（行政管理专业论文）国有企业改革问题研究.pdf

内容摘要 市场经济的建立和发展。必然引起市场主体制度的重新构筑。从计划经济 体制到社会主义市场经济体制的发展过程中，我国的国有企业虽然经历了扩权 让利利改税承包租赁经营等改革的尝试，但仍没有摆脱艰难的跋涉处 境。这些改革手段有暂时的促进作用，尚不具备支撑国有企业改革格局的能力。 当务之急是要建立适应市场机制的市场主体制度现代企业制度。实现产权 清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求。 我国国有企业的改革，从内容上讲，主要包括两个方面：一是“破旧”， 即通过扩大企业自主权，实现政企分开，逐步割断企业与旧的经济体制的联系， 为企业转向新的经济运行轨道创造条件。二是“立新”，即通过试点、完善承 包制、租赁制、股份制等等许多种经营形式，逐步实现现代企业制度。从过程 上看，主要经历了五个阶段：放权让利阶段、利改税阶段、承包制和租赁制阶 段、转换经营机制阶段和推广股份制阶段。 本文通过对国有企业改革的历史回顾以及相关改革措施的分析评价，明确 指出，承包制和租赁制没有存在和发展完善的必要；企业兼并和联合是发展的 必然；对资不抵债、严重亏损、无力清偿到期债务的企业依法破产，应予提倡 和支持。着重指出，我国国有企业在改革过程中存在的一些现实问题。例如： 产权关系模糊、责任不清：法人制度不健全：政企不分；代理链过长：权利日 益私有化和个人化、责任日益模糊化和公有化等等。进而指出，我国国有企业 改革的根本出路在于继续深化改革，建立现代企业制度。在企业组织形式的选 择问题上坚持多样化：在政府对国有企业的调控和管理问题上，运用法律、行 政和经济等多种手段：在产权关系上进一步明晰：在监督机制上进一步健全： 在委托代理关系上，明确双方的地位和权灵，做到权利与义务相一致：建立科 硕士学位论文 m a s t e r l s1 1 i e s s 学的法人治理结构，实行“三驾马车”并行，相互制衡：优化企业家的成长环 境，建立和完善企业家市场，优化企业家的成长机制，包括激励机制、公平竞 争和保护机制以及约束机制，加强企业家的培育力度，不断全面提升企业家的 自身素质等等。 市场经济的发展要求现代企业制度的不断完善，现代企业制度的发展是上 述多种因素的相互作用和相互影响的结果。建立和完善现代企业制度，有利于 市场经济的繁荣，有利于社会的发展和进步。当然，这是一项艰巨的任务，也 是一项利在当代，功在千秋的宏伟大业。需要我们认真思考并付诸实践。 关键词：市场经济国企改革 现代企业制度 a b s t r a c t t h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e mo fm a r k e te c o n o m yw i l lc e r t a i n l yi c a dt o t h er e c o n s t r u c t i o no ft h em a i nm a r k e ts y s t e m i nt h ep r o c e s so ft h ed e v e l o p m e n t f r o m p l a n n e d e c o n o m i cs y s t e mt om a r k e te c o n o m i c s y s t e m ，t h o u g ho l f fs t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sh a v ee x p e r i e n c e dt h et r i a lr e f o r m a t i o no fe n l a r g i n gr i g h t sa n da l l o w i n g p r o f i t s ，c h a n g i n gp r o f i t st ot a x e s ，m a n a g i n gc o n t r a c ta n dr e n t , t h e yh a v e n ts h a k e n o f f t h eh a r ds i t u a t i o n t h e s er e f o r m a t i o nm e a r l sh a v et e m p o r a r y p r o m o t i n gf u n c t i o n ， b u th a v e n tt h e a b i l i t y o fs u p p o r t i n gt h er e f o r m a t i o ns t r u c t u r eo fs t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s t h ev i t a lm a t t e ro f i m m e d i a t eu r g e n c yi st oe s t a b l i s hm o d e me n t e r p r i s e s y s t e m ，t h a ti s ，t h em a i n m a r k e ts y s t e ma d j u s t i n gt om a r k e tm e c h a n i