（行政管理专业论文）城市化进程中失地农民问题的政府责任.pdf

摘要 现阶段，随着改革深层次的推进和城市化进程的加快，我国涌现 出越来越多的失地农民，失地农民的生存和发展问题日益凸显，已经 演变为一个全社会关注的热点问题。由于我国二元经济社会结构以及 法律法规不完善等原因，导致失地农民成为游离于城乡社会之间的贫 困群体和社会中的新型弱势群体，它冲击着现行稳定的社会秩序，挑 战着政府的合法性权威。本文从失地农民问题这一社会焦点问题出 发，在国内已有的理论和实践基础上，借鉴国外经验，以此深化理论 认识，为失地农民问题的解决提供理论参考和实践依据。通过宏观和 微观相结合的方法，尝试从政府行为层面去研究失地农民问题，试图 对我国政府解决失地农民问题的履责路径做一个探索，并以此为突破 口，促进农民的非农化、市民化，为解决新时期的三农问题提供理论 依据。文章也在这个背景下展开论述，首先分析失地农民问题的产生 原因及对经济社会发展的影响，指出失地农民问题的重要性和紧迫 性，探讨失地农民问题的症结所在；进而论述政府在有关失地农民问 题如征地补偿、就业安置、社会保障等方面承担的不可推卸的责任以 及具体的政策实践。本文以明晰政府职责，巩固政府合法性，推动国 民经济健康发展和各项社会事业全面进步，保障社会安定稳定，推动 社会主义和谐社会建设，实现失地农- 民的可持续生计为主要目标，在 此基础上探讨政府的履责路径，提出相对完善和可行的解决方案和建 议。 关键词：失地农民；政府责任；城市化 a b s t r a c t a t p r e s e n ts t a g e ，a l o n gw i t ht h ec o n s t a n tp r o m o t i o no f r e f o r m sa n du r b a n i z a t i o n ，w h i c hm a d e1 0 t so fp e a s a n t r yl o s t t h e i r1 a n d ，t h e s u r v i v a la n d d e v e l o pp r o b l e m o f1 0 s e 1 a n d e x p r o p r i a t e df a r m e r s i si n c r e a s i n 9 1 yp r o m i n e n t i th a s b e c o m et h ef o c u st h ew h o l es o c i e t ya r ep a y i n ga t t e n t i o nt o t h e p r e s e n t s i t u a t i o no fo u r c o u n t r yd u a l e c o n o m i c s o c i e t y s t r u c t u r ea sw e l la si m p e r f e c t1 e g a ll a w sa n dr e g u l a t i o n sa n d o t h e rr e a s o n s ，s oc a u s e dt h ef a r m e rb e c a m et h ed is s o ci a t i o n b e t w e e nt h ecit ya n d c o u n t r y s id es o cie t y s i m p o v e r is h e d c o m m u n i t ya n d an e wt y p eo fv u l n e r a b l eg r o u p si n s o c i e t y i t w a sa t t a c k i n gt h ep r e s e n ts t a b l es o c i a lo r d e ra n dc h a l l e n g i n g t h el e g i t i m a c yo ft h ea u t h o r i t yo fo u rg o v e r n m e n t i nt h i sp a p e r ， t h ep r o b1e mo f1a n d e x p r o p ria te df a r m e r sf r o mt h ef o c a lp oin t o fs o c i e t y ， i nt h ed o m e s t i ct h e o r ya n dp r a c t i c eh a sb e e nb a s e d o ne x p e r ie n c ef r o ma b r o a di no r d e rt od e e p e nu n d e r s t a n d i n go f t h et h e o r yf o rt h ep e a s a n t st os 0 1 v et h ep r o b l e ma n dp r o v i d e at h e o r e t i c a lb a s i sa n dp r a c t i c a lr e f e r e n c e t h r o u g ha c o m bin a ti o no fm a c r oa n dm ic r oa p p r o a c h ， t r yt oa c tf r o mt h e 1 e v e lo fg o v e r n m e n tb