（行政管理专业论文）城市社区建设中政府职能转换的路径分析.pdf

摘要 摘要 现代城市社区建设是我国城市基层社会管理体制的重要变革，是国家与社 会关系的重新构造。推进城市社区建设，对巩固城市基层政权和加强社会主义 民主政治建设有着重要意义。政府在城市社区建设中具有举足轻重的作用。伴 随着改革的深入和社会的转型，政府在城市社区管理中面临很多新问题，因而 必须进行政府管理体制改革。但是，当前城市社区建设中的政府行为带有计划 经济时期遗留的、被学者称之为“制度后果 的问题，即当前城市社区建设中 政府职能转换仍存在较大的路径依赖性。 笔者在对南昌市西湖区社区实地调查分析的基础上，首先分析了政府在社 区建设中的职能；同时，针对当前我国城市社区建设的实际情况及社区建设对 政府管理的需求，分析了政府过多干预社区建设将产生诸多不利因素；阐述了 政府职能转变是社区自治的前提和基础。通过对政府职能转变的障碍、动力和 原因等问题的研究，揭示了政府职能转变与城市社区建设的相互关系及其对城 市现代化进程的影响。本研究认为，加强城市社区自治能力建设，逐步减少社 区对政府管理的制度性依赖。城市社区建设中政府职能的转换思路是：既要充 分发挥政府的作用，又要加强城市社区自治以推动城市社区建设发展。 关键词：城市；社区建设；政府职能转换；对策 i i a b s t r a c t a b s t r a c t m o r d e nu r b a nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o ni sa l li m p o r t a n tr e f o r m a t i o ni nc h i n a ，s u r b a ns o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m a n di t a l s or e s t r u c t u r et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n s t a t ea n ds o c i e t y i th a sg r e a ts i g n i f i c a n c et op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fu r b a n c o m m u n i t i e sb o t hi n c o n s o l i d a t i n gp o l i t i c a lp o w e ro fg r a s s r o o to r g a n i z a t i o na n d s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s td e m o c r a c y t h eg o v e r n m e n ti s v i t a l l y i m p o r t a n ti nt h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i n gu r b nc o m m u n i t y a l o n gw i t ht h ed e e p e n i n g o fr e f o r ma n dr e s t r u c t u r i n go fo u rs o c i e t y , g o v e r n m e n ti nt h em a n a g e m e n to fu r b a n c o m m u n i t i e sf a c em a n yn e wp r o b l e m sa n dt h e r e f o r ei ti s n e c e s s a r yf o r t h e g o v e r n m e n tt oe a r lyo u tt h er e f o r n l h o w e v e r ，t h ec u r r e n tu r b a nc o m m u n i t yb u i l d i n g i nt h eg o v e m m e n ta c t i o nh a sl e f tas e r i o u s p r o b l e mf r o mt h ep l a n n e de c o n o m y p e r i o d ，w h i c hs c h o l a r sh a v eb e e nk n o w na st h e c o n s e q u e n c e so ft h es y s t e m ”t h a ti s t h ec u r r e n tu r b a nc o m m u n i t yb u i l d i n gi nt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sh a ss t i l l g r e a t e rd e p e n d e n c eo nt h ep a t h o nt h e b a s i so ft h ea n a l y s i so fn a n c h a n gc i t yi nt h ew e s tl a k e a r e a c o m m u n i t y t h e s p o ti n v e s t i g a t i o n , f i r s to fa l l ，t h ea u t h o rd oa na n a l y s i so f g o v e m m e n ti nc o m m u n i t yb u i l d i n gf u n c t i o n s ；a tt h es a m et i m e ，w i t ha na n a l y s i so f c h i n a sc u r r e n tu r b a nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o no ft h ea c t u a ls i t u a t i o na n dc o m m u n i t y b u i l d i n go nt h eg o v e r n m e n t sd e m a n d i n g ，t h e r ew i l lh a v eal o to fu n f a v o r a b l ef a c t o r s f o rg o v e r n m e n to v e rm o r ec o m m u n i t yb u i l d i n gi n t e r v e n t i o n s ；t h ea u t h o ra r g u e dt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa r et h ep r e m i s eo fs e l f - g o v e r n m e n ta n d c o m m u n i t y 0 nt h es t u d yo ft h eo b s t a c l e st ot h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n t f u n c t i o n s ，p o w e ra n dt h er e a s o n s ，r e v e a l i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt r a n s f o r m a t i o n o fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n du r b a nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n ta n di t si m p a c to nu r b a n m o d e r n i z a t i o np r o c e s s t h i ss t u d yw a so ft h ev i e wt h a ts t r e n g t h e ns e l f - g o v e r n m e n t c a p a c i t y 。b u i l d i n gi nu r b a nc o m m u n i t i e sa n dg r a d u a l l yr e d u c e dt h ec o m m u n i t y s s y s t e mo fg o v e r n m e n td e p e n d s o nt h ei d e ao fu r b a nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n ti nt h e c o n v e r s i o no fg o v e m m e n tf u n c t i o n s ，i ti s n e c e s s a r yt og i v ef u l lp l a yt ot h er o l eo f i i i a b s t r a e t g o v e r n m e n t ，b u ta l s ot os t r e n g t h e ns e l f - g o v e r n m e n ti nu r b a nc o m m u n i t i e st op r o m o t e t h ed e v e l o p m e n to fu r b a nc o m m u n i t i e s k e yw o r d s ：u r b a n ；c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ；c o n v e r s i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ； c o u n t e r m e a s u i v 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手勒：副廖瑙签字日期似裾年p 月仞日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手鼽驯扈镛新签名( 手瓢易1 橱 签字同期：讪汐牌( 仙月仞日签字日期：砂嘶年fz - y i 2 , oe 1 第1 章导论 第1 章导论 1 1问题的提出 计划经济时代，我国不存在现代意义上的城市社区。政府管理城市是通过 在城市基层社会逐步建立的以“单位制 为主、以基层地区管理( “街居制 ) 为辅的管理体制来控制的。