（行政管理专业论文）小城镇建设管理研究：以襄樊市为例.pdf

硕士学位论文 t a s t e r st h e 5 j s 内容摘要 党的十六大已提出全面建设小康社会的目标。十六大提出的经济目标是， 在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2 0 2 0 年力争比2 0 0 0 年翻两 番，综合国力和竞争力明显增强。基本实现工业化，建成完善的社会主义市场 经济体制和更具活力，更加开放的经济体系。城镇人口的比重大幅度提高，工 农差别，城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。而建设现代农业，发展农 村经济，增加农民收入。是全面建设小康社会的重大任务，小城镇建设是实现 党和“十六”大提出的全面建设小康社会的关键，为解决“三农”问题提供了 新的思路。 我国农村存在的普遍问题是富余劳动力，农民收入不仅没有增长反而下 降。小城镇的发展植根于中国农村，农民离土不离乡，对于改变农村社会结 构，促进社会整体发展：繁荣农村经济，提高农民收入；促进城镇发展，保证 城市稳定；提高全国城镇化水平都有巨大的现实意义。 本文从三个方面阐述我国小城镇建设管理方面的问题：第一部分分析了农 村城市化及特征小城镇建设管理的含义、特征、功能、主要内容。作为对第 一部分的回应，在第二部分，我们以襄樊市为例，具体分析了我国农村对小城 镇建设的大背景、阶段性和多样性、正效应不足。在第三部分，我们提出了我 国小城镇建设的思路和举措。 小城镇建设是个热点问题，政治学、行政学、经济学、社会学等方面的专 家对此多有关注，关于小城镇建设方面的专著和论述并不少。但是以具体某个 地区为例分析小城镇建设的并不多见，我们把点和面结合起来，在全国小城镇 的大背景下去分析襄樊城市化进程，并分析在这个过程的小城镇化的正功效和 不足，相信这方面的分析和见解中的创新之处，不仅是襄樊存在的问题，对于 其它地区处理在小城镇化过程中存在的问题也有借鉴意义。 关键词：城市化小城镇建设管理研究 硕士学位论文 m a s t e r st h e s j s a b s t r a c t t h e1 6 t hc o n g r e s so ft h ec o m m u n i s t p a r t yo fc h i n ah a ss e tu pt h et a r g e to f b u i l d i n gc o m f o r t a b l yw e l l o f fs o c i e t yc o m p r e h e n s i v e l y a n d i td o ss e t u p t h e e c o n o m yt a r g e t ，i nt e r m so fw h i c h , g d p o f2 0 2 0w i l lb ef o u rt i m e sa sm u c ha so f 2 0 0 0a n dt h en a t i o n sc o m p r e h e n s i v es t r e n g t ha n dc o m p e t i t i o nw i l lb ee n h a n c e d o b v i o u s l y , b a s i n go nt h eo p t i m i z e ds t r u c t u r ea n dh i g he f f i c i e n c y i n d u s t r i a l i z a t i o n w i l lb er e a l i z e do nt h ew h o l e t h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y s y s t e mw i l lb eg r e a t l y i m p r o v e da n dam o r ev i v i da n do p e ne c o n o m ys y s t e mw i l lb ef o r m e dm e a n w h i l e ， t h ep e r c e n t a g eo ft o w np o p u l a t i o nw i l lr i s eg r e a t l ya n dt h et r e n do fe n l a r g i n gt h e g a p sb e t w e e ni n d u s t r y a n da g r i c u l t u r e ，t o w na n dc o u n t r y s i d e ，o n ed i s t r i c ta n d a n o t h e rw i l lb er e v e r s e ds t e pb ys t e p h o w e v e r , b u i l d i n gm o d e m a g r i c u l t u r ea n d i n c r e a s i n g f a r m e r s i n c o m ei so ni m p o r t a n t p r o g r a m o fb u i l d i n g c