s mi no r d e rt o r e a l i z et h en e e do fc l e a rp r o d u c t i o nr i g h t ，e x p l i c i tr i g h ta n d r e s p o n s i b i l i t y , s e p a r a t e d g o v e r n m e n t a n d e n t e r p r i s e , s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t t h er e f o r m a t i o no fo u rs t a t e - o w n e de n t e r p r i s em a i n l yc o n t a i n st w o a s p e c t so n c o n t e f i t ：o n ei st or e m o v et h eo l d ，t h mi s ，b ye n l a r g i n gt h es o v e r e i g n t yo f e n t e r p r i s e a n dr e a l i z i n gt h e s e p a r a t i o no fg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ，t oc u t o f ft h er e l a t i o n ， b e t w e e ne n t e r p r i s ea n do l de c o n o m i cs y s t e mg r a d u a l l ya n dt oc r e a t ec o n d i t i o nf o r t h ee n t e r p r i s et ot u r nt ot h en e we c o n o m i cm a d t h eo t h e ri st os e tu pt h en e w , t h a t i s ，b ym a k i n ge x p e r i m e n ta n dp e r f e c t i n gm a n yk i n d so fm a n a g i n gp a t t e r n s ，s u c ha s c o n t r a c t i n g ，r e n t i n g ，s t o c k i n g a n ds o o n ，t or e a l i z em o d e me n t e r p r i s es y s t e m g r a d u a l l y b u to np r o c e s s ，i tm a i t f l ye x p e r i e n c e df i v es t a g e s ：a l l o w i n gr i g h t sa n d p r o f i t s ，c h a n g i n gp r o f i t si n t ot a x e s ，c o n t r a c t i n ga n dr e n t i n g , c h a n g i n gm a n a g i n g m e c h a n i s ma n d m a r k e t i n gs t o c ks y s t e m t h i s t h e s i s ，b yr e c a l l i n gt h eh i s t o r yo ft h er e f o r m a t i o no fs t a t e o w n e d i i i e n t e r p r i s ea n dc o m m e n t i n g o nt h er e l e v a n tr e f o r m a t i o nm e a s u r e s ，c l e a r l yp o i n t so u t t h a tt h e r ei sn on e c e s s i t yf o rt h ee x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to fc o n t r a c t i n ga n d r e i n i n g t h ea m a l g a m a t i o na n du n i o no ft h ee n t e r p r i s ei s t h e c e r t a i n t y o ft h e d e v e l o p m e n t a n dt h eg o v e r n m e n ts h o u l da d v o c a t ea n ds u p p o r tt h ee n t e r p r i s e s ， w h i c hl o s es e r i o u s l ya n dc a l l tp a yf o rt h ed e b t s ，t oc l o s el e g a l l y i ts p e c i a l l y p o i n t s o u tt h a tt h e r ee x i ts o m ep r a c