（行政管理专业论文）城市化进程中基层政府职能转变研究——以苏州高新区枫桥街道为个案.pdf

城市化进程中基层政府职能转变研究 中文摘要 城市化作为现代化的重要推动力与成果之一，在每个国家和地区的发展过程 中都起着不容忽视的作用。我国是一个典型的在政府推动下发展现代化、进入城 市化进程的国家，政府在城市化的进程中承担着重要责任。基层政府是我国政权 的基础，是党和政府联系群众的纽带和桥梁，是城市化建设工作的直接领导者、 组织者和推动者，地位非常特殊，其角色与职能定位是否准确至关重要。基层政 府职能发挥的好坏，直接关系到城市化的顺利推进，关系到国家政权的稳定、经 济社会的发展。 本文以城市化的最重要主体乡镇( 街道) 作为研究对象，将基层政府职 能转变置于城市化背景下加以考量，通过对个案由“镇改街”职能转变历程的介 绍，分析了促成其职能转变的动因及问题，并针对问题提出了相应的对策。在个 案分析的基础上，指出为了应对城市化所带来的新挑战，基层政府应弱化经济职 能，强化社会管理和公共服务职能，并探讨了城市化进程中基层政府强化社会管 理和公共服务职能的路径。城市化进程中的基层政府应更新行政管理理念，实现 从旧式发展观向科学发展观、从行政管制型政府向公共服务型政府转变，通过构 建社会保障制度、构筑矛盾化解机制、提供劳动就业服务、强化人口环境管理、 培育公民社会等路径来强化社会管理和公共服务职能，以此来进一步推进城市化 的进程，确保和谐社会的建立。 关键词：城市化基层政府职能转变社会职能公共服务 作者：任艳 指导老师：芮国强 城市化进程中基层政府职能转变研究 英文摘要 ar e s e a r c ho ng r a s s r o o t sg o v e r n m e n tf u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o nd u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n t a k ef e n g q i a os t r e e to fs u z h o un e wd i s t r i c ta st h ec a s e a b s t r a c t u r b a n i z a t i o n ，a so n eo ft h ei m p e t u sa n dr e s u l to fm o d e m i z a t i o n ，p l a y sas i g n i f i c a n t r o l ei nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s so fe v e r yc o u n t r ya n da r e a c h i n ai sat y p i c a lc o u n t r yt h a t w a sd e v e l o p i n gm o d e m i z a t i o na n de n t e r i n gi n t ou r b a n i z a t i o nu n d e rt h ed r i v eo f g o v e r n m e n t t h eg o v e r n m e n tt a k e sa ni m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t yi n t h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o n t h eg r a s s - r o o t sg o v e r n m e n ti st h ef o u n d a t i o no fr e g i m ei nc h i n a , t h et i e a n db r i d g ef o rt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tt oc o m m u n i c a t ew i t ht h em a s s ，a n da l s oi ti s t h ed i r e c tl e a d e r ，o r g a n i z e ra n di m p e l l e ro ft h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s t h ep o s i t i o no ft h e g r a s s r o o t sg o v e r n m e n ti sv e r ys p e c i a l t h ea c c u r a c yo fi t sr o l ea n df u n c t i o np o s i t i o n i n g i so fg r e a ti m p o r t a n c e t h ep e r f o r m a n c eo ft h eg r a s s r o o tg o v e r n m e n tw i l ld i r e c t l y a f f e c tt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eu r b a n i z a t i o n ，t h es t a