o m f o r t a b l y w e l l o f fs o c i e t y c o m p r e h e n s i v e l y t h e r e f o r e ，d e v e l o p i n g s m a l lc i t i e sa n dt o w n s b e c o m e st h ec r i t i c a lp a r to f r e a l i z i n go u rc o m f o r t a b l yw e l l o f fs o c i e t ya n di t a l s o o f f e r san e wc l u et os o l v i n gt h et h r e e a g r i c u l t u r a lp r o b l e m s r e d u n d a n tl a b o u ri sag e n e r a lp r o b l e mi nc h i n a s c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s i n c o m ed e c l i n e si n s t e a do f i n c r e a s i n g t h ed e v e l o p m e n to fs m a l lc i t i e sa n dt o w n s s h o u l db eb a s e do nc h i n a sc o u n t r y s i d ea n df a r m e r sn e e d n tl e a v et h e i rh o m e st h i s p r i n c i p l eh a st r e m e n d o u sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea st oc h a n g i n gt h es o c i a ls t r u c t u r eo f t h ec o u n t r ys i d et op r o m o t et h ew h o l e s o c i e t y , b o o m i n gt h ee c o n o m y o fr u r a la r e a t oi n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m e ，s p e e d i n gu pt h ed e v e l o p m e n to fc i t i e sa n dt o w n st o e n s u r et h es t a b i l i t yo f c i t i e sa n d a c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o n t h i sp a p e re x p o u n d st h eb u i l d i n ga n d m a n a g e m e n to f c h i n a ss m a l lc i t i e sa n d t o w n si nt h r e ea s p e c t s p a r ti a n a l y z e st h ep r o g r e s sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fc o u n t r y g r o w i n gi n t oc i t i e sa n dt h e o r i e so nm a n a g e m e n to fs m a l lc i t i e sa n dt o w n s ，s u c ha s t h em e a n i n g ，c h a r a c t e r i s t i c s ，f u n c t i o n sa n dc o n t e n t b a s e do i lp a r tia n d e x a m p l eo f n 硕士学位论文 m a s r e r s1 h s l s x i a n g f a nc i t y , p a r ti ie x p a t i a t e s u p o np r o b l e m s o fc o u n t r y g r o w i n gi n t o c i t i e s w h i c hi n c l u d et h eb a c k g r o u n d ，s t a g e sa n dd i v e r s i t y , p o s i t i v ee f f e c t sa n dd e f e c t s t h e np a r ti i i p u t sf o r w a r dt r a i no ft h o u g h ta n dm e a s u r e so fb u i l d i n gs m a l lc i t i e s a n dt o w n s n o wt h eb u i l d i n go fs m a