（行政管理专业论文）小产权房的政策选择.pdf

浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得浙江太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：彳聿甚 签字日期：矽，年j r 月乡7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解浙塑太堂 有权保留并向国家有关部门或机构送交本 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权浙江太堂可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 舛芝 导师签名： l 乃墨园睛 签字日期：力f ，年r 月享 日 签字日期：wl1 年r ，月i1 日 致谢 光阴荏苒，硕士研究生的学习即将结束，二年的学习生活使我受益匪浅。经 历大半年时间的磨砺，硕士毕业论文终于完稿，回首大半年来的收集、整理、思 索、停滞、修改直至最终完成的过程，我得到了许多的关怀和帮助，现在要向他 们表达我最诚挚的谢意。 首先，我要深深感谢我的导师张国清老师，张老师为人谦和，平易近人。在 论文的选题、收集资料和写作阶段，张老师都倾注了极大的关怀和鼓励。在论文 的写作过程中，每当我有所疑问，张老师总会放下繁忙的工作，不厌其烦地指点 我：在我初稿完成之后，张老师又在百忙之中抽出空来对我的论文认真的批改， 字字句句把关，提出许多中肯的指导意见，使我在研究和写作过程中不致迷失方 向。他严谨的治学之风和对事业的孜孜追求将影响和激励我的一生，他对我的关 心和教诲我更将永远铭记。借此机会，我谨向张老师致以深深地谢意。 其次，在我论文的写作过程中，我还得到了好朋友叶丹青、毛浩祺、董淑莉、 王立霞、鲁良民、孙杰和韩俊的极大鼓励和无私帮助，我还要感谢我的家人，我 的父母，他们给予了我无限的温暖与朴素的帮助。 最后，我要感谢参与我论文评审和答辩的各位老师，他们给了我一个审视几 年来学习成果的机会，让我能够明确今后的发展方向，他们对我的帮助是一笔无 价的财富。我将在今后的工作、学习中加倍努力，以期能够取得更多成果回报他 们、回报社会。再次感谢所有关心我、支持我的人们，祝他们一生幸福安康。 2 0 11 年3 月3 1 日浙江大学 摘要 近几年，随着我国城市房地产市场的持续升温，小产权房也在这股房地产热 潮中迅速的在全国范围内发展起来，引起了社会各界的广泛关注。所谓小产权房 就是指建造在农村集体土地之上，没有国家房管部门颁发的产权证，并销售给农 村集体经济组织以外的居民的房屋。这里的农村集体土地又可以细分为农业用地 ( 耕地) 、建设用地和未利用地。本文重点研究的是建造在农村集体建设用地之 上的小产权房，因为此类小产权房的数量最多、利益关系复杂且争议最大。 本研究总共分为六部分，第一部分从当前讨论的热点问题即小产权房的合法 性与合理性问题切入，综述了各方观点，指出在短期内小产权房合法化问题无法 解决，要依靠长期的法律制度不断完善与土地产权制度的改革，但小产权房的存 在又具有现实合理性，因此不能单一的禁止，从短期来看要依靠政府的政策引导； 第二部分介绍了小产权房和农村集体建设用地概念，以及结合土地产权理论和土 地产权制度，指出土地确权对于解决小产权房问题的重要性。第三部分从市场、 政府以及土地制度三个角度对小产权房产生的原因进行分析；第四部分介绍了我 国的土地制度以及与小产权房最为紧密相关的我国农村集体建设用地流转制度， 并选取全国典型的农村集体建设用地流转模式，分析这些模式对于当前小产权房 的解决有何借鉴意义；第五部分在前面四部分的分析基础上，指出小产权房产生 的根源在于产权界定不清的土地制度和农村集体建设用地流转制度的缺失，指出 小产权房问题的解决必须借助政府主导下的政策选择来完成，并从短期和长期两 个角度提出了解决小产权房问题的具体政策建议；最后一部分为本文的研究结论 与展望。 关键词：小产权房农村集体建设用地土地确权政策选择 i l a b s t r a c t r e c e n t l y , w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to fr e a le s t a t em a r k e t ，t h e r ei s ab o o mi n h o u s e sw i t hl i m i t e dp r o p e r t yr i g h t s w h i c ha r o u s e dw i d ea t t e n t i o n h o u s e s 谢t h l i m i t e dp r o p e r t yr i g h t sa l et h o s eb u i l to nc o l l e c t i v el a n di nr u r a la r e a s ，谢t hn o p r o p e r t yr