（行政管理专业论文）基层政府公共服务能力研究.pdf

原创性声明 删i i i i iiiiii必iiiiiiiiiiii fy 18 3 2 8 6 6 。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 阵琢日期：如7 口年月；j 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 阵探日期：7 。年j 月；7 日 摘要 摘要 基层政府的公共服务是一个值得研究的重大课题，具有现实意义和实用价 值。党的十六大以来，基层政府逐步把行政职能转向以公共服务为主要内容， 但基层政府作为农村公共服务供给的责任主体，在为群众提供农村公共服务的 改革和实践中，面临着许多矛盾和困境。公共服务能力包括公共产品供给，公 共秩序的提供与维持，制度、机制创新三个方面，基层政府在这些方面做得还 有所欠缺，这正是本文所力求解决的问题。本文主要分为四个部分。第一部分 为绪论，主要介绍文章的选题背景、研究的目的和意义、研究方法、研究内容 和框架结构。文中先就基层政府公共服务能力的基本理论进行了分析，包括什 么是基层政府，什么是公共服务，公共服务能力，以及基层政府和公共服务之 间有怎样的关系。然后，以河南省郑州市为例，对基层政府公共服务现状进行 调查研究，包括基层政府公共服务的发展阶段，发展现状及基本的特征。接着， 分析了基层政府公共服务能力的影响因素，并对其公共服务能力普遍低下的原 因进行深入探讨。最后，主要在此基础上提出改善基层政府公共服务的政策建 议。基层政府提供公共服务的能力强弱体现着地方经济实力的大小，这种能力 决定了公众对政府的信赖度，决定了社会的凝聚力，决定了社会的稳定性和可 持续发展。 关键词：基层政府；公共服务；服务能力 a b s t r a c t a b s t r a c t i ti sn o t ew o r t h yt oa n a l y z et h es i g n i f i c a n c eo ft h ep r i m a r yg o v e r n m e n t sp u b l i c s e r v i c e s i n c et h es i x t e e n t hc o n g r e s st h ep a r t y sg r a s s r o o t sa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s o ft h eg o v e r n m e n tt og r a d u a l l ys h i f tt op u b l i cs e r v i c ea si t sm a i nc o n t e n t h o w e v e r , t h eg o v e r n m e n ta sap r i m a r ys u p p l i e rr u r a lp u b l i cs e r v i c e s ，t h em a i nb o d yf o rt h e m a s s e s 晰t ht h er e f o r mo fp u b l i cs e r v i c e si nr u r a la r e a sa n dp r a c t i c e ，o nt h eo n eh a n d t 0d oal o to fw o r k ，o nt h eo t h e rh a n di sf a c i n gm a n yc o n t r a d i c t i o n sa n dd i l e m m a s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s c h a p t e ri ，t h ei n t r o d u c t i o nt a l k sa b o u t t h em a i nt o p i c so ft h ea r t i c l e ，t h eb a c k g r o u n d ，t h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h e s t u d y , a sw e l lt h ea r t i c l e 。