（行政管理专业论文）对公共选择理论的质疑和对政府决策失误的反思.pdf

摘要 摘要 政府决策在整个公共行政过程中处于核心地位，其成功与否，直接关系到公 共行政的质量，公共选择理论对政府决策失误问题的深入研究深刻影响着上世纪 7 0 年代以来的西方公共行政改革。但是，公共选择理论在研究该问题时所使用的 个人主义方法论、经济人分析工具和它的许多理论观点存在诸多缺陷，甚至可以 说是极端的，所以，其科学性和对研究政府决策失误问题的指导意义还有待商榷。 本文期望通过对公共选择理论的政府经济人判断和否认公共利益存在的观点进行 反思，以达到从新审视政府决策技术设计，剖析决策失误原因并寻找克服决策失 误方法的目的。为此，本文分为七章阐述自己的观点： 第一章绪论。主要是提出问题。 第二章用于对公共选择理论进行分析的理论工具。主要是对相关理论工具的 梳理，为后续章节展开深入研究作理论上的铺垫。 第三章公共选择理论对政府决策失误问题的研究。就公共选择理论对政府失 败问题的研究进行概括。从本章开始到第六章，是论文的核心章节。 第四章对公共选择理论经济人分析工具的质疑和反思。主要批判和分析公共 选择理论的政府经济人观点，并对政府决策主体的行为动机进行反思。 第五章对公共选择理论公共利益见解的质疑和反思。主要批判和分析公共选 择理论否认公共利益存在的观点，并对作为政府决策目标的公共利益的价值内涵 进行反思。 第六章对公共选择理论克服政府决策失误的技术设计的质疑和反思。主要是 对公共选择理论在政府决策技术设计上的工具理性崇拜进行批判，并呼吁政府决 策对价值理性的回归。 第七章对政府决策失误原因的分析和对克服决策失误的建议。是论文研究的 结论章。以相关的政府决策理论为依据，在综合第三章至第六章对公共选择理论 的解构与反思基础上，分析政府决策失误的原因，并讨论对决策失误的矫正。 关键词：公共选择理论，政府决策失误，政府经济人，公共利益，偏好显示机制 i a b s t r a c t a b s t r a c t n l eg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gi st h ec o r eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o np r o c e s s ， i t ss u c c e s so rn o t ，d i r e c t l yr e l a t e dt ot h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n sq u a l i t y p u b l i cc h o i c e t h e o r yh a v ed o n em a s s i v er e s e a r c ha b o u tt h er e a s o no fg o v e r n m e n t sd e c i s i o ne r r o ra n d h o wt os o l v ei t ，a n di t ss y s t e ma n dd e e p l yr e s e a r c hh a sb e e np r o f o u n di n f l u e n c ei n w e s t e r np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e f o r ms i n c e19 7 0 s b u tt h i st h e o r yh a sm a n yf l a w sw h e n u s e st h ei n d i v i d u a l i s mm e t h o d o l o g y , t h ee c o n o m i cm a na n a l y z ei nt h er e s e a r c ho f g o v e r n m e n td e c i s i o ne r r o rq u e s t i o n ，e v e nm a ys a yt h a ti st h ee x t r e m e ，s oi t ss c i e n t i f i c n a t u r ea n dh a sl o s tt h er e a s o n a b l ee s s e n c et ot h ep r a c t i c eg u i d i n gs e n s e t h i sa r t i c l e e x p e c t e dt h a tt h r o u g ht ot h ep u b l i cc h o i c ef u n d a m e n t a lr e s e a r c hm o d e la n dm a j o r p o i n t sr e c o n s i d e r a t i o n ，a c h i e v e sa n e wc a r e f u l l ye x a m i n e st h eg o v e r n m e n td e c i s i o n e r r o rr e a s o na n ds e e k