b i l i t yo fs t a t er e g i m ea n dt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y t h i sp a p e rt a k e st h et o w n s h i p ( u r b a ns t r e e t s ) a sar e s e a r c ho b j e c t , w h i c hi st h e m o s ti m p o r t a n tb o d yo fu r b a n i z a t i o n w ee v a l u a t et h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o no ft h e g r a s s - r o o t sg o v e r n m e n tu n d e rt h eb a c k g r o u n do fu r b a n i z a t i o n t h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o n o fac a s eo ff u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o np r o c e s sd u r i n g “c h a n g et o w ni n t ou r b a ns t r e e t ，t h e p a p e ra n a l y z e st h e r e a s o n sa n dp r o b l e m so fs u c hf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dt h e nr a i s e s r e l a t e da d v i c e s u p o nt h ec a s es t u d y , t h ep a p e rp o i n t so u tt h a ti no r d e rt of a c et h en e w c h a l l e n g e sb r o u g h tb yu r b a n i z a t i o n ，t h eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n ts h a l lw e a k e n i t s e c o n o m i cf u n c t i o n ，b u ts t r e n g t h e nt h ef u n c t i o n so fs o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i c s e r v i c e s b e s i d e s ，i td i s c u s s e st h ep a t h sh o wg r a s s r o o t sg o v e r n m e n ts t r e n g t h e n st h e f u n c t i o n so fs o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e sd u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n t h eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n ts h o u l dr e n e wi t sa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tc o n c e p t f r o mt h ea n t i q u a t e dd e v e l o p m e n tc o n c e p tt os c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p ta n dc h a n g e f r o ma d m i n i s t r a t i o ng o v e r n m e n tt op u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t i ts h o u l ds t r e n g t h e nt h e i i 城市化进程中基层政府职能转变研究 英文摘要 f u n c t i o no fs o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c et h r o u g hb u i l d i n gs o c i a ls e c u r i t y s y s t e ma n ds o c i a l c o n f l i c ts o l u t i o ns y s t e m ，p r o v i d i n gl a b o re m p l o y m e n ts e r v i c e ， e n h a n c i n gp o p u l a t i o na n de