（行政管理专业论文）完善行政审批改革过程中的监督检查机制.pdf

完善行政审批改革过程中的犄管检查机制 内容提要 内容提要 自从2 0 0 1 年1 0 月国务院召开了行政审批制度改革工作会议，强调要加快推 进行政审批制度改革以来，行政审批制度改革成为我国行政体制改革中的一个新 热点。学术界也已经针对审批制度改革展开了一系列的讨论。目前进行的行政审 批制度改革在以转变政府职能为目的的行政体制改革中具有重要的地位，该项改 革也必然会对未来政府执行体制的制度创新产生深远影响。现阶段的行政审批制 度改革取得了一定的成效，7 月1 号将要颁布实施的中华人民共和国行政许可法 是以法律的形式把行政审批改革的成效加以巩固。可以说，行政审批改革对于我 国政府运行模式从传统计划经济条件下的行政指令取向向与社会主义市场经济体 制相一致的市场化、法治化取向转变具有重要的意义。然而，不可否认的是，在 改革过程中，审批主体的审批行为不规范、审批程序混乱、寻租行为乘虚而入等 等问题依然存在，本文认为导致这些问题的最主要原因就是缺乏对行政主体的监 督检查。从一定意义上讲，行政审批制度改革成功与否，很大程度上依赖于完善 的行政审批监督检查机制，没有监督检查的行政审批，那么，我国目前以行政审 批改革为重要内容的行政改革将失去实际意义。本论文将以此为切入点，重新审 视我国目前的行政审批改革。对我国目前行政审批改革中的存在的监督检查问题 加以分析探讨，并试图寻求进一步完善这一问题的有效途径。 关键词：行政审批职能转变监督检查对策 作者：姜燕 指导老师：沈荣华 薹星堕! 些里! ! 坠里垡望塑 ! 塑丝垒! ! 型 ! ! ! ! ! 竺! p e r f e c t i n gm e c h a n i s m o f s u p e r v i s i o n a n dr e s t r i c t i o n i nt h e p r o g r e s so f t h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l a b s t r a c t s t h er e f o r mo nt h ei n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a li s t h e n e v ，- f o c h so nt h er e f o r mo fo u ra d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o ns i n c et h eo c t o b e rm o r t t l lo f 2 0 0 1w h e nt h er e f o r mc o m m i t t e eo f t h es t a t ec o u n c i lw a sc o n v e n e dw h i c h e m p h a s i z e d o n p r o m o t i n gt h er e f o r mo nt h ei n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l t h ed i s c u s s i o nf o rt h er e f o t i no nt h ei n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o ni st a l k e d o v e ri nt h ea c a d e m i cc i r c l e s t h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l i s v e r yi m p o t a n tf o rt h i sr e f o r mo nt h ep u r p o s et ot r a n s f o r mt h ef u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t t h i sr e f o r mw i l la l s op r o d u c ep r o f o u n dr e s u l t sf o rt h ec o m i n gg o v e r n m e n t t ob l a z i n gn e wt r a i l so nt h ei n s t i t u t i o n a tt h ep r e s e n tt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a lg a i n e ds o m er e s u l t s i nt h ef i r s td a yo f j u l y a d m i n i s t r a t i v e l i c e n s el a wo ft h ep e o p l e s r e p u b l i co fc h i n a ) w h i c hw i l l b ei s