（行政管理专业论文）农村建设用地集约利用研究以义乌城乡新社区建设政策实践为例.pdf

【一 口 ， r e s e a r c ho ni n t e n s i v eu t i l i z a t i o ni nr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d a u t h o r ss i g n a 一 s u p e r v l s o r 7 ss i g n a t u r e ： t h e s i sr e v i e w e r1 ： t h e s i sr e v i e w e r2 ： t h e s i sr e v i e w e r3 ： t h e s i sr e v i e w e r4 t h e s i sr e v i e w e r5 ： c h a i r ： ( c o m m it t e eo fo r a ld e f e n c e ) c o m m i t t e e m a n1 ： c o m m it t e e m a n2 ： c o m m i t t e e m a n3 ： c o m m i t t e e m a n4 c o m m i t t e e m a n5 ： d a t eo fo r a ld e f e n c e ： 一， -t i。一 除了 果， 同工 论文 全部 保存 学位 签字 【 致谢 该篇论文的写作自2 0 1 0 年9 月份开题至今，历时大半年时间，此刻终于完成，这也 预示着我的研究生生涯即将结束。我怀想过去两年间学 - - j 中、生活中的种种情景，有喜悦、 有悲伤、有踟蹰、有紧张、有豁然、有迷惘，总之无限感慨尽涌心头。 太多的人陪伴我经历过去两年的成长。感谢我的导师沈兵明教授，他严谨的治学态度 让我钦佩，质朴的为人作风让我敬仰。自入学起，沈老师就悉心教导我该如何钻研求教， 并总在我需要的时候给予指导和帮助，让我在提升自我学术涵养的过程中少走了许多弯 路。 感谢义乌市建设局、市农办的同志在百忙之中为我提供论文写作相关资料，并且给了 我许多指导，使我更全面、客观、深入地了解到我所关心的问题，并深受启发。 感谢郁建兴老师、范柏乃老师、王诗宗老师、郭夏娟老师、陈丽君老师、徐力老师等 所有教导过和帮助过我的老师们，我为受教于你们而倍感幸运，你们辛苦了! 感谢我的同学，徐婉如、王瑾、陆蓓，与你们相处的两年我很快乐，希望我们的友谊 地久天长! 感谢我的家人，你们的爱是我人生道路上永不熄灭的明灯，我的心间时刻萦绕着你们 的细心呵护，我的耳边始终回荡着你们的殷切期盼，我定会不辜负你们! 感谢 真心祝福他们在今后的日子里身体健康，一切顺心1 2 0 1 1 3 2 5 于浙江大学玉泉校区 i i 摘要 本文所研究的农村建设用地集约利用课题是扭转当前农村建设用地利用中的系列问 a b s t r a c t t h i sd i s s e r t a t i o na i m st os t u d yt h ei n t e n s i v eu t i l i z a t i o ni nr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d ，w h i c hi s t h ek e yt or e v e r s es e r i e so f p r o b l e m si nr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n du t i l i z a t i o n ，a sw e l la st oc r a c kt h e u r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n di n t e n s i o n w i t ht h en e e do fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ，t 1 1 e r ee x i s t t h ep r o c e s so fe x p a n d i n gt h ei n c o m ef i g h to fl a n du s i n gi nr u r a lr e g i o n i no r d e rt oa v o i dt h e p h e n o m e n o no f e x t e n s i v ee x p a n s i o no fc o n s t r u c t i o nl a n d ，a sw e l la st ob a l a n c et h ei n t e r e s t so f f a r m e r sa n dl a n di n t e n s i v eu t i l i z a t i o n，i th a sb