n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ta n df o s t e r i n gc i v i ls o c i e t y ，a n d f u r t h e rt o p r o m o t et h e u r b a n i z a t i o n p r o c e s sa n de n s u r e t h ee s t a b l is h m e n to fa h a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ，f u n c t i o nt r a n s f o r m ，s o c i a l f u n c t i o n ，p u b l i cs e r v i c e s i i i w r i t t e nb y ：r e ny a h s u p e r v i s e db y ：r u ig u o q i a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：j 丑鑫日期：翻：垒：! 竺 导师签毫：5 & 星迓鱼一日期：2 批 城市化进程中基层政府职能转变研究 导论 导论 城市化是我国在今后相当长时期内的一个重要主题，基层政府在城市化进程 中应该如何来履行自己的职能，如何来转变职能促进城市化的进一步发展也是理 论界和实务界共同关心的论题，本章对本项研究的背景和意义进行了阐述，介绍 了研究的方法，同时对相关的概念进行了界定，着重介绍了国内外学术界关于基 层政府职能转变的成果。 一、论文研究的背景与意义 ( 一) 研究的背景 在当代，政府越来越成为人们关注的焦点，正如世界银行1 9 9 7 年世界发展 报告：变革世界中的政府所指出的“在世界各地，政府正在成为人们注目的中 心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作 用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”o 金融 专家路易斯马尔肯认为：在2 0 世纪8 0 年代，各国的致命弱点是不了解政府在经 济中的职能。美国学者约翰逊在政府到底应该干什么? 一书中亦指出：所有 政府都干预经济，且有其各自的原因，但问题在于干预到什么程度? 目的何在? 这个问题一直是2 0 世纪以后政治上的关键。 城市化作为现代化的重要推动力与成果之一，在每个国家和地区的发展过程 中都起着不容忽视的作用。城市化发展的水平适度，城市发展的政策到位，城市 管理的措施得当，经济、社会的发展就会从中受益，否则，就会面临一系列的社 会问题，反过来影响城市化的有序、正常发展。 我国是一个典型的在政府推动下发展现代化、进入城市化进程的国家，政府 在城市化的进程中承担着重要责任，随着城市化的不断推进，管理对象的不断变 化，政府在发展中应如何作为，如何承担自身的职能，越来越受到人们的关注。 基层政府是我国政权的基础，是党和政府联系群众的纽带和桥梁，是城市化 建设工作的直接领导者、组织者和推动者，地位非常特殊，其角色与职能定位是 否准确至关重要。基层政府职能发挥的好坏，直接关系到国家政权的稳定、经济 。世界银行：1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府，中国财政经济出版社1 9 9 7 年版，第l 页。 口辛向阳：新政府论，北京工人出版社1 9 9 4 年版，第3 7 页。 l 城市化进程中基层政府职能转变研究导 论 社会的发展。因此，本文将问题聚焦于基层政府职能转变这一视域，通过引入和 分析个案，考察其在城市化背景下变革的路径，去发现其中的问题，以期在此方 面有新的探索。 ( 二) 论文研究的意义 l 、理论意义 本文研究综合运用行政生态学理论、新公共管理理论、新公共服务理论，引 入具有代表性的个案，在城市化进程的大背景下，对其进行学理分析和透视，力 求论证我国基层政府职能转变的意义和可行性。 2 、实践意义 由于我国已进入工业化发展的新阶段，即“以工促农、以城带乡”的阶段， 在支持城市化发展方面也相应制定了“工业反哺农业、城市支持农村”、统筹城 乡发展的战略。政府职能转变是当代中国社会转型过程中的重大现实问题，本文 以引入个案的形式，对个案在城市化进程中职能转变的历程的介绍，分析其职能 转变的动因和问题，并针对问题提出对策。希望通过对个案的实证研究，探讨基 层政府职能转变的路径，藉此获得一些普适性的对策和建议。 二、论文研究的方法 在论文研究过程中，笔者特别关注多种研究方法的综合应用，以获得较好的 研究效果，这主要体现在以下几个方面： ( 一) 文献研究方法 文献研究是本论文研究的一种重要方法。笔者在研究过程中，调阅了国内外 相关文献，相关基础理论知识的书籍，为进行系统的理论分析打好理论基础，从 而使自己得以站在前人的肩膀上思考问题。事实上，理论框架的形成，很大一部 分就来自于前人研究文献的提示。( 资料来源( 1 ) 电子数据库，如中国期刊网、 人大复印资料；( 2 ) 因特网等相关网站：( 3 ) 有关图书和期刊。) ( 二) 生态学方法 生态学是生物学的一个分支学科，它研究生物及有机体在所处环境中的生存 适应行为与方法。2 0 世纪2 0 年代起社会科学家把这种方法运用于社会现象的研究 领域中。