t i c a lp r o b l e m si nt h ep r o c e s so ft h er e f o r m a t i o no fo l l r s t a t e o w n e d e n t e r p r i s e ，s u c h a st h e v a g u er e l a t i o n a n du n c l e a r r e s p o n s i b i l i t y b e t w e e np r o d u c t i o na n dr i p tu n s t e a d yj u d i c i a ls y s t e m ，t m s e p a r a t e dg o v e r n m e n t a n de n t e r p r i s e ，l o n g a g e n c yc h a i n ，p r i v a t e a n dp e r s o n a l i z e d r i g h t ，v a g u e a n d p u b l i c i z e dr e s p o n s i b i l i t ya n d s oo n i tf i l r t h e rp o i n t so u tt h a tt h em a i n w a y o u to f t h e r e f o r m a t i o no ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s ei st od e e p e nr e f o r m a t i o nc o n t i n u a l l ya n d e s t a b l i s hm o d e m e n t e r p r i s es y s t e m ；t h ec h o i c eo ft h eo r g a n i z i n gp a t t e ms h o u l db e v a r i a n t ；t h eg o v e r n m e n ts h o u l du s el e g a l ，a d m i n i s t r a t i v ea n de c o n o m i cm e a n st o r e g u l a t ea n dm a n a g et h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e ；t h er e l a t i o nb e t w e e np r o d u c t i o n a n dr i g h ti st ob ef 1 r t h e rc l e a r ；t h es u p e r v i s e dm e c h a n i s mi st ob ef u r t h e rs t u r d y ； o nt h ee n t r u s t i v ea n d a c t i n gr e l m i o n ，e a c ho t h e r sp o s i t i o na n dd u t ys h o u l db ec l e a r a n dr i g h ta n d r e s p o n s i b i l i t y s h o u l db ec o n s i s t e n t ；t oe s t a b l i s hs c i e n t i f i c l e g a l m a n a g e m e n t s t r u c t u r ea n d i m p l e m e n t t h r e ec a r r i a g e ss i d eb ys i d e t ok e e pb a l a n c e ； t o o p t i m i z e t h ei n v e s t o r s g r o w i n g e n v i r o n m e n ta n d m e c h a n i s m ，i n c l u d i n g e n c o u r a g i n gm e c h a n i s m ，j u s tc o m p e t i t i o na n dp r o t e c t i o nm e c h a n i s ma n dr e s t r i c t i v e m e c h a n i s m ，a n dt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h e i rm a r k e tt os t r e n g t h e nt h ei n v e s t o r s c u l t i v a t i n ga b n i t yi no r d e rt op r o m o t et h ei n v e s t o r so w i iq u a l i t yc o n t i n u o u s l ya n d c o m p l e t e l y t h e d e v e l o p m e n t o ft h em a r k e te c o n o m y r e q u i r e st h