sm e t h o d o l o g y , r e s e a r c hc o n t e n t sa n dt h eb a s i cf r a m e w o r k c h a p t e ri io ft h eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c es t a t u so fi n v e s t i g a t i o n sa n d s t u d i e s ，i n c l u d i n gg r a s s - r o o t sg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c es t a g eo fd e v e l o p m e n t ，t h e d e v e l o p m e n to ft h es t a t u sq u oa n db a s i cc h a r a c t e r i s t i c s c h a p t e ri i ia n a l y z e st h e g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t yo ft h ef a c t o r s ，a n dp u b l i cs e r v i c e c a p a c i t yo ft h e i rc o m m o nc a u s e so fl o w - d e p t ha n a l y s i s c h a p t e ri vo nt h i sb a s i s ， m a i n l y t o i m p r o v e t h e g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sp u b l i c s e r v i c e p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s l o c a lg o v e r n m e n tc a p a c i t yt op r o v i d ep u b l i cs e r v i c e sa n de m b o d i e st h es t r e n g t h o ft h el o c a le c o n o m i cs t r e n g t h ，t h es i z e ，t h i sa b i l i t yt od e t e r m i n et h er e l i a b i l i t yo f p u b l i cg o v e r n m e n td e t e r m i n e st h ec o h e s i o no fs o c i e t y , d e t e r m i n e ss o c i a ls t a b i l i t ya n d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，n o to n l yd o s et h i sp r o j e c tp r o v i d et h e o r e t i c a l a n a l y s i s ，b u ta l s oi to f f e r se m p i r i c a le v i d e n c e k e yw o r d s ：g r a s sg o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ；c a p a c i t yo f p r o v i d e i i 目录 目录 1 绪论1 1 1 研究目的和意义1 1 1 1 研究目的1 1 1 2 研究意义1 1 2 国内外研究现状及本研究的理论工具3 1 2 1 国外研究现状3 1 2 2 国内研究现状4 1 2 3 本研究的理论基础5 1 3 研究方法与论文框架6 1 3 1 研究方法6 1 3 2 论文基本内容7 1 4 相关概念的分析7 1 4 1 基层政府概念7 1 4 2 公共服务与公共服务能力7 1 4 3 基层政府与公共服务能力的关系9 2 基层政府的公共服务能力现状分析1 0 2 1 我国基层政府公共服务的发展1 0 2 2 基层政府公共服务能力的现状1 1 2 2 1 对郑州市有关人士的问卷调查1 1 2 2 1 1 调查问卷的设计1 1 2 2 1 2 调查内容1 2 2 2 1 3 调查的过程。1 2 2 2 1 4 调查结果分析1 3 2 3 影响基层政府公共服务能力的主要问题1 7 i i i 目录 2 3 1 公共服务未成为基层政府工作重心1 7 2 3 2 公共服务供给结构失衡1 7 2 3 3 压力型体制无力提供公共服务1 9 2 3 4 事权与财权不匹配1 9 3 基层政府公共服务能力不足的成因2 1 3 1 影响基层政府公共服务的因素2 1 3 i 1 职能的正确界定2 1 3 1 2 公共政策的把握2 l 3 1 3 资金总量和支出结构2 1 3 2 基层政府公共服务能力低下的原因2 2 3 2 1 财力方面普遍不足2 2 3 2 2 公共服务供给效率低下2 2 3 2 3 基层政府治理结构失衡2 3 4 提高基层政府公共服务能力的对策2 5 4 1 明确各级政府在公共服务领域的权责2 5 4 1 1 事权划分2 5 4 1 2 财权和事权统一2 7 4 2 完善基层政府财政制度2 7 4 3 改革目前的政府问责体制3 0 4 4 加大公共服务供给的监管力度3 l 4 5 不断完善体系建设，实现公共服务多元发展3 2 5 结论3 5 参考文献3 6 个人简历3 8 致谢3 9 i v l 绪论 1 绪论 1 1 研究目的和意义 1 1 1 研究的目的 时代的发展，对政府的各项工作提出了新的要求。