s u e di s g o i n gt o s t r e n g t h e nt h er e s u l t so f t h er e f o r mb yt h ef o r mo ft h el a w t h a ti st os a yt h a ti ti sv e r y i m p o r t a n t f o rt h e m o v i n gp a t t e r n o fo u r g o v e r n m e n t t o c h a n g e t h et r e n do f a d m i n i s t r a t i v eo r d e ri nt h ec o n d i t i o no ft h e p l a n n e de c o n o m yt o t h et r e n do f m a r k e t p l a c ea n ds t a n d a r d i z a t i o nw h i c ha c c o r d i n gt ot h em a r k e te c o n o m y o f t h es o c i a l i s t b u t ，n e i t h e rc a nb ed e n y i n g ，i nt h ep r o g r e s so ft h er e f o r m ，t h eq u e s t i o n ss u c ha st h e u n n o r m a lb e h a v i o ro ft h em a i nb o d y , t h ec o n f u s i o no ft h ep r o d u c ef o rt h ee x a m i n a t i o n a n da p p r o v a l ，t h eb e h a v i o ro f c o r r u p tb r e a k i n gt h r o u g ha n ds oo ne x i s t i nm yp a p e ri t h i n kt h a tt h em a i nr e a s o nf o rt h e s eq u e s t i o n si sl a c ko fe x a m i n a t i o na n d a p p r o v a lt ot h e m a i nb o d yo ft h ea d m i n i s t r a t i o n i nas e n s e ，w h e t h e rt h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls u c c e s so rn o t ，l i e s0 np e r f e c t i n gm e c h a n i s mo f s u p e r v i s i o n a n dr e s t r i c t i o ni nag r e a td e g r e e i fn o t ，t h e nt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r l t lo fo u rc o u n t r y w h o s ei m p o r t a n tc o n t e n ti st h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l w i l lb en o s i g n i f i c a n c e t h ep a p e r i sc o r r e s p o n d e dt ot h i sa n dr e - e x a m i n e st h er e f o r mo n t h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lo f o u r c o u n t r y i tp r o b e d i n t ot h eq u e s t i o n s 完善行政审批改革过程中的监督榆盘倒l 制 o ft h es u p e r v i s i o na n dr e s t r i c t i o ni nt h er e f o r mo nt h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a lo f o u rc o u n t r ya n d w a n t e dt op r o b ei n t ot h ep a t t e r no f p e r f e c t i n gt h i sq u e s t i o n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l t h et r a n s f o r mo f t h ef u n c t i o n s u p e r v i s i o na n d r e s t r i c t i o