4 0 年代起，美国行政学家约翰高斯首先运用生态学的理论和方法来研 究行政活动，在他看来，要了解一个社会的行政行为，必须跳出行政本身，而从 其所处环境中去了解。笔者从政府行政生态环境出发，即在城市化进程的背景下 2 城市化进程中基层政府职能转变研究 导论 研究基层政府职能的转变，藉此为我国基层政府职能转变提供经验借鉴。 ( 三) 案例研究方法 理论的生命力来自于实践的支持，所以本文同样关注案例研究的开展。本文 选取苏州高新区枫桥街道为研究对象，具有一定的代表性。结合枫桥街道在城市 化进程的背景下职能转变轨迹，分析其职能转变的动因及问题，并针对问题提出 了相应的对策，通过对个案的研究以期为我国城市化进程中的基层政府职能转变 提供经验借鉴。 ( 四) 分析与综合相结合 由于城市化进程中的基层政府职能转变指涉较为复杂，因此，在论文写作的 过程中需要从总体和部分、内部和外部之间的相互关系、相互作用、相互制约的 关系中去把握研究对象，城市化进程中的基层政府职能转变受多因素影响、甚至 可以说是一个复杂的系统，在这个系统中，各种因素相互制约、相互依存、相互 交织，共同作用于基层政府职能转变的全过程，因此，必须采取分析与综合相结 合的方法，科学梳理各种因素及其内在关系。 三、概念约定 ( 一) 城市化 城市化，也有的学者称之为城镇化、都市化。不同的学科从不同的角度对之 有不同的解释，就目前来说，国内外学者对城市化的概念分别从人口学、地理学、 社会学、经济学等角度予以了阐述。 1 、人口学 人口学把城市化定义为农村人口转化为城镇人口的过程。他们所说的城市化 就是人口的城市化，指的是“人口向城市地区集中、或农业人口变为非农业人口 的过程 。中国的人口中大头是农民，目前我国城镇人口在3 6 左右，因此加快 我国人口城市化的步伐对于促进农村剩余劳动力的转移、实现农村经济的增长有 着很重要的战略意义。 2 、社会学 从社会学的角度来说，城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。 发展不是目的，只是一种手段，其根本目的还是为了提高人民的生活水平，改善 人们的生活质量，促进人的技能和素质的提高，提高人类社会的整体发展水平， 使人与人、人与自然关系达到和谐发展。 城市化进程中基层政府职能转变研究 导 论 3 、地理学 地理学的城市化涵盖了两个方面：一是地域景观的变化，即农村地域向城市 地域的变化；二是城市中心向周围影响和扩展的过程。日本著名地理学家山鹿城 次指出：现代的城市化的概念，据我看应该包括这四个方面：原有市街地的再组 织、再开发；城市地域的扩大；城市关系的形成与变化；大城市地域的形成。 4 、经济学 经济学上从工业化的角度来定义城市化，既认为城市化就是农村经济转化为 城市化大生产的过程。在现在看来城市化是工业化的必然结果。一方面，工业化 会加快农业生产的机械化水平、提高农业生产率，同时工业扩张为农村剩余劳动 力提供了大量的就业机会：另一方面，农村的落后也会不利于城市地区的发展， 从而影响整个国民经济的发展。而加快农村地区工业化大生产，对于农村区域经 济和整个国民经济的发展都有着很积极的意义。 尽管对城市化的概念还没有统一的看法，但多数学者均认同：城市化是人类 生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，表现为农村人口向城市人口 转化以及城市不断发展和完善的过程，这个过程包涵了四个方面的转换：一是人 口的转换，即农业人口向非农业人口的转换；二是地域的转换，即由于城市数量 增多、城市规模扩大( 包括城市自身的不断发展和完善) ，农业用地向非农业用地转 换；三是经济结构的转换，即生产要素特别是劳动力和资本从农业向非农产业转 换；四是生活方式的转换，即由农村生活方式转变为城市生活方式，包括农村的 现代化过程国。 ( 二) 基层政府 政府是个复合着多种内涵的词汇，在西方学者那里，对政府概念的界定多如 牛毛，概括起来大致可以分为五类，政府概念的使用有五个层次。一是指制定规 则，为民众提供服务的机构，这是最广义的政府；二是指治理国家或社区的政治 机构，这是次广义的政府；三是泛指一切国家政权机关，把国家的立法机关、司 法机关和其他一切机关，都称之为政府，这是广义的政府；四是指一个国家的中 央和地方的行政机关，这是狭义的政府；五是指中央行政机关的核心部分，即内 阁各部，这是最狭义的政府。在我国通常人们只从广义和狭义两种含义上去理解 和使用，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关； 。【日】山鹿城次著，朱德泽译：城市地理学，湖北教育出版社1 9 8 6 年版，第1 0 6 页。 。中国城市发展报告编委会：( 2 0 0 1 2 0 0 2 中国城市发展报告，西苑出版社2 0 0 3 年版，第5 5 9 页 4 城市化进程中基层政府职能转变研究 导论 狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关，包括中央机关和各级地 方政府。本文中所指的政府是从一般意义上来理解的政府，即把政府视为国家的 代理，是行使公共权力的机构。我国的地方政府是指除中央人民政府以外的、按 照国家行政区域建立起来的地方各级行政机关，负责在本地区组织实施国家的法 律法规及中央政府和上级政府的政策。地方政府由不同层级的政府组成，分别设 立不同的机构开展工作 。地方政府相对应的是中央政府，基层政府相对应的是高 层政府，基层政府是政府权力线的终端，是由政府最小的完整单位所组成的。