在此背景下，加快公共 服务体系建设，全面提升公共服务能力和水平，不仅有利于提高党的执政能力， 也能有效促进建设服务型政府的进一步加快，而且，这也是解决当前和今后一 段时期社会突出矛盾、满足群众快速增长的公共需求的必由之路。可以说，基 层政府的公共服务是一个值得研究的重要课题，具有深远的意义。在全面构建 和谐社会的进程中，在社会主义新农村建设过程中，城市社区政府或乡镇政府， 或其它的基层单位，作为基层政府是怎样为农民提供公共服务的，公共服务的 主要问题是什么，农民对公共服务的满意度到底如何，这都需要我们进行认真 的调查研究。 本文之所以选择“公共服务的基层政府供给能力”作为研究对象，旨在：在 财政资金严重短缺的情况下，从优化政策的角度，引导农村基层政府提高公共 服务能力，改革公共服务不到位问题，化解基本公共产品短缺突出矛盾，实现 基本公共服务均等化，建立惠及大众的基本公共服务体系，不仅可以为经济的 可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫 富差距，促进社会公平正义和社会和谐，也可以为全国提高农村基层政府公共 服务能力提供有效途径。 1 1 2 研究的意义 ( 一) 理论意义 研究基层政府的公共服务能力，有着重要的理论意义。对于公共服务，党和政 府历来高度重视。温家宝总理在政府工作报告中，就强调政府必须加快自身改 革和建设，在符合时代背景和人民的需求的前提下，要致力于推进行政管理体 制改革的各项工作，进一步转变政府职能，切实转变政府管理经济方式，加强 社会管理和公共服务职能。因此说，把行政管理体制改革提到这样高度来认识 和推进，是有着深刻的政治和社会意义的。在新阶段，党和政府制定出了新农 1 1 绪论 村建设的伟大方针，而我国农村改革的重点任务是完善基层政府职能，农村提 供适应其进一步发展的公共产品和公共服务，适时变简单管理为有效治理。提 高基层政府公共服务能力是完成政府改革，加强这方面理论建设的切入点。 在我国社会主义建设过程中更是如此；基层政府提供公共服务的能力强弱， 不仅体现着地方经济实力的大小，而且这种能力决定着公众对政府的信赖度， 决定着社会的凝聚力，决定着社会的稳定性和可持续发展。基层政府有能力， 有行动，为百姓提供高质量公共服务，必然会赢得老百姓的拥护，在老百姓的 心目中，自然是一个具有公信力的政府，这样的政府才是最有竞争力的。因此， 作为基层政府，提高执政能力，取信于民，也对自身公共服务能力的提高有新 的追求，所以研究基层政府公共服务能力是非常有必要的，有着重要的理论价 值。 ( 二) 现实意义 基层政府的公共服务能力对于施政实践是十分重要的。主要表现在多个方 面：首先，提高基层政府公共服务能力有利于改善民生，是保障人民生活的重 要手段。民生问题关乎社会的稳定，并且与国家政权的稳定也有很大关系。古 人就说过，民是国家之本，而民以食为天，这是我国古代朴素的民本思想，也 是对民生问题重要性的认识。 其次，提高基层政府公共服务能力是扩大内需、保持经济平稳较快增长的 重要条件。供给与需求是经济中的两个基本力量，它们是相反相成的。我们分 析中可以看出，对于任何一个国家来说，不论经济全球化高到什么程度，其国 内经济中所内生的供给与内生的需求都具有主体性意义。扩大内需，从第一层 面上讲，可以使国内供给迅速地在相当的水平上得到内需的消化。而且，也有 利于减弱国内企业对国际市场的依存度。当前影响内需扩大的主要障碍还来自 于城乡贫富差距加大。近年来，虽然我们的经济在不断的增长，但是，在这样 的背景下，农民收入增长缓慢，农村市场启动乏力。扩大9 亿多农村居民消费， 将成为经济增长新的强力助推器。提高基层政府公共服务能力，推进城镇化建 设，既有利于转移农村剩余劳动力，在原有的基础上，提高农民收入，又有利 于扩大城镇基础设施投资，可以说潜力巨大。 自2 0 0 8 年以来，全球发生金融危机，可以说，近两年来是全球经济极为动 荡的时间，中国又遭遇了重大自然灾害与世界金融危机的双重打击，刺激消费， 扩大内需，保稳定，保增长是近几年我国经济工作的重中之重。改革完善财政 2 1 绪论 体制、扩大公共财政覆盖农村范围、扩大农村综合改革范围、创新财政支农方 式和坚持放活农村体制等5 个方面是近期财政部门提高农村基层政府公共服务 能力的基本取向。增强基层政府公共服务保障能力可以缩小城乡居民贫富差距， 安定民心，顺应民意，解除农民后顾之忧，间接鼓励农民自主创业，为“农村、 农民、农业”“三农事业的发展提供有力支撑。因此可以说，提高基层政府公 共服务能力，是切实满足农村居民的这一现实要求的一种重要方式和手段。而 对于公共服务的研究，更有利于为公共服务事业的发展提供一定参考价值。 