n c o u n t e r m e a s u r e 1 1 1 w r i t t e nb y j i a n gy a h s u p e r v i s e db ys h e n gr o n g h u a y 6 4 5 9 , f 5 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 日期：旦兰! ：f 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期：之丝芏：苴7 日期：一 垃迎 完善行政审批改革过程中的临督检查机制 甘音 导言 一、问题的提出 目前，我国正处在深化改革的关键时期，我国政府正面临着来自体制内和体 制外两方面的压力。就体制内而言，主要是指我国正在由传统的高度集中的计划 经济体制向完善的社会主义市场经济体制转变，我国目前还处在夹杂着很多传统 旧体制残留色彩，即带有明显审批痕迹和过多政府管制的所谓不完全的市场经济 体制，完善社会主义市场经济体制就是逐步清除其中不合理和不科学的审批管制， 建立与市场经济体制相适应的政府运行模式，这就是所谓的体制转轨问题1 ；就体 制外而言，主要是指我国目前正面临着世界经济一体化的压力，如何有效和充分 参与国际资源的分配和竞争成为我国政府改革的一个重要目标，这对政府能力提 出了新的挑战，对政府的角色和职能提出了新的要求，传统过多的审批显然大大 分散了政府的精力和能力，必须对政府的职能和角色重新加以定位2 。可以说，我 国的行政审批并不是一个新的话题，之所阻重新凸现其重要性，一方面是因为任 何改革都是一个连续性的过程，另一方面也是因为我国的行政审批改革遇到了来 自多方面的阻力，甚至出现了某些反弹，如何巩固改革的成果和进一步深化改革 是我国目前行政审批改革的一个非常重要的内容。监督不力，检查机制不合理往 往是许多改革难以为续的重要原因，本文从监督检查这一视角作为基本切入点正 是试图对避免我国行政审批改革后劲不足有所裨益，因此具有积极的理论和实际 意义。 二、理论的分析工具 本文的理论分析工具，主要来自三方面，一是西方国家有关政府与市场的理论， 西方国家在政府与市场这一话题上经历了不休的争论，由“管得最少的政府是最 好的政府”3 到“凯恩斯主义”，再到石油危机阱后对凯恩斯的批判，目前主流理 论认为，政府应该把主要精力放在提供公共物品上来，政府的职能是在充分发挥 市场体制作用的前提下发挥的其功能的，主要是在存在市场失灵的领域发挥作用4 。 1 应松年、王锡锌： w t o 与中国行政法制度改革的几个关键问题，中国法学2 0 0 2 年2 期。 2 荣仕星：论政府行政审批制度改革载中央民族大学学报( 雷学社会科学版) ，2 0 0 4 年l 期 3 i 英】路易斯享金，郑戈等译：宪政与权利，三联书店1 9 9 6 年版，p 5 4 马怀德主编：中华人民共和国行政许可法释解，中国法制出版社2 0 0 3 年版，i 。4 8 1 完善，于政审批改苹过程中的监督榆蛊机制 导吉 因此，二者的关系是互为补充。二是有关治理理论的内容。治理理论强调权力的 非中心化、强调政府的服务意识，政府不再是传统的统治者和自上而下的管理者， 强调政府的顾客导向1 。因此，政府应该不断提高自身的服务水平，提高办事效率， 过多的行政审批显然与此格格不入。三是公共选择有关“寻租”和“路径依赖” 的理论。过多的政府管制是寻租的温床，只要存在着行政审批就存在寻租的可能 性，就有可能导致权力的腐败，行政审批其实就是一种许可行为，存在着高额的 利润的诱惑2 。路径依赖其实就是制度的自我强化，是旧制度的一种惯性在改革中 的体现。 三、本文的结构 本文主要由以下几大部分组成：一是导言，主要阐述本文的选题意义和所选 视角的价值所在；二是我国的行政审批改革，主要论述我国传统的行政审批制度 的特点与弊端，同时分析我国行政审批改革的现状及其重改革、轻监督的困境与 症结：三是我国行政审批中的监督检查，主要阐述了我国传统行政审批监督检查 的强审批，弱监管的特点以及我国行政审批监督检查的现状，同时分析了我国行 政审批监督检查不完善的原因；四是试图对导致我国目前监督检查方面的问题作 较为全面的分析，其中包括论证了完善行政审批监督检查机制的必要性、完善行 政审批监督检查机制应遵守的原则、来自学术界的关于完善行政审批监督检查机 制的主要观点：五是笔者提出的一些针对性的解决路径与对策、建议；最后是结 束语，侧重强调了监督主体之间相互协调和协作的重要性，对行政审批内容全面 监督检查的必要性以及规范监督检查程序建设的关键性。 。毛雷尔、高家伟译：行政法学总论，法律出版社2 0 0 0 年版，p 2 7 1 2 王克稳著： 经济行政法基本论，北京大学出版丰上2 0 0 4 年版，p 3 4 完善仃政市批改革过程中的监督榆查机制 翰一章我目的行政审批改革 第一章我国的行政审批改革 行政审批是一种行政手段，在我国，它源于计划经济体制，是国家管理、控 制经济及社会生活的一种重要手段，所以计划经济又名审批经济，意指经济活动 的任何一个环节都离不开审批的作用。行政审批可分类为：一是许可行为。