e c o m et h e i n e v i t a b l ec h o i c et oe x p l o r ea l a n di n t e n s i v eu s ei n n o v a t i o n ，w h i c hb a s e dt h ei n c o m p a t i b l es t a t u sb e t w e e nl a w ，s y s t e ma n d o b j e c tr e a l i t y t h ee s s a y ，f o c u so np o l i c yp r a c t i c ea n a l y s i s ，b e g i n s 晰t 1 1d o m e s t i c - b a s e dr e s e a r c ho n i n t e n s i v eu t i l i z a t i o ni nr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d ，t h e nd i s c u s ss o m ep r o b l e mo fr u r a lc o n s t r u c t i o n l a n du t i l i z a t i o na n dl a n dp o l i c yp r a c t i c e f i r s t l y ，t h i se s s a yc o r n n l e n t st h e f e a t u r e so fr u r a l c o n s t r u c t i o nl a n da n dt h ec o n t e n to fl a n di n t e n s i v eu t i l i z a t i o na sd e e pa sp o s s i b l e t h e na n a l y z e s o m ep r o b l e m sc o m i n gf r o mr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n du t i l i z a t i o ns y s t e m a t i c a l l y ，a n df u r t h e r i n d i c a t e t h r e e c o n s t r a i n t so fl a n di n t e n s i v eu t i l i z a t i o n ，t h a ti si n e f f e c t i v el a w ，i m p e r f e c t i n s t i t u t i o na n dp r a c t i c a lp r o b l e m s i no r d e rt oi m p r o v et h el e v e lo fi n t e n s i v eu t i l i z a t i o ni nr u r a l c o n s t r u c t i o nl a n d ，t h i se s s a yp u t sf o r w a r dt h r e eg e n e r a l 白v a y sw h i c hi n c l u d el a n dr e p l a c e m e n t ， l a n dc o n s o l i d a t i o na n dl a n dt r a n s f e r y i w uu r b a n r u r a ln e wc o m m u n i t yb u i l d i n gp o l i c yi sa i n n o v a t i o ni nr u r a ll a n du t i l i z a t i o np o l i c i e s ，a i m i n gt op r o m o t et h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o na n d u s el a n di n t e n s i v e l ya n de c o n o m i c a l l y ，w h i c hi st h ef o c a lp o i n to ft h i se s s a y b a s e do n c o m m e n t so fp o l i c yo r i e n t a t i o n ，c o n t e n t sa n di m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，t h ew r i t e re x t r a c t ss o m e p o l i c ye x p e r i e n c e ，a sw e l la sd