i g h tc e r t i f i c a t ei s s u e db yn a t i o n a lh o u s i n ga u t h o r i t y , a n ds o l dt op e o p l ew h o a l en o tm e m b e r so ft h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n s h e r e ，r u r a lc o l l e c t i v e l a n di n c l u d e sf a r m l a n d ，c o n s t r u c t i o nl a n da n du n u s e dl a n d t h i sp a p e rf o c u s e so n t h o s eh o u s e sw i t hl i m i t e dp r o p e r t yf i g h t sb u i l to nc o n s t r u c t i o nl a n d ，w h i c ha l em o s t c o m p l i c a t e da n dc o n t r o v e r s i a l t h ep a p e rc a nb ed i v i d e di n t os i xp a r t s p a r to n er e v i e w e dd i f f e r e n tv i e w so nt h e l e g i t i m a c ya n dr a t i o n a l i t yo fl i m i t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e s ，a n dc o n c l u d e dt h a t ：( 1 ) t h er e s o l u t i o no ft h i sp r o b l e mr e l i e so nt h ei m p r o v e m e n to fi n s t i t u t i o n si nt h el o n g t e r m ，a n dc a n tb er e a l i z e di nt h es h o r tt i m e ；( 2 ) t h ee x i s t e n c eo fl i m i t e dp r o p e r t y r i g h t sh o u s e s i sr e a s o n a b l e ，w h i c hs h o u l d n tb eb a n n e du n i l a t e r a l l y p a r tt w o i n t r o d u c e st h ec o n c e p t so fl i m i t e dp r o p e r t yf i g h t sh o u s e sa n dc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n d ，a n di n d i c a t e st h ei m p o r t a n c eo fl a n dc o n f i r m a t i o na c c o r d i n gt op r o p e r t yt h e o r y a n dt h ec h i n a sr e a l i t y p a r tt h r e ee x p l a i n st h er e a s o n sw h yl i m i t e dp r o p e r t yf i g h t s h o u s e se x i s tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fm a r k e t ，g o v e r n m e n ta n dl a n di n s t i t u t i o n s p a r t f o u ri n t r o d u c e st h et y p i c a lm o d e so fr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n dt r a n s f e ri nc h i n aa n dt h e i r i m p l i c a t i o n s b a s e do np a r tf o u r , p a r tf i v ep o i n t so u tt h a td i l e m m ao fl i m i t e dp r o p e r t y r i g h t sh o u s e sa r eb e c a u s eo ft h a t t h el a n dp r o p e r t yi sn o tc l e