l lc k i e sa n dt o w n si sap o p u l a rp r o b l e m e x p e r t so f p o l k i c s ，a d m i n i s t r a t i o n , e c o n o m ya n ds o c i o l o g yp a ym u c ha t t e n t i o n t ot h i sa n d t h e r ea r em a n ym o n o g r a p h sa n dt h e s e so nt h i s a s p e c th o w e v e r , a n a l y z i n gt h e b u i l d i n go fs m a l lc k i e sa n dt o w n s 、i t l las p e c i f i ca r e aa sa ne x a m p l ei sn o to f t e n s e e n t h i sp a p e rc o m b i n e st h ep a r t i c u l a rw i t ht h eg e n e r a la n da n a l y z e st h ep r o c e s s o f x i a n gf a nc i t y sd e v e l o p m e n tw i t ht h eb a c k g r o u n do f c h i n e s es m a l lc i t i e sa n d t o w n sg r o w i n gi ta l s op o i n t so u tt h ep o s i t i v ee f f e c t sa n dd e f e c t si nt h i sp r o g r e s s i t i s s u g g e s t e dt h a tt h ei n n o v a t i o no ft h ea b o v ea n a l y s i sa n dv i e w sh a v er e f e r e n c e s i g n i f i c a n c et oo t h e ra r e ad e a i i n g w i t ht h ep r o b l e m so c c u r r i n gi nt h es a m e p r o c e s s k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；b u i l d i n go f s m a l lc i t i e sa n dt o w n s ； m a n a g e m e n t ； r e s e a r c h 硕士学位论文 m 钉e r st h e s i s 一、小城镇建设管理的相关理论概述 小城镇建设需要理论的指导，而小城镇建设实践中也确实形成了不少有关 小城镇建设的理论。本文第一部分就将重点概述城市化、农村城市化与小城镇 建设，小城镇建设的含义、特点及其功能和主要内容。 ( 一) 城市化与小城镇建设 1 城市化 “所谓城市化是随着工业而发展的经济和人口分布重心向城市转移，城市 数量和城市人口迅速增加，城市在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历 史过程” i j 。高佩义先生认为，“城市化展开来说，可以包括五个方面的层次： 第一层次是乡村不断地转化为城市并最终为城市所完全同化：第二层次是乡村 本身内部的城市化；第三层次是城市自身的发展，即所谓城市的城市化； 第四层次是作为各种不同学科领域研究对象的城市化，如人口城市化、地域城 市化、生活方式城市化等；第五个层次是最抽象的城市化，就作为城市化整体 运动过程的城市化”1 2 】。当然还有学者认为，“所谓城市化，首先是一种产业 结构由以第一产业为主，逐步转变为以第二产业和第三产业为主的过程，第二 产业和第三产业在整个国民经济结构中占的比例越重，则城市化水平越高：第 二，城市化是一个以农业就业人口为主逐步转向非农业就业人口为主的转移和 集中过程，其转移的速度越快和转移的比例越高，则城市化的水平越高；第三， 城市化，是由一种自然、原始、封闭、落后的农业文明，转变成为一种以现代 工业和服务经济为主的并以先进的现代化的城市基础设施和公共服务设施为 标志的现代城市文明过程；第四。城市化是对居民从思维方式、生活方式、行 为方式、价值观念、文化素质全面改善和提高的过程”1 3 】。由此可见，城市化 具有广泛性、复杂性、历史性和系统性特点。本论文有关城市化的定义采用上 述第三种观点。 硕士学位论文 h 协s 丁e r st i e s i s 2 农村城市化及其特征 从城1 1 j 化的定义来看，农村城市化是城市化的重要组成部分，没有农村的 城市化。除了现有的城市的再发展以外，所有其他的城市化。就只能是纯粹抽 象意义上的城市化，对于提高人民生活水平和社会的发展没有任何实质意义。 