i f f i c u l t i e si np o l i c yp r a c t i c e u l t i m a t e l y ，f o rt h ee f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o na n dp r o m o t i o no fu r b a n r u r a lc o m m u n i t yb u i l d i n gp o l i c yi nl o n gt e r m ，t h ee s s a y p r o p o s e ss e v e r a lp o l i c yi m p r o v e m e n tr e c o m m e n d a t i o n s ，w h i c ha r es t r e n g t h e r r i n ga w a r e n e s so n i n t e n s i v el a n du t i l i z a t i o n , i n t e g r a t i o nt h ep o w e ro fr u r a lp l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o n ，i m p r o v i n g i n c e n t i v e s ，r a i s i n gf u n d si nv a r i o u sw a y s ，e t c k e yw o r d s ：r u r a lc o n s t r u a i o nl a n d ；i n t e n s i v eu t i l i z a t i o n ：u r b a n - r u r a ln e wc o m m u n i t y ：p o l i c y v 【一 目录 致i 射i 摘要i ii a b s t t a c t 、f 1 绪论1 1 1 选题背景和研究问题表述1 1 2 研究目的与意义2 1 3 研究内容与方法2 2 国内外相关研究动态4 2 1 国外研究动态4 2 2 国内研究动态6 2 2 1 土地集约利用的概念及评价研究6 2 2 2 农村建设用地集约利用：问题和对策研究8 2 2 3 农村建设用地利用政策创新的动力研究1o 2 2 4 我国各地农村建设用地集约利用相关创新实践1 0 2 3 研究评述1 2 3 农村建设用地与集约利用概述1 4 3 1 农村建设用地的概念界定1 4 3 1 1 农村建设用地的概念与特性1 4 3 1 2 农村建设用地与农用地、国有建设用地的比较1 4 3 2 农村建设用地集约利用的内涵及价值界定1 6 3 3 当前我国农村建设用地利用中的集约化缺陷1 7 3 3 1 宅基地利用粗放1 7 3 3 2 土地流转不规范1 8 3 3 3 村庄建设扩张趋势严峻1 8 3 3 4 乡镇企业土地利用粗放1 9 3 3 5 公共基础设施建设随意1 9 3 4 制约农村建设用地集约利用的原因分析1 9 3 4 1 法律因素1 9 3 4 2 制度因素2 0 3 4 3 现实因素2 2 3 5 农村建设用地利用集约化的一般途径2 2 3 5 1 土地整理2 2 3 5 2 土地置换。2 4 3 5 3 土地流转h 2 5 4 义乌市农村建设用地集约利用的政策实践研究2 7 4 1 农村建设用地利用集约化的必要性及政策定位2 7 4 1 1 “义乌模式”下农村建设用地的利用特点2 7 4 1 2 义乌农村建设用地利用集约化的必要性及政策供给定位2 8 4 2 义乌农村建设用地集约利用的政策实践一一城乡新社区建设2 9 4 2 1 城乡新社区建设政策内容2 9 4 2 2 义乌城乡新社区建设的政策流程分析3 0 4 2 3 城乡新社区建设政策实施案例一一两个典型村3 2 4 3 义鸟城乡新社区建设的政策经验与难点3 5 4 3 1 城乡新社区建设政策经验3 5 4 3 2 城乡新社区建设政策难点，3 7 5 义乌市农村建设用地集约利用政策实践的改进3 9 5 1 明确农村建设用地集约利用的长远意义，破除农民狭隘意识3 9 5 2 整合旧村改造力量，推行村级以上的新社区规划建设方案4 0 5 3 完善农村建设用地集约利用的激励机制4 1 5 4 多渠道筹集资金支持城乡新社区建设4 2 6 结论及展望4 4 7 可能的创新与不足4 5 参考文献4 6 浙江大学硕士学位论文绪论 1 绪论 1 1 选题背景和研究问题表述 农村建设用地是指在农村地区用于非农建设、属农民集体所有的土地，是农民从二、 三产业及居住生活的空间承载地，主要包括农村宅基地，农村公共设施建设用地、农村工 商贸发展建设用地三类。土地对当今中国的发展尤为重要，随着城市化进程的不断推进及 工业化发展需要，土地资源的稀缺性日益显著，土地价值日益提高，虽然我国实行的是城 乡二元的土地结构，但这种土地价值的变化同样适用于农村建设用地。