a ra n dt h er e l a t i v e i n s t i t u t i o n so fr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n dt r a n s f e ra r em i s s i n g t h ep a p e rg i v e sc o n c r e t e s u g g e s t i o n sb o t hi nt h et o n ga n ds h o r tt e r m p a r ts i xi st h ec o n c l u s i o na n do u t l o o kf o r t h ew h o l ep a p e r k e y w o r d s ：l i m i t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e s ；r u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ； l a n dc o n f i r m a t i o n ；p o l i c yo p t i o n s i i i 目录 致谢i 摘要i i a b s t r a c t 1 i i 1 绪论1 1 1 选题背景1 1 2 小产权房问题综述2 1 2 1 小产权房的合法性问题综述2 1 2 2 小产权房的合理性问题综述6 1 3 问题的提出与重要性9 1 4 研究内容和研究方法1 0 1 4 1 研究内容1 0 1 4 2 研究方法1 1 2 相关概念与理论基础1 2 2 1 小产权房与农村集体建设用地的概念1 2 2 1 1 小产权房的概念1 2 2 1 2 农村集体建设用地的概念1 4 2 2 小产权房的类型15 2 2 1 按照土地类型分类的小产权房1 5 2 2 2 按照购买者目的分类的小产权房1 5 2 2 3 按照建销进程分类的小产权房1 6 2 3 土地产权理论与土地确权的重要性1 6 2 3 1 产权的概念1 6 2 3 2 土地产权理论17 2 3 3 土地产权制度18 2 3 4 土地确权的重要性1 8 3 小产权房产生的原因2 0 3 1 从市场角度分析小产权房产生的原因2 0 3 1 1 小产权房供给产生的原因2 0 3 1 2 小产权房需求产生的原因2 0 3 2 从政府角度分析小产权房产生的原因2 2 3 2 1 土地立法滞后，政策制定不合理2 2 3 2 2 执法不力，管理职能缺失2 3 3 3 从土地制度角度分析小产权房产生的原因2 3 3 3 1 城乡二元土地产权制度是第一根源2 4 3 3 2 集体建设用地流转机制缺位是第二根源2 4 4 我国土地制度与农村集体建设用地流转制度2 6 4 1 我国土地制度2 6 4 1 1 我国土地制度改革过程2 6 4 1 2 我国土地制度的特征2 7 4 1 3 我国农村土地制度存在的问题3 0 4 2 我国农村集体建设用地流转制度3 4 4 2 1 我国农村集体建设用地流转制度概述3 4 4 2 2 我国农村集体建设用地流转模式3 5 5 解决小产权房问题的政策选择3 9 5 ，1 短期的政策选择3 9 5 1 1 不同土地类型的小产权房分类处理政策3 9 5 1 2 不同购买目的的小产权房分类处理政策4 0 5 1 3 不同建销进程的小产房分类处理政策4 1 5 2 长期的政策选择4 2 5 2 1 重新界定土地产权，完善农村土地产权制度4 2 5 2 2 建立合理和完善的农村集体建设用地流转制度4 3 6 研究结论与展望 参考文献 浙江大学硕十学位论文绪论 1 绪论 1 1 选题背景 小产权房并不是近几年才出现的新问题。实际上，2 0 世纪9 0 年代早期就已 经有小产权房了，只是那时的小产权房数量少、规模小，没有受到社会的广泛关 注。近几年，随着我国城市房地产市场的持续升温，小产权房也在全国范围内迅 速发展起来。关于小产权房的具体数量，到目前为止并没有一个准确的统计数据。 据国土部门不完全的统计，截止2 0 0 7 年上半年，全国小产权房面积已达到6 6 亿平方米，相当于地产销售高峰期2 0 0 7 年的十年销售量。1 各个地区和城市的小 产权房情况也大不相同，小产权房主要集中在经济发达地区和中心城市，如北京、 深圳、上海等。据中国经济周刊调查显示，目前北京在售的4 0 0 个楼盘中， 小产权房占楼盘总量的1 8 ，约有7 0 至8 0 个，面积达到7 0 0 万平方米以上2 还 有一些地区小产权房占市场的总量比例更大，例如广州，深圳达到了4 0 至5 0 。 根据2 0 0 7 年村镇建设统计公报和国家统计局的相关资料，截至2 0 0 7 年上半年， 我国村镇房屋建筑面积已经达到3 3 0 亿平方米，涉及到的城市居民和公司拥有的 农村小产权房己经占到2 0 ，即约6 6 亿平方米，其中小产权房性质的村镇住宅 面积大约为5 0 多亿平方米。