e h a v i o rt os t u d yt h ep r o b l e mo f 1 a n d e x p r o p r i a t e df a r m e r s ，t r y t os o l v et h e p r o b l e m o f 1 a n d e x p r o p r i a t e df a r m e r sf r o mc a r r y i n go u tt h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yp a t h ， u s ei ta sab r e a k t h r o u g hp o i n tt o p r o m o t et h e t r a n s f o r m a t i o nf r o mf a r m e r st oc i t i z e n sa n d r e s i d e n t i a l i z a t i o n ， a n da d d r e s st h ei s s u eo ft h en e we r ao f i i a g r i c u l t u r ec o u n t r ya n dp e a s a n t s t op r o v i d eat h e o r e t i c a l b a s i s i nt h i sp a p e r ，i no r d e rt oc l e a rt h eg o v e r n m e n t d u t y ， c o n s o l i d a t et h el e g i t i m a c yo ft h eg o v e r n m e n t ， p r o m o t et h e h e a lt h yd e v e1 0 p m e n to ft h en a tio n a l e c o n o m ya n da 1l r o u n d s o ci a lp r o g r e s s ，t os e c u r eap e a c e f u la n ds t e a d ys o ci e t ya n d p u s hf o r w a r dt h ec o n s t r u c t i o no fas o c i a li s th a r m o n ys o c i e t y ， a n da c h i e v es u s t a i n a b l eli v e li h o o d s f o r1 a n d e x p r o p r i a t e d f a r m e r st h e s em a i n g o a l s ， o nt h eb a s i so fd i s c u s s i o nt h e r e a c h i n gp a t ho fg o v e r n m e n ta c c o u n t a b ili t y ，b r i n gf o r w a r d r e l a t i v e l yw e l la n dp o s s i b l es 0 1 u t i o na n dr e c o m m e n d a t i o n s k e yw o r d s ：1 a n d e x p r o p r i a t e df a r m e r s ；g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y ； u r b a n i z a t i o n l l i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识 到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者娩似簪 矽7 年 1 月牛日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：翻花日期：沁斡6 月v 日作者签名：i 洲甍日期：沁棒6 月v 日 锄摊：舶房嗍：呻阳 ) 城市化进程中失地农民问题的政府责任 第一章绪论 第一节选题背景与意义 失地农民是一个国家在城市化过程中必然出现的一种正常的社 会现象，是在国家经济建设和社会发展的过程中，由于城市化和工业 化的用地而减少或失去土地的农民。改革开放以后，尤其是进入了 2 0 世纪9 0 年代以后，我国的失地农民的规模日见扩大。劳动与社会 保障部的数据表明，至2 0 0 5 年，全国失地农民总数已经达到了4 0 0 0 万，根据我国目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用 农民土地1 7 2 0 万公顷，若按照城郊农民人均o 0 4 7 7 公顷土地计 算，就意味着每年将新增加失地农民3 5 7 _ 4 2 9 万人，十年后失地农 民总数将达到1 亿人。中华人民共和国建国以来，随着建设速度的 加快，城市不断地征用农民的土地以满足其规模不断扩大的需要，与 此相关联，对这一部分失去土地的农民，作为交换，长期以来主要是 将其转为城市居民，并为其安置工作。随着国有企业和集体企业改 革的不断深化，企业用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民就业 安置的渠道越来越少，9 0 年代后期开始采取货币化安置成为各地普 遍的选择。