1 2 国内外研究现状及本研究的理论工具 1 2 1 国外研究现状 对有关公共服务，国外的学者专家进行了深入的研究。西方的政府公共服 务理论，是在市场因素经历了近百年发展，市场经济体制己经建立，而公共财 政模式也已形成的背景下提出的。由于西方体制与我国的差异，因此公共服务 的发展路径与我国相比，也同样存在一定的差异性。西方国家对于本理论的提 出，是以他们自己国家为对象的，因为西方国家的公共服务是在进入工业社会 甚至后工业社会，城镇化水平相当高，城乡之间的差距很小的基础上发展的， 因此对公共服务的研究并不分城市与乡村，而大多体现在整个政府层面上，或 者集中在如何规制联邦政府与地方政府上。 对于政府公共服务能力各种理论上，各学者的研究各有自己的观点。在对 政府能力的研究过程中，西方学者也研究了政府服务能力的重要性，如j r 柯 尔曼指出，政府能力主要是指在一定的职能的基础上，政府获取应有的资源， 用以满足其公民基本需求的生存能力1 。另外，j 劳勃则认为，政府能力主要是 服务性的，指政府在公共事业方面，为满足人民需求，找寻解决问题的方案， 处理各种资讯，确定目标的优先顺序、政策的内容和程序的规则，提供回应， 根据评估的基础，并改进原来的行为的能力的总和2 。另有学者，如r 霍金斯认 为，政府“能力建设 这一概念，蕴涵广泛的活动，其目的在致力于增进政府 的能力，以产生更有效率的、更能回应民意的公共财富与服务。结合到我国的 公共服务供给情况，除了产品的数量、质量还需要提高外，近年来凸现出来的 1 j r 柯尔曼政府能力简析 j 刘剑译中周财经2 0 0 9 ( 1 9 ) 2 j 劳勃公共事业的角度看政府的能力 j 李明明译党校培训2 0 0 9 ( 2 ) 3 l 绪论 城乡差距、贫富差距问题，以及社会公平、正义问题，再加上民众公共需求结 构的变化，等等，无论是城镇政府的公共服务供给还是农村公共服务的供给， 西方发达国家的理论研究与实践经验对我们都有一定的借鉴意义。 1 2 2 国内研究现状 我国的学者对公共服务的研究，基本上是以我国的国情为依据。在二十世纪 7 0 年代末8 0 年代初，我国对高等教育制度进行了改革。正当国外“新公共管理 取代“老公共管理 治理理论之时，我国恢复了公共行政学的教学与研究，专 家学者如饥似渴地对我国政府职能、政府行政能力、公共服务、公共服务能力、 公共产品、公共财政等一系列问题进行深入学习和探讨。并取得了丰硕的成果。 例如许辉分析了政府公共服务能力的内涵，并对我国公共服务能力现状进 行了研究，认为政府对公共服务的投入缺乏科学的规划，政府为公众服务的观 念还没有完全确立，政府公共服务的结构存在缺陷等是造成政府公共服务能力 低下的主要原因。在农村公共产品供给现状的研究方面，中国农业大学盛荣教 授认为，我国目前出现一种供给不足的现象，对供给现状的研究已经形成了共 识1 。原因主要是财力有限，其表现是农业基础设施过于薄北，农业技术信息供 给量不足，社会保障体系，特别是农村的各种保障制度有待进一步完善，基础 性的义务教育和环境保护政府还没有全员负担，公共资源的使用缺乏有力的监 督机制，致使部分公共产品和服务的供给与农民需求产生错位，这种情况的原 因，主要是地方政府官员有追求政绩的强烈动机和供给机制本身存在谋求私利 的空间；或城乡不平衡和区域不平衡；农村的公共产品供给水平低下，而农民 的公共产品成本负担过重。一些经济欠发达的地区，部分“吃饭财政”的县乡 一级政府没有能力提供公共产品，公共服务能力弱。针对这种现象，一些研究 者建议政府向城乡和各类地区提供均衡的公共产品和服务，尽量消解当前存在 的城乡差别。这种观点有一定的合理性，但同时也存在不切实际的因素。 在制约政府公共服务能力提升因素研究方面，陈晓春、张建、商碧辉等学 者专家研究指出，在政府职能转换的背景下，公共服务职能已经成为乡镇政府 最主要的职能，特别是构建和谐社会，和加强社会主义新农村建设口号的提出， 给乡镇政府公共服务能力提出了高层次的要求2 。财政压力、激励政策不足和地 1 盛荣我国政府能力研究 j 中国农业大学学报2 0 0 9 ( 7 ) 2 陈晓春、张建、商碧辉政府的公共职能研究 j 党校综合2 0 0 9 ( 8 ) 4 1 绪论 域不均衡是当前制约乡镇政府公共服务能力的主要问题。张润泽、张连英指出， 我国地方政府公共服务能力生长的动因有两方面，即客观的社会环境要求和主 体的内在需求。概括起来，地方政府公共服务能力生长的动因可归结为外部动 因、内部动因和主体动因三类。 问题是存在的，但是在新形势下，应怎么做呢? 在对政府公共服务能力提 升的具体对策研究中，朱云、王丽萍分析了我国地方政府公共服务供给机制的 困境，在借鉴西方发达国家地方政府提升公共服务能力实践经验基础上，设计 了我国地方政府提高公共服务能力的现实路径。方栓喜、夏锋、张娟提出要通 过“加强县乡财政体制改革，以服务为根本宗旨，明确乡镇政府职能定位、优 化农村公共资源和整体设计乡镇机构改革 来提升基层政府公共服务能力1 。