3 自1 9 9 8 年福利分房制度取消以来，我国的房地产市场进入高速发展时期， 地价与房价也随之飞涨据国家统计局对全国7 0 个大中城市统计，2 0 0 7 年1 2 月，房屋销售价格同比涨幅为1 0 9 ；2 0 0 8 年1 月同比涨幅1 1 3 ；2 月同比涨 幅为1 0 9 。而同时期的人们的收入水平的上涨速度却严重落后于房价的上涨速 度。4 2 0 0 5 年我国中等收入及中等收入以下群体的平均房价收入比约为l3 9 6 5 倍， 而世界银行和联合国人居中心得出的合理房价收入比仅为3 倍至6 倍，中国的房 价收入比已经远远超过了这个数字。在中国，最低收入户的房价收入比平均是 2 2 6 9 倍，最高收入户平均是2 4 5 倍，前者是后者的9 3 倍。5 城市普通市民以自 1 魏雅华“小产权房”合法化将会给中国带来什么? 【j 】观察与思考2 0 0 7 年( 9 ) ：2 5 2 李磊小产权房动了谁的奶酪【j 】政府法制2 0 0 7 ( 9 ) ：1 5 3 武建东小产权房是改革的历史欠账【j 】中国改革2 0 0 8 ( 3 ) ：4 7 - 4 9 4 本数据来自国家统计局官方网站：b ! 垃；丛塑型型：1 4 1 ：g q 旦n 5 金三林我国房价收入比的社会差距与住房政策体系的基本构想【j 】经济研究参考2 0 0 7 ( 6 2 ) ：2 0 2 1 浙江大学硕七学位论文 绪论 己的收入水平根本负担不起城市高昂的房价，买房难、住房难已经成为城市居民 的一大难题。面对城市居高不下的房价，建造在城市近郊、价格低廉的小产权房 吸引了广大的城市居民。以北京2 0 0 7 年的统计数据为例，通州、顺义、怀柔等 郊区的小产权房房价在每平方米2 5 0 0 至4 0 0 0 元间，仅为相同地段商品房价格的 2 0 至3 0 。6 小产权房因其价格上的优势迎合了大量城市居民的购房需求与愿 望。因此，在市场机制的作用下，小产权房越建越多，规模原来越大，覆盖的地 区越来越广 中央政府对小产权的态度一直是严格禁止，2 0 0 7 年6 月1 8 日，建设部发布 了( ( 关于购买新建商品房的风险提示明确表示：“城镇居民不要购买集体土地 上建设的房屋。”2 0 0 7 年1 2 月1 7 日，国土资源部重申，农民的住宅不得向城市 居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法 建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。之后，各地政府纷纷叫停小产权的 建造和销售。在2 0 1 0 年1 月2 8 日，全国国土资源工作会议上针对小产权房问题， 国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方 为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问 题，拿出相关处理意见和办法 如何解决小产权房问题已经成为社会各界关注的焦点，也成了政府必须面对 和亟待解决的难题。小产权房问题同时涉及政府、农民、购买者以及房地产开发 商等多方利益。此外，要从根源上解决小产权房还涉及到我国土地制度的改革问 题。本文结合土地产权理论以及我国现行土地制度来探讨小产权房问题，提出解 决小产权房问题的短期政策选择以及长期政策选择目标，为小产权房问题的解决 以及我国土地制度的进一步深化改革提供建设性的意见。 1 2 小产权房问题综述 1 2 1 小产权房的合法性问题综述 对于小产权房的合法性问题讨论也是目前学界比较热门的话题。主要包括了 两个问题的讨论：一是小产权房是否违法；二是小产权房是否应该合法化。第二 个问题是建立在认为小产权房违法的基础上所展开的讨论。综合各方观点，主要 6 北京热销小产权房，售价仅为上批发价3 0 e b o l i h t t p ：n e w s q q c o r n a 2 0 0 7 0 6 1 i 0 0 0 0 8 9 h t m 2 浙江大学硕：t 学位论文 绪论 可以分为三种不同的观点和主张。 第一种观点，认为小产权房违法，必须严厉禁止。持这种观点的主要是政府 及其主管部门。这可以从多年以来政府持续制定的各项与小产权房有关的政策中 体现出来。( 见下表) 厂i 商 百9 9 9 ：f r p 一了万i r 禁止小产权房的相关政策 旧务院办公厅关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知第2 条规i 定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体 土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房l 产证。” ，一一一一，一一一一，一f 国务院关于深化改革严格土地管理的决定中强调，“加强农村宅基地管r 2 0 0 4 年 理 2 0 0 4 年i1 月2 日 国 在 地 2 0 0 7 年6 月18 日建 ，严禁城镇居民在农村购买宅基地。” 