即行 政机关根据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对方进行审 查判断后所做出的予以许可和授权的行政活动。二是否定行为。即行政机关根据 法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对方进行审查判断后所 做出的不予许可和授权的行政活动。1 计划体制下国家设立审批主要基于以下目的： 作为资源配置的一种手段。在计划经济条件下，由于政府垄断了所有社会资源， 因而，企业从事生产经营所需要的所有资源( 从生产资料到劳动力) 都只能依赖政府 的配置，而政府配置社会资源的主要手段便是审批，批项目、批资金、批物资成 为计划体制下政府经济管理的重要内容2 ；作为市场准入的一种手段。在计划体制 下，所有进入生产经营领域的企业都必须自觉地寻找“婆婆”，即按照生产经营 的项目和范围寻找一个行业主管部门，由该行业主管部门审批后再申请注册登记， 计划体制下的每一个企业都必须有自己的行业主管部门，都必须经由相应的行业 主管部门审批后才能进入生产经营领域进行活动；作为政府全面控制社会生活的 一种重要手段。在计划体制下，人口的流动必须经过审批，升学、就业必须经过 审批，工作调动必须经过审批，日用消费品的购买也必须经过审批，可以说，计 划体制下百姓的衣食住行须臾离不开政府的行政审批。 一、我国传统的行政审批制度 在我国，对行政审批概念的理解很多，直到现在对如何定义行政审批仍然存 在着分歧，目前国内学界关于行政审批概念的观点主要有这样几种：一认为，行 政审批是行政主体根据相对人的申请，经审查并通过颁发许可证或执照等形式， 依法赋予特定相对人法律权利的行政行为；二认为，行政审批是行政机关根据相 对人的申请，作出恢复相对人的某种权利，对其解除法律禁止的行政行为；三认 为，行政审批是由法律、法规设定一般性禁止的制度，由行政机关根据相对人的 申请准予其从事法律、法规作一般性禁止的事项或活动行政行为，是行政机关依 - 荣仕星：论政府行政审批制度改革，载中央民族大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 年l 期 2 程连昌主编：公务员行政许可法读本，中国人事出版社2 0 0 4 年版p 9 3 完善行政审批改革过程中的腑督榆盘机制 第一章我围的行政南批改苹 法对相对人进行法律控制的手段；四认为，行政审批是行政机关依法赋予相对人 从事某种国家管制事项的权利或资格的一种具体行政行为，是行政机关行使行政 权的一种方式；五认为，行政审批应当是行政主体决定是否赋予相对人某种权利 和资格的一种法律制度，包括有准许和不准许两种具体的行政行为方式；六认为， 行政审批是行政主体准许、变更和终止公民、法人和其他组织从事某种活动的一 种行政行为1 。中华人民共和国行政许可法把行政审批与行政许可认定为同一个 概念，它是这样定义的：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织 的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”行政许可( 即行政审批) 的 内容，可分为特许、许可、认可、核准、登记等五类。2 目前我国现行的行政审批制度形成于计划经济时期，它曾为经济发展、社会 稳定做出过贡献。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，从旧体制延续 下来的行政审批制度的弊端日益暴露出来。我国目前规定行政审批的文件之多、 审批范围之广、审批事项之细、审批权力之大、审批程序之繁、审批效率之低、 审批成本之高，已成为行政审批制度中相当突出的问题。 ( 一) 特征 1 、审批事项太多，审批范围太广。审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济 活动，与此相适应，政府的审批机构多，审批人员多，审批工作量大，审批在政 府的管理活动中所占比重很大3 。审批成为政府行政管理的主要方式。而在市场经 济条件下，应充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府既不应该也没有必要审 批这么多事项。审批不该成为政府的主要管理方式，政府应该从繁多的不该管也 管不好的事项中解脱出来。 2 、许多事项审批环节太多，审批时间太长。重复审批、多头审批、层层审批 的现象十分严重，直接导致了政府工作和社会生产生活的低效率，这种多部门、 多环节、长时间的审批很难适应市场经济竞争性、效率性和市场主体自主性的要 求。 3 、审批不规范。规范化的审批一般应符合三个要求：一是要有政策、法规依 据；二是要有审批条件和审批程序保障；三是审批要公开化，受到法律和公众的 监督与制约。但现在许多审批事项缺乏政策和法规依据，不是依法审批、按章审 批：审批的内容、条件、程序不明确，许多审批只规定了一些原则性条件，这种 l 程连昌主编：公务员行政许可法读本，中国人事出版社2 0 0 4 年版，p 3 2 马怀德主编：中华人民共和国行政许可法释解，中国法制出版社2 0 0 3 年版，p l o 3 沈荣法：关于改革行政审批制度韵几点思考，载中国行政管理，2 0 0 1 年6 期 4 完善行政审批改革过程中的临督检盘机制 第一章我固的行政审批改革 审批条件的模糊性，使审批人员的自由裁量权和随意性过大，容易形成不j 下当、 不公正的审批；审批缺乏公开性，致使许多审批带有很大的不透明性和盲目性， 容易滋生腐败。 