按理说，土地资源 稀缺性的增强、潜在收益的提高应该与更科学的土地集约利用模式相衔接，但是，现实情 况却是各类农村建设用地不集约的表现。土地集约利用既考虑土地利用强度的提升，也考 虑土地资源利用结构的优化，既是一个结果，也是一个过程。就结果而论，由于法律、制 度及现实等原因，当前农村建设用地利用中出现了“空心村”、农村建设用地迅速扩张、 土地资源留置等现象。就过程而论，又缺乏有效的管理、规划、整理、流转等方法以提高 农村建设用地利用在合法制度框架内、在时间和空间上的科学性和合理性。因此，农村建 设用地利用现状无论在结果还是过程上都是与集约利用相悖，与城乡协调发展不相符的。 过去，不论城镇化、工业化发展还是农村建设，总是偏向于扩张对土地资源量的需求， 轻于对质的挖掘，但这样的土地利用方式已不能长久。因为，过去由于城乡发展的不均衡， 农村发展缓慢，农业用地也还没有减少到影响粮食安全的地步，农村土地况且能支撑城市 化、工业化的扩张。可现今，农村发展的步伐不断加快，对土地的需求及自有土地权益的 维护都极大地增强了面对城乡发展同样对土地的强烈需求，考虑到国有土地因有较明晰 的产权、较完善的土地市场、政府管理制度，及理论界大量研究力量的倾注，再加之国有 土地使用收益本身较高，在土地集约利用问题上相比于农村地区形势较好，因此，笔者认 为提高农村建设用地集约利用水平应成为破解城乡土地利用矛盾的关键。 在本文案例分析对象一一义乌市，土地资源的供给能力对于城市和农村的发展尤为重 要，是研究经济较发达地区农村建设用地集约利用课题的典型代表。义乌向来土地资源贫 瘠，特别是近些年随着农村经济条件的改善、农民收入的提高及发达的小商品市场辐射， 农民不论是从改善自身居住生活条件还是增加土地收益考虑，对建设用地的需求不断增 长。在城乡一体化战略指导下，满足农民需求、开展新农村建设势在必行。就土地供给而 言，如何既稳定城市化、工业化发展进程，又满足农村发展的需要，成为了义乌土地利用 浙江大学硕士学位论文 绪论 政策探索的核心，农村建设用地集约利用研究成为了极具现实意义的课题。 1 2 研究目的与意义 当前理论界较少明确选取农村建设用地作为集约利用研究的对象，农村居民点用地集 约利用研究较多本文则将所有农村建设用地类型包括在研究对象范围内，目的是考虑到 土地的集约利用过程不是孤立进行的，农村建设用地整体利用结构优化有时比提高土地利 用强度更为重要，甚至农村范围内建设用地集约利用水平的提高需要与国有土地利用结构 形成衔接。笔者期望通过该选题的研究，达成以下目的：挖掘我国当前农村建设用地利用 上的普遍问题，系统揭示制约土地集约利用的各方面原因，并提出提高农村建设用地集约 利用水平的一般途径；重点研究义乌市农村建设用地集约利用政策创新实践一一城乡新社 区建设政策，通过调查研究，提炼政策创新经验，分析政策实施难点或存在问题，并提出 较具可行的政策改进措施，以期对义乌当地及与义乌经济社会发展条件相近的地区提供政 策参考。 农村建设用地利用问题，既是一个关系农村地区发展的策略问题，又是一个关系国家 长远发展的战略问题，既是一个现实问题，又是一个理论问题。要实现农村社会经济发展， 同时又保护耕地资源和支持城市化、工业化发展，提高以宅基地为代表的农村建设用地利 用水平应成为当前土地集约利用研究的重点。在我国，国有土地的资本功能推动着工业化、 城市化的快速发展，但其有限性也将逐步成为中国发展的制约因素面对于此，盘活农村 建设用地既符合农业、农村、农民的发展要求，也利于我国现代化市场经济建设。在这一 背景下，地方自觉与政府引导下的我国农村建设用地利用政策或管理制度的创新已成为各 地新农村建设的热点。本研究争取，在理论上助于整合和提升现有学术成果，对农村自身 建设和政府土地管理提供理论支持和对策建议，在现实中，通过对义乌的案例研究，对当 地农村建设用地利用政策创新和政策推行提供相关借鉴 1 3 研究内容与方法 研究内容： ( 1 ) 本文在界定农村建设用地与集约利用相关概念内涵基础上，比较了农村建设用 地与农业用地、国有建设用地特性上的差异，对特有的农村建设用地利用问题解释具有一 定的帮助； ( 2 ) 系统分析现有农村建设用地利用上的问题及制约该类用地实现利用集约化的各 浙江大学硕士学位论文 绪论 方面因素，相应地梳理出提高农村建设用地集约利用水平的一般途径； ( 3 ) 重点围绕义乌市城乡新社区建设政策，提炼该政策所体现的农村建设用地集约 利用创新经验及实施过程中出现的问题，并提出具体的政策改进措施。 资料支持：义乌市城乡新社区建设相关政策及相关村庄建设资料；政府部门走访；新 农村建设与农村建设用地利用研究相关文献与借鉴；民情民意。 研究方法： ( 1 ) 文献研究与定性分析：通过查阅文献，以求全面、系统地掌握现有研究成果， 对研究问题形成客观认识； ( 2 ) 案例研究：对义乌市城乡新社区政策文件和实施过程进行调查研究； ( 3 ) 归纳演绎：先对农村建设用地利用问题进行一般性理论研究，再落地于个案， 经过案例提炼，得出有益于 - 3 地农村建设用地集约利用的政策改进建议。 