张 玉亮、赞唯也从理念和机制方面指出了政府服务能力提升的着力点。王旭、顾 昕从政府能力强度与政府行动范围的互动关系对公共服务治理变革的路径进行 了分析。张术松首先界定乡镇政府公共品供给能力的内涵和构成，然后逐一讨 论了关于构建我国乡镇政府公共品供给能力评估指标体系的原则、目标、指标 体系、评估标准和权重等问题，最后构建了一个评估乡镇政府公共品供给能力 指标体系总表。曹惠芬指出公共服务型政府是提高地方政府公共服务的能力的 目标定位，并提出了具体的提升对策2 。 总的来说，我国学界对基层政府提供公共服务的能力虽然研究时间很短， 但是进行了有益的尝试，针对我国目前公共服务能力低下的原因，提出了自己 的见解和对策，为我国基层政府调整治理结构，完善公共服务提出了宝贵的意 见。但就目前的研究，宏观理论比较多，针对某一地区的研究较少。 1 2 3 本研究的理论基础 关于公共服务的研究，国内外学者都各有自己的建树，观点各异，并为实 践工作提供了有力的依据。但是，结合我国公共服务，特别是广大农村来说， 一些学者的研究角度较为宏观，结合实际性不强；而且，在公共服务及服务型 基层政府的研究中，国内学者侧重以基本原则、理念和宏观政策为研究重点， 对于基层政府实现公共服务职能的可操作性研究较为缺乏，基层政府公共服务 能力的研究也比较少。同时，在政府能力方面，西方国家的县级政府能力研究 1 方栓喜、夏锋、张娟我国农村政府的公共服务能力研究 j 国家政策2 0 0 9 ( 1 2 ) 2 曹惠芬我国服务型政府的构建 j 新视觉2 0 0 9 ( 9 ) 5 1 绪论 已经呈现了一些相对成熟分析框架和方法，而且政府能力概念与公共服务职能 本身就存在着密切的关系。而国内学者虽对基层政府能力的界定进行了界定与 讨论，但研究内容尚未收到对公共服务能力的专门的结构化考察，存在分散的 情况，在研究对象上也未突出对基层政府的集中关注，研究领域总体上缺少针 对基层政府公共服务能力的整体分析框架。 本论文将结合基层政府的特性对其公共服务的内涵进行界定，并在实证考 察基层政府公共服务能力的基础上，对其公共服务能力影响因素及其提高途径 进行分析。 1 3 研究方法与论文框架 1 3 1 研究方法 ( 一) 、文献研究法 本研究充分查阅相关图书、报刊，充分利用中国数字化期刊网( 即中国知 网) 、万方期刊网、人大复印资料检索数据库等网络知识信息工具，广泛搜集有 关基层政府、公共服务等相关研究的文献资料，在对这些理论研究成果进行归 纳总结的基础上吸收和借鉴，并进行一定程度上的创新性结合，构建本研究选 题的理论支撑。 ( 二) 、问卷调查研究法 调查研究法简称调查法，是按照一定的目的和计划，间接搜集研究对象有 关的现状和历史材料，从而弄清事实，进行分析、概括、发现问题，探索规律 的研究方法。问卷调查法，是本文的主要研究方法。本文通过调查问卷的发放 和调查访谈，了解受调查者对基层政府公共服务的看法，并对调查得来的的第 一手材料进行数据整理、分析，从而得出结论。 ( 三) 、归纳演绎法 归纳是根据对某类事务中具有代表性的部分对象及其属性之间必然联系的 认识，得出一般性结论的方法。演绎是从一般性知识引出个别性知识，即从一 般性前提得出特殊性结论的过程。演绎是从一般到个别的思维方法；归纳则是 对个别事务、现象进行观察研究，而概括出一般性的知识。作为演绎的一般性 知识来源于经验，来源于归纳的结果，归纳则必须有演绎的补充研究。 本研究对国内外相关理论和研究文献进行归纳整理，通过对调查数据的分 6 1 绪论 析，归纳基层政府公共服务中存在的问题，提出改善基层政府公共服务的政策 建议。 1 3 2 论文基本内容 本文共分为四章，第一章绪论，主要分析文章的选题背景，以及研究的目 的和意义，还有文章的研究方法，研究内容及其基本的框架结构。并就基层政 府公共服务能力的基本理论进行了分析，包括什么是基层政府，什么是公共服 务，公共服务能力，以及基层政府和公共服务之间有怎样的关系。 第二章对基层政府公共服务现状进行调查研究，包括基层政府公共服务的 发展阶段，发展现状及基本的特征。 第三章分析基层政府公共服务能力的影响因素，并对其公共服务能力普遍 低下的原因进行深入分析。 第四章则在此前基础上，对如何提高基层政府的公共服务能力提出了一些 建议和对策。 1 4 相关概念的分析 1 4 1 基层政府概念 基层是指各级政权组织中的基础层级。而基层政府，即为最底层的行政单 位，如街道办事处、乡镇等。根据我国宪法的规定，我国面向农村的最基层的 政府是乡镇政府。乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系最底层的行政 区划单位，这个层次的国家行政机关是我国最基层的国家行政机关。由于我国 的行政体制设置与国外有所不同。针对我国的现状，从概念上说，基层政府职 能是代表国家实行政治统治和管理社会上的一些公共事务，其最突出的特点， 是直接服务于社会公众并接受公众的监督，即直接面对人民群众，包括城镇或 农村居民。