关于农村城市化的含义，有代表性的观点是：一，“农村城市化，就是将农村 社会的发展推进到现代城市发展的轨道上，使农村生产方式、生活方式、思维 方式和行为方式发生城市性的大变革，从而使全社会成员在社会生产力高度发 展的基础上共同享受社会发展的物质成果和精神成果”1 4 j ：二，“农村城市化就 是农村工业向城市聚集，从农业转向非农产业的农民移居城市原有城市不断 扩大和在农村社区建设新的城市的动态过程”【s l ：三，“农村城市化是指在农村 地区生产力结构、生产经营方式和农业人口的收入水平及结构、生活方式、思 想观念、人口素质等方面与城市文明逐渐接近、趋向同一的自然历史过程；是 城乡差别缩小的自然历史过程：是城乡融合劳最终走向城乡一体化的自然历史 过程”1 6 】。笔者认为，前两种观点都将农村城市化仅仅看作是农村经济产业结 构的调整与农村人口的地域性转移，注重了农村城市化的量的方面，忽视了城 市化过程中的质的方面，惟有第三个观点比较全面。本论文的农村城市化的含 义取用上述第三个观点。 农村城市化有其自身的特点 ( 1 ) 时间特征：农村城市化的过程和阶段的统一以渐进为主。农村城 市化是一个渐进的过程，它不可能一下子达到大中城市的城市化水平。在这一 过程中，又可以分为许多不同的阶段例如既可按邓小平同志当年提出的“三 步走”战略来设置农村城市化的阶段目标。即8 0 年代末温饱型农村城市化， 9 0 年代末的小康型农村城市化，跨世纪初的富裕型农村城市化和下世纪中叶的 发达型农村城市化；也可按照农村城市化目标实现的程度不同区分为：农村 城市化的起步阶段；农村城市化的初步实现阶段；农村城市化的基本实现 硕士学位论文 m a s t e r sn i e s l s 阶段；农村城市化的完全实现阶段；还可以按照建立新型城市关系的过程把 农村城市化区分为：城乡分割型的农村城市化；城乡沟通型的农村城市化；城 市融合型的农村城市化和城乡一体型的农村城市化。总之，从时间上来说，农 村城市化过程显得更为漫长，更为曲折和复杂，其渐进性和阶段性更为明显。 ( 2 ) 空间特征：农村城市化的城镇结合，以镇为主。农村城市化的空间 特征主要是指两个方面：一是指农村地区范围内的城市化。这并不是说农村城 市化就没有人口集中，和农村劳动力向城市的转移等问题，而是指这种人口的 集中、劳动力的转移绝大部分不是转移到城市去，而是在农村就地转移，特别 是在小城镇( 包括中心镇) 和中心村的就地转移。中国的几亿农民大军不可能 都涌向城市，我国的城市也无法接纳、消化和吸收越来越多的农村剩余劳动力； 二是指农村城市化还会表现出相当大的地域差异，东中西部地区之间沿海和内 地的农村城市化水平不可能在同一条水平线上，而只能依据各地的实际情况， 制定出一套相对的因地制宜的农村城市化的评价指标体系。即使在同一类地 区，其城市化水平和城市化道路也会有所差别。 ( 3 ) 就业特征。农村城市化的亦工亦农，以非农为主。农村城市化中转 移出来的劳动力并没有完全脱离农村、农业和农民，但这大量的农村剩余劳动 力职业选择是什么，毫无疑问必须以非农为主，否则就不叫农村城市化了。但 这里并不排斥农业现代化进程中出现的为农业服务的科技人员、植保人员、农 机人员及其他服务人员，这些人员的服务对象虽然仍直接为农业服务，为农民 服务，但这些人员的服务水准、服务观念和服务方式已与原来“脸朝黄土背朝 天”的传统农民大不相同了，他们已是掌现代科技、现代信息和市场经济服务 观念及经营方式的新型“农民”。严格地讲。这些人员已不属于农民，他们已 经属于农村社会主义市场经济中的重要方面军，特别是保证农业稳产高产的农 业服务大军。农村中被转移出来的大量的剩余劳动力，其转移的主要领域应是 工业、商业等非农领域和优质高效农副业、养殖业为主的农业产业化领域。 硕士学位论文 m a s t e r st j 正s i s ( 4 ) 生活方式特征：农村城市化的亦土亦“洋”，以“洋”为主；亦旧亦 新，以新为主。农村城市化是农村人口的生活方式不断城市化的过程。城市的 文明程度、城市的比较利益、城市的生活方式要比农村先进得多。城市人的一 言一行、一举一动始终成为多少年来农村人口追求和模仿的对象。但在我国过 去多年来城乡二元对立的社会经济结构下。他们的理想绝大部分只能成为梦 想。为了改变这种传统而又世袭的“农民”身份，既然城里不让进，那就只能 就地闹革命，自己解放自己，自己改变自己。党的十一届三中全会以来，我国 绝大部分农民已从温饱逐步走向小康，特别是沿海发达地区的农村，农民人年 均纯收人已达5 0 0 0 元以上，人们已经过上小康生活，其生活方式、居住条件、 闲暇时间的处理已和城市居民没有什么差异，甚至在住房等方面、要远远超过 城市居民。江苏省苏南的苏、锡、常地区农民人均居住面积已达3 0 平方米左 右。有些同志写了首打油诗，描述这里的农村，“走过一村又一村，村村是城 镇：走过一镇又一镇，镇镇是农村”。应该说，从行政区划来看，这些地区仍 属农村范畴，但从他们衣、食、住、行、工作、学习等生活方式、工作方式看， 完全已经城市化。从外表看，已完全区分不出究竟是农民还是市民，是农村还 是城镇。当然就全国大部分农村地区来看，还达不到这种水准，但今天沿海发 达地区的新农村城市化景象，就是明天中西部地区农村和农民的希望所在。 除上述特征外，农村城市化还有着农业人口素质、受教育的程度、文化与 信息传播的渠道、人们的价值标准、思想观念等均有自己的特征。总之，农村 城市化的过程是一种自然历史过程，农村城市化必然受到城市文明的扩散和熏 陶，但这一过程的内在动力机制是靠农村和农民自身实现的。 