浙江大学硕士学位论文国内外相关研究动态 2 国内外相关研究动态 2 1 国外研究动态 实现土地利用的集约性与可持续性是国外研究土地利用问题追求的目标，但由于土地 可持续利用评价具有不易操作的特点，所以土地利用集约性成了土地利用问题研究的重点 和热点。土地集约利用的概念最早是由李嘉图等古典经济学家在地租理论中首先提出的， 其基本内涵是指在一定面积土地上集中投入较多的生产资料、活劳动，使用先进技术和管 理方法，最后以获取高额收入的一种农业经营方式n 土地集约的相对面是土地粗放经营 美国著名土地经济学家理查德t 伊利( 1 9 8 2 ) 则在其所著的土地经济学原理中指 出土地利用的集约就是对现在已利用的土地增加劳动力和资本的过程。土地集约利用研究 最早聚焦于农业用地，区位理论代表人物之一冯屠能在孤立国中对农业生产的区位 选择进行了分析，提出农地利用类型和经营集约化程度不仅取决于土地的自然属性，更依 赖于当时的经济发展状况和生产力水平，尤其是农业生产用地到农产品市场的距离。伴随 城市化、工业化发展，土地这一稀缺资源的价值愈来愈受重视，于是城镇建设用地、工业 用地等各种类型土地的集约利用研究快速兴起。 在西方发达国家，土地资源配置受较成熟的市场机制调节，土地作为重要生产要素有 较成熟的交易空间，所以，较之我国的土地集约利用研究要相对明朗。在土地集约利用规 律的研究中，冯屠能最早就通过对城市周围农业土地利用类型的空间分布研究，提出同 心圆布局原理，认为农业土地利用的合理集约度按土地区位地租高低即距离市场远近配 置。另外对于城镇土地，b r u e c k n e r ( 2 0 0 0 ) 运用居民效用最大化行为理论扩展城镇土地利 用结构的均衡模型，证明土地集约利用水平由城市中心向外围递减。 土地经济学是国外研究土地集约利用问题的主导理论工具，经典学家有马克思、恩格 斯、威廉配第、大卫李嘉图、冯屠能等，现代学者如萨缪尔森，曼昆科斯，他们的产 权学说、地租理论、区位理论、报酬递减率理论等都被人们研究土地集约化所利用。从当 前土地经济学的理论与实践视角看，西方已基本达成如下研究成果：即认为土地配置不仅 是对土地该自然资源的配置，更重要的是对土地资产的配置。如对于城市土地，需将城市 土地资源潜力的挖潜与城市级差地租显化、土地使用制度改革结合起来，将城市土地增量 扩张的发展模式转移到城市土地存量盘活模式上，将土地资源的配置与土地利用产出效益 “j 郑泽庆，黄贤金等我国城市土地集约利用评价研究综述 j 山东师范大学学报( 自然科学版) 2 0 0 8 ， 2 3 ( 3 ) ：8 9 9 3 4 浙江大学硕士学位论文国内外相关研究动态 结合起来等等。 从国外土地集约利用评价的发展看，近六七十年是评价方法和理论研究逐渐成熟的时 期，其重要标志是1 9 7 2 年联合国粮农组织在荷兰召开的讨论土地评价的国际专家会议， 此会议特别提出了土地适宜性评价分类系统，并发表土地评价纲要，这成为世界土地 评价研究走向成熟的重要标志，但此土地评价的对象还仅限于是农业用地。近年来，土地 评价研究则有了更广泛深入的发展，除农业用地以外，城镇，工业区、开发区等均已涉及。 对于土地集约利用水平的具体研究方法，评价指标体系当属其中运用最广的。一般而言， 基本的衡量土地集约利用水平的指标包括人地关系指标、建筑规划控制指标，这与国内的 人1 2 密度、建筑密度、容积率、土地投入产出强度等众多指标基本无大的差别。除评价 指标体系外，土地利用变化模型的应用构成了土地集约利用的动态研究，模型的作用在于 增进对土地利用变化机制和原因的理解，预测未来土地利用变化状况，并支持政府政策的 制定以达到土地利用结构的优化，常见的有：马尔柯夫链模型、多元统计模型、杜能模型、 g t r 模型、系统动力模型等 在制度或管理层面，国外学者从不同角度提出了实现土地集约利用的对策。b i n s w a - n g e r ( 19 9 3 ) 指出土地市场的扭曲是资源利用率低下的主要原因，只有以明晰和稳定的产权 保障为前提，才能刺激土地资源开发的深度投资。f e d e r ，f e e n e y 等( 1 9 9 3 ，1 9 9 8 ) 认为清 晰的产权对土地资源价值的提高有重要作用，且还可以降低交易成本，促进土地资源在流 通中增值。有些学者在肯定市场机制作用的前提下，支持适 - 3 的政府管制。因为土地具有 较强的外部性及土地市场存在失灵现象，所以必须提倡政府对土地实行合理管制，以调节 和配置土地资源利用。k l a u s ( 2 0 0 3 ) 认为，政府应该利用权力优势，在保护土地环境、有 序开发、缓解土地分配不公、消除土地冲突和消减贫困等方面发挥作用。此外，b a l a n d ( 1 9 9 6 ) 、h e r r i n g ( 1 9 9 9 ) 、s k o u f i a s ( 1 9 9 1 ) 、b u t l e t ( 2 0 0 2 ) 分别从产权、土地改革、市 场、政府土地管理等视角探析土地低效利用的原因及效率提高途径。