so v e r c o m e st h ed e c i s i o ne r r o rm e t h o dt h eg o a l t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l ed i v i d e si n t os e v e nc h a p t e r st oe l a b o r a t em yo w nv i e w p o i n t ： c h a p t e r l ，i n t r o d u c t i o n m a i n l ya s k st h eq u e s t i o n c h a p t e r 2 ，u s e si nt h e o r yt o o lw h i c hc a r r i e so nt ot h ep u b l i cc h o i c et h e o r ys e t sa t v a r i a n c e c h a p t e r 3 ，p u b l i cc h o i c et h e o r yr e s e a r c ho ng o v e r n m e n td e c i s i o ne r r o rq u e s t i o n c a r r i e s0 1 1t h es u m m a r yo nt h ep u b l i cc h o i c et h e o r yt ot h eg o v e r n m e n td e f e a tq u e s t i o n s r e s e a r c h s t a r t sf r o mt h i sc h a p t e rt ot h es i x t hc h e p t e r , i st h ep a p e rc o r ec h a p t e r c h a p t e r 4 ，a n a l y z e st o o l ss e t t i n ga tv a r i a n c et ot h ep u b l i cc h o i c et h e o r ye c o n o m i c m a na n dr e c o n s i d e r s n l em a i nc r i t i q u eh a sa n a l y z e dt h e p u b l i c c h o i c et h e o r y g o v e r n m e n te c o n o m i cm a l lv i e w p o i n t , a n dc a r r i e s o nt h er e c o n s i d e r a t i o nt ot h e g o v e m m e n td e c i s i o n m a k i n gm a i nb o d y sb e h a v i o rm o t i v e c h a p t e r 5 ，m a d er e c o n s i d e r st op u b l i cc h o i c et h e o r yp u b l i ci n t e r e s to p i n i o n ss e t t i n g a tv a r i a n c e 1 1 1 ep u b l i cc h o i c et h e o r yi sn o ta c k n o w l e d g et ot h ep u b l i ci n t e r e s tt h e e x i s t e n c e ，t h i sc h a p t e ri sm a i n l yc a r r i e so nt h ec r i t i q u et op u b l i cc h o i c et h e o r yt h i s v i e w p o i n t , a n dr e c o n s i d e r st a k e st h eg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gg o a lt h ep u b l i c i n t e r e s tv a l u ec o n n o t a t i o n i i e r r o c k e y w o r d s ： i n 恤衄衙试湘姒 鼍；| d 幽 e sg u 昭甥菩骶 = 一 暴一 a k s 1 j “ s k 旧：s c 跚 斟 e 文 u ：l 一 眦掀m m i ； 以 = 御 v y n 一 则叫一 觚吖趣 僦 d n 懈 h 萋 一l 呈 一 瞰 佗 l | m e e 舯 k 叫k 哪如 曲 剞 n 矗 v 趣 k掣一批 m山一疵监= 口l c 髓枷以= 础：噩州刚 m ，? 舢 一0 瞳 嗲 iu 1 u c h 岣 e o 蛐 洲砌 献 = 妒曲骶幽三 吼k汹刚 如 眦= 咄m晰眦恤 渐 吣口 灿一 m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：日期：砂力矿年月多日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名：翻一号 日期：j 口吃悻厶月易日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 政府决策在行政管理中居于核心地位，这决定了研究政府决策失误问题的重 要性。