伴随着工业化和城镇化的高速发展，征地的趋势成为必然， 而世代以土地为生存依据的农民，失去了土地就失去了保障。对于目 前农村存在的情况，一次性给付，不能解决问题。近几年来，传统 安置方式的弊端日渐突出，切实保障被征地农民的权益，建立以就业、 养老、医疗等为重点的失地农民社会保障体系，随着各地新一轮的“圈 。宋斌文等失地农民问题四事关社会稳定的大问题【j 】调研世界，2 0 0 4 ( 1 ) ：2 2 2 3 。张汝立农转工：失地农民的劳动与生活( m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ：3 硕士学位论文 地运动”引发诸多社会矛盾日趋白热化后被逐步提上各级政府议事日 程。 中国社会科学院2 0 0 4 2 0 0 5 年“社会形势分析与预测”课题报告 中指出，在当前困扰中国的七大社会问题中，“农民失地引起的社会 矛盾加剧”排在首位。李培林认为在全球化和中国社会快速变迁的大 背景下，关于农业、农村、农民的“三农问题 衍生出了“农民工、 失地农民和村落终结”的“新三农问题”，由此也可以看出，失地农 民问题已经变得举足轻重。中国正处于新一轮的经济增长周期中，土 地增值的收益成为最大的收益，而这块收益能否公正、公平的分配， 也成为利益矛盾和冲突的焦点。在这个过程中，农民作为弱势群体， 他们的利益往往受到侵害，他们应当获得的土地收益，往往被开发商 转移和侵占，使拥有土地所有权的村民集体和拥有土地使用权的村民 个人，得不到合理的利益补偿。失地农民已经成为中国最弱势、最缺 乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定 因子，失地农民问题已经成为关乎我国政府执政合法性危机的不稳定 动因，能否有效解决失地农民问题也成为衡量政府政绩的指标之一， 因此选择城市化进程中失地农民问题的政府责任这一研究课题是有 其重要性和必要性的。 在9 0 年代以前，在城市长期存在的无偿、无期限、行政划拨土 地使用制度，造成了建设用地的极大浪费。随后推行的城市土地使用 制度改革，不仅提高了土地资源配置的经济效率，而且显化了土地资 产价值，为城市建设积累了巨额资金促进了中国的城市化和现代化。 历史表明，土地制度和土地政策对社会经济发展具有十分重要的影 响。随着中国经济的发展和城市化进程的加快，土地非农化规模也越 来越大，失地农民也越来越多，人口非农化的速度始终跟不上其脚步， 并且差距越来越大。农用地的减少影响着中国的粮食安全和生态安 城市化进程中欠地农民问题的政府责任 全，失地农民的各种问题也越来越凸显，因此，对农村的土地制度和 政策进行改革必能对促进农村相关问题的解决起到非常好的效果。在 计划经济时期，国家对失地农民普遍实行招工安置、就业安置的政策， 较好地解决了广大农民的长远生计问题，但随着市场经济的发展，原 有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有的作用和意义， 各种矛盾和问题开始凸显。而后出现的一系列解决方案并不能很好的 解决失地农民问题，这也才缔造了进行研究的可行性和必要性。 第二节研究现状 一、国内失地农民问题的研究 改革开放以前，由于我国建设征地规模不大，失地农民人数还不 多，而且那时解决失地农民问题的政策是“农转工”，这代表着地位 和身份的提高，并未引发任何不满。因此，失地农民问题并没有进入 研究人员的视野，我们尚未发现改革开放前研究成果的发表。 改革开放以后，随着改革的深入，城市建设征地规模越来越大， 失地农民数量猛增，如何安置这些失地农民成为各级政府急需解决的 一项重要任务。被征地农民转为城市居民，一方面促进了被征地农村 地区的城市化，加快了社会发展进程；另外一方面，由于城市基础设 施薄弱，城市安置失地农民的能力有限，再加上征地安置制度的滞后， 使得被征地农民的安置问题成为制约城市化进程的重要因素，个别地 区甚至因安置补偿不当酿成较大的冲突，造成了对社会秩序的冲击。 在这样的背景下，失地农民问题开始较多的进入研究人员的视野。有 许多学者就失地农民问题作了研究述评，如林添福、杨涛、施国庆、 陈银娥、杨9 即、郭春华、史娟等。总体说来，这些研究成果可以划分 为两个部分，一部分主要分析农民失地的原因和途径，描述失地农民 的生存现状，探讨失地农民的补偿安置措施，估计失地农民的规模等； 硕士学位论文 另外一部分主要研究城市发展与失地农民的利益冲突、农村土地制 度、土地征用制度、失地农民社会保障等，涉及与失地农民相关的各 个层面。正如社科院的林添福所说“对该问题的研究基本始于2 0 0 2 年，随后几年出现了非常丰硕的成果。可以说，伴随着经济社会发展， 农民失地问题逐渐浮出水面，而对该问题的认识也日渐由感性走 向理性、由表层走向深入，研究视角也在不断地创新、拓展，这必将 为该问题的解决提供有效的理论支持。删已有的研究成果普遍赞同农 民失地是经济社会发展、城市化进程中的一种必然现象。 分析失地农民产生原因：一些学者从土地产权制度方面分析由于 法律没有明确规定农民集体的组织形式，在理论和实践中不可避免地 造成了农村集体土地所有权产权代表不明确，导致土地被征用时，农 村集体和个人始终处于被动、弱势地位；一些学者从法律角度对政府 征地行为进行了探讨。