（行政管理专业论文）失地农民社会保障中的政府责任研究.pdf

摘要 我国已经进入工业化、城市化快速发展时期。为了满足工业化和城市化规模快速 扩张及公共基础设施建设的用地需求，近几年来我国无论是征地规模、还是征地幅度 都在快速增长，由此带来大量的失地农民。据有关部门统计，我国失地农民总数已经 达到4 0 0 0 多万人。尽管国家从宏观上严格控制建设用地规模，但客观上随着工业化、 城市化的飞速发展，被征用土地及失地农民的数量依然会呈刚性增长趋势。因历史与 现实的原因，我国失地农民缺乏社会保障的支撑，他们往往成为“种田无地、就业无 门、社保无份 的“三无农民。他们生活在城市和农村的边缘，处境窘迫，已经成为 了新的弱势群体。近年来因失地农民年而产生一系列的问题越来越多，这不仅有悖于 工业化、城市化发展的初衷，对社会稳定，对城乡的和谐发展及和谐社会的构建也产 生了不利影响。因此，明确政府在失地农民社会保障中的责任，构建失地农民社会保 障体系，处理好失地农民生存保障和发展保障中的一系列问题，对于实现城乡社会的 协调发展有着重要意义。为此，本文结合我国失地农民现状，在分析建立失地农民保 障制度必要性的基础上，探讨当前我国政府在失地农民社会保障中的责任，对如何这 一领域中的政府责任提出了自己的建议和意见。 本文第一部分提出了失地农民社会保障问题。通过对当前失地农民问题的概括比 较，得出失地农民社会保障问题是失地农民所有问题中最迫切也是最受关注的问题。 进而指出了构建失地农民社会保障的必要性及政府在失地农民社会保障这一问题上的 责任。 本文第二部分阐述了政府在失地农民社会保障中的责任缺失。从政府发展规划的 大局、政策法律缺位、社保资金投入过少、政府自律行为缺失等几个方面具体阐述了 政府责任缺位。 本文第三部分分析了政府责任缺失的原因。这部分力图从历史和现实两方面深入、 完整的对政府责任缺失的原因进行分析，并为政府责任的完善奠定了基础。 本文第四部分阐述了政府责任的完善。从改革土地制度、构建多层次社会保障体 系、加强立法及引导就业几个方面提出了合理化建议。 关键词：失地农民；社会保障；政府责任 a b s t r a c t c h i n ah a se n t e r e di n t ot h ep e r i o do fr a p i dd e v e l o p m e n tu p o nu r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o n i no r d e rt om e e tt h er a p i de x p a n s i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n , a n dt h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，i nr e c e n ty e a r s ，m o r ea n dm o r el a n d sa r en o tu s e d i nf a r m i n g b e c a u s eo ft h i s ，al o to ff a r m e r sl o s tt h e i rl a n d s a c c o r d i n gt os t a t i s t i c ，t h e n u m b e ro fl a n d - l o s tf a r m e r sh a sr e a c h e d4 , 0 0 0m i l l i o ni no u rc o u n t r y a l t h o u g ho u r g o v e r n m e n ts t r i c t l yc o n t r o lt h es c a l eo fc o n s t r u c t i o nl a n do nm a c r o s c o p i c ，o b j e c t i v e l y , w i t l l t h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o n , u r b a n i z a t i o n ，t h ea m o u n to fl a n d l e s sf a r m e r sw i l l s t i l lb eg r o w i n g f o rr e a s o n so fh i s t o r ya n dp r e s e n t ，l a n d - l o s tf a r m e r sa r en o ti nt h es c a l eo f s o c i a ls e c u r i t y t h e yl i v ei nt h ee d g eo ft h eu r b a na n dr u r a la r e a s ，h a v eb e e nan e w d i s a d v a n t a g e dg r o u p s i nt h o s ey e a r s ，as e r i e so fp r o b l e m so nl a n d l o s tf a r m