针对各国政府频频出现的决策失误以及这些失误给社会、经济带来的巨大 损失，理论界很早就展开了大量的案例研究，然而对于该问题的系统性研究却是 起始于公共选择理论。 上世纪7 0 年代，随着新公共管理运动的兴起，公共选择理论政府决策失误问 题进行了较为深入的系统性研究。在公共选择理论产生以前：人类社会划分为经 济市场和公共领域两大组成部分，政府拥有绝对的公共权威，其决策不存在任何 自利动机，政府作为天然正义的化身，通过其决策来管理和调整社会、经济的运 行以实现公共利益的最大化。人们往往把政府决策的失误归因为决策技术、方法 的落后公共选择理论产生以后：在其影响下，经济人概念被泛化到公共领域， 政府主体在决策行为上的自利动机被“彻底揭露 出来，政府不再是代表公共利 益的天使，而是追求私利的经济人，政府作为社会管理者的公共权威受到f i 所未 有的挑战，甚至作为其行动目标的“公共利益 也被人质疑是否存在。人们转而 将政府决策的失误归因为决策者的自利动机、制度的不完善、决策信息不对称 公共选择理论对西方行政理论与实践的影响是巨大的，该理论的研究成果基本上 成为上世纪8 0 年代以来西方主要国家行政改革的理论前提，以至于理论界但凡讨 论政府决策失误，无不提及公共选择理论。 在西方，公共选择理论影响下的政府行政改革十分重视政务信息公开、程序 公正、强调制度、法律对政府决策者行为的外部约束同时人们大多忽略了行 政道德伦理对政府决策主体行为的规范作用。这些改革虽然在克服决策失误方面 取得了一些成效，但并未能彻底根治政府决策的失误问题，同时，公共选择理论 也在西方理论界引发了许多争议( 如政府是否是经济人、公共利益是否存在、单 纯的法律制度约束是否可以控制行为上的自利动机、政府决策的技术缺陷等) 。由 此我们认为，应当谨慎看待公共选择理论对我国研究政府决策失误问题的借鉴作 用。尤其在本土的现实环境下，要解决公共选择理论所引发的争议、正确认识政 1 电子科技大学硕士学位论文 府决策失误的原因，并研究对策以克服政府决策失误，就必须寻找其理论根源一 一对公共选择理论进行分析与反思。 本文认为正确看待公共选择理论研究成果对解决政府失误问题的理论指导价 值，是重新梳理政府决策失误原因，制定克服决策失误对策的前提和关键，本文 也正是以此为出发点展开研究。 1 1 1 现代社会政府决策正确与否日显重要 作为人类社会的发展历程中最为普遍的一种社会现象，决策活动随着人类的 产生而产生，并且贯穿于人类社会发展的始终，可以说社会生活中的每个人和每 项管理活动都不可避免的贯穿着一系列的决策，美国管理学家西蒙更是认为管理 就是决策。从广义上讲，决策是一个包括提出问题、确定目标、收集信息、设计 方案、评估方案、选择方案、实施方案等一系列环节的活动过程。从狭义上说， 决策就是决定，是从各种各选方案中选取最理想方案的选择行为。 从政府产生以来，决策就成为其重要的行政管理活动，政府行政管理的方向、 目标、重点都要通过决策来确定，各级政府的计划、指挥、组织、协调、控制等 职能的履行都要以政府的正确决策为前提，可以说，政府的整个行政过程都是以 政府决策为基础，政府决策的j 下确与否直接关系到整个行政管理的运行效率和政 府行政目标的实现。 作为决策活动中相当重要的一个部类。政府决策除了一般决策活动所具有的 共性外，还有自身一些特征：第一，政府决策具有公共性和非营利性。政府设立 的目的就是管理社会公共事务，政府决策权作为一种公共权力，其运行所依据的 规范和追求的基本目标都在于解决公共问题实现公共利益，政府决策是非盈利性 质的，其主要功能是实现对社会价值的权威性再分配、调节并确立公正平等的社 会关系，其目标是最大限度的反映公共利益，为公众提供更多的公共产品；第二， 政府决策具有政治性和法定性。这是因为政府的决策总是基于一定的利益表达和 利益综合层面的，它与国家利益相一致，体现国家意志。同时，政府机构要依法 行政，就必须以宪法和相关法律为依据，在法定的程序内进行决策；第三，政府 决策具有宏观性、其决策对象具有广泛复杂性。政府决策具有全面性、长期性、 稳定性等特点，其决策的对象涉及到国家和地区的政治、经济、军事、外交、科 技、卫生、基础设施建设等众多领域。也正因为政府决策具有上述特征，所以政 2 第一覃绪论 府决策失误的后果是非常严重和恶劣的。正确的政府决策为社会、经济的稳定繁 荣奠定基础，而决策失误将会导致各项工作一错再错，最终产生严重的后果。 政府决策在行政管理中居于核心和关键地位。第一，政府决策是是一切行政 活动的起_ 占和依据，贯穿于行政管理的始终。行政管理活动自始至终是围绕政府 决策的制定、执行和反馈的动态循环过程而展开的。政府通过正确的行政决策， 明确解决问题的途径和方法，通过实践中认真执行，使行政管理得以全面、顺利 的进行；第二，政府决策是行政管理的主要功能。政府行政管理的其他功能如组 织、指挥、协调、监督、控制能否顺利发挥作用，关键在于其中决策功能的发挥。 一切行政管理活动都离不开政府决策。