认为，城镇国有土地使用制度改革，建立起了 区分经营性用地和公益性用地的城镇土地使用制度，在集体农地转用 中，政府垄断土地一级市场，造成政府与民争利；也有学者认为，土 地征用问题严重化、失地农民问题突出与财政体制安排相关联；还有 学者综合分析了土地征用及失地农民问题，认为地权主体的缺失，是 造成农民失地的根本原因；现行补偿制度不合理导致征地成本一收益 不对称刺激了圈地行为；利益集团的寻租行为助长了土地的征占；信 息不对称下农民的劣势地位必然导致其与政府博弈下失地的结果；政 府对土地征占监管不力，以及圈地带来的暴利，致使占用农地的利益 主体有恃无恐。 就失地农民的利益受损状况而言，许多文章都谈到失地农民普遍 面临的压力：一是生活保障压力；二是失去就业保障；三是养老等社 。林添福失地农民问题研究述评 e b o l 】中国社会学网，2 0 0 5 9 2 4 。孔祥利，王君萍，李志建农民失地的路径、成因与对策【j 】云南民族大学学报( 哲学社 会科学版) ，2 0 0 4 ( 6 ) ：9 3 9 8 4 城市化进程中失地农民问题的政府责任 会保障压力。梁伟、袁堂明把失地农民的权益流失归纳为三个方面， 即经济权利的渐进性缺失、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化 性消失。当前失地农民现实的、根本的困境是：以利益表达能力不 足、经济参与能力短缺和社会机会缺失为关键特征的可行性能力短 缺，此三项能力的短缺使失地农民成为潜在的贫困群体。对于农民而 言，征地不仅使农民失去土地及一些直接的物质利益，更重要的是失 去了在众多活动领域的选择自由、寻求发展的机会和能力。 就征地补偿问题而言，关于征地补偿制度主要有以下四种观点： 第一种观点是改不对等补偿为对等补偿。具体而言就是把征地补偿改 为征地赔偿，承认土地农民集体所有权及其土地承包经营权的财产性 质，作为征地主体的政府和作为土地所有者的集体及土地使用者的承 包农户在法律上处于平等地位，双方按照市场机制进行交易，从而体 现具有土地所有权和使用权的物化价值 。第二种观点是通过区分土 地用途，按照“片区综合价分别补偿原则，兼顾国家、市场征占主 体和农民三方利益。按照统一制定分片的征地综合补偿标准，严格区 分商业用地、社会公益用地，结合土地的基准价、级差价、市场浮动 价、土地用途、土地出让受益、人均耕地和经济发展水平等情况，划 分片区综合价。第三种观点变“不完全补偿为相当补偿原则 以土 地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目 。第四种 观点主张要变纯粹的经济补偿办法为实现“可持续生计”办法，以解 决现行补偿中普遍缺乏效用且容易被滥用、不足以预防失地农民的贫 困的缺陷，把征地安置的重点放在使失去土地的人重新建立生产力并 梁伟，袁堂明失地农民权益流失探析【j 】农业经济，2 0 0 3 ( 1 1 ) ：2 7 2 9 。徐琴可行能力短缺与失地农民的困境 j 】江苏社会科学，2 0 0 6 ( 4 ) ：1 4 0 一1 4 4 徐元明土地利用制度创新与失地农民保障制度的建构【e b 0 l 】德宁在线 ( h tt p ：w w w d n x k c o m 0 4 8 2 6 ) 固周志坚，周庆松兰溪社会城市化失地农民社会保障问题研究【b b o l 】兰溪市党政干部论 坛( h t t p ：硼啊1 x d x g o v c n ) 。吴次芳，鲍海君城市化进程中失地农民的征地安置途径探索 j 】中国土地，2 0 0 3 ( 4 ) 硕十学位论文 提高他们的生活水平上。至少要保证及时足额支付置换农民原有资产 的费用，但最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能 弥补由此损失的时间，“迎头赶上 。 失地农民的社会保障问题研究包括：关于失地农民社会保障在社 会保障体系中的地位；关于建立失地农民社会保障的可行性；关于具 体的社会保障政策措施；关于失地农民社会保障基金的筹资渠道和运 行问题等。鲍海君、吴次芳等学者从社会保障角度出发，探讨通过建 立合理的失地农民社会保障制度来保护失地农民的合法权益，对城市 居民、一般居民、失地农民享有的社会保障进行的比较；孙雷、陈 波羽等学者深刻探讨了土地换保障的流程，并且用图示清晰、形象的 展现了土地换保障的逻辑框架。同时，在文章中，作者认为政府在征 地过程中，应该扮演中间人的角色，而不应作为征地利益的分享者出 现。 目前国内学者对解决失地农民问题的观点主要有以下几种方 法：一是明确界定公共利益，规范政府土地征用行为；二是提高征地 的补偿金额，以维持失地农民的基本生活；三是以土地换社保，把失 地农民纳入到城镇社会保障体系中；四是明确界定农地产权，周其仁 认为“必须解决农地产权问题，应修改相关法规，明确农民对土地的 所有权，特别是农地转为非农用地的使用权的转让权”。许庆等也认 为，农民对土地承包权的不确定性削弱了农民投资的积极性。 第五 是深入市场化改革，即改革我国经济发展的赶超型战略，构建合理的 政绩考评体系，继续深化改革户籍制度，消除城市劳动力市场对农村 流动人口的歧视，形成良好的制度激励和约束，进而明晰农地产权， 实现资源的优化配置。 。张时飞解决失地农民问题的政策框架【e b o l 】中国社会科学院网 ( h t t p ：w 1 】l ，w s o c i o l o g y c a s s c n s h x w s h g z s h g z 7 ) 。鲍海君、吴次芳论失地农民社会保障体系建设 j 】管理世界，2 0 0 2 ( 1 0 ) ：3 7 4 2 。