另外，在土地集约利 用水平提升的实践方面，特别是与农村地区土地相关的，较具代表性的有日、英、美、韩 等较发达国家的小城镇土地开发利用，其主要内容包括诸如土地用途管制制度、土地征用 制度、土地登记制度、土地整理、开发和复垦等制度的实施。以日本、英国为代表的大城 市边缘的小城镇土地利用是定位于满足一定区域内的卫星小城镇建设、并塑造成支撑大都 市产业分流和工业开发的重要功能体；美国郊区小城镇建设，则在各自都具有一定优势的 支柱产业，如旅游业、制造业等基础上，土地利用格局也据此调整，目标是优化为区域的 浙江大学硕士学位论文 国内外相关研究动态 人口居住中心和特色产业中心；韩国的农业地带小城镇建设，主要为力求在优越的自然环 境中结合商住、第三产业等集聚型经济活动，对土地加以集约利用，力求实现和谐的格局 与景观。以上说明，土地的集约利用的维度是多面的，它是在一定的人口、经济、社会、 自然条件下土地开发强度和土地利用方式的恰当组合。 2 2 国内研究动态 目前在国内，土地集约利用研究领域集聚了大量的研究学者，并产生了丰富的研究成 果，对土地利用政策制定和制度创新起到了有力的指导。但在各类用地中，农村建设用地 所吸引的研究力量却非常有限。实际上，各地对农村建设用地集约利用的探索并不鲜见， 土地流转、土地整理、土地置换等实践都是达到土地集约利用的途径，只是未显现明确的 理论研究方向接下来，笔者且从以下几个方面展开农村建设用地集约利用相关研究综述 2 2 1 土地集约利用的概念及评价研究 关于土地集约利用的概念，马克伟、毕宝德、何芳、倪绍祥、陶志红等都从土地投入、 土地收益、土地结构优化、土地利用效率等方面进行了论述。马克伟( 19 9 1 ) 在土地大 辞典中对“土地集约经营”的解释是：“土地集约经营是指在科学技术进步的基础上， 在单位面积土地上集中投放物化劳动和活劳动，以提高单位土地面积产品产量和负荷能力 的经营方式。力毕宝德( 1 9 9 1 ) 认为土地集约利用就是在土地上增加投入，以获得土地的 最高报酬何芳( 2 0 0 3 ) 针对城市土地指出，集约利用的本质是充分挖掘城市土地资源经 济供给潜力，使城市土地投入产出比和土地利用率最佳，其中土地资源经济供给潜力包 括聚集效益潜力、利用结构潜力、利用强度潜力。倪绍祥( 1 9 9 9 ) 、陶志红( 2 0 0 0 ) 认为 土地集约利用是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展为依据，通过增加土地投入、 改善经营管理等途径，不断提高土地使用效率，最终以取得经济、社会、生态环境的整体 效益。综合而言，学者们普遍认为土地的集约利用不但表现为投入产出的提高，而且更 应注重土地利用的经济、社会、生态环境综合属性。 目前国内土地集约利用的研究聚焦于城镇土地、工农业用地和开发区土地，对农村建 设用地集约利用研究甚少n 1 这一概念也没有被正式提出过，但相关概念如村镇建设用地、 农村居民点建设用地、乡镇企业用地集约利用等，都从不同角度勾勒了农村建设用地集约 利用的内涵。江文亚等( 2 0 1 0 ) 认为村镇建设用地集约利用是指通过增加对土地的投入， 优化村镇体系，集中人口分布，增加建筑容量，改善居住环境，释放存量农村居民点用地， 2 j 苗清关于农村宅基地集约利用的思考 j 国土资源通讯，2 0 0 6 ( 1 ) ：4 2 4 3 6 不断提高土地利用效益的一种土地利用方式。存量建设用地潜力的挖掘是村镇建设用地集 约利用首先要攻克的1 。邵晓梅( 2 0 0 7 ) 、任家强( 2 0 1 0 ) 等对农村居民点土地集约利用 的解释是，在满足区域发展适度规模、使区域获得最大规模效益和积聚效益的基础上，优 化农村居民点土地利用结构，增加对存量居民点土地的投入，提高土地利用效率的过程。 当前虽不存在乡镇企业建设用地集约利用的明确定义，但相关学者认为这类用地集约利用 潜力是指在现有技术、经济、制度条件下，通过一定手段可以进一步提高土地的集约利用 程度，进而提升建设用地利用效率和经济效益h 1 。 我国的土地集约利用评价研究已形成了较多的成果，但评价对象主要还是城市土地、 工业土地、开发区土地。借用农村居民点集约利用评价的概念解释，农村建设用地集约利 用评价是指在分析农村建设用地结构、功能特征的基础上，通过构建农村建设用地集约利 用评价指标体系，对一定区域上的农村建设用地集约利用程度进行衡量、分级与评价b 1 。 一般说来，农村建设用地集约利用水平受自然因素和人文因素影响，前者对土地利用水平 的影响较恒定，后者包括人口变化、经济发展变化、城镇化水平、基数发展水平，这些因 素对现今土地利用方式的影响是显著的哺1 。土地集约利用评价的核心工作在于指标体系的 制定。何芳( 2 0 0 3 ) 从土地的聚集效益潜力、利用结构潜力、利用强度潜力和土地动态集约 潜力4 方面建构了土地集约利用潜力评价指标体系。