政府行政决策的正确与否，直接决定着到 行政目标能否实现；关系到政府行政管理工作成败；特别在一些关系到国家，社 会的重大发展方向问题上，政府决策的得失直接关系到国家和民族的兴衰成败。 1 1 2 公共选择理论对政府决策研究的巨大影响 公共选择理论产生于1 9 世纪凯恩斯理论大行其道的时代，随着凯恩斯主义的 覆灭而开始受到西方主流学者的重视，并最终掀起一场席卷全球的新公共管理浪 潮。我国行政学者在讨论公共选择理论时，多半是从“借鉴 的角度去关注政府 与市场的关系( 或者说政府在干预经济时的职能定位问题) ，但这里需要说明的是： 公共选择理论对人们研究政府决策失误问题的影响也是同样深刻的，而且直到今 天，这种影响仍在作用于主要西方国家的行政实践。 在公共选择理论之前，西方主流经济学主要是研究经济市场的供求关系以及 经济主体在这个市场上的决策行为，而把政府( 政治) 决策视作经济决策的外生 因素或既定因素。这是因为传统理论是以两种完全不同的假设来讨论个人在经济 市场和政策领域中的活动以及相应的决策过程：在经济市场上，个人受利己心支 配追求自身利益最大化；而在政策领域，个人的动机和目标是利他主义的、超个 人利益的。政府决策是以维护公共利益为目标的，其任务是纠正市场缺陷，维护 社会的效率、公平与正义，这一切都缘于政府那无庸置疑的天然正义。 然而，公共选择理论试图建立一种严谨的、原理式的政府一般理论，把政治 看作是一种个人交易的市场并用新古典经济理论对其进行分析，通过对政策活动 的分析使人们对政府的决策产生怀疑。在公共选择学者眼中，公共领域变成了政 策交易的市场，人们通过政策交易市场上的集体选择来满足他们单凭个人决策所 电子科技大学硕十学位论文 无法获得的利益需要；政府决策主体的自利动机驱动决策者同各利益集团间的交 易；从来就不存在被称作公共利益的政府决策目标，因为根本就石存在一种有效 的机制足以保证个人偏好被合理的加总为集体偏好；所以在信息不对称的政策市 场中，选民往往被蒙蔽，或者说他们本身的冷漠于无知造就了政府的决策活动不 过是决策者和各利益集团经过复杂的利益博弈并最终相互妥协、缔约的过程。所 以，政府决策失误成为必然。 对于如何在行政实践中克服政府决策失误，那些深受公共选择理论影响的人 们( 包括公共选择理论家自己) 给出的答案除了缩小政府的职能范围，将企业家 精神引入政府这些常常被提起的字眼以外，更为重要的是公共选择理论及其 追随者要求用法律、制度来规范政府决策者的行为动机；试图创新偏好显示机制 来完善民主表达的方式；同时出于对决策信息重要性的认识，他们要求政府在行 政过程中的政务公开这些举措深刻的影响着1 9 世纪8 0 年代以来西方行政改 革实践，并且由于对公共选择理论前提( 经济人假设、方法论上的个人主义、交 易政治) 不假思索的认定和对该理论所取得的研究成果的自信，在政府决策失误 问题上，西方行政理论与实践对制度设计精确化的追求和创新偏好显示机制的盲 从己逐渐被演变成对工具理性的极端崇拜，而把价值理性的作用抛在一边，漠视 行政伦理道德在规范政府决策活动上的作用。 事实证明，以公共选择理论为支撑前提的西方行政改革取得了许多卓有成效 的经验，但政府决策失误依然没有得以根治，在给社会带来诸多负面影响的同时， 西方人自己关于公共选择理论中一些基本前提假设问题的争论不绝于耳1 1 000 与此 形成鲜明对比的是，在中国这样一个有着与主流西方国家完全不同的历史背景、 现实国情的环境下，理论界对公共选择理论一片叫好，大谈特谈学习借鉴，我认 为在研究政府决策失误的问题上，这一点是值得提醒和注意的。 1 1 3 对公共选择理论进行分析的功能与作用 公共选择理论对政府决策失误的研究是以对政府决策者的经济人假设为前 提，通过说明政府经济人在决策动机上的自利性，摧毁了政府作为公共利益代表 而天然正义的神话；公共选择学者从极端个人主义的角度出发，通过看似严谨的 逻辑推理，证明个人偏好加总为集体偏好的困难，从而否定了作为公共行政目标 的公共利益的存在；在克服政府失灵方面，公共选择理论对工具理性的崇拜使他 4 第一章绪论 们专注于创新投票规则和偏好显示机制，同时单方面强调制度设计对政府决策行 为外部约束的精确化 作为一个长期影响西方行政理论与实践发展的经典理论，公共选择在研究政 府决策方面所持的态度和观点对我们研究政府决策失误问题有着十分重要的意 义。虽然西方学者已经开始对有关公共选择理论的一些核心问题进行反思，他们 开始争论“政府经济人的假设是否合理、政府决策主体的行为动机究竟如何”、“公 共利益是否存在”、“投票规则和制度约束对于克服政府决策失误作用究竟如何”、 “以及对公共领域的研究是否应该沿用经济学的分析方法、公共决策环境是否能 够被市场化 等问题，但我国学者在讨论如何借鉴公共选择理论的同时却很少探 究公共选择理论本身的合理性及其理论根基上存在的缺陷与不足。 所以本文认为，要客观的分析政府决策失误的原因并找寻克服失误的方法， 就必须建立在对公共选择理论进行辩证分析基础之上。尤其在我国，因为不同的 国情和改革背景，在研究政府决策失误问题的时候就算是要借鉴公共选择理论的 成果，也必须首先对这个理论进行分析与反思，这有利于我们更清楚的分析政府 决策失误问题的本质。 