陈俊f d i 与失地农民问题：以苏州为例【j 】中国发展，2 0 0 7 ( 3 ) ：8 5 8 8 城市化进程中失地农民问题的政府责任 有学者认为对失地农民问题的研究还要从以下几个方面加以深 入：第一，要对农民失地后给社会带来的正负面的影响进行专门研究， 着重考虑解决失地农民问题的战略性意义；第二，理论研究总体不够 深入；第三，理论研究的实证性有待加强；第四，研究的国际视野与 经验借鉴有待进一步拓展；第五，解决失地农民问题的方案比较粗糙， 系统性和实践性不足。这些都为本文的立论和分析提供了参考。 二、国外失地农民问题的研究 进入近代社会以来，除中国、朝鲜等少数国家以外，农民与工人 只是作为职业划分依据，并不具有身份象征意义。因此，当农民失去 土地进入城市居住和工作之后，对个人而言并不像中国这样具有着身 份改变的重大意义。 失地问题的出现最有代表性的是英国的圈地运动，用暴力剥夺了 农民的土地生产资料，强行驱使大部分农村劳动力向城市迁移，以此 来推动工业革命的发展。根据保尔芒图在十八世纪产业革命 英国近代大工业初期的概况、汉斯豪斯赫尔近代经济史从 十四世纪末至十九世纪下半叶以及马克思的资本论当中的描述， 英国的圈地运动由于城市经济并未发生飞跃发展，传统的旧式工业提 供的就业机会十分有限，结果大部分农村移民变成流浪街头的乞丐和 流民，骚乱、失业、疫病和各种犯罪活动加剧了城市社会的紧张动荡。 伴随着工业化、城镇化进程逐步发展和完善，英国的社会保障制度也 逐渐健全。1 9 世纪末2 0 世纪初，美国采取自由主义的城市化政策， 也带来了十分严重的社会问题，这表现为失去土地的进城农民对城市 社会秩序的冲击。进入第二次世界大战以来，拉美学者对失地农民问 题进行了深入的研究，影响较大。主要原因在于大战结束后工业化和 城市化迅速加快等，失地农民在现代化过程中进一步失去了在农村生 存的依托，农村人口无限制地涌入城市，而城市经济却难以接受众多 硕十学位论文 的移民。他们无法在城市中立足，只能在城市外围建造一些能挡风避 雨的简陋住所。生活在这些贫民窟中的人既享受不到公共服务设施的 便利，也无法获得正规的工作机会，而经济地位的低下必然使他们难 以参与政治进程。这被很多学者认可为边缘化。其他发展中国家的城 市化也多采用自由放任的政策，使进城农民居无定所，就业十分艰难， 不但制约了城市发展的进程，同时也使城乡差距越来越大。 在现代社会，各国因公共利益依法征用土地已很普遍，为了防止 这种以公权侵害私权的行为激化，大多数国家和地区都以法律形式规 定土地征用是政府的特有权力，土地征用的主体只能是国家。虽然有 的国家根据具体情况有时可将土地征用权授予某些公用事业团体或 公司，但是必须经国家核准后才能征用土地。因此，政府行使征地权 的具体表现就是严格控制征地审批权。大部分国家和地区都建立了 土地征用补偿制度，对给原土地权利人所造成的损失给予相应地补 偿，征用农民的土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较 为满意的补偿。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标 准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值， 而且充分考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因 征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者 的利益。日本土地征用法规定征地补偿金额为市场价格乘以物价变 动修正率，英国都市与乡村计划法年修正案提出被征土地按市价补偿 包括被征土地价格和毗邻土地损害补偿，法国征地补偿以协议价格为 准，荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。总之，土地征用费和 土地赔偿款组成失地农民的全部费用。其中土地征用费大体等于土地 价值，土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损 失的弥补。在部分国家，法律规定对失地农民的补偿往往超过土地的 。杨玲、晏群国外征用土地制度比较及借鉴 n 】中国房地产报，2 0 0 3 7 1 1 。吴怀娟，于静土地征用补偿制度的国际比较及借鉴【j 】青岛行政学院学报，2 0 0 5 ( 4 ) ：3 卜3 3 8 城市化进程中失地农民问题的政府责任 市场价值，以保证失地农民原有的基本生活水平不降低。已经实现了 现代化的国家都是以各自独有的方式成功解决了利益协调问题从而 建立起有效率的经济组织的国家，因此，我国的改革发展战略要求充 分合理借鉴他国经验教训，在失地农民问题上也应如此。 综观国外对失地农民问题的研究，可以发现中国的失地农民问题 与其类似情况主要有如下两点差异： 1 失地农民性质的差异 除英国外，其他欧美国家及多数发展中国家的失地农民问题基本 上都是在自由放任的市场经济条件下发生的。每一个人均有自由迁徙 权，其失地属于自愿行为，农民进城没有先决条件，只是职业转换， 不具有身份改变的意义。只要有财力，已进城农民还可以返回原村庄 购买土地重新当农民。与此相比，中国由于2 0 世纪5 0 年代中后期起， 便实施了严格的户籍管理制度以及与之相配套的分配制度，事实上已 剥夺了人们的自由迁移权。