4 、一些审批部门存在重审批、轻监管的现象。轻监管主要表现在两个方面1 ： 一是重审批权力，轻审批责任和审批义务。对审批行为缺乏严格的监督和有效的 约束，一旦出现违法审批、违纪审批、该批不批等情况，不易或无法追究审批部 门和审批人员的责任。二是重审批环节，轻市场监管。对审批之后的执行情况缺 乏必要的后续监管，往往是一批了事，甚至把审批当作谋取部门利益的手段，只 管在审批中收费，不管实际经营活动是否合法。很多社会经济问题实际上就是只 批不管的结果。电视传媒对某些地方乱采乱挖和经营假冒伪劣商品的活动，在报 道中只限于追究是否经过有关部门的审批，似乎只要经过政府审批，有合法的经 营证照或向政府主管部门交纳了各种税费，其非法行为就合法化了，这种误导性 宣传产生了非常恶劣的社会影响。 ( 二) 弊端 1 、导致政府职能的错位。政府职能的重心定位在审批上，必然弱化社会管理 职能和忽视后续监管。在市场经济条件下，政府的主要职责应该是提供公共产品， 如国家安全和社会公共安全的保障、自然生念环境的保护、重大基础设旌的建设、 市场竞争秩序的维护、社会弱势群体的救助等，这些都是市场不能有效供给的产 品2 。向社会提供公共产品的职能决定了政府在市场条件下活动的范围和空间，即 政府只能在市场失灵的领域活动。凡市场可以有效供给的领域，政府都不应当介 入和干预。3 而目前政府大量的行政审批都集中在企业正常的生产经营范围，存在 于市场可以有效调节的领域，这就导致了政府职能的错位。目前社会治安隐患丛 生，重、特大安全事故不断发生，生态环境严重恶化，水土流失、土地沙化、生 物多样性遭到毁灭，沙尘暴频频光顾，市场竞争无序，假冒伪劣产品充斥市场， 大量下岗失业人员缺少救济与保障等，这些现象的产生除了历史的特定原因外， 也在一定程度上综合反映了政府职能错位的情形及其后果。 2 、使政企分开难以实现。政企分开是我国经济体制改革的核心，也是我国经 济体制改革的难点。在政企关系这一对矛盾中，政府是矛盾的主要方面，政府如 一乔晓阳、张世诚主编：中华人民共和国行政许可法释义中国长安出版社、中国言实出版社2 0 0 3 年版 p 1 8 2 2 姜明鸯：新世纪行政法发展的走向，载中国法学，2 0 0 2 年1 期。 3 应松年主编：行政程序立法研究，中国法制出版社2 0 0 1 年版，p 2 1 2 5 完善行政市批改革过程中的肮督榆盘机制 第一章我固的行政审批改苹 果在企业生产经营活动中的每一个环节都实施管制，那么企业就无法摆脱政府的 束缚而走向市场。目前广泛存在的行政审批的绝大部分都是对企业j 下常经营活动 的干扰，犹如一道道不可逾越的屏障将企业与市场分隔丌来。复杂的审批程序和 过高的审批门槛严重影响着社会的投资积极性和企业与市场的良性互动，既增加 了经济活动的“政治成本”，又使市场经营主体无法对市场信号作出自主、及时的 反应。很多市场商机在马拉松式的、不负责任的行政审批中错过了。 3 、限制了市场竞争，阻碍了统一市场的形成。市场之所以充满生机与活力就 是因为有竞争，而竞争的本质就是由消费者来选择和决定经营者2 。而实践中不少 行政审批完全沦为地方保护、行业垄断的一种手段。行政审批作为市场准入手段 限制了市场主体的进入。在市场主体不能自由进入市场的情形下，市场在这个领 域便失去了竞争，消费者便失去了选择的自由，因而，市场就不能优胜劣汰，消 费者也只能接受质次价高的商品或服务。这就是为什么在我国出现打一秒钟的电 话得付三分钟电话费，邮寄信件丢失不论价值只赔邮资，列车、航班晚点或延误 给乘客带来不便和损失概不赔偿，逢上市场求大于供时随意涨价斩客，居民用水、 用电、用气不论多少一律得按规定的最低限量交费，贷款购房的购房者除应将房 屋整体抵押给银行外，还必须按照银行的要求按贷款的期限和房屋的价值一次性 支付保险金等不合理、不公正现象的原因所在3 。 4 、造成了资源的闲置和浪费，容易产生“权力寻租”等腐败现象。行政审批 从根本上说是一种自由裁量权。在实践中，行政审批的时间往往是不确定的，完 全取决于行政机关的效率。一项投资、一个项目从提出申请到批准同意要经过哪 些部门审批、受理后能在多长时间内审批完毕，法律很少有硬性规定，完全由行 政机关在无序的状态中缓慢地运转，有时还需历经反复。审批既是一种权力，更 是一种资源。在不规范的审批制度下，审批权越大，越容易产生“寻租”机会，“政 府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化”，就是对某些地方和部门审批 导致“寻租”行为发生的最好诠释。可以说，凡存在着审批权力的地方，都程度 不同地滋生着腐败。 