e r sa r e h a p p e n e d ，w h i c hn o to n l ya g a i n s td e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，b u t t h r e a ts o c i a ls t a b i l i t ya n dt h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ，i th a sg r e a t s i g n i f i c a n c eo nc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a lt oi d e n t i f y i n gt h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t i e si ns o c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s sf a r m e r s ，c o n s t r u c t i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s o ，t h i sp a p e rb a s i n gc u r r e n ts i t u a t i o no fl a n d l e s sf a r m e r s ，a n a l y z et h en e c e s s i t yo f e s t a b l i s h i n gl a n d - l o s i n gf a r m e r ss e c u r i t ys y s t e m ，s t u d yt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yo n s o c i a ls e c u r i t yo ft h ef a r m e r s ，a n dg i v em yo w n s u g g e s t i o n si nt h i sf i e l d t h ef i r s tp a r tp u t sf o r w a r ds o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m so nl a n d l o s i n gf a r m e r s b a s e do n t h ec u r r e n tp r o b l e m so ft h el a n d l o s i n gf a r m e r sw ek n o wt h a tt h es o c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s s f a r m e r si st h em o s tu r g e n tp r o b l e mi na l lq u e s t i o n so fl a n d l o s i n gf a r m e r s t h e nt h i sp a p e r p o i n t so u tt h en e c e s s i t yi ns o c i a ls e c u r i t yc o n s t r u c t i o no ft h ef a r m e r sa n dg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t i e s t h es e c o n dp a r td e s c r i b e sa b s e n c eo fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e si nt h el a n d l o s i n g f a r m e r s s o c i a ls e c u r i t y t h ea b s e n c eo fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e sr e s p e c t st h eo v e r a l l d e v e l o p m e n tp l a n ，p o l i c ya n dl a w , l e s si n v e s t m e n to ns o c i a ls e c u r i t yf u n d s ，s e l f - d i s c i p l i n e m i s s i n g t h et l l i r dp a r ta n a l y z e sr e a s o n so fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ym i s s i n g t h ep a r ts t u d i e s u r e a s o n sf r o mt w oa s p e c t so fh i s t o