政府的一切管理活动都具有直接性而没有中间环节。本文所讲的基 层政府主要是指乡镇级的政府。 1 4 2 公共服务与公共服务能力 ( 一) 公共服务 公共服务可以理解为政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的 7 1 绪论 活动。公共服务是实行公共行政和政府改革的核心理念，它的种类可以根据其 内容和形式分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务、公共安 全服务，经过总结，公共服务的含义大致如下：一是国家是公共服务型国家， 所以其所作所为都是提供公共服务。随着时代的发展，性质也发生了变化。当 国家是由全体社会成员共同所有的时候，国家具有公共性质，国家存在的目的 和职能，就是为全体公民的利益和需求服务，这也就是指服务职能。二是政府 是公共服务型政府，所以其所作所为都是提供公共服务。当国家权力体系具有 公共性质的时候，作为国家主要执行机构的政府应该成为公共服务型政府，通 过贯彻国家意志、执行公共职能、提供公共服务。三是公共服务是政府的主要 职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府的其他职能相区分。1 公共服务的内容包括：加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、 卫生、体育等公共事业，在公民的需求基础上，为社会公众参与社会经济、政 治、文化活动等提供保障，公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调 公民的权利，以公民的要求为根本出发点。 ( 二) 能力 能力没有一个标准的定义。一般来讲，能力的内涵，是指完成某种活动所 必需的本领，能力的最大特点在于它在活动中体现，同时又在所从事的活动中 得到发展。没有一定的舞台，任何能力都不能体现。能力包含两层意思：一是 指现有完成任务的水平，从这个意义上讲，本课题的公共服务能力，可以这样 解释，己经拥有的可掌控的政策、财力、经验等就代表了基层政府的能力。二 是指基层组织在原有能力基础上通过改进政策，转换体制，发展经济等活动， 开发潜力达到能完成更高一级任务的水平，从这个意义上讲，基层政府的能力 不一定是指现有的成就水平。 另外，对于“能力 的理解，应该将要素与目标联系起来分析。一般来看， 要素可分为人、财、物等客观要素和体制制度等主观要素，两种都有包含。由 于客观要素是比较少的，所以，我们在分析问题时，必须要考虑各要素总量与 结构的匹配与协调。2 在客观要素中，财力要素向其他要素的转化能力最强，财 力配置应处于核心地位。在我国，政府部门承担公共服务的主要供给责任，科 学界定各级政府间的公共服务供给责任就显得尤为重要。 1 王小林，李玉珍农村公共服务的理论基础及提供机制 j 经济研究参考，2 0 0 6 第6 8 页 2 王小林，李玉珍农村公共服务的理论基础及提供机制 j 经济研究参考，2 0 0 6 第6 9 页 8 1 绪论 综上分析，基层政府公共服务供给能力可概括为运用主观与客观要素实现 公共服务目标的水平。基本公共服务区域间效益外溢明显，大多属于全国性公 共产品和准公共产品，基层政府提供基本公共服务不等于要承担全部成本。最 后，基层政府公共服务能力涉及主客观要素等多个方面，公共服务能力的提高 是一个多主体、多部门分工协作的系统工程，财政部门起保障和引导作用，既 不能将财政部门简单等同于拿钱的出纳，也不能将财政部门的作用扩大化。 1 4 3 基层政府的职责 政府要根据让渡权利的成员的要求和限定来管理公共事务，并且根据管理 公共事务的需要来行使公权。政府和服务之间存在着内在的统一性。从人类社 会发展的历程看，是社会主体产生的分化，经过长期的发展，逐步形成了组织。 组织间为了避免内外部之间的利益冲突造成的无谓消耗，以最小的成本换取最 大的利益而相互订立契约，把自己的一部分权利让渡出来，形成公共权力。这 个公共权力是通过政府表现出来的。因此，从本质上来说，政府的统治和控制 是一种手段之一，其主要职责是一个天生为社会公众提供服务的机构。公众赋 予政府管理的任务就是让它为广大的公众服务好。所以说，政府的本质就是服 务，政府存在的目的就是要管理全体社会公共事务，维护社会秩序，进而维护 整个社会的利益，为公民和社会组织服务，如果公众不需要政府的服务，政府 就没有存在必要。在相当长的历史时期内，尤其是剥削阶级统治的国家中，政 府一度成为广大公民不可控制的异化产物，它是强势集团积极控制人们的工具， 如马克思所说，成为了凌驾于社会公民之上而对人民进行镇压和控制的机构。 自从人民民主制度建立以来，人民对政府的约束和控制能力增强了，政府必须 履行为广大公民和社会服务的职责。 9 2 基层政府的公共服务能力现状分析 2 基层政府的公共服务能力现状分析 2 1 我国基层政府公共服务的发展 总的来说，我国基层政府公共服务的供给发展势头较好。