1 1 4 反思政府决策失误原因的必要性 上世纪7 0 年代以来，以公共选择为理论前提的西方行政改革实践在取得成效 的同时，也面临着许多尴尬。目前，包括中国在内的世界各国在政府决策失误问 题上所面临的现实是：虽然决策方法不断创新、新的决策工具不断得以应用，但 决策的失误仍然频频出现；虽然法律制度对政府决策行为的约束越来越精确，但 行政违法、违规的形势却越来越严峻，且行为方式日趋隐性0 1 1 01 0 新中国成立以来， 我国在防范决策失误的理论和实践上虽然取得了一些值得肯定的成绩，决策的科 学化、民主化、法制化程度在不断的提高，确立了政府公共决策的根本指导思想 和原则，然而，我们也应注意到我国政府的决策失误不论是在中央还是地方都时 有发生，并且所造成的损失和危害日甚一日。 因此，有鉴于政府决策在整个公共行政过程中处于核心地位和关键作用，以 及政府决策失误所带来的危害，本文认为，对政府决策失误的分析研究刻不容缓， 而且这方面的研究应当注重对西方理论、实践经验教训的总结，尤其应当侧重挖 掘导致政府决策失误原因方面的理论根源。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 本课题的研究现状与发展趋势 1 2 1 理论界对政府决策的研究 总体上，由于西方社会资产阶级的政治体制和行政体制经几个世纪以来的不 断改革和建设，己经趋于稳定，所以西方学者与我国学者不同，他们很少研究政 府决策的体制，他们更多的是寻找各种政治因素在决策过程中的有效结合模式， 寻找更先进的决策技术方法。他们在讨论政府决策理论体系的时候，一般把研究 重点放在对决策过程的考察上，塑造决策过程的模型，讨论各种决策情境之下的 适当对策。 2 0 世纪3 0 年代，现代决策理论在西方国家逐步发展起来，最早把决策作为行 政的主要功能进行研究的是美国行政学者l 古立克，1 9 3 7 年他在组织理论一 文中，提出决策是行政的主要功能。1 9 3 8 年，美国管理学家c 巴纳德在经理 的功能一书中提出了决策的概念，赫伯特西蒙在巴纳德的研究基础上，发展 了他的决策概念，在1 9 4 7 年出版的行政行为行政组织中决策过程的研究 一书中，他系统地论证和构造了管理决策的概念体系，从而创立了现代管理科学 的决策理论学派。赫伯特西蒙对决策理论的贡献主要在三个方面：第一，突出 决策在管理中的地位和作用，从决策角度分析管理行为；第二，对决策原理提出 许多新见解，其中突出的是以“满意标准 代替亚当斯密以来古典经济学家的 “最优标准”。特别是他对决策过程中的事实前提与价值前提的界定与功能分析， 把决策研究理论推向更加深入的阶段；第三，既强调决策中运用新的定量方法、 计算机技术等新的科学手段，重视心理因素、人际关系等社会因素在决策中的作 用。1 9 5 1 年政治学家h 拉斯韦尔提出了政策科学的概念，这使得决策理论在2 0 世纪5 0 年代后的政策科学的发展过程中实现了新的突破。到7 0 年代末，政策科 学的观念被普遍接受，出现了一批有成就的公共政策的学者和著作，比较著名的 有美国学者查尔斯林德布洛姆在5 0 年代确立的渐进决策理论、美国学者艾米依 特埃特奥尼的综视决策模式，y 德热的规范化决策模式、詹姆斯安德森的功 能过程决策模式理论等。 6 第一章绪论 1 2 2 理论界对政府决策失误的研究 对于公共决策失误的研究，学者们的研究主要是以个案研究为主，但也有较 为系统研究的， 一 1 2 2 1 对政府决策失误的案例研究 对于政府决策的失误问题，国外学者就外交、经融、教育、社会福利、环保 等领域众多的个案进行了深入细致的研究，取得了十分丰硕的成果。如在外交决 策失误方面：众多西方学者对“二战”前英国奉行绥靖政策、美国介入越南战争 等外交决策失误的研究，还有一些学者研究了肯尼迪在1 9 6 1 年猪湾事件中的决策 失误。新近的有美国学者m i c h a e l j r i n g 对于克林顿政府在科索沃问题上的决 策失误的分析，s h i b l e y t e l h a m i 对美国中东外交政策失败的研究等等。这类研究 多认为决策者价值取向的偏差、信息失真的和外部环境变化是导致外交决策失误 的主要原因。在金融决策失误方面：金融危机的频繁发生，使各国学者对这一课 题的研究著作层出不穷。比如美国学者w l e e h o s k i n s 等在墨西哥：政策失 误、道义灾害与市场化解决途径( m e x i c o ：p o l i c yf n l u r e ，m o r a lh a z a r d ，a n dm a r k e t s o l u t i o n s ) 一文中，对美国政府向频繁发生金融危机的墨西哥实施巨额金融援助的 决策过程进行了深入的分析研究。在其他领域，国外学者对政府在教育、社 会福利、环保等方面的决策失误的研究也颇具成果：如美国斯坦福大学经济学教 授d o m i n i c k t a r m e n t a n o 对联邦政府反垄断方面的决策失误进行了深刻的解剖， 并出版了一本专著反托拉斯与垄断一一公共政策失败剖析 1 2 2 2 对政府决策失误的系统研究 对政府决策失误问题的系统性研究以公共选择理论最为深刻和影响深远，除 此之外，还有以美国学者菲利克斯a 尼格罗等为代表的公共行政学者的研究视角、 分析思路和分类方法很值得后来者学习借鉴。