土资源部在关于加强农村宅基地管理的意见中规定：“严禁城镇居民： 农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土； 使用证。” 设部在其发布的关于购买新建商品房的风险提示中明确表示：“城镇 民不要购买集体土地上建设的房屋。” 2 0 0 7 年1 2 月温家宝召开国务院常务办公会研究节约集约用地和依法严格管理农村集体l 建设用地f - i 题，明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小i 产权房。 一， 一，一，一。，一一i 一 一 。 一- 。_ 一一。 一。“h - 。- 一一 2 0 0 8 年1 月 国务院下发关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知，指 出任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制： 制度。 一一一 一一+ 一一i 2 0 0 8 年7 月1 5 日国土资源部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但同时明 确指出，不得为小产权房办理任何形式的产权证明。 2 0 0 8 年1 2 月4 日最高人民法院颁布了( 关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务 的若干意见，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、l 损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。 2 0 0 9 年9 月1 日国土资源部下发关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知，f 再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。 2 0 1 0 年1 月2 8 日全国国土资源工作会议上针对小产权房问题，国务院已做出部署，责成国! 土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的 摸底和清理工作。就小产权房问题，国务院要求：一是所有在建及在售小 j 产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房 现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见 和办法。 除了政府部门认为小产权房违法并且必须禁止外，还有一些学者也持相近的 浙江大学硕上学位论文 绪论 观点。张琦认为小产权房买卖是违法和欺诈行为，是一种偷换概念的说法，叫停 有利于房地产市场规范化。7 他还进一步指出从讨论小产权房合法化这一现象中 就反映出了我国目前在对待法律上的一种不严肃性，对法和合法之间的规范化观 念和理解上的严重偏离性，这是极其危险的环境。8 我们的社会任何时候都不能 脱离法律环境和法律秩序，如果没有了法律，国家和社会难以正常运行。晏扬则 认为小产权房交易，从表面上看是你情我愿、公平合理，但从长远看，其实质是 城里人侵占农民赖以生存的“生命线”，将农村变成城里人的“后花园”。如果政策 上对这种小产权房交易大开绿灯，那就意味着，一些城里人不仅占据着城市的经 济资源，而且占据了农村的经济资源；对于农民而言，他们不仅没有能力去享有 城市的经济资源，而且失去了作为“生命线”的土地。9 陶美珍认为小产权房是违 背法律规范的行为，极易引发法律纠纷，可能与城市规划冲突，甚至动摇国本、 影响1 8 亿亩红线的坚守。如果使小产权房合法化，就是对遵纪守法者的打击， 也有损政府威望和公信力；正常的房地产市场将受到严重冲击。所以，不能让小 产权房随意合法化。于毅认为，小产权房的建设和出售是对法律法规的公然蔑视， 其示范效应恶劣，若不予以惩罚，将造成“守法的人吃亏，违法的人赢利”的心理 暗示，减损法制公信力。1 0 席阳指出小产权房的发展对缓解城市住房压力，稳定 城市房价，提高特定区域农民的经济收益有其积极的方面。但若不加以制止，任 其发展，必将导致土地利用效率的低下，引发国家粮食危机和人们生存空间危机， 使可持续发展和代际公平受到挑战。贺雪峰认为假定国家让小产权房开发是合 法的，且是放开的，则入市的小产权房就不会是很少的数量，而会大量地入市。 这样的廉价小产权房的入市，就会彻底地打垮大产权房，大产权房不只是在市场 上所占份额降低了，而是消失了。小产权房替代大产权房。国家目前安排的城市 土地政策将被彻底破坏，且城市规划也彻底不起作用。眩 第二种观点，认为小产权房是违法的，但主张应该使其合法化。