二、我国的行政审批改革 尽管审批对政府来说总是难免的，但目前的许多审批有着浓厚的计划经济色 1 马怀德主编：中华人民共和国行政许町法释解，中国法制出版社2 0 0 3 年版，p 6 6 2 沈荣华著：现代法治政府论，华夏出版社2 0 0 0 年版，p 1 3 6 3 王克稳著：经济行政法基本论，北京大学出版社2 0 0 4 年版，p 3 3 3 下 6 完善行政审批改革过程中的瓶督检盘机制第一章我周的行政市批改革 彩，或者说是计划经济的变形，而且从审批本身来看，实际效果与设定的目标往 往差距很大。例如，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多 无效工程、“豆腐渣”工程也是审批出来的。这说明传统的行政审批制度已经失灵。 因此，清理并减少审批事项，改革并规范审批行为，是政府改革必须面对的重要 任务，也是政府职能转换程度的一个重要标志。1 9 9 8 年以来，各地按照党中央、 国务院的部署，先后开展了行政审批制度改革，取消了一批行政审批项目，对保 留的审批项目进行了规范，并取得了初步的成效。国务院于2 0 0 1 年9 月专门成立 了行政审批制度改革工作领导小组，并分别与2 0 0 2 年1 0 月和2 0 0 3 年2 月分两批 取消了共11 9 5 项行政审批事项，还有8 2 项彳亍政审批改变了管理方式2 。近几年来， 全国上下掀起一股改革行政审批制度的热潮。至今为此，全国有3 1 个省、自治区、 直辖市和国务院各部门相继开展了行政审批制度改革，其中2 4 个省、自治区、直 辖市对省一级政府部门审批项目初步进行了清理和处置，北京、天津、辽宁、深 圳等地已经着手进行第二轮改革。将于7 月1 日颁碡i 实施的中华人民共和国行 政许可法标志着我国行政审批改革取得了阶段性成果。 ( 一) 我国行政审批改革的现状 我国行政审批制度改革取得了巨大的成就，对审批项目的清理大大减少了政 府日常审批事务，简化了审批环节，提高了办事效率。尤其重要的是，开辟出一 块新的改革空问，从政府管制方式改革的角度撕开了传统体制的铁幕，这对于推 动我国政治行政体制改革的发展具有极大的意义。然而，也正是由于改革是在缺 乏系统性制度变革的背景和行政领导简单“命令式”的强力推动下迸行的，改革 中也存在诸多难以克服的问题和缺陷。 1 、改革目标不明确，以非理性、非规范的方式进行 在各地一哄而起的改革中，改革者往往对改革的目标定位，审批改革的范围， 以及审批项目的撤立、增减的标准不明确，对审批改革后政府该管什么，不该管 什么并不清楚，导致改革过程缺乏整体的设计和统一的标准。在各地具体操作中， 审批项目的加加减减都只是按照自己的理解进行探索，表现为“跟着感觉走”。 而且，在改革的探索过程中，由于相关制度建设滞后，各种改革措施或机构往往 是临时设置的，随意性、反复性和变动性很大，影响了改革的效果。 2 、重数量、轻质量，形式主义严重 1 王克稳著：经济行政法基本论，北京大学出版社2 0 0 4 年版，p 3 2 9 2 马怀德主编：中华人民共和国行政许可法释解，中国法制出版社2 0 0 3 年版，p 2 8 7 完善行政审批改革过程中的临督榆盘机制 抬一章我田的行政审批改革 各地改革都是在行政领导的强力推行下进行的，往往缺乏对改革的理性设计 和明确的栅范，改革的功利性取向十分明显。各部门为保护自己的既得利益往往 采取各种“对策”、“怪招”来对付上级的压力，改革过程往往呈现改革者和改 革对象之间的谈判和讨价还价的“博弈”，导致改革沦为缺乏实质内容的形式主 义，该取消的没有取消。有些地方在审批改革过程中，对应当取消的审批事项大 搞数字游戏，化整为零或化零为整，把一项行政审批的几个环节分拆成几项审批 事项，对想保留的审批事项几项合并成一项，人为地增大取消数目或缩小保留数 目1 。这主要表现在：为减少而减少。在盲目攀比心理的驱使下，各地改革往往追 求削减数目和比例的最大化，为完成任务而玩弄数字游戏，或将些已经撤销的 项目上报，或将一个项目拆分为几个来充数，或将想保留的项目几项归并成一项， 或只是将一些难于操作、收费少的项目撤销，或者避重就轻、明改暗不改。这往 往导致该减没有减，而不该减的却取消了；改头换面，变相管制。如在一些地方“减 掉”的审批事项中，有些改为“备案”、“登记”，但却是强制性的2 ；有的审批权 转移到那些没有与政府脱钩的中介机构，换汤却不换药；边减边设。在习惯思维 和部门利益的驱使下，许多部门即使在激进改革的背景下往往也热衷于以这样那 样的理由设立新的审批项目，而且改革风潮一过，又马上收回已取消的审批权。 减完了事，无后续措施。许多管制部门往往重审批、轻监管，重收费、轻服务， 一旦管制项目被取消，就完全放弃政府管理责任和服务责任。 3 、改革不够深入 各地改革大都停留在低层次的水平上，“只注意在审批项目的数量上做一些 收缩，在审批严与不严的档次上和审批的方式方法上做一些调整，但对审批工作 的基本性质和政府职能的内容方式缺乏深思，不能从根本上动摇条块分割的 行政管理模式，改变传统的行政命令和行政干预方式，不能对如何改善政府服务 质量和公民参与问题作出回应”3 。 4 、改革不协调、不配套、上下左右脱节的问题 改革明显表现出缺乏整体的思路和系统的设计。由于当前的改革主要停留在 省、市一级，地区之间、部门之间措施不配套，上下左右改革不统一，下动上不 动，你改我不改，因而使得改革备受掣肘。