本文在总结政府决策失误原因分析 克服决策失误方法时将会相应的借鉴他们有关政府决策失误的分类方法。 菲利克斯a 尼格罗和劳埃德g 尼格罗把公共决策过程中产生的失误分为 两种类型：利益偏差导致的失误和技术偏差导致的失误，并指出这两类失误有时 可能单独出现，有时则可能交织在一起同时出现。他们认为，利益偏差导致的决 策失误：主要表现为几种情况：第一，政策获利化。决策者只选择哪些能使自己 或自己所属集团获得特殊好处的方案；第二，政策廉价化。决策者在最终决策时， 7 电子科技大学硕士学位论文 只选择使某些团体或个人能够以更小的代价获取他们所需物品或服务的方案；第 三，政策优惠化。决策者在最终决定时，有意选择哪些能给某些个人或团体一定 优惠的政策方案。第四，政策分割化。决策者最终采用的是将利益在几个团体间 按一定比例分割的方案。另一种是技术偏差导致的决策错误：其主要表现为：第 一，只着眼于眼前，目光短视。第二，过分依赖于个人的自身经验，把未来只看 成是对过去的重复。第三，对问题采取简单化的处理办法。第四，决策者先入为 主的看法和不愿做谨慎的实验工作。第五，决策者不愿意做出决断。 利益偏差导致的决策失误基本上是由于决策者价值取向和行为动机所致，技 术偏差所导致的决策失误不仅仅是从事实前提来判断的，同时还掺杂了价值因素 和方法论等方面的因素。因为价值前提既包括个人或者集团的利益因素，又包括 了政治、宗教信仰、道德、风俗等意识形态的内容。菲利克斯a 尼格罗和劳埃 德g 尼格罗这种对决策失误的分类方法，为本文对政府决策失误的研究提供 了一条基本分析思路。 1 2 3 公共选择理论对政府决策失误的研究 二次世界大战后，西方国家出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高 失业率为特征的“滞胀”现象促使一些经济学家通过分析非市场的集体决策过程 来探讨国家干预失误的原因。西方公共选择理论及其政府失灵理论正是在这样的 背景下形成和发展起来的。公共选择理论往往被视为现代经济学的最新分支之一， 是经济学和政治学的交叉学科。用公共选择理论之父稚坎南的话来说：“公共选择 是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产 生 ，“它是观察政治制度的不同方法 。可以说公共选择理论就是应用经济学的理 论假定和分析方法来研究非市场决策或公共决策( 特别是政府决策) 问题一个新 的研究领域。它以市场经济条件下政府行为的局限以及“政府失败 问题作为研 究重点：分析政府行为的效率，并寻找使政府最有效率决策的规则，法律制约体 系则是公共选择理论的最高目标。公共选择学者对政府干预行为局限性或“政府 失败”的表现及原因进行了具体深入的研究，在他们看来，这种局限性或失败主 要有四个方面表现，而公共决策失误名列第一位。他们认为：公共选择主要就是 政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理 论家们认为，政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策的特点，如市场决策 8 第一章绪论 以个人作为决策主体，以公共物品为对象，并通过完全竞争的经济市场( 即用“美 元选票 来购买私人物品) 来实现；而政府决策以集体作为决策主体，以公共物 品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场( 即用投票来购买公共物品) 来实 现。因此，政府决策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因素， 使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，往往导致政府决策失误。他们 认为决策者追求个人利益最大化的“经济人”的价值取向、难以掌握的决策信息 以及极端复杂的公共选择过程是导致政府决策失误的主要原因。 1 3 论文研究目的、研究方法和技术路线 公共选择理论在研究政府决策失误问题上所使用的个人主义方法论、经济人 分析工具和它的许多理论观点存在诸多缺陷，甚至可以说是极端的，当理论走向 极端时，其科学性和对实践的指导意义就失去了合理的内核。本文期望通过对公 共选择理论研究范式和主要观点的反思，达到从新审视政府决策失误原因并寻找 克服决策失误方法的目的。为此，本文分为七章阐述自己的观点，并沿用将政府 决策失误分为利益偏差导致和技术偏差导致的方法展开研究。在利益偏差方面， 研究经济人假设的合理性并分析公共利益的价值内涵；在技术偏差方面，讨论技 术理性的得失： 第一章绪论。主要是提出问题，政府决策在政府行政过程中居于核心地位， 其对行政的重要意义决定了研究政府决策失误问题的重要性；公共选择理论对该 问题深入、系统的研究，对政府行政的理论、实践产生了深刻影响，同时也引出 了许多争议；要解决这些问题、客观分析政府决策失误的原因并寻找相应对策， 就必须寻找其理论根源对公共选择理论提出质疑和反思。 第二章用于对公共选择理论进行分析的理论工具。主要是通过对马克思主义 哲学、行政伦理学、公共管理学等相关理论工具的梳理，为后续章节展开深入研 究作理论上的铺垫。 第三章公共选择理论对政府决策失误问题的研究。