3 小城镇化 从实践来看，农村城市化的第一步是农村的小城镇化。城镇的出现是城市 产生的前提；城市是城镇的高级形式。是城镇发展到一定阶段的产物。现代城 市和城镇的区别主要来自于城镇建制和城市建制的基本规定、城市或者城镇发 4 硕士学位论文 m a 耵t r st h e s l s 展的规模与演进所处的阶段等特点。小城镇化是连接农村和城市的桥梁，是农 村城市化最终实现城市化的重要桥梁。所谓的小城镇化，也称非农化，指人类 生产和生产方式由乡村型向城市型转化的历史进程，表现为乡村人口向城市人 口的转化及城市的自我发展与完善过程。随着农村生产力的发展，农业富余劳 动力从传统农业中解脱出来，在市场机制的作用下，配置到城市或者城镇的非 农部门。它促进了城市传统产业劳动力结构的变化和产业结构的强化。城镇化 的发展，精简了发展农业所必需的精干的劳动力，为农村富余劳动力提供了广 阔的就业空间和大好的发展机遇。这一过程也增加了城乡居民的收入，有利于 提高其生活水平。另外，在城镇化的过程中，农村富余劳动力向城市工业部门 转移，壮大了现代工业，加快了城市工业经济增长的步伐。当然，这种转移是 农业领域富余劳动力的转移，是市场经济规律对农业领域边际收益低于边际成 本的劳动力资源的重新优化配置，不是城市化和工业化对农业领域劳动力资源 的剥夺，因而不会缩小农业的绝对数量，更不会严重影响农业作为一国基础产 业的地位。 ( 二) 小城镇建设管理的含义、特点及其功能 1 小城镇建设管理的含义 本论题中的小城镇建设指对特定地域里的农业富余劳动力，通过经济、政 治、文化等各种软硬设施的建设，使其从思想观念、行为方式和其他素质等方 面，多层次、全方位地向城市居民转变；并将居住地域逐渐巩固、壮大为城镇， 进而向城市演进的，一系列有计划、有组织的人为改造过程。 理解小城镇建设的含义，首先要把握本论题中的小城镇的人口来源于农业 富余人口及小城镇自身发展过程中的人的自身再生产。其次，小城镇建设是一 个集政治、经济、文化等各方面软、硬件建设于身的复杂工程。再次小城 镇建设中的居民，不只是简单的身份的转变，而且包括行为方式、思想观念及 硕士学位论文 m a s t e 叉s i i i e s i s 其他素质等各个层次的转变。第四小城镇建设是一个系统的长期的历史过程， 最终应向城市靠近。因此，小城镇建设不可能一蹴而就，既不可以急功近利， 也不可以安于小成。最后，小城镇建设中要充分发挥政府宏观监管的作用，要 有计划、有组织地进行。 小城镇建设管理指建设与发展小城镇所需要的各种制度规范及管理要素 相互作用的关系模式的总和。它贯穿于小城镇建设的全过程。小城镇建设自身 的历史性、复杂性与直接现实性等特点决定了小城镇建设管理具有丰富的内 涵。其内涵包括，城镇的人口、资源、经济、政治、文化、教育等各个方面的 制度及其运作，也包括整个城市发展的长远规划和短期安排，与周边城镇的关 系协调，内部人事等诸多层次的管理模式。 2 小城镇建设管理的特点 首先，公共性。小城镇管理体制的主体是中央管辖下的小城镇的政府。政 府对于小城镇各个方面的管理具有公共治理的特性，具有公共性。 其次，复杂性。小城镇建设内容涵盖政治、经济、体育、文教、卫生等多 个领域。其主体涉及到小城镇的各个部门及其上级部门：其客体涉及参与建设 的若干法人、城镇现有居民、过往流动人口及尚未完全城市化的农业富余劳动 力。这就决定了小城镇建设管理体制的头绪繁杂，层次较多。 再次，系统性。一个小城镇建设不是单独某一个方面的建设，而是牵一发 而动全身的系统工程。尽管小城镇建设是在一定的地域范围进行的，具有行政 管理上的边界性。但小城镇建设管理体制却不是完全封闭的系统。小城镇的人 力、财力、信息、物流乃至人文地理环境等都和周边的乡村、城镇及城市发生 能量的相互输送。因此，作为小城镇建设管理体制，也同样具有开放系统的特 性。 最后，动态性。小城镇建设规模的扩张是一个过程，其质量受制于各种动 态因素而时好时坏，但总体上来讲是上升的、发展的、前进的。这就决定了小 6 硕士学位论文 m a 5 r e r st h e s i s 城镇建设管理体制的动态性。这种动态性，既表现在小城镇建设管理体制的短 期的内部调整，又表现为长期的发展变革。 3 小城镇建设管理的功能 ( 1 ) 促进城镇发展，保证城市稳定 一个良好健全的小城镇建设管理体制，有利于促进小城镇的物质基础建设 和制度规范、思想道德等软环境建设。这两方面的建设必将促进城镇的经济、 文化、教育、体育、卫生等事业的全面发展，从而全面促进城镇发展，最终为 社会发展贡献自己独特的能量。随着各项公共事业的全面发展，小城镇吸纳剩 余劳动力的能力增强，从而减少生产率提高而导致的劳动力相对过剩所带来的 社会压力。 ( 2 ) 改变农村社会结构，促进社会整体发展 我国长期的城乡二元体制，虽“不是宪法或者传统制度的内在规定，但实 际上已经成为一种非正式的制度”1 7 】。小城镇出现以后，农民有了接受城市文 化熏陶的机会，也有了从收入上向城市挑战的可能，使得城乡物质与精神上的 差距的同时缩小。这必然引起社会结构的变革。社会存在决定社会意识，城乡 居民的收入的提高及生产力的发展必然引起当地社会意识的发展。社会存在 和社会意识的连同发展，必然促使社会整体发展。 ( 3 ) 繁荣农村经济，提高农民收入 建设小城镇可以提高建设地区的第二产业和第三产业等非农产业的比重， 促进农业富余劳动力的转移，有利于调整农村产业布局，提高乡镇农业产业化 水平、乡镇企业经济效益以及农业经济效率。最终，小城镇建设必然将提高农 村人均收入水平，扩大农村市场，使整个市场经济进入良性循环状态。 ( 4 ) 促进小城镇扩大规模，提高全国城镇化水平 目前，我国城乡从业人员中从事二、三产业的非农劳动力，占社会劳动力 总数的5 1 ，城镇化潜力巨大。在全国1 9 2 1 6 个建制镇中，居住在镇区的人口 硕士学位论文 m a s t e r st h e s f s 1 7 亿人，其中：未统计为城市人口的数量约4 5 0 0 万人。全国每年正常的农转 非人口约5 0 0 万，5 年约2 5 0 0 万。考虑到小城镇的发展以及镇区的扩大，5 年 内增加4 0 0 0 万人口。累计5 年内可增加1 1 5 0 0 万人口。如果5 年内我国人口 增至1 3 5 亿，则我国5 年后的城镇化水平达到4 0 。按照这个趋势判断，1 0 年后我国城镇化水平可达到4 5 。在中央政府确定小城镇发展的数量和规模的 前提下，地方政府应根据自己的实际确立小城镇的产业聚集规模和居民收入水 平增加指标。按照世界其他国家城镇化的经验，当人口城镇化水平达到3 0 的 临界值时，将进入加速发展阶段。1 9 9 9 年，我国的人口城镇化水平已达到 3 0 9 ，我国二、三产业的增加值已占全社会总增加值的8 2 ，城乡从业人员 中从事二、三产业的非农劳动力占社会劳动力总数的5 1 ，实现上述目标的条 件己基本具备。 ( 5 ) 通过小城镇建设实现农村区域综合发展 依中国国情和世界城镇化经验，中国应该走出一条区域综合发展基础上的 城镇化道路。小城镇建设也应该以区域经济社会综合发展为目标。区域经济发 展综合发展的具体目标是：城镇与周边农村地区在产业布局上相互协调；区域 内产业结构协调发展；区域内经济、社会、文化发展和生态保护相协调；区域 之间相互开放，形成统一市场，并与世界市场相对接。 ( 6 ) 推动制度创新，建立良好的小城镇运行与管理机制 制度创新的核心是打破各种行政封锁和不适当的垄断，促进生产要素在城 乡之间和区域内部自由流动，建立统一的产品市场：在小城镇管理中体现“小 政府，大社会”的原则。建立自由、高效、公平的区域经济运作机制。 ( 三) 小城镇建设管理的主要内容 小城镇建设是在一定行政区划范围内进行的一项社会性迁居、改造和基建 活动，其内容复杂，涉及面广，层次较多。这就决定了小城镇建设管理体制是 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一个系统的复杂的工程网络。笔者认为，这一网络的主要内容是： 1 小城镇经济建设管理体系 经济建设是小城镇发展壮大的根本所在。没有经济建设的发展，小城镇将 无法生存。只有抓好小城镇的经济建设，才可以谈得上小城镇的优越性，才有 可能进一步实现城市化，从而为整个社会的全面小康发展增砖添瓦。小城镇建 设的经济管理体系内容宜主要包括：小城镇的产业布局与规划；招商引资制度： 对本地企业的各项政策及对经济建设和其他建设部门的工作关系的安排等制 度体系等。研究小城镇经济建设管理体制，要看它是否符合社会主义市场经济 体制的要求；是否切合当地实际且具有突出特色：是否既给居民增收，给城镇 创利，又促进小城镇的全面发展与环境的保护。 2 小城镇文教建设管理体系 物质决定意识，意识反作用于物质，建设小城镇除了注意经济的决定作用 外，还得注意意识形态等上层建筑的反作用。这要求我们大力发展小城镇的文 教事业，为提高小城镇人口的科学文化素质，改进观念，适应信息社会打下基 础。健全小城镇的文教体系有赖于开展丰富而有意义的文化、教育活动，有赖 于良好的社会风气和较高的生产力底蕴。 3 小城镇人才建设管理体系 人是生产力中最活跃的因素。发展小城镇的生产力，提高小城镇的整体素 质，就必须注重人才的重要作用。这要求我们除了要通过教化、造就人才之外， 还要招揽和任用好人才。为此，有远见的小城镇建设，就必须注重建立一个合 理、科学且富有效率的人力资源管理体系。这一体系应涵盖对公私两个领域引 进人才的各项鼓励政策和对该区域的人事制度的特色化安排。这里的特色化安 排，指在不违反国家公务员有关管理规定的条件下，结合当地实际，对于本区 域政府所要引进人员在人事管理方面的优惠政策和奖励措施等。 4 、小城镇财政建设管理体系 9 硕士学位论文 m a s t e r ls r h e s i s 一个小城镇无论经济发达与否，其自身没有自设税负的权力，但它可以通 过大力发展企业等盈利机构而增加自身的财力，并对于这些财力的使用全过程 依法制定并执行相应的制度性规范体系。小城镇只有有了较为雄厚的财力，才 有可能城镇社区中更好地完成义务教育、基础设施建设等各项公共物品的供 给。为此，小城镇建设中应该加强开源节流，充分运用好已有的资源，并在此 基础上多方筹融资构架起小城镇管理的公共财政体系，让小城镇建设的所有 参与者都有利可图，实现“多赢”。 5 小城镇建设的其他管理体系 小城镇建设是系统工程，它包括小城镇生活的方方面面。因此，合理的小 城镇建设体系除了上述的四个体系之外，还必须建设小城镇的医疗管理、治安 管理、城区规划管理、街道卫生管理、社会较低生活保障等一系列的公共产品 供给管理体系。 