在 中国，这种最小单位是城市作为政府派出机构的街道办事处和农村的乡镇政府 。 ( 三) 政府职能 政府职能是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体的说，就 是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中 所应履行的职能及其所应起的作用 。 政府职能是一个完整的体系。依据不同的标准，政府职能可以分为不同的类 型。为了更好地观察政府职能的具体领域和具体运作规则，从而优化政府职能的 选择，人们更注重从政府管理的领域看政府职能的构成，即把政府职能分为政治 职能、经济职能、社会职能三大类。 1 、政治职能：是国家阶级统治职能的构成部分。国家的统治职能包括立法、 司法等方面的职能。政府的政治职能是指通过行政强力机关行使约束性、控制性、 防御性、保卫性以及镇压性的功能，防御外来的入侵和渗透，镇压被统治阶级的 反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，建立和维护有利于统治阶级的社会 秩序及内外环境，妥善处理统治阶级内部的各种关系，其核心是巩固国家政权。 2 、经济职能：是指政府为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理 的职能。现阶段，我国政府主要有三大经济职能：其一，宏观调控职能。实行宏 观调控的主要目的是为了纠正和避免“市场失灵”所带来的弊端，保证社会经济 稳定协调的发展。其二，提供公共产品和服务。在发挥市场对资源配置的基础性 作用的同时，政府应加强对交通、城市基础设施等的投入，为社会提供公共产品 和服务。同时，还要发挥社会中介组织的力量，与政府一道共同承担提供公共产 品的任务。其三，市场监管。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平 毋芮国强：政府发展的价值意蕴与制度创新，经济管理出版社2 0 0 7 年版，第9 1 l 页。 o 吴爱民等：当代中国政府与政治，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版，第2 5 5 页 o 乔耀章：政府理论，苏州大学出版社2 0 0 0 年版，第2 6 9 2 7 2 页。 。金太军等著： 政府职能梳理与重构，广东人民出版社2 0 0 2 年版，第4 页。 5 城市化进程中基层政府职能转变研究 导 论 交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。 3 、社会职能：即指除以上职能之外的政府必须承担的其他职能。这类事务纷 繁多变，但一般具有社会公共性，不宜由经济组织承担，无法完全由市场解决， 应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要 有以下三类：其一，调节社会分配和组织社会保障的职能。即政府为保证社会公 平、缩小地区发展差距和个人收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织社 会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现共同富裕。这是政府为避免市场失 灵而采取的调节措施，是保持社会稳定的重要条件。其二，促进社会化服务体系 建立的职能。即政府通过制定法律、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的 不断提高。通过发展社区服务、社会救济、弱势人口( 如老年人、残疾人等) 救 助等多种方式，促进社会福利水平的不断提高；同时，政府也直接提供某些社会 服务项目，如优抚安置、婚姻登记、收容遣送、儿童收养等事务。其三，文化教 育职能。即政府通过文化教育机构依法对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻 出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业的管理。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定， 乡镇政府具有下列职能：( 1 ) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关 的决定和命令，发布决定和命令；( 2 ) 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、 预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、事业和财政、 民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；( 3 ) 保护社会主义的全民所有的 财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保 障公民的人身权利、民主权利和其他权利；( 4 ) 保障农村集体经济组织应有的自 主权；( 5 ) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；( 6 ) 保障宪法和法 律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等等各项权利；( 7 ) 办理上级人民 政府交办的其它事项。 