政府通过“单位”这一组织形式管理职工，通过“街 居制”体系管理社会闲散人员、民政救济对象和社会优抚对象等，从而实现了 对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。随着 近年来经济体制改革的深化，国家原先赖以整合城市基层社会的“单位制 模 式的控制功能逐步弱化。在此背景下，国家对城市基层实行管理的重心开始由 单位移向社区。具有现代意义的城市社区建设是在2 0 世纪9 0 年代初期，随着 我国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，从1 9 9 9 年开始，民政部首先 选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了2 6 个“全国社区建 设实验区 进行探索。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的 社区管理模式。2 0 0 0 年1 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关 于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并 没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展， 人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符 合现代社会发展趋势，进而在许多城市得到迅速推广。新型城市社区出现之后， 得到有关管理层及广大居民的普遍认可。尤其是关爱互助、自治自理以及贴近 百姓生活的社区服务使社区越来越多地同人们的生活发生联系，并吸引着社区 居民的积极参与。蓬勃发展的社区事业构成城市发展中一道亮丽的风景线。 社区建设受到如此关注，有其时代的历史的必然性，反映了改革开放以来 我国城市管理中面临的新问题及其新对策。一是经济领域的变迁使人的归属性 发生变化。自然经济条件下的人是“家庭人”，家庭作为个人社会化的主要载体， 承载着经济、教育、安全保障等诸多功能，既是人们生老病死、安全保障的依 托，也是人们各种社会活动的中心。计划经济体制下的人是“单位人，职工的 不可流动性及享受单位提供的一整套就业与福利保障，从而使个体对单位有着 高度的依附性，单位成为城市居民生活的依托和一切社会活动的中心。市场体 制下的人是拥有较大自主权和选择权的“社会人”，生存与发展舞台的拓展，使 第i 章导论 人们的经济、文化、社会生活越来越多地与所在社区发生联系，社区成为对居 民进行社会整合的重要载体。伴随“单位人”向“社会人”的转变，居民对社 区产生了前所未有的需要和依赖。二是城市化进程带来大量与居民生活息息相 联、关乎其直接利益的问题，城市居民提高生活水平、生活质量的要求与城市 公共管理、公共服务不相适应的矛盾日益突出，而原有的城市管理体制又无法 覆盖和满足居民的需要。显然，在以“小政府，大社会”的改革思路下，政府 不可能、也不必要再用增加编制、扩大机构的方式提供公共服务，而应跳出政 府包揽一切社会事务的旧有职能模式和行为方式，让公民自己管理自己、群体 扶助互爱来解决那些政府管不了、也管不好的事情成为必然选择。例如率先进 行社区建设的上海市，就是在经济发展带来大量社会问题而政府又管不过来的 情况下，把目光投向社区的。在居民迫切需要解决身边的问题，维护、满足自 身利益与政府有效履行其职能、维护社会的稳定与发展这两方面的要求中，政 府与社会( 居民) 产生共鸣，达成推进社区建设的共识。毫无疑问，城市社区建设 的主体是居民及辖区内的各个组织，政府则起着引导和推动作用。不过，在我 国社区建设的初始阶段，政府的作用十分关键，在社区公共事务的治理中居于 主导作用，这与现代西方国家城市社区的发展是有区别的。现代西方国家的市 场机制极为发达，公民的社团经验丰富，政府对社会起着监护人的作用，并且 有着完备的司法体系相助，从未占据支配社区的地位。社会自身力量相对独立， 构成与市场、政府力量平行的第三种力量。因而，西方国家的社区有自发性， 社区一开始就是人们自愿结合，互助互利，自己解决自己问题的组织形式，是 公民个体自主凭借社会的力量对生存方式的一种补充和延展。因此，我国的社 区建设，一方面需要政府创造条件推动，另一方面又需要政府转变职能，把属 于社会的职能逐渐还原于社会。但社区不可能在短时间内履行好这些职能，使 自己的功能得以完全发挥，故社区建设的进行还得靠政府的推动。在政府自上 而下的外在推力和社区居委会及广大居民自下而上的内在动力和这两种力量的 共同作用下，我国社区建设取得了很大的成就：社区管理体制初步形成；社区 基础设施和环境得到很大改善；社区工作者素质迅速提高；社区共建广泛实施； 社区服务蓬勃发展等等。随着社区建设的深入，社区居委会作为社区的基层群 众性组织，政府联系广大群众的中介或桥梁，作为社区建设的主要依托和主体 组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用大为提高。我国社区建设 的最终目标是实现社区民主自治，政府在社区建设中必须逐渐向社区放权。但 2 第1 章导论 是，现实中政府参与社区建设仍然存在职能的“越位、“错位 现象，居委会 行政化色彩仍然很浓，对街道的实际隶属性质有所加强，社区自治能力非常薄 弱。法律上规定为自治组织的社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当 的偏移，这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题 之一。 