虽然对每个希望改变自己命运的农民来说 愿意进城，但从其性质来看，中国只有通过征地才可能发生较大规模 的人口非农化，而征地制度本身带有强制性，并非自愿性行为。且失 地农民身份转变后几乎具有不可逆转性，基于村集体公共财产的博弈 更加使得它不具有现实性。 2 失地农民安置的差异 国外失地农民不存在由政府安置工作的问题，这主要是与国外普 遍实行土地私有制，征地时已按市场属性给予必要的补偿有关。中国 由于实行土地国有及集体所有制度，当低价征用农民土地后要为其安 置也成为一种必须。在9 0 年代以前，“农转工”、“农转非”是一种必 然性的选择，是政府以计划手段配置劳动力资源的一种方式。而随着 我国市场经济的逐步健全以及改革开放的不断深入，这种做法已经失 效，因此一次性的货币安置成为主要手段这才带来了严重的社会问 硕士学位论文 题。因此，对我国失地农民问题的研究必须基于中国的社会制度和基 本国情。 第三节研究思路与方法 针对失地农民这一特定的研究对象，大量的文章都是将其视为弱 势群体来看待，是需要救助，需要加入城市社会保障的群体，探讨如 何对其进行利益补偿。但是，笔者认为从深层次的角度来看，失地农 民问题的产生正是在城市化过程中只注重土地的非农化而未将人口 的非农化放在战略性的位置而造成的。我国在工业化、城镇化的过程 中首先剥夺了农民自由流动的权利，将其固化在农村的土地上，接着 又因为改革的需要以牺牲其利益为代价加速了城镇化的进程。改革开 发以后，三轮圈地热下来被征地农民越来越多，完全失地或部分失地 农民也越来越多，失地农民问题日趋白热化。失地农民问题并不只是 失地农民的问题，中央政府、地方政府及其相关工作人员，村集体组 织及其人员等在征地前、征地中和征地后的主动与被动影响都使得失 地农民的问题日趋复杂化。因此，解决失地农民的问题需要所有相关 方都能充分认识其重要意义、发挥各个主体的能动作用才能得到解 决。与失地农民有关的诸如土地征用制度、社会保障制度、土地所有 制度都是国家强制实施的，而制度体系的形成与变迁又与特定约束条 件下政府的行为紧密联系。因此从政府行为层面去研究失地农民问 题，将是一个新的、高层次的切入点。农民失地是历史发展的必然， 也是时代进步的需要。科学、合理的离开土地，不仅符合政府的愿望， 也是多数农民的愿望和要求。国家应该积极创造条件，站在建设社会 主义新农村的角度，让更多的农民离开土地，从而在工业化、城镇化 的牵引下完成人口与资源的优化组合，打破农业、工业都受制约的局 面，缔造“双赢”局面。同时，就当下局势而言，缓和社会矛盾，弥 城市化进程中失地农民问题的政府责任 合社会裂痕，维护稳定的社会秩序，巩固政权合法性，实现失地农民 的可持续生计，这都是甚为重要的。文章也在这个背景下展开论述， 在国内已有的理论和实践基础上，借鉴国外经验，依据行政管理学、 公共政策学、公共管理学、土地管理学、社会保障学、社会福利学等， 对失地农民问题的现状和原因进行分析，明晰政府对于失地农民问题 应该承担的政府责任，论述政府已有的政策实践，在此基础上探讨政 府的履责路径。文章的研究思路是在失地农民问题的产生背景基础上 剖析其产生的原因以及问题恶化对经济社会发展的影响分析解 决失地农民问题的政府责任探究失地农民权益保障中政府的履 责路径，提出解决问题的办法。 为了更科学的论证，提出在现阶段针对城市化、城乡统筹发展、 政府提升公信力、实现失地农民可持续生计的措施，文章主要采用的 研究方法是： 1 实证分析和规范分析相结合的研究方法。对于社会科学而言， 实证分析和规范分析是比较常用的研究方法。文章采用实证分析和规 范分析相结合的研究方法，分析了在保障失地农民合法权益上政府的 政策实践，同时为政府进一步的履行职责提供了必要的参考依据。 2 定性分析和定量分析相结合的研究方法。定性分析和定量分析 是研究问题的两种方法。定量分析是定性分析的前提和基础，是定性 的具体化，而定性分析只有建立在定量分析的基础上才能揭示出事物 的本质，二者相辅相成，结合起来运用才能取得最佳的效果。在对失 地农民问题的现状分析、政府的政策实践的基本思路和措施中主要采 用的是定性的分析方法，而就失地农民问题恶化对经济社会发展的影 响的论述中运用了定量分析。 总体说来文章主要以文献研究为主，采用理论分析的方法，宏观 和微观相结合，力求言简意赅，深入浅出，解决实际问题。 硕十学位论文 第二章城市化进程中失地农民问题的产生 第一节失地农民问题产生的背景 在我国，农民失地早在计划经济时代已有之。2 0 世纪5 0 年代， 为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元政策，大量 人口滞留在农村，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业 劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能上的欠缺。这 已经为日后失地农民问题埋下了伏笔。改革开放以后，随着家庭联产 承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权，土地上的收益成了农 民最根本、最直接和几乎是唯一的收入来源。土地在农民生活中扮演 着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。在2 0 世 纪8 0 年代中、9 0 年代初曾发生过两次“圈地热，失地农民那时就 已经存在，但在政府计划安置下，征地单位按指标录用失地农民，失 地农民就业同货币、住房一样，成为失地补偿的形式。