鲁春阳( 2 0 0 9 ) 从土地利用强度、土 地投入强度、土地产出强度、土地集约利用趋势四方面构建了多镇企业土地利用集约度评 价指标体系。江文亚、郑新奇( 2 0 1 0 ) 则选取土地利用结构、土地利用强度、土地利用社 会经济效益三个准则层，构建了应用于村镇土地的集约利用评价指标体系。徐旭晨等 ( 2 0 1 0 ) 则从农村建设用地投入水平、利用程度、布局紧凑度、利用产出、城镇化水平五 个准则层入手构建了农村建设用地集约利用评价指标体系。 在土地集约利用评价技术上，吴郁玲、曲福田( 2 0 0 6 ) 采用统计分析和德尔菲法开展 了江苏省开发区土地利用集约评价研究。常胜、李江风( 2 0 1 0 ) 则基于b p 神经网络构建 了城市土地集约利用评价的b p 神经网络模型。梁启学、姚秋舁( 2 0 1 0 ) 则通过t o p s i s 法 对重庆市3 4 个省级开发区的土地集约利用程度进行了综合评价和排序。g i s 是获取、存 储、分析和管理地理空间数据的技术，因其强大的地理信息空间分析功能，结合大型数据 m 王炜，马承伟等城镇化发展中的村镇建设用地整理以河南省沁阳市为例 j 中国农业大学学报2 0 0 4 ，9 ( 5 ) ：8 4 8 7 一 陈银蓉土地集约利用潜力测算方法初探 j 资源开发市场，2 0 0 8 ( 9 ) ：7 8 0 7 8 2 石诗源，张小林农村居民点用地集约利用评价研究以江苏省为例 j 中国农学通报2 0 1 0 2 6 ( 9 ) ：3 6 8 伸3 徐旭晨，田永中等农村建设用地集约利用评价研究以重庆市为例 j 中国农学通报2 0 1 0 2 6 ( 1 4 ) ：3 3 3 浙江大学硕士学位论文 国内外相关研究动态 库的发展，在土地利用研究上的应用越来越广泛。如乔伟峰等( 2 0 0 4 ) 建立了基于g i s 和 c s 技术的城市土地集约利用评价信息系统，并在南京，苏州等城市进行实践应用。冯科 等( 2 0 0 7 ) 基于p s r 框架，以g i s 和主成分分析法，对浙江省的城市土地集约利用空间差 异进行了实证研究。 2 2 2 农村建设用地集约利用：问题和对策研究 对于农村建设用地利用中存在的问题，楼江( 2 0 0 4 ) 聚焦城市化地区农村土地利用， 指出了农村建设规模不断扩张但土地利用粗放，这与城镇建设扩张中强烈的土地需求极不 相契合。关小克等( 2 0 0 9 ) 针对北京市农村住宅建设指出，虽然农民的居住水平在近些年 有了显著提高，但针对农村居民点的规划引导- 9 调控力度不够，居民点的扩展没有很好地 与城市空间结构和发展定位有机结合。钟玉( 2 0 0 9 ) 认为土地交易和流转是提高农村建设 用地集约利用水平的有效方式，是实现土地资产价值的重要途径，但现状问题是农村建设 用地只能通过国家征收、并无法以集体所有的性质实现上市流转，大大制约了土地资源的 优化配置。当前虽有政策支持农民集体所有建设用地符合规划的，其使用权可以依法适当 流转，但实际又存在诸多限制。所以对于农村建设用地，特别是城市规划区内的，由于其 利用价值和资产价值极具潜力，亟需制度变革与创新，以引导合理流转及利用。他还提出 通过依法确立农村建设用地使用权流转的合法地位和使用权有偿化改革来推进农村土地 的优化利用。马建辉( 2 0 0 9 ) 也提出，要修改现行相关法律，使集体所有土地使用权流转 合法化，对于当前农村宅基地利用率极低的现象，可以允许在其上建设更多的房屋并在宅 基地主人得到利益的条件下让除宅基地主人以外的人居住，从而提高农村宅基地的集约利 用率谭东红、姚红梅( 2 0 0 9 ) 结合对山东文登市的实地调研指出了农村违法占地建设呈 上升趋势、村集体私下流转农民承包地或集体建设用地等问题。尹惠斌、覃事娅( 2 0 0 6 ) 则指出我国当前农村宅基地利用粗放及对土地利用的生态效益和社会效益评价缺失问题， 后者表现为人们往往只注意土地的经济效益，而忽视了生态效益和社会效益，常误认为将 农用地转为非农用地就是提高了土地利用效率。对此他们提出通过土地整理以对农村进行 统一规划、布局，实行耕地储备以防止耕地被占用，探索土地利用生态效益评价以保证人 类对土地的利用过程与结果符合生态平衡规律。在农村建设集约利用过程中也有一些问 题，如各地推行的土地置换，虽可提高土地集约节约利用水平、缓解城镇发展用地难，但 在打破原有的土地使用权属、及在置换后使农民适应新生活上还是存在困难n 1 。 口3 刘永怀农村建设用地置换工作中存在问题及对策 j 国土与自然资源研究2 0 0 9 ( 3 ) ：3 3 8 浙江大学硕士学位论文国内外相关研究动态 提高农村建设用地集约利用水平的对策总得来说对应为法律、制度和实施三个层面。 法律层面主要是建议建立和完善允许农村建设用地使用权市场化流转的新法律法规，以支 持土地资本化运作对此，杨丹、宫义飞( 2 0 0 9 ) 认为土地制度供给的功能只有符合市场 需求，才能实现土地资源的有效分配，最终实现社会福利最大化目标，所以在法制化改革 上一要消除集体与国有土地的不同权待遇，二要在宪法、土地管理法中明确规定 农村建设用地入市的条款、产权管理及收益分配方式，引导其在合法的轨道上自由流转。 