r ya n dr e a l i t ya n dc o m p l e t e l ya n a l y z e sa b s e n c eo f g o v e r n r n e n tr e s p o n s i b i l i t y t h i sa r t i c l em a k e saf o u n d a t i o nf o rn e x tp a r t t h ef o u r t hp a r tp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sf o rg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y f r o m r e f o r m i n gt h el a n ds y s t e m ，c o n s t r u c t i n gt h em u l t i - l e v e ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，s t r e n g t h e n i n g l e g i s l a t i o na n dg u i d i n gl a n d l e s sf a r m e r s ，t h i sp a r tg i v e sr a t i o n a l i z a t i o np r o p o s a l s k e y w o r d s ：l a n d l e s sf a r m e r s ；s o c i a ls e c u r i t y ；g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：碰j 毖 日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东：l k n 范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：幽l e t 期：丝1 2 2 1 l 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：到 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 我国已经进入工业化、城市化快速发展时期。为了满足工业化和城市化规模快速 扩张及公共基础设施建设的用地需求，近几年来我国无论是征地规模、还是征地幅度 都在快速增长，由此带来大量的失地农民。据有关部门统计，我国失地农民总数已经 达到4 0 0 0 多万人。尽管国家从宏观上严格控制建设用地规模，但客观上随着工业化、 城市化的飞速发展，被征用土地及失地农民的数量依然会呈刚性增长趋势。因历史与 现实的原因，我国失地农民缺乏社会保障的支撑，他们往往成为“种田无地、就业无 门、社保无份 的“三无农民 。他们生活在城市和农村的边缘，处境窘迫，已经成为 了新的弱势群体。近年来因失地农民而产生的一系列社会问题越来越多，这不仅有悖 于工业化、城市化发展的初衷，对社会稳定，对城乡的和谐发展及和谐社会的构建也 产生了不利影响。因此，明确政府在失地农民社会保障中的责任，构建失地农民社会 保障体系，处理好失地农民生存保障和发展保障中的一系列问题，对于实现城乡社会 的协调发展有着重要意义。为此，本文结合我国失地农民现状，在分析建立失地农民 保障制度必要性的基础上，探讨当前我国政府在失地农民社会保障中的责任，并对如 何完善这一领域中的政府责任提出了自己的建议和意见。 东北师范大学硕士学位论文 一、失地农民社会保障中政府责任问题的提出 ( 一) 失地农民问题 失地农民简言之就是失去土地的农民，主要指土地完全被征用或土地被征用后人 均耕地不足o 3 亩的农民。具体而言是指在城市化、工业化进程中因国家征用土地而 失去土地经营权和使用权的农民。农民失去了土地的经营权和使用权后，就与土地失 去了联系，成为失地农民。由失去土地而引发的农民问题均可成为失地农民问题，而 其中最核心的问题是失地农民的生存问题。 失地农民是伴随着我国工业化、城市化进程的发展而出现的。随着我国经济的飞 速发展，工业化、城市化进程迅速加快，对土地的需求有了前所未有的增长，征占农 业用地也就成为了一种必然趋势。但在长期以来城乡二元体制影响下，在优先发展工 业的路线指导下，农村的资源源源不断地流往城市，致使广大农村形成了积贫积弱的 局面，社会保障制度严重缺乏，医疗卫生教育等公共服务及设施远远落后于城市。在 这种情况下，土地对农民有着及其重要的特殊意义，成为集生存、就业、保障于一体 的“命根子”。农民失去土地后，由于政府的配套措施欠缺，加之历史上形成的对农 民政策的大量空白，使得失地农民境况堪忧，处境尴尬。他们既不同于农民，又有别 于城市居民，成为一个游离于二者之外的边缘群体。在当前情况下，失地农民主要有 以下特点。 l 、失地农民数量大，分布集中 失地农民数量巨大，这是学界的共识，但具体数量是多少，说法不一。有学者认 为，目前中国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 余万人。