街道办事处是基层政权机关派出的办事机构，属于基层行政组织圆。 街道行政体制的设置是针对一些地区包括城郊结合地区的不同特点而设置的 管理体制 。其主要职责任务有十二项：( 1 ) 在区委、区政府领导下，贯彻执行党 和国家的各项方针、政策、法律、法规，负责街辖区内的地区性、社会性、群众 。参见中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。 o 胡忠明： ，上海社会科学院出版社2 0 0 5 年版，第6 页。 1 9 城市化进程中基层政府职能转变研究 第二章 第二、招商引资：苏州新区始终把招商引资工作放在开发建设的生命线的位 置，以出租、转让土地，引进外资见长，枫桥在新区的大环境下，这一阶段的工 作重点仍旧是发展经济，但是逐步由发展乡镇企业转到招商引资，+ 发展外向型经 济上来。为了满足各类投资商的不同需求，经苏州高新区管理委员会的批准，枫 桥镇分别于1 9 9 7 年和1 9 9 9 年成立了苏州新区枫桥工业园和苏州新区枫桥民营科 技园，负责开发建造各类标准厂房，也可为客商提供定向建造、先租后买等机动 灵活的政策。逐渐形成了以枫桥工业园、民营科技园、白马涧生态园、高新国际 汽车城、新城镇为主的招商引资载体格局，不断加大对外招商的力度，借外力夯 实经济基础。1 9 9 4 年之前枫桥境内共有l o 个外资企业，而到2 0 0 4 年已增加至1 2 0 家，0 4 年一年就引进外资项目1 6 个，引进内资项目8 0 4 个。枫桥国民经济持续快 速增长，财政收入和人均收入大幅度提高。国内生产总值从1 9 9 4 年的5 5 亿元增 长到2 0 0 3 年的1 4 5 8 亿元，工业生产总值从2 0 3 4 亿元增长到5 2 7 4 亿元，销售产 值从1 3 1 9 亿元增长到5 1 6 1 亿元，财政收入从3 2 5 5 0 5 万元增加到3 0 6 亿元，2 0 0 4 年城镇人均收入达8 5 8 6 元。 第三、征地动迁：为了建成国际一流的高新技术开发区，苏州新区对园区规 划核心区的住房、耕地进行了统一规划，在新区开发建设过程中，枫桥的土地被 陆续征用，为了完成征地动迁的任务，这一阶段的征地动迁工作成了枫桥镇党委 工作的重中之重。枫桥的征地动迁工作主要从1 9 9 6 年开始，起初交由村镇建设办 公室负责，1 9 9 7 年村镇建设办公室正式易名为征地动迁办公室。征地动迁办公室 接区拆迁任务通知书( 俗称“动迁令 ) ，根据规划红线图，踏勘动迁区域现场， 确定动迁户数，并通过行政村摸清各动迁户的基本情况，召开动员大会，对动迁 户房屋及其他设施进行丈量评估，复核、调整评估内容，会同行政村与动迁户签 订房屋补偿安置协议，下发拆房通知书和结算安置书，安排动迁户过渡和迁居安 置房的事宜。1 9 9 6 年7 月1 日到1 9 9 9 年6 月3 0 日，共实施动迁项目1 8 个，动迁 民房6 0 6 户，1 9 9 9 年7 月1 日到2 0 0 1 年8 月3 0 日，共实施动迁项目2 8 个，动迁 民房1 1 7 5 户，2 0 0 2 年实施动迁项目6 5 个，动迁民房1 7 6 2 户，2 0 0 3 年达到顶峰， 实施动迁项目1 1 7 个，动迁民房4 6 1 9 户，2 0 0 4 年虽然全年只有3 个动迁项目，动 迁户数4 0 户、但是动迁难度不断加大，历年遗留下来的“钉子户”居多 。镇党 委非常重视动迁工作2 0 0 2 年区成立了动迁工作小组，由区主要领导任组长，各局 。数据来源：枫桥街道2 0 0 4 年度工作报告。 国数据来源：枫桥街道动迁办公室内部资料。 2 0 城市化进程中基层政府职能转变研究 第二章 局长任组员，每个组员包干到镇，督促动迁工作的进展，2 0 0 3 年枫桥镇从机关、 各村、直属单位抽调5 6 名精干人员，由镇长任总指挥，动迁办主任为副指挥，成 立了镇征地动迁领导小组，共分为1 0 个小组，逐一上门，进行动员，2 0 0 4 年因动 迁任务繁重，人员增加到7 1 人。动迁小组的人员以征地动迁工作为主，几乎无暇 顾及自己的本职工作。 随着开发建设步伐的加快，城市化进程的不断推进，外来人口不断增多，2 0 0 0 年第五次人口普查，登记枫桥镇户籍3 7 7 9 6 人，外来人口2 1 9 6 2 人，到了2 0 0 3 年 枫桥常住人口4 6 1 1 7 人，流动人口( 已办理暂住证) 5 8 1 3 2 人，流动人口超过了常 住人口。随着外来人口的增加，流动人口流动速度的加快，公共卫生、治安管理、 环境卫生等方面、同时征地农民的社会保障、就业问题等都给枫桥带来了新的挑 战。因此该阶段后期，枫桥政府逐步意识到社会管理和提供公共服务的重要性， 逐步加大社会管理和公共服务的力度，积极推进“平安工程 ，加强外来人员和出 租房的管理力度，合理疏导人员，不断增强小区人防、技防能力，广泛开展“安 全小区、安全单位 创建活动。加强区域内综合治理工作，建立“社会矛盾调处 服务中心”，集中处理各类社会纠纷。积极构筑“军、警、民 “三位一体”联防 工作体系，严厉打击各种刑事犯罪活动。以“引导全社会转变就业观念，完善就 业培训和服务体系，提高劳动者就业技能 为指导思想，一方面抓好失业者的就 业观念与市场心理学习培训，另一方面加强失业者的行业知识、技术和技能的学 习培训。