而且，由于改革是单兵突进，政府职 能没有根本转变，管理体制没有转型，机构没有精简，各种法律、制度也不健全， 姜晓萍、李文星：地方政府行政审批程序中存在的闷题及对策，载河北学刊，2 0 0 2 年7 月 2 北京市政府法制办课题组：行政审批设置现状与改革研究，载行政法学研究，2 0 0 3 年l 期 3 工克稳：经济行政泫基本论，北京大学i n 版社2 0 0 4 年版，p 3 3 7 8 完善行政审批改革过程中的临督榆盘机制 第一章我圈的行政审批改革 因此改革措施的推进显现十分的艰难，甚至出现多次的反复。 ( 二) 我国行政审批改革困境的症结：重改革，轻监督 之所以在行政审批改革过程中，出现上述诸多弊端，主要原因就是行政审批 的监督检查机制不健全。对该取消的审批事项，没有严格的取消期限，监督检查 机关在监督检查取消事项时，只注重数字的变化，没有落实取消事项的事后监督 检查；对需要保留的审批事项，由于监督检查机制的不完善，导致审批主体在权 力行使过程中，没有依法行政；对必须由政府设定和规制的审批事项，也缺少立 法监督。因此，在当前情况下，行政审批制度改革成功与否，很大程度上依赖监 督检查机制的建立和完善。行政审批如果只注重“审”和“批”，不注重审批的监 督检查，再有效的行政改革也是枉然。完善行政审批监督检查机制，规范行政审 批机关及其工作人员的审批行为，依法对行政审批机关权力进行监督制约和检查， 把行政审批置于有效的监督检查视野之内，已经成为深化行政审批制度改革的一 项重要而紧迫的任务。 ( 三) 我国行政审批改革的意义 “管制通常是对经济事件或市场失灵感应的特殊回应”1 。在我国，传统经济 管制的核心形式就是行政审批，随着经济体制的转换，这种在传统经济管制下广 泛适用的管制手段和管制制度被带到了新的经济体制下，并成为政府干预经济最 常用的手段2 。随着经济事件和市场活动的变化，行政审批制度需要时常革新，包 括解除不必要的审批，废止与经济发展不相适应的审批事项，下放审批权力，改 进审批方式，调整审批事项和政策，创设新的审批制度等等，因此，保持审批制 度的革新是法律不可忽视的方面。 l 、有利于建立一个廉洁、高效、诚信的政府。通过行政审批改革，把行政审 批的设定权严格限制在法律、法规和地方政府规章之上，剥夺部门规章和其他行 政规范性文件的设定权，可以有力地遏止行政权力扩张的趋势；同时行政审批改 革要求审批机关必须将行政审批的事项、依据、条件、数量和程序等在办公场所 公开，允许公众查阅，这不仅是治愈腐败的良药，也是打造透明政府的需要。只 有继续推进行政审批制度改革，转变政府职能，从严治政，依法行政，把政府的 精力集中到宏观调控、社会管理和公共事务上，进一步提高政府依法执政水平， 才能建立一个廉洁、高效、诫信的政府。 1 丹尼尔f 史普博著：管制与市场，中译本上海三联出版社1 9 9 9 年版，p 1 5 2 王克稳著：经济行政法基本论，北京大学出版社2 0 0 4 年版，p 3 3 l 9 完善行政市批改革过程中的舱督检查机制第一章我固的行政审批改革 2 、有利于增强民族的竞争力。作为w t o 的成员国，必须依据w t o 的法律 和规则调整与行政审批与关的法律法规，行政审批改革的目的之，就是使我们 的行政审批制度跟国际社会接轨，从而保证政府可以依法运用行政审批制度，合 理合法地保护民族企业，在经济开放中促进民族企业的发展壮大，增强民族企业 的国际竞争力，使我国经济入世后能够自立于世界民族之林。 3 、有利于实现经济市场化。2 0 0 2 年1 0 月2 4 日国务院在北京召开行政审批制 度改革工作电视电话会议，李岚清同志指出：“行政审批制度改革的主要目标是建 立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。行政审批制度改革的成果如 何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是看是否通过改革实现了制度创新”2 。 因此，适应社会主义市场经济体制的发展是行政审批改革的方向，沿着这一方向 前进的行政审批改革必然会促进经济市场化的快速形成。 。于健：关于行政审批制度改革的若干思考载广东行政学院学报，2 0 0 1 年1 2 月 z 新华社消息：国务院召开行政审批制度改革工作会，载法制日报，2 0 0 1 年1 0 月2 5 日 1 0 完善行政审批改革过程中的临督榆盘机制 第二章我围行政市批蠊督 = ：；：盘 第二章我国行政审批监督检查 政府审批制度改革的目标，不单纯是为了减少一些审批事项，应该是从以审 批为主的工作方式变为以监管为主的工作方式，实质是调整政府职能、重新配詈 行政审批权力的过程。因此，改革行政审批制度，调整行政审批行为，必须同调 整政府职能重心，合理配置行政审批权力结合起来。 一、我国传统的行政审批监督检查：强审批，弱监管 政府部门对社会事务采取入口审批管理和事后监督管理两种方式，审批和检 查处罚是政府部门具有的两种职能。 在计划经济时期，我国各级政府部门将审批作为基本的管理手段，事后监管 则作为辅助手段，形成了“强审批、弱监管”的政府行为模式。在这种模式下， 政府职能重心在于计划和审批。