很多学者都 持这种观点，认为虽然小产权房违背了现行的土地管理法律，主要是违反了中 7 张琦叫停“小产权”房有助规范市场【j 1 城乡建设2 0 0 7 ( 8 ) ：5 - 7 8 张琦叫停“小产权”房有助规范市场【j 】城乡建设2 0 0 7 ( 8 ) ：5 - 7 9 晏扬小产权房背后的大问题【j 1 政府法制2 0 0 7 ( 1 7 ) ：1 1 1 2 o 于毅小产权房问题的法社会学分析f j l i 特区经济2 0 0 9 ( 2 ) ：1 0 1 1 席阳浅析我国小产权房的危害及对策【j 1 ，经营管理者2 0 1 0 ( 6 ) ：2 7 2 8 垃贺雪峰小产权房土地收益- 4 城乡差距f * l 题【j 】广东商学院学报，2 0 0 9 ( 5 ) ：3 1 3 2 4 浙江大学硕：卜学位论文 绪论 华人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 。张伟丽指出土地管理 法中明确规定房地产开发中使用的土地必须是依法申请的国有土地，违背了土 地管理法规定，就意味着利用集体土地开发建设商品房完全没有法律依据。因 此，“小产权房”在法律得不到承认，至少处于一种非合法性的状态。1 3 土地管 理法第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法 申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体 经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依 法批准使用农民集体所有的土地的除外”目前存在的绝大多数小产权房既不属 于乡镇企业和农民住宅，也不属于公共设施和公益事业，而是商业性质的住房， 因此是违法的。 但由于小产权房存在具有诸多的积极意义，因此学者们主张应该通过各种途 径使其合法化。对于小产权房如何合法化这一问题，许多学者提出了自己的看法 与见解。刘新建等人认为小产权房的出现具有现实必然性，解决该问题，需要规 范我国的土地流转并调整现有的法律。1 4 刘江涛等人从农地逆行定价角度分析小 产房问题产生的根源，认为要解决小产权房问题，必须提升农地补偿标准，提高 违规的处罚成本。”严焰认为小产权房的出路在于加快集体土地流转的立法工 作1 6 王海鸿等人从小产权房的现实合理性角度，运用土地发展权原理，通过对 土地增值收益的再分配就小产权房合法化进行了应用对策的分析。r 7 第三种观点，认为小产权房是合法的，政府不应打着违法的旗帜禁止小产权 房的发展。张伟认为按照宪法第十条规定集体土地所有权与国有土地所有权 在宪法上具有平等性，宪法是我国的根本大法，作为下位法的土地管理法应该对 集体与国家也应当一视同仁。如果法律对国有土地使用权权能不加限制，那么对 集体土地使用权也应平等对待，即法律仅应当就使用权转让的程序加以详细规 定。所以，依照法律的规定转让并不代表法律可以禁止土地使用权的转让或者是 对转让权能加以限制，否则就有违宪之嫌。集体土地使用权依照宪法规定应当与 n 张伟丽“小产权房”的合法化研究【d 】厦门大学硕士学位论文，2 0 0 9 ，9 ：1 9 2 0 1 4 刘新建胡明辉我国土地流转过程中出现的小产权房问题【j l ，现代农业科学2 0 0 8 ( 6 ) ：7 8 ”刘江涛张波小产权房的影响、产生根源与整治对策初探p l ，中国房地产金融2 0 0 8 ( 3 ) ：1 9 2 0 。6 严焰“小产权房”的形成原因与出路探究【j 1 2 0 0 8 ( 2 ) ：2 2 2 3 王海鸿付士波朱前涛“小产权房”存在的合理性及其合法化途径研究基于土地发展权角度【j 】华东经 济管理2 0 0 9 ( 1 2 ) ：1 2 1 3 浙江大学硕七学位论文绪论 国有土地使用权具有平等地位，可以自由流转。1 8 以此为基础，建立在集体土地 之上的小产权房自然也可以自由流转，小产权房具有合宪性的本质特征。盛洪指 出土地管理法中所指的乡镇企业概念，既可以是工业企业，也可以有房地产 企业，从这个条款来讲，乡镇企业肯定也包含从事房地产产业的范围。所以从这 个意义上，我们看不出来小产权房有非法的地方。1 9 任国波等人认为按照( ( 中华 人民共和国宪法第十条2 0 集体土地使用权的流转具有合宪性；物权法第三 十九条2 1 ，集体土地物权不受侵犯，集体土地使用权当然可以流转；只有土地管 理法的规定对集体土地使用权的流转加以限制，这种限制是违反宪法和物权法 的。法律还规定城市居民不得购置农村土地宅基地，但却未禁止城市居民租赁农 村集体土地上建设的房屋，这为小产权房纳入廉租住房的合法性扫清了障碍。2 2 1 2 2 小产权房的合理性问题综述 如果先不讨论小产权房是否合法的问题，单独来看它对社会经济的影响时， 不难发现小产权房的出现可以解决很多社会问题，它的出现与发展有其现实合理 性，综合起来可以分为社会合理性和经济合理性这两大方面。 ( 一) 社会合理性分析 王海鸿等人从公共政策失效的角度分析了小产权房存在的合理性，评估一项 公共政策是否有效的标准是效应标准，即公共政策对于社会发展、社会公正、社 会回应影响的大小。