就公共选择理论对政府失 败问题的研究进行概括，并对个人主义方法论、经济人分析工具和交易政治学分 别做了简要介绍。从本章开始到第六章，是论文的核心章节。 第四章对公共选择理论经济人分析工具的质疑和反思。主要批判分析了公共 选择理论的政府经济人观点，并对政府决策主体的行为动机进行反思。 9 电子科技大学硕士学位论文 第五章对公共选择理论公共利益见解的质疑和反思。公共选择理论和阿罗不 可能定理不承认公共利益的存在，从而否认了公共行政的目标和政府决策所追求 的价值，本章主要是对公共选择理论的这一观点进行批判，并反思作为政府决策 目标的公共利益的价值内涵。 第六章对公共选择理论克服政府决策失误的技术设计的质疑和反思。公共选 择理论在对克服政府决策失误的技术设计方面，一味追求对新的偏好显示机制的 设计和强调法律、制度因素对政府决策外部约束，本章主要是在肯定其客观贡献 的基础上，就公共选择理论的工具理性崇拜进行批判，并呼吁政府决策对价值理 性的回归。 第七章对政府决策失误原因的分析及对克服决策失误的建议。是本文的研究 结论章。本章沿用将政府决策失误分为“利益偏差导致和技术偏差导致”这一分 类习惯，在综合第三章至第六章对公共选择理论的质疑与反思基础上，以政府决 策相关理论为依据，分析政府决策失误的原因，并讨论对决策失误的克服。 i o 第二章用于对公共选择理论进行分析的理论_ 1 ：具 第二章用于对公共选择理论进行分析的理论工具 本章主要通过对论文研究所需要的理论工具进行梳理，为后续章节的分析展 开奠定理论基础。 2 1 马克思关于人的科学理论 2 1 1 人的本质理论 马克思在费尔巴哈提纲中指出：“人的本质不是单个人所固有的抽象物， 在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。这一经典论述是马克思主义关于人的 本质的核心理论，这表明了马克思主义人的本质理论的基本内涵：第一，社会性 是人的根本属性。人只有依靠生产才能存在，而生产又只有以社会的方式才能进 行，所以社会性成为人的根本属性；第二，人的本质是丰富多样的。事物的本质 的存在，在于它和其他事物的关系之中。不同事物之间的联系是普遍的，丰富多 样的，这就决定了同一事物的本质也具有无限丰富的内容；第三，社会实践构成 了人的本质。实践是马克思主义哲学的基础，在实践的基础上分析人的本质，是 马克思主义哲学的要求，也是其首要的观点。马克思认为：实践是人的存在方式， 在社会实践活动中，人成为一种“总体存在物，因此，社会实践构成人的本质。 这也是马克思主义哲学关于人的本质的全面性的定义；第四、社会关系使人与动 物区别开来。在马克思主义看来，只有人才有关系。理解人，认识人，就是要认 识人所处的社会关系。离开了对人的社会关系的认识，所谓的认识就只能是抽象 的、空洞的。 2 1 2 人的全面发展理论 马克思主义人的全面发展学说是马克思关于人的理论的主要内容，人的自由 而全面发展是马克思主义社会发展理论的最高命题。人作为与自然相对立的客观 电子科技大学硕士学位论文 存在，是任何理论都无法回避的问题，西方人本主义、人道主义、人文主义都是 以人为核心范畴展开对人的本质、人的价值、人的精神的探寻。马克思主义社会 发展理论在批判地吸收各种思想流派的合理成分的基础上运用唯物史观在探索社 会发展规律时，对人自身、人与世界的关系进行重新审视，不仅以“现实的人” 作为社会发展的起点和主体，而且把人的发展作为社会发展的价值追求，在关于 社会发展的主体、规律、动力、趋势等丰富论述中始终体现着“人的自由全面发 展 这一最高命题。人的全面发展理论是随着历史的发展和人们对客观事物认识 的深化和加深而逐步形成的。它不仅揭示了人与社会的辩证关系，而且揭示了人 自由全面发展的实现条件。马克思关于人的自由全面发展学说，是马克思、恩格 斯针对私有制下不合理的社会分工造成当时劳动者片面的、畸形的发展而提出来 的。在1 8 4 4 年经济学哲学手稿和英国工人阶级状况中，在分析人的异化 劳动的本质的时候，他们就初步探索了人的全面发展问题。在1 8 4 5 年出版的德 意志意识形态中，他们第一次f 式使用了“每个人的全面发展”的科学概念。 后来，在共产主义原理、资本论、反杜林论等著作中，他们又进一步对 这一理论进行了全面和系统的阐述，从而形成了马克思主义人的全面发展的完整 理论学说。马克思主义人的全面发展的内涵主要有：人的全面发展表现为：其一， 人的劳动活动的全面发展，以及人的需要和能力的全面发展；其二，人的各种社 会关系的全面发展、社会交往的普遍性和人对社会关系的全面占有与共同控制， 即人的社会性的全面发展；其三，人的素质的全面提高和个性的自由发展。这里 的个性，是指个人区别于他人的特质，包括个人的情感、思想、行为等。依照马 克思主义，人的全面发展与人的个性自由全面发展是相互统一的。 2 1 3 “人性 和“人的本质 的区别 所谓“本质”，就是“事物的根本性质”，人的本质，即是，使人之所以成其 为人而与其它事物区分开来的根本原因及特性。所谓“人性 ，词典中的一般释义 是：“人所具有的正常的感情和理智”。哲学上所说的人的属性，包括自然属性和 社会属性以及精神属性。在历史上，人们往往把人性与人的本质混为一谈，彼此 替代，马克思主义中的人性和人的本质是不同的，可以从如下三个层次来理解。 