ec o n t i n u o u sp e r f e c t i o no f m o d e me n t e r p r i s e s y s t e m ，w h o s ed e v e l o p m e n ti st h er e s u l to fi n t e r a c t i o na n d i n f l u e n c eo fm a n yf a c t o r s t h ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o no fm o d e m e n t e r p r i s e s y s t e mi sb e n e f i c i a lt ot h ep r o s p e r i t yo fm a r k e te c o n o m ya n dt h ed e v e l o p m e n ta n d p r o g r e s so f o u rs o c i e t y o f c o u r s e ，t h i si sa h a n dt a s ka n da l s oam a g n i f i c e n tp r o j e c t f o rp r e s e n ta n df u t u r e i tn e e d su st ot h i n kc a r e f u l l ya n d p u ti ti n t op r a c t i c e ， k e yw o r d s ：m a r k e te c o n o m y r e f o r m a t i o no ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e m o d e m e n t e r p r i s es y s t e m 我国自1 9 7 8 年起开始进行经济体制的改革，即由计划经济体制逐步向市 场经济体制转轨。改革的目的是希望通过对社会资源配置方式的改变，克服计 划经济体制下的种种弊端，实现对各种社会利益的重新调节。在这一过程中， 对国有企业的改革是放在个很重要的地位。1 9 8 4 年中共中央关于经济体制 改革的决定中指出：“具有中国特色的社会主义，首先应该是企业有充分活 力的社会主义。而现行经济体制的种种弊端，恰恰表现为企业缺乏应有的活力。 所以，增强企业活力，特别是增强全民所有制的大中型企业的活力，是以城市 为重点的整个经济体制改革的中心环节。”应当说，正是此决定的出台，全面 拉开了国有企业改革的帷幕。 一、国有企业改革历史回顾及相关措施的分析评价 ( 一) 国有企业改革的历程 我国国有企业改革从7 0 年代后期开始，先后经历了五个阶段： 第一阶段：1 9 7 8 年一1 9 8 4 年，主导方针为“放权让利”，要求政府简政 放权( 经营自主权) ，并实行各种形式的生产责任制、利润分成、调整国家与 “国营”( 后改为“国有”) 企业之间的分配关系。 第二阶段：1 9 8 4 - - 1 9 8 6 年，主导方针是“利改税”，即由国家以税收形式 从企业收取以前的“利润”，力求用行政措施影响企业经营，引入市场调节方 式，促进国有企业的发展。 第三阶段：1 9 8 7 - - 1 9 9 1 年，力倡政企分开、两权分离，推行承包经营责任 制和租赁经营责任制( 后者适用于中小企业) ，以求在不触动所有制的情况下， 以契约的方式扩大企业的经营自主权，促进国有企业的发展。 第四阶段：1 9 9 2 - - 1 9 9 4 年，着重转换企业经营机制，目的是使企业成为自 主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者、经营者，赋予企业十 四项经营自主权，并在部份企业试点推行“利税分流”与股份制改造。 第五阶段：1 9 9 4 - - 1 9 9 6 年，党的十四届三中全会通过的关于建立社会主 义市场经济体制若干问题的决定指出：“以公有制为主体现代企业制度是社 会主义市场经济体制的基础。”要求建立产权清晰、权责明确、政企分开、管 理科学的现代企业制度。1 9 9 7 年后，政府推广股份制改造，希望使企业的劳动 者同时成为企业资产钓所有者，实行按劳分配与按资分配相结合。一方面解决 企业聚集资本，弥补投资主体单一的不足，另一方面调动职工生产、工作积极 性，以求国企及时脱圃。 ( 二) 国有企业改革措施的分析评价 我国的国企改革，先后采取了承包经营、租赁经营、兼并、破产、股份制 改造等多j 串形式，这些形式在一定程度上推动了国有企业向前发展，但仍有一 部分企业困难重重。国有企业改革何去何从。这里有必要对其种种形式进行分 析，同时，对其深层次原因进行探讨。 1 、关于企业承包经营制 企业承包经营是我国8 0 年代末在国有企业改革方面实行的一项重要措旌， 其含义是指在不改变企业的全民所有制性质的前提下，按照所有权与经营权分 离的原则，由国家授权的部门与企业签订承包经营合同，确定双方责权利关系， 从而使企业做到自主经营自负盈亏。确定这一经营机制的法律依据是1 9 8 8 年2 月2 7 日国务院发布的全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例 ( 以下简称条例) 。