从这三个方面看小产权房的社会合理性：( 1 ) 各地适度的小产 权房建设有助于为农村提供建设资金，带动农村生产力的发展，推动该城乡一体 化进程。( 2 ) 以现行国家土地政策来看，国家征用集体土地时付出较低的征地补偿 费用，出让给使用者后获得高额差价利润，通常这一利润被用于城市的公共建设 投资，集体往往得不到直接惠及。( 3 ) 小产权房的大量开发建设已经是不争的事实， 农民的实践是对国家公共政策最好的回应。对农民和农村集体而言，过低的征地 补偿不能体现土地的转用价值，因而采取自建小产权房增加经济收益；对土地使 用者来说，政府在土地转让所收取的各项费用又较多较重，这些费用远远多于对 哺张伟关于小产权房合法化的法律制度探析 d i ，2 0 0 8 7 ：4 0 4 1 。9 盛洪秋风郑振源陶然贾康李曙光韩雪氍土地管理法批评专家学者六人谈 j l ，2 0 0 9 1 1 0 ) ：3 4 2 0 中华人民共和国宪法第十条：“城市的土地属于国家所有农村和城市郊区的土地，除由法律规定属 于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有” 2 1 物权法第三十九条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有，使用、收益和处分的权利” 2 2 任国波，汪宵“小产权房“纳入廉租住房保障体系的途径衔接探讨i j i ，2 0 1 0 1 3 ) ：1 3 1 4 浙江大学硕十学位论文绪论 集体和农民的征地3 1 、偿费，用地成本较大。2 3 一是有利于城乡统筹发展 许建生认为小产权房的出现，一方面有利于促进城乡统一土地市场的出现， 另一方面也为城乡统筹规划的开展提供了良好的契机。城乡统筹规划和城乡统一 土地市场，有利于促进城乡统筹发展。2 4 侯乃铉认为小产权房的出现是新农村建 设的衍生产物，在相当程度上推进着城乡统筹发展。2 5 陈君伟认为小产权房不但 体现了农民的利益诉求，而且是农民增加收益、缩小我国城乡之间的差距的有效 手段。而且，城乡的建设一体化本身需要有效分解城市居民与农村居民的身份差 异，对于最终实现城乡统筹发展有着重要意义同时，在特定范围内将小产权房 合法化可以促进城乡统筹发展，对于打破城乡二元结构，缩小城乡差距具有非常 重要的意义。 二是有利于克服土地征收的弊端 阳雪雅认为“城乡二元结构”已成为当前中国经济和社会发展的严重障碍措 施之一就是实行城乡人口双向交流，除了准许农村人员到城市自由择业、居住之 外，还应允许城市居民到农村买房甚至创业。这样自然会带动在农村兴建条件比 较好的幼儿园、中小学、医院等，可以使资源更合理的分配，减少城市就业，医 疗、教育等压力。同时农村的第二产业、第三产业也可以发展起来这种模式更 多体现民间的自主行为，可以避免新农村建设中以政府为主导的一些弊端。2 6 刘涛等人认为小产权房有利于打破城镇土地国有，农村土地集体所有的二元 地域格局，推动城乡一体化发展。当前我国正在进行小城镇建设和城乡体制改革， 并且批准了重庆和成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2 7 通过城乡建设 一体化，分解城市居民与农村居民的身份差异，可以有效地填平城乡二元发展的 鸿沟，对于最终实现城乡统筹发展也有着重要意义。 ( 二) 经济合理性分析 王海鸿等人认为人们的行为往往是以最小的经济代价去追逐和获得自身的 2 3 王海鸿，付士波朱前涛“小产权房“存在的合理性及其合法化途径研究基于土地发展权角度【j 1 华东经 济管理2 0 0 9 ( 1 2 ) ：1 2 1 3 2 4 许建生小产房入市与城乡统筹【j 1 ，上海经济研究2 0 0 8 ( 9 ) ：4 0 - 4 1 2 5 侯乃铉用发展的眼光看待小产权房问题【j 】，合作经济与科技，2 0 0 9 ( 2 0 ) ：1 8 1 9 2 4 阳雪雅城乡二元土地利用制度下的房屋流转思考以小产权房为中心【j 】，2 0 0 8 ( 6 ) ：1 4 1 5 ”刘涛黄自强“小产权房”问题的法律思考【d l ，知识经济，2 0 0 8 ( 2 ) ：2 0 2 1 浙江大学硕士学位论文 绪论 最大经济利益，因此从经济学角度看小产权房存在的合理性包括：( 1 ) 政府对土地 征收和转让的垄断造成效率损失和社会福利损失。政府作为农地的买方垄断和城 市商业用地的卖方垄断，不仅不能充分体现公平和效率原则，而且导致市场失灵， 造成社会性福利损失。( 2 ) 农村集体经济组织对集体所有土地进行商业开发增加了 社会总福利。2 8 一是增加住房供给，有利于平抑房价 刘涛等人认为小产权房增加了住房供应量，有利于平抑快速增长的房价。同 时，小产权房还可以缓解政府社会保障性住房的压力。小产权房的价格低于经济 适用房，即使补缴部分税费或土地出让金，也可归属于保障性住房之列，在一定 程度上弥补了政府职能的缺位。2 9 俊英认为小产权房能增加住房供应量，有利于平抑快速增长的房价。