2 0 0 4 年成教中心就举办了各类培训班1 5 个班次，参加培训人员近1 0 0 0 人，涉及财务、计算机等7 个专业，通过市场调节解决 4 0 、5 0 ”人员近2 0 0 人，发 布招工信息5 0 3 条，开设招工专场3 1 次，推荐劳动力2 8 4 3 人，录用劳动力1 2 6 4 人。 ( 二) 镇改街之后发展阶段( 2 0 0 4 至今尸 2 0 0 4 年6 月枫桥撤镇建街道，行政建置发生了变化，由镇变成了街道，从行 政体制上实现了初步的城市化目标，基本完成了枫桥从农村转变为城市的历史进 程。但是随着城市化的发展，大量的农村地区转化为城市地区，农民转变为市民， 管理范围，管理的对象、内容发生着巨大的改变，同时，随着城市化的发展，城 市的聚集功能得到了充分的发挥，各种资源纷纷涌向城市，流动人e 1 、暂住人口 的治安管理、计划生育、环境卫生等结构性矛盾和社会管理中潜在的矛盾凸现。 o 本章节数据来源：枫桥街道2 0 0 4 年2 0 0 8 年工作报告 2 l 城市化进程中基层政府职能转变研究 第二章 这一阶段的枫桥街道职能转变的特点明显是从注重促进经济快速发展转变为社会 全面发展，在履行好宏观调控和市场监管职能的基础上，在继续为企业的发展创 造良好环境前提下，强化了社会管理和公共服务职能，这些职能领域主要是完善 社会保障体系、就业服务、基础设施建设、环境、治安综合整治等。 l 、机构建设：2 0 0 7 年江苏省扩大乡镇机构改革试点，包括苏州在内的1 3 个 市、县、区的乡镇进行了新一轮的机构改革，2 0 0 8 年7 月，枫桥街道对机关事业 单位机构设置职能配置和人员编制进行了调整，街道机关设置调整为5 个综合办 公室，其人员编制、领导职数保持不变。机构包括党政办公室、经济发展办公室、 社会事业办公室、政法办公室、财政所。街道事业单位由原来的7 个变成了5 个， 分别为经济服务中心，农业服务中心、劳动保障事务所、社会事业服务中心、建 设管理服务所。 2 、职能履行： 第一、壮大经济实力，持续推进富民工程。一是规范运行股份合作社。村村 冒烟的工业经济发展模式显然不再适应苏州的城市化，在组建社区股份合作社中， 枫桥在农民全部拆迁进入社区集中居住的同时，所有村级工业项目集中进入枫桥 工业园和枫桥民营科技园两大工业区内。工业区由街道统一规划、统一建设、统 一管理、统一招商，各村以现金购买标准厂房，标准厂房或门面房成为了各村社 区股份合作社的独立资产。2 4 个村的失地农民全部成为股民，持股分红。全街道 共计6 3 万股，人均持股1 6 股，2 0 0 7 年度村股份合作社运行正常，发展良好，管 理有力。实现到帐收入5 4 7 1 万元，支出费用2 7 7 1 万元，实现收益2 7 0 0 万元，股 份合作社分红总额达2 4 1 2 万元，比2 0 0 6 年增加4 0 6 万元。在充分调查研究的基 础上，2 0 0 6 年制定出台了枫桥街道富民五年规划，大力实施“双富工程 ( 即 富脑袋、富1 ：3 袋) 提出农民人均收入在2 0 0 5 年1 0 7 8 8 元的基础上，每年递增1 0 ， 到2 0 1 0 年达到1 7 5 0 0 元的奋斗目标。二是引导农民走就业、创业、物业“三业致 富 之路。制定了失地农民三年培训规划，加强职业技能培训，多渠道促进劳动 就业；积极发挥“民营企业协会 民企沟通平台作用和“民达资信担保公司”银 企联系桥梁作用，帮助扶持区域内广大人民群众走自主创业之路；促进物业致富， 发展房东经济。以管理改善物业，通过多次开展针对小区黑中介、综合环境的整 治行动有效改善小区的物业环境，提高动迁房出租率和租金，有力促进了“房东 经济 的发展。同时继续委托物业公司收租空余动迁房，实行差价补贴等措施， 城市化进程中基层政府职能转变研究 第二章 确保动迁房有价有市，动迁户有稳定的房租收入，2 0 0 7 年实现人均年房租收入2 1 0 1 元。三是成功组建富民合作社。规范化成立高新区第一个富民合作社，2 0 0 7 年完 成前两期投资入股工作，共吸纳2 2 6 0 户股东户入股，占总户数的1 5 5 ，筹集资 金5 3 9 4 万元，年底入股居民分到9 的分红。2 0 0 8 年枫桥完成地区生产总值1 3 0 亿元，固定资产投资2 2 2 亿元，三产服务业营业额5 8 亿元，工业总产值6 8 1 亿元， 完成引进内资1 6 亿元，引进外资1 7 8 亿美元，完成地方一般预算收入6 5 亿元， 2 0 0 8 年居民人均收入达到1 5 5 5 0 元。 第二、完善社会保障体系，构建社会安全网。2 0 0 6 年街道制定出台了合作医 疗保险管理实施意见，把大病医疗补偿金额提高到2 0 万元。全面落实少儿医疗保 险和6 0 周岁以上老年人医疗保险，使医疗保险实现全覆盖。2 0 0 7 年继续完善“六 金”保障体系，积极推行“区医保政策，全街道共参保2 8 2 6 8 人，参保率9 9 7 6 。 2 0 0 8 年共开办了1 0 期失地人员就业培训班；举办7 场公益性招聘专场，采集就业 岗位2 2 4 1 5 个，推荐就业1 5 3 9 人，实际录用11 0 5 人，开发公益性岗位6 8 8 个。 顺利完成1 9 8 8 8 名被征地人员“并轨 工程。 第三、环境治安综合治理。在发挥市场对资源配置的基础上，加强对交通、 城市基础设施等的投入，为社会提供公共产品和服务。城市道路设施建设投入3 0 8 万元，环境绿化投入9 4 0 万元，治安技防设施投入5 0 0 万元。