二、小城镇建设的现状分析：以襄樊市为例 ( 一) 小城镇建设的大背景分析 1 小城镇数量快速增长，但人口规模偏小 改革开放以来，农村建制镇数量有了较大增长。据民政部的统计报告显示， 1 9 7 8 年全国农村有建制镇2 1 7 3 个，1 9 9 8 年增加到1 9 0 6 0 个，2 0 年间增加了 1 6 8 8 7 年，增长7 7 7 倍，平均每年增加8 4 4 3 5 个，年均增长速度1 1 4 7 。建 制镇占乡镇数的比例由1 9 7 8 年的4 1 2 上升到4 1 9 3 ，2 0 年间增长了3 7 8 1 个百分点。 尽管小城镇数量增加较快，但是，在小城镇发展中人口与生产要素的非均 衡配置的状况并没有改变。其表现为： ( 1 ) 具有一定规模的小城镇很少。据1 9 9 6 年全国第一次农业普查数据， l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在全国1 6 1 2 4 个非县政府驻地镇当中，3 万人以上较大规模的镇只有1 7 0 个， 占镇总数的1 0 5 ，镇区人口不到5 0 0 0 人的镇有1 1 9 8 5 个，占总数的7 4 3 。 每个建制镇平均户数为1 2 2 1 1 户，平均人口4 5 1 9 人，其中非农业人口2 0 7 2 人，占4 5 8 4 ，总人口7 2 8 6 7 万人，只占同年乡村总人口的7 9 。尽管1 9 9 8 年，平均每个镇区的人口增加到8 8 4 7 人，非农业人口增加到6 5 0 5 人，但是人 口规模小的状况并未得到改变。 ( 2 ) 小城镇的人口规模远远小于土地规模，造成土地资源使用效率低下。 1 9 9 6 年末，全国农村每个建制镇的镇区平均占地面积为2 2 平方公里，人均占 用土地4 8 6 f 8 8 平方米，比我国城镇人口用地的一般标准人均占地1 0 0 平方米高 出3 8 6 8 8 平方米。 小城镇人口规模过小导致城镇经济聚集功能难以实现，公用基础设施的规 模效益难以发挥，国家有限的土地资源被浪费，小城镇的健康发展受到严重制 约。 2 小城镇发展上的地区间差异较大 东中西部建制镇发展水平存在较大差异，东部地区发展水平明显高于中西 部地区。据全国第一次农业普查数据，1 9 9 6 年末，东部地区建制镇的数量为 7 4 7 9 个，中西部分别为4 6 8 2 个和3 9 6 5 个。东部建制镇占全国建制镇的比重为 4 1 5 5 ，中西分别为2 3 0 4 和2 2 0 3 ；东部地区平均每个建制镇镇区占地面 积为2 4 平方公里，中部与东部相同，西部为1 9 平方公里：东部地区平均每 个建制镇镇区总人口为5 0 0 3 人，中西部分为4 6 8 3 人、3 4 1 0 人：东部地区平均 每个建制镇拥有的企业数量为3 9 2 个，中西部分分别为3 4 0 个、2 1 7 9 个；东 部地区建制镇的财政收入平均每镇为7 4 9 5 万元，中西部分别为3 4 0 5 万元、 2 5 3 2 万元，东部平均每个建制镇的财政收入分别中西部的2 2 0 倍、2 9 6 倍： 东部地区平均每个建制镇得到的上级财政补贴为1 1 8 7 万元，中、西部地区分 别为4 6 5 万元、6 0 3 万元，东部每个建制镇得到的财政补贴分别是中西部的 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 5 6 倍、1 9 7 倍。 3 小城镇镇区经济实力增加，但聚集力较弱 小城镇的发展，基础设施的改善，使镇区聚集了一些企业，增强了小城镇 的经济实力。据全国第一次农业普查资料，1 9 9 6 年末，全国镇区企业已达5 3 8 5 万个，企业从业人员2 0 0 9 2 万人。其中工业和建筑业所占比重较大，吸纳劳动 力较多，两项合计占镇区企业从业人员的8 4 3 。从镇区企业的所有制性质看， 以私营企业和集体企业为主，私营企业2 5 0 7 万个，集体企业1 9 9 9 万个，分 别占4 6 6 和3 7 1 。目前，小城镇集中了具有一定规模的乡镇企业1 0 0 多万 家，创造了近5 7 的乡镇工业增加值，规模较大的乡镇企业一般都相对集中于 小城镇；小城镇建设中建成各类专业和集贸市场近4 万多个，年交易额占农村 集贸市场交易额的8 0 以上。财政收入是反映农村小城镇经济实力的又一综合 指标。据全国第一次农业普查资料。1 9 9 6 年，平均每个镇的财政收入达5 0 8 8 万元比全国乡镇平均水平3 1 3 6 万元高6 2 6 ，财政收入达到5 0 0 0 万元以上 的建制镇有1 1 9 个。但是，在城镇经济实力得到增强的同时，聚集功能并未得 到同步提高。由于小城镇功能不完善，导致资源聚集能力弱，就业门路狭窄， 城镇对农民的吸引力差。目前仍有7 0 以上的乡镇企业散布在村一级小城镇 人口中所占比重不高。1 9 9 6 年，镇区平均7 2 8 6 7 人口中企业从业人员只有 1 2 2 4 8 人。占小城镇人口的1 6 8 1 ，小城镇就业机会相对较少，影响了农民 进入小城镇的积极性。 4 小城镇产业结构调整不尽合理 随着我国农村经济的发展，农村产业结构不断调整，非农产业发展相对较 快第一产业所占比重不断下降，小城镇的产业结构调整速度明显快于农村非 城镇地区。据国家统计局等1 1 个部委的抽样调查，县政府驻地镇二、三产业 就业比例为8 5 2 ，非县政府驻地镇为7 6 6 ，其比重比全国平均高3 5 - 2 5 个 百分点。