这种“强审批、弱监管”的政府行为模式，存在 着一系列问题，包括：( 一) 容易引起诉讼。世贸组织通行非歧视性原则，即政府部 门应平等地对待所有服务对象。在审批事项较多的情况下，政府部门往往将行政 许可发放给国有企业，这样就会出现不能公f 地对待外资企业和非公企业的问题， 从而引起诉讼，甚至引发国际性法律纠纷1 。( - - ) 容易产生腐败。审批事项多意味 着审批权力大，行使审批权的人员多，从而使用公共权力谋私的机会必然也会较 多，目前行政审批过程中的“强审批”是腐败现象产生的一个重要原因。( - - ) 容易 带来机构膨胀。从1 9 8 7 年开始，每两年我国就进行一次大规模的机构清理工作， 这种清理在审批领域取得的效果甚微。因为审批权是一种价值物，只要它存在着， 行政机关就会去争夺，而取得了审批权力之后就要增加人员，造成机构膨胀。( 四) 难以更新行政理念。与检查处罚权行使者不同，审批权行使者自由裁量空间较大， 审批行为往往是一种不规则的行为，申请者难以根据规则预见其结果，从而对审 批者产生了一种畏惧感；审批者也由于掌握着发放行政许可的大权，往往实行威 慑性管理而非服务性管理2 。( 五) 限制市场竞争。政府的职责是维持秩序而非保护 垄断。审批事项多、进入难，而且申请者难以进入的领域常常是垄断或半垄断的 领域。与审批部门存在着行政隶属关系的企业容易获得行政许可，没有这种关系 的企业往往难以获得行政许可。只有减少审批事项才能将行政部门与企业的关系 1 饯素华、闽卫国：g w t o 后行政审批改革的方向，载行政与法，2 0 0 2 年5 月 2 杨景泉：深化行政审批制度改革的问题与思考，载济南市行政学院学报。2 0 0 3 年1 月 1 1 完善行政审批改革过程中的监督榆查机制 第一章我田行政审批临督榆台 由隶属关系转变为监管关系。 二、行政审批监督检查机制的理性框架 行政审批改革首先是从西方国家发起的，针对行政管制的弊端，2 0 世纪7 0 年 代西方国家掀起了一场声势浩大的减少政府审批、放松政府管制的运动。西方国 家行政审批改革的重要特点之一就是建立了较完善的监督检查机制，从而有效地 巩固了改革的成果，保持了改革的延续性。总的说来，西方国家行政审批监督检 查机制具有以下特点：( 一) 法制性。也就是监督主体的职权、职责和设置由法律 加以明确，并按照法律规定，在法律法规规定的范围内按照法定程序依法进行监 督；( 二) 系统性。对行政审批的各个环节、各个层面进行全过程监督检查，不但 设置预防措施，也要有事中监督、事后监督和严格的惩处措施，建立完善的行政 责任和刑事责任追究制。( 三) 全面性。即对行政审批机关的监督检查主体不但有 行政的，还要有司法机关的、社会组织的、民众的、新闻舆论的等多方面的监督 检查。同时，发挥各监督检查方式的优势，互相补充，相得益彰，共同监督并保 证审批机关依法审批；( 四) 平等性。在监督检查过程中，无论任何部门，无论资 格新老、职务高低，都一律平等地接受监督检查，特别是要加强对审批主体领导 层的监督检查，严格控制自由裁量权，以防审批权力被随意的滥用；( 五) 公开性。 即监督检查系统本身就必须是公开的，公开监督检查主体，公开监督检查方式， 公丌进行监督检查，公开宣布监督检查结果；( 六) 有效性。有效性首先要求对行 政审批机关及相对人的监督检查不能损害他们的行政效能，所有的监督检查必须 在合法、合理的范围内进行监督检查，监督检查的程序要科学设计；其次要求监 督检查本身必须是高效率的，低效率高成本的监督检查等于没有监督检查2 。 三、我国行政审批监督检查的现状： 目前改革过程中的我国行政审批制度还带有计划经济的痕迹，其监督检查机 制很不完善，明显的带有计划经济时期的一些弊端，导致行政审批主体的监督检 查行为出现越位、错位和不到位的现象。 ( 一) 上级对下级行政机关行政审批的实施缺乏监督和纠错机制。上级机关 对审批机关的监督和检查多为内部监督，缺少公开性和透明性，监督的力度不够， 没有建立责任追究制，没有把责任分解落实到部门和个人，没有对行政审批过程 1 来世明：美国行政改革研究。中国行政学院出版社19 9 9 年版，p 2 7 3 2 柄红波：建立健全行政审批监督制约机制的实践与思考，载行政论坛，2 0 0 3 年7 月 完善行政市批改革过程中的临督持盘机制 第一章我困 亍政市批冁督榆盘 中实施机关的违法违规行为、主管领导和直接责任人的行政责任和法律责任进行 追究。虽然行政许可法第7 2 条至第7 7 条，对审批过程中的违法违规的行政主体， 有较为明确的行政处分和刑事责任追究的规定，但是在出现违法违规情况后，到 底由哪级行政机关承担责任，公务员在什么情况下完全或部分地承担个人责任； 在事故发生前，上级行政机关在监督检查过程中采取怎样措施来预防或纠正审批 机关的违纪活动，都没有在实践中落实。 ( 二) 行政审批机关的监督检查没有形成制度。多数行政审批机关没有建立 有约束力的审批责任制度，随意性较大1 。在审批实施过程中，行政机关没有明确 审批职责，没有确立谁审批谁负责的责任制度，导致谁都可以审批，什么都要审 批，审批主体也混乱，而且只批不审，或者只重视“入门”，忽视事中和事后的监 督，对获得许可后的相对人是否按照许可事项行使权利也是不管不