孟祥仲等( 2 0 0 6 ) 提出须加强宅基地立法体系建设，尽快出台农村宅基地管理办法、 集体建设用地流转管理办法及土地登记条例等，明晰宅基地产权与宅基地流转、 宅基地登记发证、违规批地建房的处理等具体规定，指导土地管理部门的具体工作，杜绝 土地浪费现象的发生。廖长林、高洁( 2 0 0 9 ) 认为应提高农民集体土地地位，限制政府对 土地管理权的扩张，充分保护农民土地权利行使。农民能够从完整的土地权利行使中得到 了较高的收益，才会改变粗放利用土地的不经济意识因此，政府职能必须保持中立，不 能既当运动员又当裁判员，对于农村建设用地，政府合理行使有限的职能，才能造就理想、 高效的土地利用格局。 相比与法律层面，制度层和实施层对策更具现实操作性。制度上重点围绕明晰产权和 合理化流转。有部分学者认为国家未赋予农民对宅基地充分的使用权，这是导致土地利用 粗放的重要原因，所以产权制度改革是农村建设用地集约利用的必然选择拈1 。另外，资源 合理流转一直是市场经济所推崇的实现利益最大化的关键因素，所以绝大多数学者认为土 地只有流转起来才能提高利用效率，因此理论界和现实中也着力寻觅适合地方实际的流转 创新以实现土地集约利用。实施层面的农村建设用地集约利用对策主要包括居民点整理、 宅基地置换、建设用地集中、村庄建设规划等，在这一些途径下又包含着各种因地制宜的 实施细则和操作办法。对于城乡建设用地增减挂钩政策，即城镇建设用地增加与农村建设 用地减少相挂钩，在实施到位的前提下也是控制农村建设用地规模扩张的有效手段侈1 迁 村并点、乡镇企业进入工业园区、住房集中等是一般学者都会提出的提高农村建设用地利 用集约水平的途径n 们。特别对于宅基地，应加强规划管理，充分利用、盘活存量的宅基地， 整理农村居民点的挖废地、空闲地、荒废地等空地n 1 1 。而在“保护耕地和集约节约利用土 伸j 殷少美，李纪军，周寅康集体非农建设用地流转研究评述 j 农村经济2 0 0 5 ( 9 ) ：3 6 3 9 李孟然本质是优化利用空间中国农业大学教授郝晋珉谈“增减挂钩” j 中国土地2 0 1 0 ( 6 ) ：1 4 “m 王炜，马承伟等城镇化发展中的村镇建设用地整理以河南省沁阳市为例 j 中国农业大学学报2 0 0 4 ，9 ( 5 ) ：8 4 - 8 7 鹿心社论中国土地整理的总体方略 j 农业工程学报2 0 0 2 ，1 8 ( 1 ) ：卜6 9 浙江大学硕士学位论文国内外相关研究动态 地”的政策前提下，研究经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制，对减少“空心村” 和提高农民宅基地资产效益，具有一定的实践意义n 2 1 。 2 2 3 农村建设用地利用政策创新的动力研究 农村建设用地利用政策体系包括农村建设用地占用、使用、流转等众多规范，是决定 农村建设用地集约利用水平的关键因素。总的来说，政策创新动力主要来源于对农村建设 用地潜在收益的追求。学者们普遍认为，因为市场机制是优化土地资源配置的重要手段， 所以也应该让市场机制来调节农村建设用地资源以达到土地利用集约化，实现土地价值。 但当前制度总体上对农村建设用地限制严格，对土地的集约利用形成了障碍，不过也正是 这种制度障碍与现实需要的不适应性构成了农村建设用地政策创新的动力。从我国土地构 成上看，2 0 0 5 年城乡居民点平均用地达2 7 2 亩，人均用地1 5 3m2 国家要求随着现代 化推进，人均用地逐步减到1 0 0m2 建设用地占用耕地的增长幅度要在现有基础上力争 减少2 0 3 1 。那么降低人均建设用地最大的潜力之一就在村镇，对村镇住宅的建设用地集 约化设计客观上势在必行“耵。张志强、高丹桂( 20 0 8 ) 认为我国因城市化、工业化发展现已 出现“地荒”，而在农村大量土地被粗放利用，这种城乡土地供需矛盾破解路径就在于使 农村建设用地直接入市，这有利于提高农村建设用地乃至整个城乡用地系统的集约利用水 平原英、孔祥智( 2 0 0 6 ) 认为由于受集体建设用地流转潜在利益的驱动，现实中已存在大 量的土地交易隐形市场，对此政府不宜采取强制禁止的手段，而应探索政策创新使流转规 范化、阳光化。张凤荣( 2 0 0 4 ) 等学者从农村剩余劳动力的转移和农民市民化角度出发，提 出宅基地流转是土地价值化的重要手段，可增加农民的资产收入，也是土地资源优化配置 的一种手段。刘亭( 2 0 0 9 ) 等学者运用制度变迁理论分析并支持农村宅基地流转实践创新， 他们认为当城乡土地的价值差异导致的巨大获利机会在现行土地制度框架下无法实现时， 地方政府、村集体和农民三方都有动力进行土地利用政策创新，推行诸如宅基地置换政策， 各自获取其所需利益郭家虎( 2 0 0 8 ) 认为一旦农村集体建设用地转化为国有城市建设用 地，经济价