1 2 选题目的及重要意义 我国的社区建设以推进城市基层管理体制改革为突破口，全面完成社区规 模调整，加快社区组织建设和基础设施建设，积极创新城市基层管理体制和运 行机制，巩固党在城市的组织基础和群众基础，扩大基层民主，整合社区资源， 强化社区功能，发展社区服务，促进社区繁荣，维护社区稳定，推动城市经济 和社会协调发展。 社区建设的主要任务是：理顺城市基层管理架构，建立社区组织体系，探 索建立新型的社区运行机制，加大社区基础设施建设的力度，积极开展社区建 设示范活动。本着积极进取的精神，锐意扩大服务项目和服务覆盖面，并以社 区服务为龙头，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社区治安， 完善社区功能，不断改善城市的生活环境，提高居民的生活质量。就是说，社 区建设的“基本目标都是社区发展和社会整合。也就是说，在一定的地域的基 础上，通过特定的社会组合形式，形成一种社会生活的共同体，从而形成社会 秩序和社会发展的基础。 “社区建设是同我国体制改革和社会转型相联系的，它综合地反映了我国 城市基层社会管理从单位体制主宰向社区体制主导，从行政管理型向社区自治 型转变的客观要求。这是一个城市经济、政治、社会文化综合体的变化过程。圆 截至2 0 0 3 年底，全国设有社区居委会7 7 万个；居民小组1 2 2 2 万个；居 委会成员3 9 7 万人。这是一个不可忽视的基层社会管理力量。在我国的城市社 会发展中，城市社区建设应担负起双重任务，一是社区在我国社会现代化发展 过程中，起到社会整合的巨大作用。二是在我国政治社会与市民社会分离的历 史进程中，利用社区与政治社会相对分离的特点来催生市民社会。在我国，由 于目前的社会管理各方面的失范状态还较严重，加强社区建设的这一任务显得 。孙立平社区、社会资本与社区发育【j 】学海。2 0 0 1 年第4 期 王思斌体制改革中的城市社区建设的理论分析【j 1 北京人学学报，2 0 0 0 年第5 期 3 第l 章导论 尤为急迫。基层体制改革的一个重要目的，就是通过居民民主选举居委会工作 人员的方式，推进基层直接民主，还居委会自治性质。因此，如何界定和行使 政府职能，是社区建设中极为关键的问题。目前我国社会学界对社区建设的研 究大都是为政府的城市社会管理和社会控制出谋划策，因此实际操作研究的多， 比如社区服务、社区就业、绿色社区、社区发展中的党建问题等，而针对城市 社区建设中政府职能转化的路径依赖的研究仍不多。借鉴国内外的社区研究理 论成果，分析政府参与社区建设的路径依赖，探讨政府在社区建设中职能如何 的界定，如何的行使，才更有利于发挥政府的作用，寻找适应我国的、尤其是 适宜于中部地区( 江西省) 的社区改革与建设的发展途径，完善居民自治，推 动我国基层民主政治的进程，这是笔者研究的初衷。 社区建设是我国城市基层政权建设工作的新的突破口，政府参与社区建设 是我国社会转型的基本需要，也是社区建设能否顺利进行的关键。 “政府在社区建设、社区发展过程中发挥着关键作用，这在世界范围内是 共同的，在我国这种作用更加明显。长期以来，我国也有群众参与的传统，但 这多是执行性参与，即在党政领导决策之后动员群众去执行，从而形成典型的 政府主导模式。但是对于以追求内在发展和持续发展为目标的社区建设来说， 政府的过度参与( 包办) 显然不合适。这在明智的、真正想推进社区建设的领 导者那里已经形成共识，更不用说“小政府大社会”模式的建构目标制约着政 府过度干预( “参与) 社区事务的行为。 在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设， 公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道 办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共 中央办公厅、国务院办公厅在转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意 见的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。 文件指出，“在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现 社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。沈阳、武汉、福州等城 市根据中央精神结合实际情况，明确确认了社区居委会的一定的权利。 社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上 讲社区居民自治就是中国社区治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟我 国社会仍处于转型之中，我国城市现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的 王思斌体制改革中的城市社区建设的理论分析【j 1 北京大学学报，2 c 0 0 年第5 期 4 第1 章导论 积极努力。其中尤其需要的是政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理， 完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。 