同年4 月1 3 日七届全国人大一次会议通过的中华 人民共和国全民所有制工业企业法对这一责任制形式又作了确认。该法第二 条规定，“企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制 形式。” 企业承包经营是我国实行经济体制改革以来，全民所有锚工业企业通过扩 2 大经营自主权、实行利润留成、利改税、推行经济责任制等改革措施之后逐步 确立的一种责任制形式，体现了国家对企业还权放权的指导思想。企业承包经 营是国家对企业行使管理权的一种手段，是依据国家制定的法律法规来进行 的，承包经营合同无非是反映企业承包经营责任制各项内容的载体，尽管表面 来看它具有民事合同的一般特征，如当事人应有双方、应遵循平等、自愿和协 商一致原则等，但它又具有其独特的法律特征：( 1 ) 合同的主体具有特定性， ( 2 ) 合同的客体具有特殊性。( 3 ) 合同的内容既反映了双方之间的财产关系， 又反映了一定的行政管理关系。 企业承包经营责任制有改革初期的积极意义，八十年代末普遍推广，而且 它在增强企业活力，增加国家收入、提高职工生活水平等方面发挥了积极作用。 但是，随着我国经济体制改革步伐的加快、市场的开放、竞争机制的形成、投 资主体的多元化和多种更为先进的企业形式的出现，国有企业所固有的弊端日 益暴露，越来越不适应发展了的经济环境。而此时，作为占企业数量绝大多数 的国有企业的投资主体国家，在对如何使国有企业适应逐步建立起来的市 场经济体制方面显得手足无措，甚至在企业财产权的属性以及与国家财产所有 权的关系上，学术界到目前为止还颇有争议。作为确立国家与企业之间管理关 系的企业承包经营责任制，此时也充分暴露了它的弊端和不足。主要表现是： ( 1 ) 企业经营者和生产者的积极性未充分调动起来，企业经济效益差。( 2 ) 短期行为突出。( 3 ) 包盈不包亏。( 4 ) 不注意保持企业生产经营的连续性， 企业发展的后劲减弱。那么有同志要闷，承包经营责任制为什么在农村是成功 的，而在国有企业行不通呢? 从法律的角度讲，农民对土地实行联产承包责任 制，其承包的是土地使用权，且是长期不变( 先是1 5 年，后又为3 0 年) ，这 种权利是法律上的一种用益物权。而企业承包的是一种什么权利呢? 说其是经 营权，但叉受行政主管部门的制约；说其不是经营权，但又可以企业的名义对 外活动，出了问题企业还要负责。所以，企业承包普遍认为是失败的，不可取 的。 2 、关于企业租赁经营制 1 9 8 4 年1 0 月公布的中共中央关于经济体制改革的决定，提出了国有 小型工业企业可以租给集团或劳动者个人经营。此后，全国各地经过试点逐步 由点到面，由国有小型工业企业扩展到个体企业，租赁经营与承包经营一样， 成为国有小型工业企业经营方式的一种。为规范国有小型工业企业的租赁经 营，国务院在总结各地经验的基础上，于1 9 8 8 年6 月发布了全民所有制小 型工业企业租赁经营暂行条例( 以下简称暂行条例) 。 所谓租赁经营是在不改变企业所有制性质的条件下，出租方以公开招标、 招聘和推荐等形式确定承租方，与其订立租赁经营合同，将企业有期限地交给 承租方经营，承租方向出租方交付租金并依照合同约定对企业实行自主经营的 方式。其特征如下：( 1 ) 租赁经营是国有小型工业企业经营方式之一。租赁 经营在不改变企业所有制，不转移企业财产所有权的前提下，实现了所有权与 经营权的分离，变企业所有者与经营者之间的隶属关系为合同平等关系，使经 营者了法律和合同双重保障的自主权。( 2 ) 出租方为企业的行政主管部门。 暂行条例第6 条规定：“国家授权企业所在地方人民政府委托的部门为出 租方，代表国家行使企业的承租权。”可见，租赁经营的出租方为国家授权的 企业所在地方人民政府委托的部门，通常为企业的行政主管部门。( 3 ) 承租 方为以公开招标方式确定的公民、法人和非法人组织。暂行条例第7 条规 定：“按照本条例规定承租经营企业的为承租方。承租方可以采取下列形式承 租经营企业：( 一) 一个人承租经营企业( 个人承租) ；、( 二) 二至五人合伙 承租经营企业( 合伙承租) ；( 三) 本企业全体职工承租经营企业( 全员承租) ； ( 四) 一个企业承租经营另一个企业( 企业承租) ；( 五) 国家允许的其他租 赁经营形式。”( 4 ) 租赁经营的客体是企业的经营权。( 5 ) 以租赁经营合同 确定双方的权利义务。( 6 ) 租赁经营实行强制担保。 4 租赁经营在一定程度上搞活了国有企业，发展了生产力，收到了比较好的 经济效益。但是，由于租赁经营等方式是在“适当分离”理论指导下形成的一 种企业经营方式，其本身有难以克服的弊端。首先，实行租赁经营实际上承担 风险的是租赁企业而非承租者，因而承租者管理企业的动力不足，尤其是在承 租者经营不善的情况下会给国家财产造成一定乃至巨大损失甚至出现：“富 了方丈，困了和尚，穷了庙”的现象。其次，在租赁经营法律关系中，虽然民 事法律关系占据主导地位，但是，由于出租方是企业的行政管理机关，它既是 财产所有者( 或受委托行使所有权者) ，又是行政管理者，它与承租方的关系 实际是民事法律关系和行政法律关系的复合，本身隐含着企业受到行政机关干 涉的因素，“适当分离”反倒变成行政机关任意干涉企业经营活动的口实。所 以，租赁经营并未彻底解决搞活企业的问题。面对这些，有的学者情不自禁地 感叹道：租赁经营，你到底能走多远? 