近年来不断加快旧 城镇改造步伐，塑造枫桥现代化、园林化城市优势。对何山路两侧店面房景观进 行改造，加强城区美化、亮化、绿化建设。加快建设城镇区内的商贸圈，突出高 新区中心区位置作用，尽快形成高新区商贸中心区域。创造宜人居住环境，提高 城市化管理水平，积极推进“创建工程 。以迎世遗和撤镇建街道为契机，全面 加强区域内环境卫生、城市管理秩序工作，重点抓好了枫津大街、枫津河、包家 桥河、时代、枫津、林枫农贸市场、何山路、长江路、枫津大街、林枫苑区间路 的综合整治工作。投入资金6 0 0 万元，改造建设动迁小区，全面完成修建顶楼房 顶和小区内电子防盗门、边界报警等人防、技防建设工作。进一步加大整治小区 环境力度，全面实施绿化、道路、围栏等基础设施改造方案。采取了疏堵结合等 办法着力加强林枫苑、枫秀苑等动迁小区的环境整治工作，联合行动专项整治了 小区内车库开店、车辆乱停放等群众反映强烈的突出问题。拨付专款在林枫苑、 康佳花园附近建造了小商贩和车辆临时停放二个疏导点1 0 0 0 平方米。积极开展职 业“黑中介 、非法机动三轮车专项整治行动，规范区域内生活秩序，提升城市 城市化进程中基层政府职能转变研究 第二章 管理层次。 不断完善各项稳控措施，深入开展街道领导信访接待活动，制定落实“社区 领导信访接待方案”。以“大调解”建设为平台，努力做好来信来访和纠纷处置 工作，及时化解各类群体性矛盾。以开展“大学习、大讨论”活动为契机，转变 工作作风，坚持“打防结合、以防为主 的工作思路，全力压降路面“二抢 案 件发生。充分发挥景山公寓的集宿作用，加强外来人员的管理，探索出了集中管 理外来人员的模式。以社区“新枫桥人服务站”为平台，不断加强小区治安管理， 深入开展“平安社区 创建竞赛活动，形成社会治安联防联动机制。认真开展安 全生产活动，加强安全生产监督管理和食品安全工作，确保不发生重、特大安全 事故和食品中毒事故。 第四、进一步关心弱势群体，全面加强“扶贫工程”。对区域内因病致贫、 伤残、子女上学困难等弱势家庭和群体采取多种办法扶贫帮困。严格执行市政府 “关于进一步完善苏州市城乡社会救助体系的实施意见 的有关规定，不断加大 扶贫力度。一是民政扶贫。每年给予贫困对象一定数量的民政补助。二是教育扶 贫。一方面对贫困农民的子女实行减免学杂费，另一方面广泛开展“教育券”活 动，由街道民营企业家投资4 0 多万元设立教育扶贫基金，明确扶持学生对象，每 年进行救济帮困。三是结对扶贫。年初对困难户进行上门调查，排摸出需要结对 扶贫的对象，在此基础上，发动全体机关人员、社区干部、各企事业单位领导对 上述结对对象进行结对，分成1 8 个结对帮困领导小组，由街道主要领导任组长， 实行全年动态走访，逢年过节，各结对帮困对象自带现金或实物，进行上门走访， 了解结对对象生活情况。四是医疗扶贫。以提高农村统筹医疗标准为手段、解决 广大人民群众病有所医的问题，彻底消除区域内因病致贫的家庭。街道通过区级 支持一点、街道财政拨款一点、村级集体补助一点、农民自己拿出一点的办法， 建立了区、街道、村、个人四级医疗统筹。农村医疗统筹标准达到3 0 0 元，每人 可报销医疗费3 0 0 至3 万元，并且做到全街道1 0 0 的覆盖率，有力地降低了农民 大病医疗风险。 第五、加强老年工作，提倡尊老敬老。进一步扩大居家养老对象覆盖面以志 愿和有偿相结合的方式全面开展服务工作，各社区共有1 11 名志愿者与老人结对， 进行经常性走访；对生活自理能力差的老人，由政府买单聘用专业服务人员进行 日常料理；为服务对象发放医疗优待卡，享受免费挂号、免费测量血压、就 城市化进程中基层政府职能转变研究 第二章 诊优先等优待。落实“敬老金”发放制度，2 0 0 8 年对全街道3 6 7 5 名7 0 岁以上老 人发放敬老金3 7 7 万余元，关注老年人健康，枫桥人民医院为全街道2 1 4 5 名6 0 6 5 周岁老人进行了免费健康体检。 第六、社区建设不断完善。一是加强组织建设。加强社区党建工作，将7 个 社区党总支升格为党委，进一步理顺社区党组织管理体制，充实加强了社区干部 队伍，共招录选派1 4 名优秀大学生进社区，进一步优化社区干部队伍结构。二是 加大投入，完善了社区用房设施和卫生、计生服务站建设。社区服务工作网络基 本形成。以居民行政服务大厅为依托，建立了一站式服务窗口。同时建立了社区 劳动保障服务站，实现了社区劳动保障工作、机构、人员、经费、场地、制度和 工作“六到位。三是社区服务全方位开展。各社区在重点做好劳动就业、社会 保障、医疗卫生服务等基础上，深入开展了社会救助和社会福利服务，让社区真 正成为居民的幸福家园。四是挖掘社区内涵，丰富服务内容。社区是“政府职能 的延伸，服务居民的娘家 ，各社区以议事小组为平台，听民意，办实事，不断 丰富服务内容，相继开展了“就业岗位进社区 、“医疗保险进社区 等服务， 设立了“居家养老服务中心 、“爱心超市 、“姐妹帮困爱心站”等服务载体。 第七、完善教学管理，加大教育投入。加大对学校基础建设投入，2 0 0 5 投入 7 6 0 万元完善了各小学幼儿园的硬件设施，马浜幼儿园实现了“当年建设当年开 学”。进一步完善和落实重奖中、高考状元、发放学龄前儿童保教费、对贫困家庭 实行“教育券”资助等一系列措施。2 0 0 7 除对中、高考前1 0 名考生奖励5 万至8 千 元不等的奖学金外( 年度高考第一名奖励5 万元，中考第一名奖励3 万元，并对 前十