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 但是。小城镇的第三产业发展滞后，所占的比重偏小，影响了小城镇吸收 农业剩余劳动力的能力。据中国农村改革试验区小城镇统计调查资料，1 9 9 0 年被调查的小城镇第一产业的比重由9 1 2 降低到2 0 7 ，但第三产业的比重 上升幅度仅为1 8 ，第二产业的比重仍然保持在8 0 以上。而且在1 9 9 0 1 9 9 7 年8 个年份中，有4 个年份第三产业比重是下降的。小城镇的劳动力就业结构 也反映了这一点。据全国第一次农业普查资料，1 9 9 6 年末，交通运输、批零贸 易、餐饮业和其他产业从业人员所占的比重为1 5 7 。第三产业吸纳劳动力较 少，制约了农村剩余劳动力的转移。同时，发展小城镇，提高农村收入，促进 经济增长的潜力未得到充分发挥，延缓了我国城镇化的进程。 5 小城镇基础设施有所改善，但总体水平仍然很低 基础设施建设是小城镇发展的重要保证，只有良好的基础设施才能吸引企 业和人口向小城镇聚集。改革开放以来，小城镇的基础设施不断改善，据全国 第一次农业普查资料，1 9 9 6 年末，平均每个镇的公路里程4 4 5 9 公里，汽车站、 火车站和码头共o 8 7 个，供水站o 9 1 个，邮电所1 1 0 个，电话8 3 6 4 0 部。镇 区生活、文化和其他设旄条件在广大农村地区相对较好，镇区平均每人居住面 积1 2 7 平方米，平均每个建制镇拥有各类学校8 所，文化站、图书馆1 1 8 个， 拥有影剧院o 6 0 个。但是，从总体上来说，小城镇基础设施仍然相当薄弱，每 百个建制镇镇区的公园数约为8 个，多数镇没有排水系统、污水及垃圾处理系 统等公用基础设施，环境隐患大，影响农村经济的可持续发展。 6 小城镇投资主体多元化，但建设资金紧张的局面没有得到缓解 在小城镇建设中，形成了农民、地方财政和社会集资等多元化的投资主体。 据国家统计局等1 1 个部委的抽样调查，1 9 9 6 年，小城镇建设资金4 0 来源于 土地收益，3 0 来源于迸镇农民所带资金和社会集资，2 0 来自于地方财政及 其他方面投入，而来自于信贷的资金只占1 0 左右。信贷资金没有在小城镇建 设中发挥应有的作用。根据我们对湖北襄阳太平店镇的典型调查，1 9 9 5 1 9 9 9 1 3 硕士学位论文 m a s r e r st j l e s i s 年，太平店镇在小城镇建设中的累计投资达3 8 3 7 5 万元，其中，政府投资占 4 4 3 1 ，社会集资占4 8 5 5 ，银行贷款比重为2 0 8 ，企业投资比重为5 0 6 。 政府和农民是小城镇建设的主要投资者。 高质量的小城镇建设需要大量资金。资金不足是小城镇发展的瓶颈。目前 小城镇公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。不仅如 此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的得到的地税分配额度不 能用于城镇基础设施建设；另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出， 严重制约了小城镇的建设和发展。瞪1 值得注意的是，也有学者认为，我国农村城市化进程中还存在小城镇建设 中企业布局分散，整体建设盲目，缺乏宏观调控体系等问题。【9 j ( 二) 襄樊市小城镇建设的阶段性和多样性分析 襄樊市位于湖北西北部，是鄂、豫、陕、渝四省、市毗邻地区的最大中等 城市。改革开放初期，襄樊市下辖5 县3 市4 城区，人口6 6 0 万( 含随州市) 。 经过以后的行政区划的调整，襄樊市现有人口5 8 0 万，面积1 9 7 万平方公里。 2 0 多年的改革开放，使襄樊市有了长足的发展。目前该市综合经济实力位居湖 北省第二，成为全国重要的汽车及其零部件生产基地和大型商品粮基地，是湖 北省新兴工业城市和历史文化名城。作为全国城市化进程中的一员，襄樊市 的小城镇数量目前已达3 1 0 个，其中5 个镇人口数量在4 万以上：全市人口城 市化率达到3 7 初步形成了自己特有的管理模式，即“襄樊模式”。随着城市 进程的发展，人们逐渐发现，这一模式同全国其他城镇化建设管理体制一样， 在取得有益经验、彰显特色的同时，也突显了诸多的不足。下面我们作一些简 要分析。 1 襄樊市小城镇建设的阶段性 襄樊市农业人口接近7 0 ，人均耕地不足2 亩，人均现有耕地资源占有量 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 低。随着经济社会的快速发展和城市化步伐的加快，农业领域剩余劳动力大量 增加，农民追求物质富裕和精神文明的步伐大受阻碍。因此，为解决农村剩余 劳动力的转移，改善就业结构，加快农村产业结构调整的步伐，乡村城市化势 在必行。襄樊市委、市政府明确提出，要实现农业现代化，乡村城市化，首先 要实现农村产业结构调整，提升第二产业地位并增大其从业劳动力的比重。为 此，他们选择了通过发展小城镇来集中发展乡镇企业和第三产业而壮大农村经 济的实践思路。襄樊市对此进行了长期探索。今天。在我们看来，这种探索大 体可以分为三个阶段。