杨涛、 施国庆认为，从1 9 8 7 - 2 0 0 1 年全国非农建设占用2 3 9 4 6 万亩耕地，至少3 5 0 0 万农民 因征地失去或减少了土地。有的专家认为实际情况远非如此，因为国土资源部公布的 数字是根据各地报国务院审批后由农业用地转变为非农业建设用地项目统计出来的， 这些仅是依法审批的土地征用数，还没有把那些违法侵占、突破指标和一些农村私下 卖地包括在内。据统计，违法征地占合法征地的比例一般为2 0 - 3 0 ，有的甚至更高到 8 0 。我国有近1 3 亿人口，其中有8 亿农民。在城市化进程中，我国将有近6 亿农民 成为失去土地的农民，他们必须逐渐从农民转变为市民。n 1 未来5 1 0 年是我国经济 和社会发展极为重要的时期，外界环境和国内需求都决定了我国必须加快经济发展， 这意味着对耕地的占用仍将保持较高的需求。按照全国土地利用总体规划纲要的 预测，2 0 0 1 - - 2 0 3 0 年3 0 年间将新占用耕地5 4 5 0 万亩，新增失地农民7 8 0 0 万人。如 果违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。这些失地农民大部分集中在 东部沿海及经济发达地区，区域内部有城郊向远郊、农村扩散。 2 东北师范大学硕士学位论文 2 、收入增长缓慢，生活水平下降 农民失去土地后，部分失地农民依靠有力的地理位置，加之失地之初得到了补偿， 绝对收入有所上升。但就整体而言，相对收入增长缓慢，甚至出现负增长。与城市居 民的收入及生活水平有较大的差距。对农民而言，失去土地意味着失去一笔家庭财富， 失去了低成本的生存和发展方式。而不合理的土地补偿标准、少得可怜的征地补偿款， 不足以弥补失地农民的损失。掘福建省农调队对福建省失地农民2 0 0 2 年生存现状及满 意度调查显示，耕地被占用前，调查户的年人均收入为4 1 6 6 元，耕地被占后，调查户 的年人均纯收入( 不含补偿款) 为3 7 3 5 元，减少4 3 1 元，下降l o 4 ，仅为全省农民 人均纯收入的9 1 4 ，人均少了3 5 3 元。比1 江苏、浙江、山东的调查资料也显示贫困人 口及生活困难人口在失地农民总人口中占有很大的比例。失地农民比有地农民更多地 从市场购买生活用品，在收入下降，支出无底的情况下，失地农民的基本生活不容乐 观，参加养老保障及合作医疗更是无从谈起。 3 、就业率不高，隐性失业现象极为普遍 现行失地农民的安置方式虽有多种，但各地大多采取货币安置和招工安置的方式。 作为失地农民生活的替代保障，这两种方式具有很大的缺陷。其一，货币安置只是一 种生活指向性安排，而非就业指向性的安置。在农民因征地而失去土地后，尽管国家 依法给予了一定的补偿费用，但由于现行的补偿标准过低，且大都采用单一的货币安 置方式，对失地农民的生活安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题考虑欠 缺，货币补偿实际上难以从根本上解决被征地农民的生活、就业和发展问题。其二， 招工安置虽具有就业指向性意义，但由于失地农民文化素质低，社会资本偏弱，在劳 动力市场上处于不利地位。随着企事业单位改革的加快，一些已成为工人的失地农民 往往成为企业裁员的对象，招工安置已不适应用工单位市场化改革的需要。失地农民 在失去土地后，完全进入了陌生的生活环境，原来的种田技术、经验无用武之地，而 城市就业所需的技术和素质他们都不具备，相当多的失地农民陷入了就业困境。据杭 州市有关部门统计，1 9 9 8 年一2 0 0 3 年，全市( 不含滨江、萧山、余杭区) 共有因征地 而“农转非”人员1 5 7 万人，其中就业年龄段( 男1 6 - 6 0 岁，女1 6 - 5 0 岁) 的1 1 1 万人。而在就业年龄段人员中，目前暂时无业和处于失业状态的有5 8 万人，占5 2 。 另据调查，重庆的失地农民失业率为3 0 3 ，陕西省失地农民的失业率为6 2 o ，宁夏 失地农民4 3 0 9 6 没有就业机会。口1 由此可见，无论是东部经济发达地区，还是中西部经 济欠发达地区，失地又失业的农民占有相当大的比重。失地农民“就业无门”已成为 全国性的普遍问题。 4 、社会保障缺位 由于我国农村社会保障的长期缺位，土地实际上承担了农民社会保障的职能。农 民失去土地后，也就失去了基本的生存和发展基础，成了“种田无地，就业无门，社 目前指1 9 9 8 年2 0 0 3 年 3 东北师范大学硕士学位论文 保无份”的三无农民，处境异常艰难和尴尬。近年来，虽然各地政府也在积极探索失 地农民社会保障的多种形式，并取得了一定的成效。但总体而言，失地农民社会保障 的覆盖面很窄，保障水平也很低。即使极少数享有社会保障的失地农民，他们也无法 享受与城市居民同等的社会保障。失地农民既不同于农民，他们无法享有土地的保障， 又不同于城市居民，他们享受不到与城市居民相同的社会保障，处于社会保障的真空 地带，成为了一个边缘群体。失地农民社会保障问题，是失地农民自身最关心的问题 之一，也是学者关注的焦点问题。它已成为影响失地农民基本生活，影响我国城市化、 工业化进程，影响社会公平、稳定的重大问题。 ( 二) 失地农民社会保障中政府责任问题的提出 l 、建立失地农民社会保障的构想 失地农民社会保障是一个庞大的系统工程，它包括生存保障和发展保障两大方面。 