但是，要看到租赁经营比承包经营进了 一步，租赁者不以企业的名义对外进行民事活动，而是以租赁者自身的名义对 外活动，租赁自行承担在经营活动中产生的责任，这样企业所承担的风险要比 承包经营小一些。 3 、关于企业兼并和破产制度 在市场经济条件下，优势企业要借势实现低成本的扩张和发展；而劣势企 业则要以各种方式寻求出路，摆脱困境。这两种目标的有效结合，就形成了企 业兼并。早在1 9 8 9 年，国务院有关部门就指出“企业兼并是社会主义商品经 济发展的客观要求。是竞争机制发挥作用的必然结果，也是深化企业改革的重 要内容。” 企业兼并是指企业间的吸收合并，即在两个以上企业的合并中，其中一个 企业吸收了其他企业而成为存续企业的合并过程。兼并者通常作为存续企业的 名称，而且有权获得被吸收企业的财产和债权，同时承担其债务，而被兼并企 业则不复存在。国务院四部门联合发布的关于企业兼并的暂行办法规定： 企业兼并，是指一个企业购买其他企业的产权，使其他企业失去法人资格或改 变法人实体的一种行为。我国公司法第一百八十四条规定：一个公司吸收其他 公司为吸收合并，被吸收的公司解散。财政部制定的企业兼并有关财务问题 的暂行规定指出：企业兼并，指一个企业通过购买等有偿方式取得其他企业 的产权，使其失去法人资格或虽然保留法人资格但变更投资主体的一种行为。 据此，可以看出企业兼并有以下法律特征：( 1 ) 企业兼并的主体，是两家或 两家以上企业法人，而且是具有法人资格的企业，不具备法人资格的企业或公 民个人不能成为企业兼并的行为主体。( 2 ) 企业兼并的客体，是企业的资产 和人员。( 3 ) 企业兼并的内容，是兼并企业与被兼并企业之间实现资产融合、 债权债务承担、个人安置等所应承担的权利义务。( 4 ) 企业兼并的法律后果， 是一个企业法人接管、吞并或控制另一个或几个其他企业法人，并使被接管、 吞并、控制的企业法人消灭。( 5 ) 企业兼并是有偿转让企业所有权和产权的 法律行为，企业兼并是以价值补偿为条件的企业产权转让，兼并企业要向被兼 并企业的投资人、所有人支付净资产、股权的价款，或者承担被兼并企业的债 务。 企业兼并，在西方国家已有1 0 0 多年的历史，在我国只有十几年的发展实 践，但它对经济的增长和产业结构的调整已起到了巨大的推动作用。首先，企 业兼并已成为促进存量资源再配置、提高资源的使用效率、促进企业改制、改 组、改造的有效经济、法律机制。其次，企业兼并是改善企业经营管理，提高 经济效益，扩大企业规模，促进企业成长的重要途径。再者，企业兼并也是我 国调整产业结构，搞好国有企业，消除国有企业亏损的重要措施。正是如此， 国务院于1 9 9 7 年4 月再次发布了关于若干城市试行国有企业兼并破产企业 和职工再就业有关问题补充通知，进一步强调了搞好国有企业要坚持“多兼 并，少破产”的方针。 所谓破产，按我国法学词典解释，是指债务人( 包括自然人和法人) 的全部财产不能清偿债务，法院可依债务人本人或其它债权人的申请，胄# 债 务人破产，并将债务人的财产按法律规定的顺序和比例分配给各债权人抵偿债 务。我国试行的破产法对破产的定义是：企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照法定程度宣告企业破产。英国牛津大词典将破 产定义为一种程序，认为破产的目的有三：一是保护债务人免受来自某些债权 人的不正当压力；二是债权人之间保持合理公平；三是解除债权人债务并使债 务人能够从头开始。在日本，破产的定义指当债务人出现破产原因时，将债务 人的全部财产给债权人以公平的满足，以保护债权人的利益，并给债务人恢复 其法律行为的机会的裁判程序。从以上破产的定义可以看出，破产有以下特征： 破产以债务人不能清偿债务为前提。破产以公平清偿债权为宗旨。破产客观上 是对债务人的免责和保护。破产是一种执行程序。破产的功能和作用在于：l lj 企业破产是市场经济发展的客观要求。( 2 ) 企业破产是市场机制调节资源配 置的一种实现形式。( 3 ) 破产是经济结构调整的个有效途径。( 4 ) 企业破 产是维护债权人和债务入利益，维护经济秩序的重要手段。( 5 ) 企业破产是 培育和提高企业整体索质，转换企业经营机制的有效方式。( 6 ) 企业破产是 降低企业过高负债率的种途径。总之，破产从局部看是损失，但从全局看则 有利于改善社会经济效益。一个企业破产了，说明该企业在市场配置资源的前 提下，已经失去了其存在的价值。只有尽快地将其占有的物质资源转移到有利 于社会发展的部门，将原有劳动力转移到市场更需要的地方去，才能使资源在 全社会范匿内得到更加会理的配置和使用。 通过以上的分析，我们认为，承包和租赁没有存在和发展完善的必要：兼 并、联合是发展的必然；对资不抵债、严重亏损，无力清偿到期债务的依法实 行破产应予支持，并应予提倡。尽管如此，国有企业仍未搞活。所以，我们的 改革应继续深化，使国有企业实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科 学”的现代企业制度要求，创造更多的经济效益和社会效益。 7 二、国有企业股份制改造的历史背景和存在的问题 ( 一) 国有企业股份制改造的历史背景 自1 9 8 4 年开始，我国经济体制改革全面拉开序幕，国有企业全方位的改革 从此开始成为改革的焦点，特别是国有大中型企业的改革。