解放后至改革开 放之前，很多农村地区都已有生产部门和农业推广站、水利站等等，在生活方 面则有广播室，文化室，卫生室，基层部门还负责开办幼儿园和中小学。当时， 我国基层政府公共服务供给有极为明显的制度性特征，主要表现为三点，其中 的一点是基层政府的供给有多种渠道，一种主要渠道就是国家集体组织渠道， 这种渠道占据最主要的方式，此外还有其他财政等渠道。第二种特征是供给的 方式较为单一，一般是由农村地区的人民公社进行唯一的供给，方式是从上到 下的。第三种特征则是由当地农民进行直接或者间接的负担费用，过去主要是 按照工分进行分配的，农民可以自己决定自己的劳动量，从而取得工分，再根 据工分提取公积金。 自七十年代末改革开放后，随着经济的迅速发展，过去的那种单一的供给 方式有了很大的改变，原来的一些卫生生活领域，包括医疗室，文化室，卫生 部门，广播部门等等，都受到了很大的冲击，从过去那种由集体承担的项目变 成了个人自己自费项目，除了少数的集体经济发展壮大之外，其他的很多公共 服务项目都面临着消亡的困境。1 而进入九十年代之后，很多地方的农村基层政 府公共服务纷纷被推向了市场，大多是以营利为目的的，有些人员的工资都得 不到保障，因此根本无法谈论其公共服务的质量和效率。9 0 年代末到新世纪初， 中国对民生问题的支持力度和增长比率，在世界上是罕见的，这体现了中央政 府改善民生的决心和诚意，实际效果也是可观的。而到近近来，由于国家对公 共服务能力的重视，因此基层政府公共服务的能力有了更快的提高，城乡之间 的差距有了进一步缩小的趋势，三农这个棘手的问题也得到了进一步的解决。 新世纪以来，可谓是基层政府公共服务供给能力发展的最好阶段，因为在这个 阶段，人民可以切实的感受到政府公共服务给人们带来的方便与实惠，具体来 说，在文化方面，很多农村地区都有了自己的电影、书籍、文艺等设施，再加 上互联网的发展，很多资源是可以共享的，因此极大地丰富了农村基层地区文 1 谢来位论社会主义新农村公共服务体系的建构 j 农业现代化研究，2 0 0 6 第1 l 页 1 0 2 基层政府的公共服务能力现状分析 化事业的发展。而在教育卫生方面，农村公共服务建设也有了长足的发展，很 多地区的卫生服务质量得到了保障，过去所没有的仪器设备都有所添置。但总 的来说，我国基层政府公共服务供给还是存在相当多的问题，基层政府虽然做 出了种种努力，中国的民生问题仍存在一些不和谐的地方，有些境况仍然没有 得到根本的改善，比如被民众称为“新三座大山”的住房、教育、医疗和社会 保障等问题依然严峻，城市和农村之间的差距仍然在继续扩大。加之对今后一 些不确定性因素的担忧，内需的真正启动尚存在困难。公共服务事业的良好发 展，还需时日。 2 2 基层政府公共服务能力的现状 为有效掌握基层政府公共服务能力的现状，本人于2 0 0 9 年1 1 月开始，即对 河南省郑州市的一些基层单位进行了问卷调查，受调查的单位有乡镇级政府、 城市街道、社区等，受调查人员有各级政府的干部以及普通市民。通过本次调 查，有效地掌握了相关情况，为本课题研究打下了良好的基础。调查研究过程 如下： 2 2 1对郑州市有关人士的问卷调查 2 2 1 1调查问卷的设计 本次问卷的设计，参考了华东师范大学的硕士研究生周永兴的论文城市 规划公众参与研究的问卷，并根据本人课题的内容进行了调整。在设计过程 中，得到了郑州市惠济区一些基层政府领导及本校的同学的倾力帮助，本人在 总结大家意见和不同观点的基础上，经过了大家的讨论，并结合有关理论，不 断进行分析和研究，力求问卷的客观性和实用性。问卷的设计遵行以下几点基 本原则： ( 1 ) 目的性原则。所谓目的性原则，就是问卷设计要服从调查目的的需要。 调查的目的是问卷的灵魂，决定着问卷的内容和形式。问卷设计的过程就是将 问卷的总目的逐步具体化的过程。只有目的明确具体，才能设计出恰当的问卷。 ( 2 ) 简明性原则。所谓简明性原则，就是问卷设计要简明扼要。要求问卷内 容不能太多，问题尽量浅显易懂，不宜过于复杂。从而使被调查者尽可能在较 短的时间内一目了然地理解问卷中的问题，轻松作出回答。 2 基层政府的公共服务能力现状分析 ( 3 ) 适应性原则。所谓适应性原则，就是问卷设计要适应被调查者的心理需 要。问卷作为调查者用来搜索资料的工具，设计时自然要考虑被调查者的需要。 在问卷设计时，应尽量回避被调查者的忌讳、顾虑，问题陈述应努力使被调查 者感到亲切、受尊重，以提高被调查者回答问卷的积极性。 ( 4 ) 针对性原则。所谓针对性原则，就是要根据调查对象的特点，设计出符 合不同对象的问卷。问卷的设计，应充分考量被调查者的文化层次、年龄特征、 职业特点等，设身处地地为被调查者考虑，加强针对性，提高问卷质量和回收 率。 2 2 1 2 调查内容 本次问卷调查共发放问卷8 1 份，主要为郑州的一些基层单位干部以及市民。 去除无效问卷，实际有效回收7 6 份，有效率为9 3 8 。收到问卷后，即对原始问 卷进行处理和分析。 笔者首先翻阅了大量的文献资料，归纳和总结了目前政府供给能力的一些 比较重要的理论。