生存保障主要体现在社保基金的筹集、运营、管理和养老保险、最低生活保障、医疗 保险、失业保险等模式类型及其构建上。发展保障主要体现在为失地农民再就业提供 服务，为失地农民提供发展的平台。建立失地农民社会保障制度必须与当前农村的社 会保障制度和城市的社会保障制度联系起来，并保留一定的兼容性。社会保障制度作 为公共产品，政府必须承担应尽的责任，并发挥主导作用。让失地农民社会保障制度 更具有替代性、绩效性、兼容性和持续性需要制度的完善，需要在政府的领导下解决 保障水平低、保障资金少等一系列问题。首先需要改革征地制度，提高征地补偿标准， 为解决失地农民社会保障问题预留政策空间；其次应提供多元化保障制度安排，完善 各项配套措施；再次，要加强失地农民社会保障立法，确保失地农民社会保障有法可 依、有章可循；最后应加强社会保障基金的投入和监管，引导失地农民就业。 2 、失地农民社会保障的现状 ( 1 ) 对失地农民社会保障制度缺乏统一的制度设计，理性不足。失地农民的社 会保障制度是伴随着经济发展而出现的新需求，必须有整体的理论框架作为基础，它 应包括投保年龄、领取年龄、投保标准、缴费基数、缴费标准等一系列指标的确定依 据及如何确定保障基金的统筹层次等。目前虽然有很多地区开始进行失地农民社会保 障制度的探索和实践，但是目标定位模糊，缺乏分析，多根据领导的偏好行事。 ( 2 ) 失地农民社会保障制度安全性欠缺。一是社会保险的统筹层次太低。除借用 商业保险外，各地试行的社会保障措施大多停留在村级范围，统筹层次过低，参与人 数少、分散风险的能力弱、消化损失的功能差，从而大大降低保障制度的安全性。二 是缺乏统一明确的监管机制和运行机制。我国目前尚无针对失地农民社会保障制度的 法律法规，大多的社会保障实践尤其是社保基金的运营仍处于混乱、无据的状态，根 本无法实现社保基金的保值增值。 ( 3 ) 失地农民社会保障制度的覆盖面低。目前我国失地农民社会保障的覆盖面普 4 东北9 币范大学硕士学位论文 遍偏低，绝大多数被征地农民还处在无保障或者低水平保障状态。而且各地社会保障 的实践往往是以解决眼前的困难和问题为重，具有明显的临时性和应急性，还没有作 为一项重要的制度建设来抓，也缺乏相应的配套措施。 ( 4 ) 失地农民社会保障建设中的政府缺位现象普遍。让公民享有基本的社会保障 是每个政府的责任，可是，我国政府在农村社会保障这一领域长期缺位，尤其是失地 农民社会保障作为城市化、工业化过程中出现的新问题，更是政府的盲点。众所周知， 在农地转为非农建设用地的过程中，征地时实行计划征地方式，进行的是行政补偿； 出让时是市场经济方式，以市场价格出售。这一剪刀差，把农地转让的大部分收益收 进政府囊中。政府在土地征用过程中获得了巨大收益，失地农民承受了巨大损失，而 且，政府也没有在失地农民的社会保障问题上采取有力措施和相应投入，这就使得征 地这一政府行为对农民更加不合理。 3 、构建失地农民社会保障制度的必要性 ( 1 ) 建立失地农民社会保障制度有利于更好地维护失地农民权益。现行失地农民 的安置方式虽有多种，但各地大多采取货币安置和招工安置的方式。作为失去土地后 农民生活的替代保障，这两种方式均难以实现或难以完全实现原有土地保障的功能。 货币安置只是一种生活指向性安排，而非就业指向性的安置。招工安置虽具有就业指 向性意义，但由于失地农民文化素质低，社会资本偏弱，在劳动力市场上处于不利地 位。随着企事业单位改革的加快，一些已成为工人的失地农民往往成为企业裁员的对 象，招工安置己不适应用工单位市场化改革的需要。只有社会保障方式可以适应各个 地区的人群，保障全部失地农民的利益。而且社会保障有利于从根本上建立起妥善安 置失地农民的长效机制，理应成为今后安置失地农民的基本政策取向。 ( 2 ) 建立失地农民社会保障制度是统筹城乡社会发展的必然要求。改革开放以来， 我国的家庭联产承包经营责任制不仅充分调动了农民的生产积极性，而且还在农村社 会保障严重缺位的情况下，在保障农民的基本生活、维护农村的稳定等方面发挥着不 可替代、无法估量的作用。土地被征用以后，大部分农民失去土地就意味着失业，他 们的生活水平急剧下降，在就业、子女就学甚至养老方面面临着严峻的考验，承受着 各种风险。因此，失地农民这一社会群体的妥善安置，关系到农民的切身利益，关系 到城市化和工业化的进程，更关系到城乡社会的协调发展。同时更应该强调的是中国 农民为国家优先推出工业化战略做出了巨大的贡献，承担了相当大的发展成本。据估 计，在改革i j i 的1 9 5 0 - - - 1 9 7 8 年的2 9 年中，政府通过工农产品价格剪刀差从农民身上 大约取得了5 1 0 0 亿元收入，同期农业税收9 7 8 亿元，财政支农支出1 5 7 7 亿元，政府 实际提取农业剩余净额为4 5 0 0 亿元。在1 9 7 9 年一1 9 9 4 年的1 6 年间，政府通过工农 产品剪刀差从农民那里占有了大约1 5 0 0 0 亿元收入，同期农业税收总额1 7 5 5 亿元，各 项支农支出3 7 6 9 亿元，政府汲取的农业净剩余约1 2 9 8 6 亿元。也就是说从1 9 5 0 年一 1 9 9 4 年，大约4 5 年的时间里，国家从农业汲取了大约1 7 4 8 6 亿元收入。