对于国有企业改革 的着力点，人们的认识是一致的：放权让利，强化利益激励机制，弱化行政权 约束，增强企业活力。为此，8 0 年代初期开始提高企业留利水平，以扩大企业 生产经营权。然而由于传统的微观基础未动摇、国家宏观调控体系不健全，不 但政府行政行为没有远离企业，而且还引发了投资、消费基金的膨胀，导致1 9 8 8 年恶性通贷膨胀。至此，人们认识到，不解决企业经营机制，单纯放权让利必 然诱发企业争投资、争贷款、分光吃光等非理性行为。于是国有企业改革重点 转向经营机制和利益约束机制的构建，即1 9 87 年在全国大面积推广企业经营 承包制。经过几年的实践，承包制在一定程度上实现了两权分离，弱化了政府 行政权对国有资产所有权的侵害，提高了企业的自主性，改善孓企业经营机制。 但是仅仅依靠企业微观机制的刨造会带来一系列的负效应：企业行为短期化， 风险承受能力低下，技术创新缺乏，承包者对企业长远发展不感兴趣。由于承 包经营合同弹性很大，承包者一味追逐对行政权的讨价还价能力，企业经营决 策权弱化。这必然导致资源配置效率低下。伴随着承包制的实施，我国对部分 国有企业普遍实行了租赁经营，但效果很不理想。在租赁经营期间，国家对企 业的所有权完全失控，所有权功能失效，租赁者更不关心企业的技术创新和长 远发展，企业设备的毁灭性经营现象十分严重。 经过多年的改革实践和理论探索，人们逐渐认识到，从单个企业出发、一 味地依靠国家政策的调整是无法搞活整个国有经济，提高国有企业效益的，单 纯的放权让利和企业经营机制的改造也不能彻底解决企业活力不足和营运效 率低下的问题，必须从制度创新的角度以产权重组的方式，从企业制度的层面 上去构建企业的微观运行机制和营运环境，从而解决国有企业深层次的矛盾， 最大化地实现国有企业的目标。也就是说，要有一种创新制度，能从根本上弱 化政府行政权对国有资产所有权的低效、无效替代和侵害，保证企业生产者和 经营者具有充分的经营自主权和决策权，使企业获得独立的产权，突出企业的 市场经济主体地位，充分发挥企业的积极性、主动性和创造性，挖掘企业潜力， 实现企业最大化的生产和经营效率。在社会主义市场经济环境中，股份制就成 了历史的必然选择。 股份制是符合社会化大生产要求，适应发挥市场机制作用，有利于增强企 业活力的一种股权合资的社会资本组织方式，是符合现代企业制度要求，有利 于两种资源、两个市场，能依法管理和规范的股权式合资的企业组织形式。作 为现代企业制度的一种典型形态，股份制是法人制企业制度，其核心是法人财 产制度。出资人与法人之间的产权边界比较清楚，双方权利和责任比较明确。 就我国国有股份制企业而言，国有股的直接所有权属于国家( 政府) ，全民拥 有对国有股的最终所有权，而法人财产权属于国家独资、控股或参股的企业， 因此企业产权关系比较明确，各投资主体地位比较突出，传统体制下国有资产 所权与企业经营权的矛盾，在这里得到了缓和和解决，政府行政权对国有资产 所有权的侵害有了改观，企业生存空间增大，活力增强。 根据国有企业建立现代企业制度的目标和要求，国务院于1 9 9 4 年1 1 月颁 布了关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案，决定在 全国选择1 0 0 家不同类型的国有企业进行建立现代企业制度的试点。国有企业 股份制改造工作全面展开。通过试点，要达到以下目的：寻求公有制与市场 经济相结合的有效途径，转换企业经营机制，提高经济效益，进一步解放和发 展生产力。转变政府职能探索政企职责分开的路子，政府不直接干预企业的 生产经营活动，企业彻底摆脱政府行政机构附属物的地位，真正进入市场，自 主经营。理顺产权关系，逐步建立国有资产管理体系，确立企业法人财产权， 使企业真正成为独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体，实现民事权利 能力和行为能力的统一，切实做到自负盈亏、自我发展。完善企业内部领导 体制和组织管理制度，向规范化、科学化的方向迈进，形成企业内部权责分明、 团结合作、互相制约的机制。 到1 9 9 6 年底，国务院确定的百家建立现代企业制度试点的企业中，除家 解体( 上海无线电三厂) 、一家被兼并( 淄搏化纤厂外，其余9 8 家试点企业 对如何建立现代企业制度及实现目标的途径和必要条件进行了探索。通过股 份制改造，试点企业以产权为纽带构建母子公司体制，建立了全资子公司7 2 1 个、控制股子公司4 1 1 个、参股公司5 7 0 个，使改制后二级子公司投资主体多 元化的比例达到7 6 ，有2 0 家试点企业分别在上海和深圳证券交易所挂牌上 市。通过资产重组和二级子公司的多元化投资主体改制，百家试点企业共增 加资本金i 5 0 多亿元。国有资产得到优化配置和增值。到1 9 9 6 年底，百家 试点企业的资产总额达到3 6 0 0 亿元，比试点前增加9 9 5 亿元，其中所有者权 益增加3 8 3 亿元。“1 公司法人治理结构逐步形成。按照公司法的要求，试点 企业都建立了公司董事会、监事会和高层经理组成的法人治理结构。上海、 深圳等地从理顺产权关系入手，推进政府机构改革。构建国有资产管理和运营 体系，较好地促进了政府职能转变和政企分开。 ( 二) 国有企业股份制改造存在的问题 从总体上看，国家确定的百家现代企业制度试点企业和各部门确定的若干 现代企业制度试点企业，通过进行股份制改造，在改革产权制度、规范法人治 理结构等方面取得了一定进展。