本文以多中心理论、国家社会关系理论和公民社会理论为指导，根据国内 外学者的研究成果及相关的社会实证调查资料，探讨地方政府在社区建设中政 府职能转变的问题。通过分析政府职能在社区发生作用的领域、方式与手段， 考察政府参与社区建设的现状、存在的问题及其原因，进而提出相应的对策。 通过对政府在社区建设中职能转变问题的研究，可以为政府参与社区建设的模 式提供参考，推动社区建设的进程，使政府职能不仅在实现方法、实现手段上 有所突破，更重要的是职能转变的指导思想、管理范围界定标准等转变有新的 实质性突破，贯彻“有所为、有所不为的原则，真正实现政府职能的优化和 强化。同时，可以合理发挥政府的指导、引导、组织、协调和服务功能，改变 以往“领导社区建设的职能，逐步培育社会自治组织，提高社区居民的民主 参与意识，整合社区资源和社区力量，稳定基层社会，以达到社区自治的目的。 当然，由于社区建设是一项涉及到政治、经济、文化等方面内容的系统工程， 它与政府有着千丝万缕的联系，因此实现政府职能的真j 下转变也有相当的难度。 本文希望通过对这一问题的反思与初步研究，为实现社区建设中政府职能的转 变提供一种思路。 1 3 研究方法 本文主要采用了观察法、访谈法、个案法和文献资料法进行研究。 第一，观察法。观察法是指根据研究目的，调查人员亲自到工作单位、工 作地点，对现象或个人的行为做有系统的观察，并按观察记录对现象或个人行 为做客观解释的一种研究方法。本文是在对绳金塔社区工作人员的工作情况、 工作人员与居民及各类组织的联系进行观察，加以记录，而后进行资料分析的 基础上形成的。 第二，访谈法。访谈法是质性研究的主要方法之一，是由访谈者与受访者 之间面对面的对话，搜集访谈资料，深入了解研究情境中的人、事、物以及研 究对象的态度、价值观和情感等。为确保资料的真实性和客观性，笔者对居委 会工作人员、居民区党支部书记、街道办民政科科员及部分居民进行了相关访 谈。 5 第l 章导论 第三，个案法。个案法，也叫“个案研究 、“个案调查”、“个案历史法 。 是指对一个团体、一个组织( 包括家庭、社区) 或一个人以及一个事件进行详 尽的调查研究的方法。本文选定绳金塔社区作个案研究，以期了解社区建设中 政府职能转变的现状和存在的问题。 第四，文献资料法。文献资料法，亦称“历史研究法 或“文献资料研究 法”。利用各种渠道对文献和资料进行合理的搜集与应用，以获得间接理论知识 的一种方法。本文的资料来源包括：国内相关学术论著、论文；政府法律文件 及内部公文；居委会内部资料。 6 第2 章相关理论研究及理论支持概述 第2 章相关理论研究及理论支持概述 2 1 关于社区的理论 2 1 1国外社区理论研究综述 2 1 1 1 国外相关研究现状分析 迄今为止，国内已有许多人介绍过国外社区研究的理论和方法，在此仅着 重阐述与社区管理以及社区建设有关的研究和实践。 2 1 1 2 研究简介 国外社区研究以美国为代表，在2 0 世纪2 0 年代5 0 年代进入了社区研 究的兴盛时期，形成了极具影响的三个研究流派：芝加哥学派；林德夫妇 ( r o b e r ta n dh e l e nl y n d ) 以中镇为代表开创的社区综合研究；弗洛伊德亨 特德社区权力研究。二战后，随着社区发展成为世界性运动得以推广，社区研 究再度进入高潮。当前，西方社区研究的基本理论和方法可归纳为四类：以 帕克为代表的人文区位学的理论和方法；以马林洛斯基( b r o n i s l a w m a l i n o w s k i ) 和布朗( r a d c l i f f e b r o w n ) 为代表的功能主义方法；克里斯泰勒等的区域主义研 究方法；多社区研究方法。 2 1 1 3 国外社区管理工作的发展研究简述 社区管理始于“社会组织工作”，最早源于德国的汉堡福利制度和爱尔伯福 利制度( 1 7 6 5 1 8 3 2 ) ，此后，从1 9 世纪后期到2 0 世纪4 0 年代欧美国家出现 了“慈善组织协会 、“乡村委员会”、“社区俱乐部”、“睦邻运动”等社区组织 和活动，早期的社区管理着眼于社会福利、开展救济和公益活动。二战后，联 合国在全球范围推行“社区发展计划”，这项计划使发展中国家社区管理变得 日益重要。7 0 年代末，城市环境、社会问题日益突出，社区管理被作为具体的 社会管理而得到全面加强，社区管理以一系列全国性、地方性、社区性规划为 先导，在政府的指导下，以社区公众广泛参与为依托逐步走向制度化、规范化、 公众化。 2 1 1 4 国外关于社区权力的研究 研究政府职能转变，必要涉及权力和职责的分配。社区权力研究以弗洛伊 德亨特的精英论和r a 达尔的多元政治论为代表，其代表作分别是社区权 7 第2 章相关理论研究及理论支持概述 力结构：决策者研究( 1 9 5 3 ) 和谁统治：美国城布中的民主和权力( 1 9 6 1 ) 。 社会精英论认为社区政治权力掌握在少数社会名流手中，地方重大的政治 方案通常是这些精英起决定作用，而地方各级官员予以配合来实行少数人的意 志。具体讲，精英论的观点包括：上层少数人构成单一的“权力精英 ；该 “权力精英”阶层统治地方社区的生活；政治与民间领导人物是该阶层的执 行者；该阶层与下层人民存在社会冲突；地方精英与国家精英存在千丝万 缕的联系。多元政治论认为，社区政治权力分散在多个团体或个人的集合体中， 各个群体都有自己的权力中心，地方官员也有自己的独立地位；官员要向选民 负责，所以选民也有权力，他们以投票来控制政治家。显然这一理论对于民主 化程度较高的国家和社会有一定的道理，但它过于强调了选民的权力。 