇女与 孩子组成的:犯罪及处 于犯罪边缘的青少年;戒毒者群体;劳改犯的子女;居无定所、无固定职业的城 市 流 动 人口 等 等 。 川 ( 二)弱势 群体的 基本特征 在对 “ 城镇弱势群体”进行了宽泛的界定后，接下来我们有必要对它的特征 做一概括，从而使我们进一步加深对这一群体的认识。大体来说，城镇弱势群体 具有以下儿方面的基本特征: 1 、经济收入的低层次性和无保障性。这是城镇弱势群体的首要特征，他们的 经济收入低于社会人均收入水平， 甚至始终徘徊于绝对贫困线边缘，而且由于众 多条件的限制，这种低层次的收入也无法得到有效的保障，同时缺乏获取新的经 济来源的能力，在经济上处于极端被动的地位。国家统计局对城镇 1 7 0 0 0户居民 家庭的抽样调查结果显示:2 0 0 0年占调查户数 5 %的贫困家庭年人均可支配收入 2 3 2 5 元，不及城镇居民 平均收入 6 2 8 0 元的3 6 .9 % ， 与 1 0 % 的高收入户相比 ( 人均 收入为1 3 3 1 1 元) 则相 差5 . 7 倍。 城 镇居民 的基尼 系数由1 9 7 8 年的0 . 1 6 上升为2 0 0 0 年的 0 . 3 2 1 2 1 。数据显示， 城镇中 弱势群体的 收入与城镇平均收入存在着相当 大的 差距。 2 、生活质量的极端贫困性。城镇弱势群体经济收入的低层次性和无保障性直 接导致了他们在生活质量上的极端贫困性。在其日常消费中护 七 基本生活资料的支 出占收入的绝大部分;恩格尔系数居高不下;缺乏文化、休闲娱乐等精神享受; 有时 甚至入不敷出， 连基本的 温饱都受到威 胁。 据统计: 2 0 0 0 年城镇贫困 居民 人 均消 费支出为2 3 2 0 元， 比 全国 城镇居民 平均水平( 人均4 7 9 8 元) 低5 1 % ， 其中用于 食物方面的消费支出为1 1 7 3 元， 恩格尔系数为5 0 . 6 % ， 比 城市居民 平均水平( 恩格 尔 系 数 为3 9 .2 % ) 高出1 个 百 分 点c a l. 3 、改变 目 前困境的艰难性。沦为城镇弱势群体的原因是多种多样的，有个人 因素、目然因素、社会因素以及某些不可抗拒的外力因素等等。但无论如何，城 【 宋奇成 中国社会保障制度新论 四川: 四川大学出版社, n 1 0 z . 1 2 1赵tl 宁， 刘心惠一城里穷人1 4 0 。 万 n 1 . f ; k 1 . 1- 1 报, o 0 2 - o a - z l 1 3 】中共中央组 织部课题组.2 0 0 0 - - 2 0 0 1 年中国调查报告ml 北京: 中央 编译局出 版社，2 0 0 1 . 1 4 9 硕_ 学位论文公共政策视野中的城镇弱势群体对策研究上海的经验与思索 镇弱势f? i 体仅仅依靠 自己的力量很难改变目前艰难的处境，因为他们缺乏改变 自 身艰难处境的必要技能和条件，他们是一群正在被社会边缘化的群体。因此，他 们是一个需要关爱的群体，只有依靠自 身的努力和社会合理的引导才能最终走出 困境。 4 、心理上的压抑性和悲观性。具体表现为缺乏社会安全感、对未来的生活失 去信心、强烈的自卑感以及心理承受能力的脆弱性。弱势群体是一个心理脆弱的 群体，他们自我调节能力差，经受挫折后往往产生心理失衡、心理障碍、失落感、 自卑感，有的甚至对生活失去信心或者对社会产生仇视、对抗心态和举动。同时 他们有比 较严重的相对剥削感和较为强烈的受挫情绪， 在生活中感到缺乏社会支 持，而 “ 具有较低社会支持感的人对他人的评估比较消极，而对 自己本身，则产 生人际交往无能、焦虑及社会排拒感” 1 1 1 5 、抵御社会风险的脆弱性。由于缺乏坚实的经济基础以及 自身缺乏社会竞争 力，使得城镇弱势群体抵御社会风险的能力十分有限，一旦出现某些社会风险， 池们往往无所适从，惊慌失措。由于无法被很好地纳入到社会的保险体系当中， m此他们始终游离于社会的保险体制之外。无论是某些政策的稍许调整还是社会 生活的些许变故，在社会风险的冲击下，这一群体往往首当其冲 ，表现出极度的 脆弱性。 6 、社会保障的不确定性。城镇弱势群体本身就是被社会边缘化的人群，他们 处于社会生活的相对底层，无法被很好地纳入到整个社会的保障体系中，因而自 身的 权益很难得到有效的保护。这些都造成了 弱势群体在心理上的高度敏 感性， 有一种被社会所抛弃的感觉。 以上我们对城镇弱势群体的相关概念及其基本特征进行了分析之后，从中不 难看出，城镇弱势群体的产生有其深刻的原因。不可否认，社会原因是其中一个 非常重要的因素。这一新生弱势人群的出现，是改革过程中积累的诸多矛盾的集 中显现，这已经成为一个综合性问题，涉及就业、社会保障、税收、法律援助、 社会公正、社会稳定等一系列问题。