【4 】同样，在征 地的过程中政府也获得了大量收益，仅在2 0 0 1 年_ 2 0 0 3 年间政府从土地出让当中就 5 东北师范大学硕士学位论文 获得约6 0 0 0 多亿元的收益。根据有关统计资料，在居民家庭收入构成中，农村贫困和 非贫困人员从国家或集体获得的转移收入分别占其收入来源的3 6 5 和1 1 3 ，农民 获得净转移支付为负数。1 5 j 农民为我国的发展做出了巨大的牺牲，失地农民承担了城 市化、工业化带来的痛楚，他们理应享受到社会发展的成果。享受社会保障不仅是城 市居民的权利，也是每个农民的权利，更是政府的责任。失地农民是城乡二元结构向 城乡一体化过渡的利益承载体，也会必将会成为社会保障城乡一体化的接轨点之一。 因此，建立失地农民社会保障制度是最终实现社会保障城乡一体化的重要突破口。 ( 3 ) 建立失地农民的社会保障制度是保持社会安定的有效途径。农民失去土地实 际上是失去了一笔家庭财富，失去了最基本的就业岗位，失去了最基本的生存和发展 方式，甚至失去了生存和发展的保障。在工业化和城市化进程中，失地农民的损失是 全方位的。要让农民完全放弃土地的承包经营权，基本的要求是保证农民得到的经济 补偿不低于耕种土地的收益。收益不仅包括土地自身的产出，还应该包括土地为农民 提供的养老、失业保障的收益。这是农民土地承包经营权在经济上的实现方式，也是 保障失地农民利益的底线。减少农民的数量是推动经济发展、增加农民收入的重要措 施，但是减少的农民必须转变为有工作、有收入、有保障的新型产业工人。现阶段我 国大量的失地农民沦为种田无地、就业无岗、社保无门的“三无 人群，已严重影响 了社会的稳定和经济的协调发展。征地过程中地方政府漠视农民的土地权益，采用非 常手段剥夺农民的知情权和参与权，进行欺骗式征地，极大的伤害了农民的感情，进 一步激化了干群关系。因此，妥善解决失地农民的社会保障问题是当务之急。农民放 弃了土地的使用权才使得城市化、工业化顺利进行。失地农民在失去土地的同时，又 失去生活保障，对他们来说相当不公平，更何况向公民提供社会保障是国家和社会应 该承担的责任。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明，由 于失地农民的土地权益得到了有效的保障，土地征用造成的社会不稳定因素有所减少。 4 、失地农民社会保障中发挥政府责任的急迫性 ( 1 ) 、政府责任的内涵 广义的政府一般泛指中央和地方的行政机关，包括立法机关、行政机关、国家元 首和政党等。狭义的政府一般是专指执行和贯彻法律，负责组织国家事务的行政机关。 在本文中，政府是指狭义的政府，即国家行政机关。 责任的涵义包括两个层面的内容：第一指义务，即份内应做之事；第二指没有完 成份内之事所应承担的谴责或处罚。因此，要明确责任问题，需要明确义务是什么、 谁规定与评价义务、义务是否得以履行、谁处罚及如何处罚等内容。与之对应，政府 责任也应有两层涵义：一是指政府在其行为活动中对公民或社会应尽的职责。政府应 尽的职责是由国家、政府和行政机构的性质、任务、政策、法规以及行政道德原则所 确定的，这规定了政府的行为范围，强调了政府不能越权行事，也不能无所事事；二 是指政府因没能履行相应的职责而必须承担的后果。这里面有两层意思。其一是对政 府没有履行相应职责的理解。这内含了如何确认政府是否履行职责的问题，也就是谁 6 东北师范大学硕士学位论文 来评价以及如何评价政府有没有履行了相应职责。这种评价就是指监督，即要求政府 行为必须受到监督。其二是对政府必须承担不尽责的后果的理解。行政主体不仅要对 消极的后果承担责任，也要对积极的义务承担责任。从某种意义上说，政府是为主权 所有者服务的，我们必须依据人民的一般意志，通过一定的方式来控制行政机关及其 活动，防止其肆意追求特殊利益，并对失职行为做出相应的制裁。简而言之，政府责 任就是政府的职责及义务。基于此，失地农民社会保障中的政府责任应该体现在改革 征地制度，建立完善的失地农民社会保障体系，推动社会保障立法、建立健全监督体 系，引导社会就业这几个方面。 ( 2 ) 、在失地农民社会保障中发挥政府责任的必要性和紧迫性 首先，提供公共产品是政府义不容辞的责任。公共产品也被称为公共物品或公共 品，非竞争性和非排他性是其根本特征。根据这两个特征，公共产品又可以分为纯公 共产品和准公共产品。纯公共产品是指具有完全的非竞争性和非排他性特征的公共产 品，而准公共产品是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的公共产品。从中可 见，失地农民社会保障无疑具有公共产品的属性。公共产品以零边际成本供给，增加 一个消费者不会引起成本的增加，同时，公共产品的非排他性，使其具有很大的正外 部效应，这种特征意味着公共产品的消费不可避免地会发生“搭便车 行为。排除这 种行为的成本是很高的，如果采用私人供给，则很可能会产生“公共的悲剧 。而失地 农民社会保障具有很强的外部性，由国家以外的其他社会组织或私营企业来承担这项 社会职能是不现实的，既非所愿，又超其所能。国家作为社会公共利益的代表，保障 社会成员的基本生存权利和发展权利，保障国家和社会稳定是其政策目标之一，更是 其义不容辞的责任。