2 1 2 国内社区理论研究综述 社区原是社会学的一个专用名词，但是在现实生活中逐渐被广泛使用。在 人们的观念中，它不仅仅是一个居住区，还是一个行政区划的概念，时下最为 流行的社区居民委员会是一种最为普遍的说法。根据民政部关于在全国推进 城市社区建设的意见的定义，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成 的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了 规模调整的居民委员会辖区。社区建设其实就是城市社区居民委员会和农村村 民委员会的建设。确切地说，社区建设则是指在党和政府的领导下，依靠社区 力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治i 经济、 文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。 本文讨论的社区是专指城市社区，以下文中所涉及的社区均是指城市社区。 从2 0 世纪5 0 年代中叶到8 0 年代初期，我国城市街道办事处和居委会组织 虽然在组织的具体形式、具体结构、具体职能等方面经历了曲折的发展，而且 屡有变动，但城市街道办事处和居委会组织始终是我国城市社会管理体制的一 个重要的有机组成部分，是社区政府管理城市社区的组织延伸。从2 0 世纪9 0 年代以来，城市社区( 组织) 理论的研究不仅受到实践层面的关注，而且得到 了学术界的青睐，城市社区( 组织) 理论在国内已成为一个新兴的涉及管理学、 经济学、社会学、政治学、法学等跨学科的研究领域。 早在2 0 世纪3 0 年代，我国早期的社会学者吴文藻就第一个从西方引入“社 区”概念，但一直到8 0 年代以前，社区研究都不是社会学的重点，很少有深入 8 第2 章相关理论研究及理论支持概述 系统的研究。只有到了8 0 年代以后，由于社会经济发展，尤其是政治经济体制 改革的需要，社区研究才得以开始较大规模地兴起。9 0 年代，随着政治经济体 制改革的进一步深入和推进，城市管理中心下移，单位制开始松动并逐步走向 解体，社区建设、社区服务和管理变得如此重要，政府部门和学术界更加广泛 关注社区建设，从而推动社区研究进入一个前所未有得高潮。9 0 年代中后期社 区研究有如下几条线索：从社会保障出发的社区研究；社区建设和城市现 代化研究；市民社会与城市治理理念的研究。如果说前几个阶段的社区研究 以纯理论性和对社会实践的总结为主，那么到9 0 年代末，城市社区研究者则开 始在现代城市管理、市民社会、社会结构等理论的指导下，直接参与、指导社 区建设的实践。到1 9 9 8 年下半年，居委会、居民议事会、业主委员会等市民自 治、中介组织成为研究的热点。 当前社区研究视野己渗透到社区建设的各个领域，并达到了一定的理论高 度，社区研究进入了一个全新的时期，但大陆和港台相比，由于港台的社区研 究较早，并借鉴西方的理论和实践，其研究明显比大陆成熟得多，已形成了成 熟的社区发展建设理论体系和社区工作经验与方法。 2 2 我国政府职能转变与社区建设研究现状 关于社区建设中政府职能转变的问题，目前专门的论述较少，但不少学者 的其他相关的研究中已涉及这一问题。 对我国城市基层社区组织一街道办事处和居民委员会的历史演变脉络，华 伟详细描述了街、居组织自形成至今的变迁，阐述了以街、居组织为主体的社 区制与单位制的关系，剖析了街、居组织的结构与功能( 华伟，2 0 0 0 ) 。雷洁琼 先生等也以北京市的街道办事处和居民委员会为例描述和分析了我国基层社区 的主要组织特征( 雷洁琼，2 0 0 1 ) 。 北京大学王思斌教授认为，在许多国家，社区建设( c o m m u n i t y b u i l d i n g ) 指的是强化社区要素、发展社区组织、增强社区活力、提高社区居民生活水平 的活动。“社区建设与社区规划、社区内外资源的发掘、社区力量的凝聚等相联 系，是社区工作和发展领域的重要内容。社区建设与社区发展是十分相近的两 个概念。联合国在5 0 年代倡导的社区发展运动是指社区居民在政府和社会机构 的支持下，依靠自己的力量，改善社区经济、社会和文化状况，改善社区居民 9 第2 章相关理论研究及理论支持概述 生活，促进社区社会进步的过程。如果说二者有什么不同的话，那么社区建设 更强调社区规划、强调社区结构的建构，而社区发展则更偏重于社区要素的强 化和社区运行机制的改进。当然，要把社区建设同社区发展割裂开来是不可能 的。因为社区建设的对象是社区，而社区从其最根本的意义上来说是人们生活 的共同体。这种生活共同体的改善不但在于社区服务设施及组织体系的建设， 而且在于社区成员对社区的认同感和相互支持网络的建立与增强，而这正是社 区发展的精髓。这也就是说社区建设包含了社区发展的内容，它以社区的社会 发展为目标。关于社区建设本质的认识在实际工作部门并不一致，这在人们 对社区建设包含的内容的看法上有所表现。例如有的认为社区建设包括社区政 治、社区管理、社区卫生、社区规范。有的认为社区建设包括社区管理、社区 服务、社区经济、社区文化、社区教育、社区卫生和社区治安等等。然而如果 我们从更加本质的角度看问题，用“以人为本的价值理念去看待社区建设， 那么社区服务、社区卫生、社区治安、社区文化建设就应该成为社区建设的核 心内容。因为这些方面的活动更能直接地促进社区居民生活质量的改善。 