并根据相关理论，提出了一些有针对性的问题。例如关于新 形势下公共服务对政府供给能力提出的要求、政府公共服务的基本内容有哪些、 当前的现状和一些基本情况、政府应怎么做才能提高供给服务能力等等。从调 查的结果看来，学历层次和市民对政府公共服务的认识有很多关系。而城市居 民相对来说对公共服务的理解较多。从不同的观点中，本人不断地进行分析和 对比，总结出了当前郑州市基层政府的一些基本情况。 2 2 1 3 调查的过程 本次调查，力求涉及各界各相关行业的人士，于2 0 0 9 年1 1 月5 日，对郑 州市惠济区的基层政府、1 7 名民营企业主、2 3 名企业员工、5 8 名市民进行了问 卷调查，受调查人员中，男7 6 名；女3 2 名；年龄结构1 7 6 7 岁。受调查的 人员职业，涵盖教师、工人、政府有关部门人员、乡镇村民等，学历在中学至 研究生不等，高中以上学历占总调查人数的6 2 以上。 在调查过程中，首先，笔者深入郑州市惠济区的基层进行调查，深入社区， 与市民、乡镇村民、工人等进行了访谈，调查期间，虽然也吃了不少“闭门羹 ， 但很多受调查人员还是非常认真地完成了答卷，肯定了这项研究的重要意义， 并提出了他们的建议。通过走访调查，笔者不仅得到了第一手资料，与他们的 1 2 2 基层政府的公共服务能力现状分析 交谈中对公共服务的发展历程，重要性等问题有了更深一步的了解。总之，整 个调查过程让自己受益匪浅。 然后，笔者又转到政府机关部门，来到了郑州市新密市岳村镇、新密市乔 楼镇等政府部门，与有关工作人员进行了访谈，主要了解了当前政府公共服务 的一些相关政策法规，和实施的情况，以及个人的看法等。从这阶段的调查中， 掌握了一些动态信息，以及一些宏观政策。 2 2 1 4 调查结果分析 问卷第一部分：对市民和有关人员的调查 第一部分的受调查人员是普通市民，主要有企业工作人员，普通市民、教 师、医生等。主要调查他们对政府公共服务的看法以及当前的实施供给情况。 调查结果显示，5 6 7 的人表示明白公共服务的主要内容，另外还有3 3 6 表示一知半解的。有2 5 5 的人认为，政府提供的服务不明显，如教育、医疗等 都是自己解决的，与政府无关。持这种观点的，以农民、工人等人群为主，可 能与其受教育程度有关。另有4 5 的市民认为，政府的公共服务能力还是不够的， 还需要加强，特别是涵盖不均现象严重。 由此可见，大部分的市民对政府公共服务还是有一定认识的，而且对政府 的公共服务能力持乐观态度。而由于生活节凑的加快，市民对政府公共服务的 要求也在不断的提高。政府部门的供给能力也同时面临着新的挑战。 表1不同对象对政府公共服务能力评价的比例分析( ) i 赛芝 非常好较好一般 差 调查对象 农民 2 2 52 8 52 42 5 工人 2 62 92 42 1 教师 2 83 22 2 21 7 8 自由职业者 1 9 5 2 13 1 52 8 在上表中看出，对政府供给能力评价最高的为教师，持“非常好”的观点 的占2 8 ，只有1 7 8 的教师认为当前政府的公共服务供给能力较差；这可能与 老师有固定的职业，而且对政府的服务功能了解较为充分有关。其次工人，认 1 3 2 基层政府的公共服务能力现状分析 为政府供给能力非常好的占2 6 。而农民由于近年来随着农村社保工作的深入， 以及农业税的取消，和义务教育费的取消，以政府公共服务能力的评价也以好 评居多。但自由职业者，如个体户、无职业人群等，由于流动性较大，所享受 的政府公共服务也相应的较少，所以，他们对政府的公共服务供给能力评价不 高。这说明我们今后的工作还有待加强。 问卷第二部分：对政府有关部门和相关专业人士的调查 对政府和相关人员的调查，主要有乡镇政府、街道办事处、社区等部门的 工作人员以及有关学者。主要了解政策动态、今后的发展规划等。 在“近年来政府公共服务供给能力是否得到了加强和提高”这一问题上， 有8 2 的受调查人员表示是取得了很大的成绩的，只有1 0 的人认为，近年来， 由于一些腐败分子的干扰，近几年来没有明显的改观。另外有8 的人表示不清 楚。 而在问及“当前群众对政府公共服务供给能力是否肯定? 这个问题时， 有7 1 的受调查人员表示，大部分的群众是理解和支持政府的工作的。近年来 在乡村和城市，开展的都较为顺利。这从郑州市近年来的升学率、就医率、人 均收入的不断提高，以及招商引资工作的不断深入等方面都可看出。而问及“对 今后的工作是否有信心 时，8 3 5 的受调查者表示，随着郑州经济的不断发展， 政府服务的经济基础也不断提高，在有关政策法规的指导下，政府公共服务的 能力必将不断提高。在问到“公共服务现在是本镇( 街道) 工作的重点吗? 这一问题时，所采访的人中，特别是农村乡镇，有7 3 5 的人表示，目前乡镇政 府的工作较繁杂，公共服务相对来说还未能放到第一要务来抓。例如新密市岳 村镇的一位干部表示，当前本镇的主要工作还是提高村民的收入，做好经济发 展为重点。 从这些观点看来，郑州的基层政府部门和专家学者，对公共服务供给能力 还是持