又由于农村公共产品的特殊性，农民比城镇居民对政府建立的社 会保障制度具有更强的依赖性，因此国家有责任建立和发展失地农民社会保障制度。 其次，政府是失地农民社会保障的主体。农民本身就是我国的一大弱势群体，在 征地博弈中产生的失地农民，更是处于弱势地位，政府应该承担起保障其权利的责任。 我国失地农民为城市化建设做出了巨大贡献，政府也从中获得了巨大收益。从1 9 7 9 年到1 9 9 7 年，国家从农村征收了2 7 亿亩土地用于城区扩容、修路、建工厂和开发区。 据估计，大约汲取了6 _ 1 0 万亿元土地增值收益。1 9 9 8 年以后政府从土地征用中抽走 的剩余更是成倍增长。据国土资源部估计，2 0 0 1 - - 2 0 0 3 年间政府从土地出让当中获得 收益约6 0 0 0 多亿元。 6 1 而为失地农民及建立社会保障所投入的费用不及土地出让收益 的零头。目前，政府没能在失地农民社会保障中发挥应有的职能，失地农民社会保障 需要政府强力介入。一项调查表明，征地过程中，补偿和安置费的6 0 - 7 0 为政府 各部门所得，而拥有集体土地使用权的农民只得5 1 0 。大部分失地农民就业困难， 失地农民社会保障体系的构建滞后于就业制度的变革，培训失地农民的网络体系还很 不健全。社会保障政策是政府公共政策的一个有机要素，构建政府主导型的社会保障 体系是社会保障的内在要求。只有政府树立“以人为本 的执政思路，统筹城市化发 展与解决失地农民问题，构建失地农民社会保障体系，失地农民的处境才能得以根本 改善，因此，政府有责任，也有义务为失地农民提供社会保障。 7 东北师范大学硕士学位论文 第三，政府有能力承担建设失地农民社会保障的责任。从现实情况来看，维护失 地农民的权益主体主要有三个方面；失地农民、村民委员会和政府。对于失地农民而 言，他们本身处于社会的最底层，经济实力相对薄弱，失去土地后也就失去了最后的 保障。虽然他们得到了土地的补偿金，但是这些补偿远不足以维持他们的基本生活， 更不必说保障了。而且他们积累的种田经验及生存技能在城市生活中毫无用武之地， 就业困难。“种田无地、社保无份，就业无门 是他们悲惨而真实的写照。他们挣扎在 生存线上，对社会保障的需求比任何一个阶层都急切，但缺乏相关政策法规的保障， 没有畅通的渠道表达自己的意愿。失地农民无论在政治上，还是经济上都难以成为建 立社会保障的主体；村委会既代表农民的利益又要对上级政府负责。当农民的利益与 上级政府的利益发生冲突时，村干部为了自己的利益会站在上级一边。无法承担维护 农民权益的责任；而政府拥有建立失地农民社会保障必不可少的制度资源，在失地农 民权益保障中具有强制优势、组织优势和效率优势。在建立失地农民社会保障中面临 的征地程序不合理、补偿标准及分配制度不合理、资金投入不足及缺乏法律依据等问 题，只能由具备制度设计与改革职能的政府做主角才能从根本上加以解决。而且，也 只有政府才可能站在社会的立场平衡各方的利益分配和改革成本。 8 东北师范大学硕士学位论文 二、失地农民社会保障中政府责任的缺失 ( 一) 、缺乏战略性指导和宏观把握 失地农民社会保障缺乏与政府对农村社会保障缺乏战略性指导和宏观把握不无关 系。农民除了把土地作为社会保障的替代物之外，几乎没有享受到任何形式的社会保 障。土地被征用后，仅有的一点土地保障也丧失殆尽。社会保障在失地农民这一群体 中出现了名副其实的真空地带。政府对社会主义市场经济条件下农村社会保障应采取 什么样的模式、农村社会保障体系和城市社会保障体系是一种什么样的关系等问题缺 乏基本的界定。对于农村社会保障的目标，对于农村社会保障制度建设和城市社会保 障制度建设的关系及未来发展趋势并没有做出明确的定位和科学的说明。由于政府对 农村社会保障的认识先天不足，面对失地农民的社会保障就更加困惑。 失地农民是在我国经济飞速发展，工业化、城市化进程急剧加快的现实条件下产 生的。城市的急剧扩张，使得土地成为更加稀缺而珍贵的资源。大批农民被迫失去了 赖以生存的土地。由于历史及现实各种制度因素的制约，失地农民在生存、就业、养 老及子女教育等方面面临严峻的形势。而政府对城市化过程中出现的问题无论是主观 方面还是客观方面准备不足。特别是对城市化过程中出现的失地农民问题始料不及， 先是束手无策后又追于形势的严峻而被动应付，其行为具有严重的滞后性。各地政府 虽然出台了“土地换社保”等各种具体措施，但基本都是“头痛医头，脚痛医脚 ，难 以从根本上解决问题。政府在失地农民制度建设、时空规划以及相应的政治、经济、 社会各项事业之间的协调发展等问题仍处在探索阶段，无理性的应对之策。 ( 二) 、政策、法律支持缺位 从理论上说，失地农民社会保障制度应该是一个包括养老保险、医疗保险、失业 保险、最低生活保障、住房保障、就业保障等在内的完整保障体系。但以目前中国失 地农民的实际情况来看，建立完善的社会保障体系不可能一蹴而就。各地关于失地农 民社会保障的建设一般都从养老保险、最低生活保障和医疗保险这三项失地农民最需 要的方面入手，在此基础上尝试性的建立失地农民社会保障。但是国家有关部门至今 为止并没有制定统一的有关失地农民社会保障的法律制度。根据国外经验，将失地农民 纳入社会保障体系，其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生 活保障，并为他们提供就业和培训的机会，为失地农民提供法律援助等是解决失地农 民问题的基本途径。