上海行政学院城市社会研究所何海兵教授，在详细分析了新中国成立5 0 多 年来城市基层社会管理体制的变迁，即从单位制、街居制向社区制转变，就单 位制形成的背景、发挥的功能、造成的后果、崩溃的原因，街居制演变的历程、 面临的困境，社区制的主要特征、出现的原因、实践的模式等方面做了重点阐 述，并对社区建设和社区制理论研究提出了几点思考。何海兵指出：从本土的 经验和西方的研究两个视野出发，理论界对于社区制形成了两种取向。社区制 理论研究有两大分野：行政化倾向、自治化倾向。“第一类研究者主要从强化基 层社会管理的角度出发，他们看到了在社会转型后我国基层社会管理面临着严 峻的问题，把社区制看作加强政府对基层社会控制的一种替代的工具。他们认 为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能，却没有相 应的行政权力授予，权责不一致限制了街道办事处在地区整合的能力。因此， 他们主张的社区制思路主要是：政府权力重心下移，将社区内各种社会组织、 企事业单位、居民群众等资源整合起来，在街道办事处的引导下，共同推动社 区发展。这里的社区制建设实际上是基层政权的重建。”“第二类研究者主要运 用西方的理论，从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他们认为在我国计 划经济体制下，大政府、小社会的局面长期维持，政府是全能主义的政府， 。王思斌体制改革中的城市社区建设的理论分析川北京大学学报，2 0 0 0 年第5 期 1 0 第2 章相关理论研究及理论支持概述 社会的力量非常薄弱。而在市场经济体制下，社会得到了成长的机会，但是政 府权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同等问 题，而社区也难以发育。为此，他们对于社区制的主要观点是：建构小政府、 大社会模式，转变政府职能，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该 管的和管不好的交给社区自己管理。街道政府由对上负责转为服务于社区居民， 充分培育社区内的社会中介组织，走向社区自治。 对于现阶段政府在社区建设中行使职能的方式和内容，学者大多从不同角 度去探讨其存在的矛盾和症结，认为这些矛盾已经成为严重牵制我国社区建设 发展的“瓶颈 因素。其中，梁启东指出我国社区建设中形成的区街 居管理体系以民政部门为主，带有浓厚的行政管理色彩，它运用行政资源和行 政手段来管理社区建设，实践中，造成社区组织功能错位、街道体制与社区体 制难以接轨等一系列弊端( 梁启东，2 0 0 1 ) 。叶南客教授指出，传统的多头、分 散的社区管理模式，制约着城市管理规范、有序地进行( 叶南客，2 0 0 0 ) 。 针对目前社区建设中政府行使职能过程中出现的各种矛盾，学者们提出了 不同的改革方案。唐忠新认为，以“两级政府、三级管理 为基本内容的街道 体制改革既是社区建设的题中应有之意，也是社区建设的根本保证( 唐忠新， 2 0 0 0 ) 。徐勇倡导以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的 关系( 徐勇，2 0 0 1 ) 。崔运武认为，社区建设中的政府职能决定于社区建设目标， 具有丰富的内涵。要科学发挥社区建设中政府作用，必须把握社区建设是一个 过程，形成政府推动社区建设的目标体系并确立政府职能阶段性配置的指导思 想( 崔运武，2 0 0 3 ) 。方盛举认为，政府参与城市社区建设是十分必要的。但目 前政府在参与城市社区建设中普遍存在“越位 或“缺位”现象。政府在城市 社区建设中主要履行指导者职能、培育者职能、提供者职能和监督者职能。( 方 盛举，2 0 0 3 ) 。薛冰认为，政府在转变职能、推动社区建设中面临以下问题：首 先，权力的下放有一定的难度；其次，职能转变、管理重心下移，要求政府行 政人员的观念、行为全方位转变；第三，如何合理划分政府与社区各自的职责 和权限。对于上述前两方面的问题的解决，主要依赖于城市管理体制改革的进 一步深化。同时，她认为社区建设中政府与社区各自的职责的划分是难点( 薛 冰，2 0 0 2 ) 。于燕燕论述了社区建设中的政府行为，指出社区建设作为社区的一 。何海兵我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制来源：香港中大中国研究服 务中心，2 0 0 3 7 2 1 1 1 第2 章相关理论研究及理论支持概述 种有计划、有目标的积极性变迁，政府行为对其具有极其重要的作用。从社区 建设的范围来说，它涉及到政治、经济、文化、社会等各个方面的工作是一项 全方位的、整体性的综合工作，既包含物质文明建设，又包含精神文明建设。 从社会科学理论视角看，它是行政学与社会学在社区发展中的有机结合。因此， 社区建设既不完全是政府行为，也不完全是基层群众的自治行为，而是一个政 府行为、社会管理、群众自治相结合的产物( 于燕燕，2 0 0 5 ) 。 2 3 社区建设研究的理论支持 2 3 1多中心治理理论 多中心理论是美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺奥 斯特罗姆( e l i n o ro s t r o m ) 与文森特奥斯特罗姆( v i n c e n to s t r o m ) 夫妇共同 创立。在二战以后逐渐发展起来的，并被统一标签为新政治经济学的诸多公共 选择与制度分析的流派之中，这一理论以严谨的理论关怀、实践关怀精神展示 了其颇具现实解释力的理论风采，以严密的制度分析、理性选择的逻辑论证展 示了其制度理性选择学派的独到魅力。 “多中心 一词最早是由迈克尔波兰尼( p o l y c e n t r i t y ) 提出的。波兰尼在 自由的逻辑一书中区分了社会的二种秩序，一是指挥的秩序，一是多中心 的秩序。指挥秩序又可称为设计的秩序，这种秩序凭借终极权威，并通过一体 化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的“协调与运转，实现着自 身的分化与整合，波兰尼称这种秩序为一元化的单中心秩序。多中心秩序是与 指挥秩序相对而言的，在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自由地追求 自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会的一般规则体系 中找到各自的定位以实现相互关系的整合。波兰尼认为指挥秩序是一种包容着 深刻“问题”的社会秩序。因为在指挥秩序中，在下级服从上级的单一链条中， 除非终极权威为无所不知的观察家操纵，并且所有的下属又都会乖乖地听命于 上属的安排，否则，如果个人都只是血肉之躯，只掌握着有限的知识与技能， 最高决策者便会负荷超量，力不从心，下级便会扭曲信息，取悦上级，而信息 歪曲乃至信息丧失以及与此相关的绩效与期望的反差又会引发协调与指挥的失 灵。波兰尼认为多中心是一种优越于单中心的替代性选择。在波兰尼的观点中， 。蓝宇蕴奥斯特罗姆夫妇多中心理论综述 0 l 制度分析与公共政策学术网站，垒! ! 乜；! 曼型：! i 垒q 仑：q ! g 1 2 第2 章相关理论研究及理论支持概述 多中心与“自发的基本同义，因此，自发性属性可以理解成多中心的内涵性 属性，亦即，多中心在产生与发展有序关系方面是“自生的 与“自发的 。也 正是在这个意义上可以说，多中心体制内的组织模式在人们有意识建立有序关 系意义上是将自我产生或者组织起来的。可见，多中心秩序的实质性因素是自 发性，而自我组织又成为“自生 与“自发”的必然倾向。与波兰尼对于多中 心的理解不同，奥斯特罗姆夫妇的多中心理论强调参与者的互动和能动地创立 治理规则。他们认为，多中心秩序并不是自发生成的。“我们可以排除一种多中 心秩序将在国家之间自发出现的可能性。相反正如托克维尔表明的那样，在学 习如何将多中心秩序体制组合在一起方面必须利用联盟的科学与艺术。 。在 多中心治理理论中自发秩序或自治只是基础，而不是治理的全部。埃莉诺奥 斯特罗姆在总结公共池塘资源治理经验中认为，治理如果仅仅停留在一个层次 上( 不管是否是自治) ，是不能持续成功的。因而，多中心理论是一套治理理论， 包含了相应的分析单位、分析框架、经验研究方法等一系列知识。如果用思想 和理论来分辨他们的话，可以称奥斯特罗姆的多中心为治理理论，称波兰尼的 多中心为社会秩序思想。 多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。它涉 及到广泛的公共领域，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。 在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公 共治理问题。其内涵主要表现为：第一，空间上的多中心。多中心治理强调的 是“国家社会市场”三分法，这意味着随着经济领域和社会领域自组 织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的治理模式已经发生改变，由以政府 为核心的单中心管制模式向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式转 变。政府、市场、社会三者相互合作，优势互补，共同解决公共治理问题。第 二，主体上的多中心。多中心治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机 构，还可以是公共机构和私人机构的合作。在这其中，政府并不完全垄断一切 合法的权利，也就是说，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，除政府外， 社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府组织、 社区互助组织等在负责维持秩序，参加政治、经济与社会事务的管理与调节。 。蓝宇蕴奥斯特罗姆大妇多中心理论综述 0 l 制度分析与公共政策学术网站，丛! 乜；! 塑翌：! i 业巳：丛g o 文森特奥斯特罗姆美圉联邦主义 m 上建勋译， ：海三联书店，2 0 0 3 年版，2 4 9 页 囝王兴伦多中心治理：一种新的公共管理理论【j 1 江苏行政学院学报，2 0 0 5 年第1 期 王兴伦多中心治理：一种新的公共管理理论【j 】江苏行政学院学报，2 0 0 5 年第l 期 1 3 第2 章相关理论研究及理论支持概述 第三，权力向度上的多中心。多中心治理是一个上下互动的管理过程，它“不 是监督，而是合同包工；不是中央集权，而是权力分散；不是由国家进行再分 配，而是国家只负责管理；不是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理； 不是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。 与集权制度安排相比，多中心的制度安排能够保留集权制度安排的好处， 还能够提供额外的