从某种意义上说，弱势群体是现代文明演进 的牺牲者，是改革成本的垫付者。只有对社会弱者进行社会支持，才能消除危及 社会稳定、影响社会发展的巨 大隐患，促进社会的良性 发展。 实际上， 对弱势群 体的关注程度、对弱势群体困难的解决程度，直接决定着改革的进度和力度，决 定着发展的速度和稳定的程度。 1 2 1 当我们站在社会协调发展、社会公平与正义甚 至最基本的人文关怀角度看待这一问题时，我们没有任何理由对此视而不见或淡 1 1李强，r 社会支持与个体心理健康 ， 天津社会科学1 9 9 3年第 1期 2 1 . l l 济民、巫琳n 入世后中国弱势群体的社会支持问题 ， 改革与发展2 0 0 2 年第 1 0期 1 31 f l)(州 了 学 位 论 文 公共政策视野干的城镇弱势群休对策研究卜 海的经验与思索 漠处之 。 ( 三 )上海城镇弱势群体的基本状况简介 上海是计划经济体制下传统的工业中心，在实行安置型就业的计划经济时期， 有效劳动需求量往往小于实际就业人数.其表现是:企业对劳动力的低效率使用， 人浮于事.导致隐性失业;在社会主义市场经济转型初期，有效劳动力需求量和 实际就业人数的差距逐步缩小。社会主义市场经济初步形成之后，上海的就业体 制向效率型转变，随着就业体制逐渐向劳动力市场全面过渡和社会保障体系的健 全，国有企业内部的隐性失业逐渐显性化，这是经济体制改革的必然要求。伴随 着上海经济结构调整的步伐，城镇弱势群体成为就业人群中的困难对象首先被调 整出来，上世纪 9 0 年代以来，上海确定了 “ 三、二、一”产业发展战略，快速调 整产业结构，第二产业比重不断下降，第三产业迅速崛起，产业结构变动同时带 来就业结构的变动，特别是第二产业在经济结构调整的过程中，出现 了职工大规 模下岗的现象。另外，进入 9 0 年代后，上海产品结构发生重大调整，产品技术含 量不断增加，原来的粗放型、简单加工型的产品被淘汰，从事简单劳动的职工也 随之被淘汰。除此以外，上海还面临产业布局调整带来的新型结构性失业，为缓 解城市因人口众多而带来的交通拥挤和环境污染状况，对内环线以内 1 0 6平方公 里范围内多家企业进行了动迁，由此出现了大量人员的下岗、失业人员。另外， 外来劳动力冲击，加剧了上海市就业压力，使上海城镇弱势群体的就业更难上加 难。 上海城镇贫困 ( 弱势)群体主要是指家庭收入和实际生活水平处于上海市最 低社会保障线、 人均收入在 2 8 0 元/ 月上下的群体。 据上海市总工会 2 0 0 0 年对全市 8个中心城区的 1 0个街道 1 0 0个居民区的调查，低保人数和临时补助人数占总人 数的比例为 2 . 4 7 %. 2 0 0 1 年底全市有统计的、 享受最低生活保障的城镇居民达 3 3 . 8 万人，实际数字可能更大。困难群体中以双协保、双下岗、双失业家庭和单亲失 业家庭为主，约占全部困难群体的 6 0 。其中因病、因残而导致家庭贫困的则更 为困难。其他则为低收入家庭、重病患者家庭和长病假职工家庭等。 上海城镇贫困群体 1 9 9 3年之前主要是指 “ 三无人员”( 无经济来源、无劳动 能力、无依无靠) ，救助对象约 6 5 0 0人。1 9 9 3年后，随着改革的不断深化，经济 结构的调整，国有企业下岗分流、减员、失业人数不断增加，使得上海贫困群体 结构发生相应变化， 下岗、协议保留劳动关系和失业三种人员 成为贫困 群体的主 体，数量 丛 速增加截至 2 0 0 1 年 6月，上海全市城镇最低生活保障对象己经超过 2 9万人，粮油帮困对象9 . 2万人，实物帮困对象 2 . 8万人，有 7 3 5 4人获得不同程 f l)(州 了 学 位 论 文 公共政策视野干的城镇弱势群休对策研究卜 海的经验与思索 漠处之 。 ( 三 )上海城镇弱势群体的基本状况简介 上海是计划经济体制下传统的工业中心，在实行安置型就业的计划经济时期， 有效劳动需求量往往小于实际就业人数.其表现是:企业对劳动力的低效率使用， 人浮于事.导致隐性失业;在社会主义市场经济转型初期，有效劳动力需求量和 实际就业人数的差距逐步缩小。社会主义市场经济初步形成之后，上海的就业体 制向效率型转变，随着就业体制逐渐向劳动力市场全面过渡和社会保障体系的健 全，国有企业内部的隐性失业逐渐显性化，这是经济体制改革的必然要求。伴随 着上海经济结构调整的步伐，城镇弱势群体成为就业人群中的困难对象首先被调 整出来，上世纪 9 0 年代以来，上海确定了 “ 三、二、一”产业发展战略，快速调 整产业结构，第二产业比重不断下降，第三产业迅速崛起，产业结构变动同时带 来就业结构的变动，特别是第二产业在经济结构调整的过程中，出现 了职工大规 模下岗的现象。另外，进入 9 0 年代后，上海产品结构