因此，失地农 民的许多问题被掩盖，矛盾并未激化。但是，至2 0 0 0 年以后第三次 轰轰烈烈的圈地浪潮到来之时，城镇、工业区、开发区等正在以前所 未有的速度急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法 的、公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。同 时，随着社会主义市场经济的建立和企业用工制度的改革，征地安置 补偿费代替了招工指标，土地被征用后，劳动力不再由政府给予他们 就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路。这样，失地农民在城 市中的生活和就业面临着严峻挑战，再加上对失地农民社会保障体系 的缺失，“无地、无业、无保障”的失地农民问题逐渐全面爆发。社 城市化进程中失地农民问题的政府责任 会矛盾日益突出，成为了一个令人关注的社会问题，甚至危及社会稳 定。 第二节失地农民问题产生原因剖析 中国的问题，基本上是一个因人口膨胀而资源短缺的农业大国追 求工业化的发展问题。中国已进入城市化、工业化加速发展期，工业 化与城市化互相推动、互相促进，使得对土地的需求急剧增加。而这 一进程主要是通过土地流转，即农地非农化、改变土地利用性质来进 行的。出于粮食安全、经济社会稳定发展之考虑，国家采取征地制度， 试图实行世界上最严格的土地管制政策，垄断并严格监控城镇建设用 地供给，以抑制土地非农化速度过快造成的农用地流失。但实践效果 并非如此，不但没有抑制相反还促进了土地非农化进程，造成了比较 严重的混乱局面。究其原因，主要有下面一些问题。 一、征地政策和管理滞后 许多国家在城市化过程中，都有大量的农业土地转为城市用地， 但是并没有出现我国这么多的失地农民问题以及由此引发的一系列 社会矛盾，主要原因是中国土地政策方面的一些重大缺陷。中国的征 地制度是计划经济时期的产物，法律规定农民集体所有的土地使用权 一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农建设用地需 要使用集体土地，必须通过征地改变其产权属性，将集体土地强制性 转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁 的方式让渡使用权。这样，土地产权的拥有者农民集体的利益受到侵 犯，无法分享工业化和土地城市化的好处。形成于计划经济时代的土 地征用制度，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土 地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一 回刘俊杰县域经济发展与小城镇建设【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：1 4 5 硕士学位论文 个行政强制性的过程。应当看到，政府滥用征地权，不给农民公平 的补偿，不解决好失地农民的出路，不仅是侵犯农民权益，而且是剥 夺农业的积累；不仅是一般意义上的牺牲农民利益，而且是牺牲农民 的长远生计；不仅造成政府行为不规范，而且极易滋生腐败；土地征 用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小 城乡差距，而是扩大了社会不公。具体地分析，主要原因是： 1 征地范围过宽。中国宪法规定，“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用”。土地管理法客 观上将“公共利益的需要”从公共设施、公益事业等扩大到了包括非 公共利益建设在内的所有用地项目。两者对“公共利益”的界定缺乏 可操作的标准，也即相当于说法律赋予了国家土地征用的权力，却未 对这种权力的行使做出限制，这样一个直接的结果就是公共利益成为 了职能部门和地方主要行政领导自由裁量的权力。这也就使得大量 的非公共利益用地也以公益用地的名义被征用。 2 征地补偿办法不合理。前文已经谈到给失地农民的补偿金非 偏低。此外，土地管理法实施条例规定：“土地补偿费归农村集体 经济组织所有 ，而不是直接归农民。从实践上看，这样的规定实际 是将农民作为集体成员享有的土地收益权收归到了集体经济组织，不 仅损害了失地农民的权益，而且为乡村两级干部贪污、挥霍、挪用土 地补偿费开了方便之门，给了乡村组织通过参与征地牟取收益的动 力。 3 征地程序忽视农民意愿。尽管土地管理法实施条例规定， “对征地标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的， 由批准征用土地的人民政府裁决。”但是地方政府同时作为征地者和 用地者及法规标准的制定者的角色，很难保证公平公正地处理好争议 。赵淑丽城市化进程中失地农民问题研究述评【j 】甘肃农业，2 0 0 7 ( 1 ) ：2 5 2 7 城市化进程中失地农民问题的政府责任 的问题。这样也直接导致了管理缺位。而且，土地管理法实施条例 还规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这意味 着，不管被征地农民的生活出路有没有解决，不管这些事对社会的长 治久安会造成什么影响，都可以先征地。农村集体土地所有者，尤其 是广大农民，在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。