因此， 小产权房合法化不但可以真正实现“居者有其屋”，小产权房还可以缓解政府社会 保障性住房的压力小产权房的价格低于经济适用房，即使, i l 、缴部分税费或土地 出让金，也可归属于保障性住房之列，在一定程度上弥补了政府职能的缺位。3 0 侯乃铉认为小产权房可以推进城市房地产健康发展。小产权市场的出现，在 一定程度上可以有效地缓解城市住房需求压力，这对于城市房地产市场的影响是 正面的。相反来看，始终处于一种垄断地位的国有土地市场才是不正常的，正是 这种垄断的土地市场使得地价不断攀升，也正是这种垄断的土地市场使得土地供 应量在根本上决定着住房市场供应量，从而影响了房价。可以说，小产权房的出 现，不仅可以起到平抑房价的作用，而且放缓了房地产市场过快泡沫化的发展。 3 l 李世姣认为“小产权房”是构建房地产市场多极化的高度垄断的房地产市场 的一个有效缺口。小产权房将会为彻底解决中国的“三农问题”打开一条新路。“三 农问题”说到底，是中国式的土地制度问题。小产权房的合法化将极大地推动中 国式的土地制度与国际接轨。3 2 许建生认为房地产价格居高不下的原因，除了供给结构与需求不配套以外， 2 8 任国波汪宵“小产权房”纳入廉租住房保障体系的途径衔接探讨【j 】，2 0 1 0 ( 3 ) ：2 0 2 1 2 9 刘涛黄自强“小产权房”问题的法律思考f d l ，知识经济2 0 0 8 ( 2 ) ：2 1 2 2 3 0 俊英关于小产权房合法化的思考【j 】江苏警官学院学报2 0 0 8 ( 3 ) ：1 0 i i 3 侯乃铉用发展的眼光看待小产权房f q 题1 j i ，合作经济与科技2 0 0 9 ( 2 0 ) ：1 8 1 9 3 2 李世姣小产权房f l j 企业家天地( 理论版) 2 0 0 8 4 ：6 7 浙江大学硕十学位论文绪论 非常重要的一点是供给不足。而承认小产权房的市场地位，首先可以增加房地产 市场的土地供给数量，其次可以增加房地产市场的商品房供给量，最后可以增加 消费者购房选择范围。3 3 郑明辉认为增加土地供应渠道，降低房地产成本。小产权房也为购房者提供 了相对低价的房屋选择，在一定程度上能有利于增加农民收入发挥分流高价房的 作用，达到适度平抑房价过高的效果。3 4 二是有利于增加农民收入 许建生认为小产权房的出现，则在一定程度上体现了农民如何分配土地增值 收益的部分。通过建立规范、有序农村土地交易市场和房地产市场，农村建设用 地合法入市，有利于农民直接参与城市化、工业化带来的土地增值收益分配，避 免城市政府通过土地征用参与土地收益分配。3 5 刘涛等人认为允许集体建设用地使用权的流转以后，农民可以将手中的土地 变成资本，通过投资等多种经营方式，使农民权益在经济上得以充分实现，净增 农民的现金收人。另一方面农民还可以将土地投资人股、开办企业等形式，加速 农村产业结构调整，推动农村剩余劳动力转移。3 6 李世姣认为利用小产权房，农民从中获得了土地的重新开发以及征用等方面 的利益；开发乡产权的过程中农民还获取收入增加的机会，进一步改善生活水平， 新农村的发展也有了新的经济增长点；小产权房的规模化发展，还使得农民在自 家门口就可以轻松实现了城市化，真是一举三得。3 7 郑明辉通过农村土地的商品化，居住的集中化，可以提高农民收入。农民和 集体组织能够直接参与到房屋的交易中来，获得财产性收入，成为最大的获利者。 这些资金也可以成为农村建设的重要来源。3 8 1 3 问题的提出与重要性 小产权房发展到今天，尤其是随着近几年房地产市场持续升温而迅速发展的 小产权房，数量之多、规模之大，成为了社会各界关注的焦点，也成为了政府不 ”许建生小产房入市与城乡统筹【j 】，上海经济研究，2 0 0 8 ( 9 ) ：4 0 4 1 3 4 郑明辉小产权房利益博弈及出路从“正名”来分析【j 】河北北方学院学报( 社会科学版) ，2 0 1 0 ( 4 ) ：3 0 3 1 3 5 许建生小产房入市与城乡统筹【j 】，上海经济研究2 0 0 8 ( 9 ) ：4 1 4 2 3 6 刘涛黄自强“小产权房”问题的法律思考【d 】，知识经济2 0 0 8 ( 2 ) ：2 2 2 3 7 李世姣小产权房问题研究【j 】企业家天地( 理论版) 2 0 0 8 4 ：6 7 弼郑明辉小产权房利益博弈及出路从“正名“来分析【j 】河北北方学院学报( 社会科学版) 2 0 1 0 ( 4 ) ：3 i - 3 2 9 浙江大学硕l 学位论文绪论 得不去面对的重点问题。小产权房问题所涉及的住房问题是社会大众最为关注的 民生问题之一，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不出去”是对目前我国住房问 题的最为生动的表述，住房问题已经成为全国人民共同和重点关注的问题，小产 权房问题以及中国农村土地制度问题不解决，不论从短期还是长期来看都必将影 响我国三农问题的解决以及社会的稳定与发展。 政府对于小产权房的态度和做法一直是严格禁止，但结果确是屡禁不止。中 央和地方政府针对小产权房出台的各项政策也没有达到预期的效果，并且小