但反观我国股份制改造的过程，其结果并不乐 观，问题主要表现在以下几个方面： 1 、国有企业所要解决的问题与股份制企业的主要特点不完全一致 我国的国有企业( 即全民所有制企业) 在社会主义的经济建设中，曾经起 0 过很重要的积极作用，为我国社会主义生产关系的确立奠定了强大的物质基 础，为国民的物质文化生活水平的提高作出了巨大的贡献。但是，随着我国商 品经济的发展，特别是现代市场经济的建立，国有企业越来越不适应现阶段发 展的需要。因为，国有企业在其法律形态上，表现为产权关系模糊，责任不清， 法人制度不健全，企业没有明确的财产权，也就难以承担起自负盈亏的责任。 在企业的自身状态上，则表现为企业内部管理不善，资产浪费严重，劳动效率 不高，影响了社会生产力的发展。因此，我国在经济体制的改革中，对国有企 业的改革就是推行股份制企业制度，希望通过股份制的改造，解决国有企业的 问题。应当说股份制制度的建立在一定程度上缓解或解决了国有企业存在的某 些问题，但是，股份制企业制度并没有也不可能完全克服国有企业中的弊端。 因为，从股份制企业产生的直接动因看，是股份制企业筹集资本功能、责任有 限的优越性，使它成为现代经济生活中一种较为理想的企业组织形式，它同国 有企业所要解决的问题之间有着一定的差异。 股份制企业的最大特点，一是它的筹集资本的功能，即通过将社会上的闲 散资金集中起来，形成较大的资本规模，去从事小资本所无法办到的事情。正 像马克思所说：“假如必须等待积累去使某些单个的资本家增长到能够修建铁 路的程度，那么，恐怕到今天，世界上还没有铁路。但是，集中通过股份制公 司转瞬之间就把这件事完成了。”嘲二是股份制企业责任的有限性，即企业的 投资者( 股东) 的责任是有限性，当企业破产时，股东仅以其出资额或所持有 的股份为限对企业的债务和亏损承担责任。三是企业所有权和经营权的分离 性，即股东不直接对企业进行管理，而是由必要的专家、经理承担起企业的经 营管理的职能。四是资本的稳定性，即投资者一旦购买了企业的股份，成为股 东，其股份可以自由转让，但不允许抽回投资，这是企业资本的不可兑换性， 它使得企业具有资本的稳定性的特点，这是企业维持运营的基本条件。 股份制企业上述的主要特点与我国国有企业所要解决的主要问题并不完全 一致，我国国有企业所要解决的问题，首要的不是资本的筹集、责任有限问题， 而是改变产权不明、责任不清、经营管理不善的弊端。股份制企业制度中所包 含的所有权和经营权分离的内容，固然可以在一定程度上解决企业相对独立财 产权，以及产权不清的问题，但是，企业的经营管理不善、责任不明的状况在 股份制的改造中却没有得到真正的解决。因为，股份制企业虽有很大的优越性， 但也有着不可避免的弊端。不管是股份有限公司，还是有限责任公司，在经营 管理上都存在着股东大会( 股东会) 、董事会、经理、监事会等多重机构，这 种设置在有利于企业内部进行民主管理、相互监督、相互制约的同时，也带来 了企业权力相对分散，内部管理成本增加，企业信息容易失真的不足。而股份 制企业责任有限的特点虽然吸引和保护了投资者的利益，但也使企业的决策领 导层的风险意识降低，责任弱化，这会给企业的发展造成不利。对我国的国有 企业来说，本来经营管理不善，责任不清，而股份制企业的权力相对分散，责 任有限的负面作用就会助长国有企业的这些弊端。因此，股份制企业尽管是现 代经济生活中的一种重要的、比较理想的企业组织形式，但它既不是唯一的， 也不能说是完美无缺的，我国国有企业的改革推行股份制是解决问题的一种有 效方法，但不是唯一的手段。即使进行股份制改革也必须尽量引导，发挥它的 积极功能，对其负面的作用加以法律上的制约、规范。 2 、国有企业的委托代理链过长，权责不分 代理是法律中的一项重要的制度。根据我国民法通则的规定。代理是 指代理人在代理的权限内，以被代理人的名义根据代理人的独立意志进行民事 活动，其权利义务后果由被代理人承担的一种法律关系。代理法律关系中涉及 的双方当事人，一方是被代理人( 又称本人) ，另一方为代理人。代理依其产 生的依据不同分为法定代理、指定代理和委托代理三种。但无论何种代理，共 同的要求都是必须明确代理的权限、范围、期限、代理行为的法律后果由谁负 责以及无效代理或滥用代理权的法律处理等。代理是随着经济发展的需要而发 展起来的，它的作用是为促进社会分工，提高经济效益。 我国在国有资产的经营管理过程中，实行所有权和经营权的分离原则，即 国有企业属于全体人民所有，财产所有权的主体是代表全体人民利益的国家， 依照法律的规定，由国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。从宏观上 说，这是国有企业财产所有权归属的唯一性，这一点是明确无疑的。但是因为 国家负担着对内对外的诸多职能，不可能直接行使对全部国有资产的占有、使 用、收益、处分的权利，所以，必然产生国有资产经营过程中的代理问题。我 国目前现行的做法是，在国务院的统一领导下，对国有资产实行分级管理。不 同的层次、不同的主体所产生的代理关系是不同的，所涉及的问题也是多种多 样的。 从国家的角度来说，国务院代表国家统一行使对国有企业财产的所有权， 这一代理所产生的前提是国家的法律规定，是法定代理。国务院指定的某部委 对其所拥有的财产进行管理，应当说这是一种指定代理。对于国有企业来说， 其财产的