从土地 征用的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，基本由政府和用地 单位说了算。 4 政府侵犯农民利益。在计划经济时代，国有土地长期实行无偿 使用。9 0 年代初，国家改革了土地使用制度，对一些营利性的用地 项目实行国有土地有偿使用。各级政府可以通过出让国有土地，获得 土地出让金。政府通过“贱买贵卖”，在转让城市土地使用权并收取 费用过程中，获得大量收入。宪法和土地管理法关于农村土 地所有权与土地征用过程的规定在某种程度上存在着矛盾。因为如果 坚持土地农民集体所有，那么国家就不能单方面确定征用农民土地及 补偿标准。在现实生活中，往往是国家想要征用土地时，事先也不和 农民集体商量，而是动用行政命令，一纸公文下来就宣布了需要征用 土地的位置、数量、补偿金额及其他事项，丝毫没有给农民集体讨论、 商谈的余地，其结果势必是否定了土地的农民集体所有权，使得农民 土地的集体所有变得徒有虚名。法律上的这种缺陷，为实践中政府侵 犯农民权益埋下了伏笔。国家与农民之间是土地买方卖方的关系，按 照市场经济运行规则，双方的地位和权利应该平等，农民是否愿意出 卖自己的土地以及愿意以多高的价格出卖土地，不应该由国家单方面 说了算，而应该在双方的谈判协商中确定。但是土地管理法相关 规定则剥夺了农民的这种谈判地位、资格、权利和机会，由国家单方 面说了算，无论国家出多么低的价格，农民都只能接受，根本不能讨 价还价，于是就出现了前文所讲的土地补偿费远远低于土地实际市场 硕士学位论文 价格的现象。这些做法与建设社会主义市场经济体制相悖，是不利于 政治文明建设的。 5 安置失地农民的责任不明确。1 9 9 8 年的土地管理法将失 地农民的安置问题简化为：“地方各级人民政府应当支持被征地的农 村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业 。土地管理法没 有规定谁是安置被征地农民的责任主体，是用地单位，是农村集体经 济组织和农民自己，还是政府；没有规定安置纠纷怎么调解裁处。1 9 9 9 年1 月1 日新土地管理法实施以来，货币安置一下子盛行起来， 几乎成为惟一的安置方式。 二、土地的保障功能的弱化导致抵御社会风险能力降低 土地对于中国的农民而言，具有三项基本的社会功能：就业岗位、 经济收益和社会保障，它是大多数农民安身立命的基础，是农民就 业、养老的最基本、最可靠的保障。随着城市化进程加快，失去赖以 生存的土地的农民越来越多。在现行的土地制度和政策安排下，农民 失去土地就是失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源。由于经 济增长对劳动力的吸纳能力持续下降，每年新增的就业人口都有相当 一部分难以就业，失地农民知识结构单一、综合素质低、缺乏相应的 就业技能和应对市场竞争的信心，难以通过市场化渠道找到一份新的 工作来补偿收入不足，其生活境遇将更加苦难，失地也就意味着失业。 如果再遇到疾病的困扰，失地农民将很快陷入困境甚至绝境。法定征 地补偿不足以解决长远生计，缺乏稳定可靠的谋生渠道，缺乏基本的 生活保障，从农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。 工业化、城市化导致的失地农民成为经济发展成本的承担者。与真正 的市民相比，他们只有市民的头衔，却无法享受与市民( 包括失业的 市民) 相同的社会保障待遇。与农民相比，失去土地更是失去了生活 徐琴农村土地的社会功能与失地农民的利益补偿【j 】江海学刊，2 0 0 3 ( 6 ) ：7 5 8 0 城市化进程中失地农民问题的政府责任 的依托，非货币化的收入基本消失，货币化的支出急剧上升，但是却 没有相应支付能力的失地农民成为转型社会中地位最边缘化的人群， 他们所面临的社会风险最大。中国快速城市化让失地农民数量越来越 多，实际上是把农村隐性的失业问题转变成城市显性失业问题。而失 地农民的边缘化也成为新的社会不稳定因素，使社会面i 临的整体风险 水平上升。 长期以来，我国实行的是城乡有别的政策体系。从2 0 世纪5 0 年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供 应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面的安排上具有明显的城 市倾向，把城市人口和农村人口鲜明分割开来，逐渐形成城乡分割的 二元结构体制。这一体制歧视造成生活资料供应制度、劳动就业制度、 社会保障制度及其他公共物品供给制度等一系列制度都打上了城乡 分割的烙印。农民在失地的同时失去了农民身份，但并未同时获得市 民的待遇，更不能像失业工人那样有“三条保障线 的支撑，农民利 益受到严重损害。由于城乡分割的二元结构及对农民利益的忽视，在 农地流转和农地非农化中，地方政府和乡村组织这些公共权力部门恣 意侵权，滥占耕地，压低征地价格，致使农民失地，同时又使农民失 地后应得权益得不到应有的保障和满足。 改革开放以后，市场经济条件下的工业化给农民带来了与农业社 会迥然不同的风险。农民不可避免地被卷入工业化的浪潮中去。农村 在集体经济解体后失去了分散社会风险的组织基础和物质基础，城乡 二元分隔的体制使农村难以获得更多的公共财政支持来化解风险，整 个社会也没有形成一套应对工业化社会风险的分担机制，农民抗御社 会