中国由于经济发展水平低，在现阶段不可能实行如此全面的社会 保障体系，但国家必须有一个统一的全局性的指导原则，以避免地方在政策上的随意 性以及侵害农民利益的行为出现。口1 从现实情况来看，现行有关失地农民社会保障的 法规政策，大多由地方政府各自制定，国家缺乏统一、权威的法律安排，没有明确的 9 东北师范大学硕士学位论文 法律规范和畅通、公平的纠纷解决机制，而且随意性较大。目前各地发生的有关失地 农民社会保障方面的纠纷，缺乏行之有效的解决路径，主要源于没有统一的法律制度 作为行为指引。国家立法和地方立法步调不一，造成地方政府法规“各自为纲，政策 不能有效上升为国家意志，政策执行缺乏统一性和规范性，严重影响失地农民社会保 障制度建设的进程。嗍失地农民社会保障制度的建立，需要一个统一、系统的法律体 系来支撑。有无完善的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的重要标志。只 有体制、机制、法制都健全，才能保证失地农民社会保障事业的顺利发展。 ( 三) 、政府重视程度不够，社保资金投入过少 我国社会保障资金配置极不合理。当前我国农村社会保障总体水平较低，与城市 社会保障水平差距很大，而且有进一步扩大的趋势。据调查，农村社会保障支出占g d p 的比重一直在0 1 的水平上，而城市社会保障支出占g d p 的比重却一直稳定在7 3 左右。也就是说中国城市社会保障水平占到全国9 8 6 ，而农村社会保障仅占1 4 ， 即7 0 的农村人口共享着国家1 4 的社会保障资金资源，而3 0 的城镇人口共享着 9 8 6 的社会保障资金资源。我国已成为世界上公共卫生资源分配最不公平、分布最不 平衡的国家之一。在医疗卫生公正性评价中，我国在1 9 1 个国家中位居第1 8 8 位。国 家每年投资5 8 7 亿元用于卫生经费，其中用于城市人均1 3 0 元，农村入均只有8 6 6 元。目前，我国农村社会保障尚未形成完整的机制，更无法律的保护，处于严重的缺 位状态。国家对农村社会保障的忽视，直接延续到了失地农民身上。就医疗保障来说， 在失地农民中，覆盖面很窄。在医疗保险对象中，除只有不到一半的保养人员可以终 身获得医疗保险外，被抚养人和1 6 4 0 周岁的男性及1 6 - 3 0 周岁的女性是没有医疗保 险的。虽然，在3 0 - 3 5 周岁年龄段的女性劳动力和4 0 - 4 5 周岁年龄段的男性劳动力能 享受住院医疗保险，但最多也只是在大病住院时才报销5 0 0 0 元。失去了土地，农民失 去了低成本的生存方式，也失去了仅有的土地保障。他们处于农村和城市的边缘，社 保无份，就业无门，处境极端尴尬。失地农民社会保障是国家社会保障体系的一部分， 具有公共产品的性质，国家负有当然责任。财政在失地农民社会保障中负有积极而重 要的责任。没有政府财政的支持，失地农民的社会保障无异于空中楼阁。“个人缴纳为 主，集体补助为辅，国家予以政策支持原则推行的农村社会保障体系进行了十几年， 已经投保的2 0 到6 0 岁的人数占应该投保人数的比重不足1 。造成这一局面的根本原 因就是国家财政没有承担一定的责任。嘲 ( 四) 、政府自律行为缺失 1 、征地补偿不及时、不到位，严重侵害农民的生存和发展利益 这是我国土地征用制度在实际操作层面存在的突出问题。按照现行法律规定，土地 征用补偿费在集体经济组织、安置单位、农民个人三者之间分配，但大多数情况下补偿 费被层层截流，农民实际所得甚少，这对于失去稳定收入来源的农民来说，无异于雪上 l o 东北师范大学硕士学位论文 加霜。政府是国家政策的执行者，正确的贯彻执行国家政策是政府义不容辞的责任和 义务。征地补偿款不仅是农民生活费用的重要来源，更是他们缴纳社保资金的重要保 证。失去了补偿款，社保基金即成为无源之水。 2 、拖欠、挪用、侵吞征地补偿金的现象普遍存在 据新华社报道，至2 0 0 4 年4 月2 4 日止，全国查出因违规出让土地应补缴出让金 2 0 7 7 万元，己追缴1 2 8 1 万元，仍拖欠农民征地补偿安置费近百亿元。n 们一些地方 在征地过程中，常常采取分期支付、打白条、甚至口头承诺等办法拖欠农民征地款， 一拖就是几年，使得补偿难以到位；一些乡( 镇) 村采取拖欠、挪用、截留等手段， 将上级政府拨付给被征地农民的各种补偿款用来发放工资、福利、建楼、购车等；更 有甚者，一些村组织领导贪污挥霍征地款，明显侵占了农民的利益。2 0 0 3 年4 月，原 铅山县河口镇清湖村主任丁某、清湖村第一村民小组长黄某、第二村民小组长空某分 别将7 万元、l o 万元和1 3 万元的征地补偿款挪用给自己参股的煤矿，后被检查机关 查办。据统计显示，2 0 0 4 年上饶市检察院查办的3 0 件村官经济犯罪案中，绝大部分 与征地补偿费有关；n 玎从2 0 0 4 年开始，审计署对2 0 0 2 年至2 0 0 4 年的县际公路项目进 行了重点审计，在审计抽查陕西省1 6 条县际公路时，发现有1 4 条存在着征地不补偿 等问题。国家审计署认为全国很多地方都存在着类似的情况。现在有市县人民政府作 土地买卖，而且是借权强买强卖，垄断经营，低价购进，高价卖出