第一个层次指人的一切属性，包括自然属性和社会属性以及精神属性，即人的属 性。第二个层次指人的基本属性，是人有而动物没有的属性，即人性。第三个层 1 2 第2 2 章用于对公共选择理论进行分析的理论工具 次指在所有人性中起决定作用的人的最基本属性，即人的本质。马克思所说的人 的本质是一切社会关系的总和，这里讲的社会关系是广义的社会关系，包括经济 关系、政治关系、法律关系、伦理关系、 系的总和，这决定了人与社会密不可分。 血缘关系等等。人的本质是一切社会关 正是在这个意义上我们说“人在积极实 现自己本质的过程中创造、生产人的社会联系、社会本质 。具体可以理解为：一 方面，一切社会关系都是人创造的、承担的，都是人的关系，都是人的本质的反 映。另一方面，一切人又都是社会关系中的人，任何人都不能脱离一定的社会关 系，脱离了一定的社会关系就失去了人的本质，将不称其为人了。马克思在历史 唯物主义的基础上，提出了人的发展的三大历史形态：第一，人对物的依赖关系， 在这种社会形态下，由于社会生产力的低下，人的生产能力只是在狭窄的范围内 和孤立的点上；第二，以物的依赖性为基础的人的独立性，在这种形态下形成了 普遍的社会物质交换、多方面的需求和全面的能力的体系；第三，建立在个人全 面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富的基础上的自由个性。 2 2 行政伦理学 2 2 1 政府人性假设理论 政府官员作为社会公共利益的代表者，拥有“公共人”特征的一面。政府官 员作为“公共人”具有以下几个人格特征：第一，以追求公共利益最大化为首要 目标。政府官员作为公共利益的代表，在公共领域中，公共利益至上是一种信仰， 行政人员是基于这种信仰而做出自己的行政行为选择的。也就是说，一个人能否 成为一个合格的行政人员，取决于他是否拥有这种信仰，如果一个人不能够建立 这种信仰，他就不应当进入行政人员的队伍，如果他进入了行政人员的队伍，他 就必须自觉地以追求公共利益最大化作为首要目标，否则，等待他的不仅是个人 利益得不到实现，更是一种惩罚。第二，政府官员的权力来自人民大众授权。政 府官员是专门执掌和行使国家权力的特殊群体，这个权力不是他们天然具有的， 而是人民大众让渡于他们的，因此，政府官员必须正确认识自己所处的位置，必 须正确领悟公共权力的性质。政府决策权力属于公共权力，是为公共利益服务的， 它作用于社会和私人领域的公平与效率都是以其“公共性 能否得到保证为基准 的。第三，政府官员全部的生活资料由民众提供。民众向政府官员提供生活资料， 1 3 电子科技大学硕士学位论文 这是政府官员成为“公共人”的必要条件。因此，政府官员除了社会公共利益外， 不应有自己特殊的物质利益，从而保障了政府官员专注于实现公共利益最大化的 行政管理活动。 另外，有人认为政府官员出于利己的考虑，拥有“经济人 特征的一面。关 于政府自利性，有几种不同的界定：第一，政府自利性是指政府并非总是为着公 共利益而存在，在公共利益的背后隐藏着政府对自身利益的追求：第二，还有人 认为政府的自利性是指政府除了具有管理公共事物的属性外，具有为自身组织生 存和发展创造有利条件的属性；第三，甚至有人认为政府的自利性就是政府追求 自身利益最大化的属性。按第一种界定，政府除追求公共利益外，还存在着对自 身的集团利益和私人利益的追求。按第二种界定，政府除管理公共事务，追求公 共利益外，还担负着为维持组织自身的生存和发展创造条件的利益追求。按第三 种界定，政府和企业一样，也具有追求自身利益最大化的属性，为公共利益是不 得以为之的行为，甚至是为获取自身利益的一种招牌。 2 2 2 公益实现与政府的行为取向理论 2 2 2 1 管的最少的政府是最好的政府 亚当斯密时代盛行的自由国家观，即市民社会应以经济规律的自由运行为基 础，只要保障个人的自由和财产，社会本身基本上就能发展下去；政府的任务只 要负担起排除干扰市民社会自律的要素就可以了；因此，政府具体的任务就必须 停留于治安、国防以及支撑治安与国防的财政的限度之上，除此之外就不必插手 了【i 】。“当时的思想，唯恐国家干预侵犯人民的自由权利。如英国思想家洛克就认 为政府( 国家) 之目的，就只在于保障人民自由、生命及财产的消极目的之上。 在1 7 9 2 年时，德国名思想家洪博也认为，要确定国家行为的界限，而且，国家只 能防止犯罪，保障社会安全，而不能够促进幸福以及积极的福址【2 1 。人们乐观的认 为，通过市场规律的“无形的手”可以自动地调节好经济活动，“管的最少的政府 是最好的政府 ，政府的权力被严格限制在法律规定的范围之内，仅仅作为社会的 “守夜人 负责人民安全、维护社会秩序等消极行为。除此之外，再无其他基于 公共利益需求而有所作为的必要。因此，正是在这样国家任务的指导下，关于公 益和私益之间的关系，人们更倾向于“私益本位 。在当时，公共利益被视为私人 利益的简单相加，或者说维护私人利益、保护个人权利被视为最高利益之所在。 1 4 第二章用于对公共选择理论进行分析的理论工具 2 2 2 2 从摇篮到坟墓的全能政府 强调国家应该一反以往所趋向消极、保守的态度，政府应当积极地追求公共 利益。是2 0 世纪以来宪法思潮的重要表现，其中尤以德国威玛宪法最为生动、突 出。威玛宪法在1