（行政管理专业论文）新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究——以湖南省为例.pdf

摘要 由登哈特夫妇所提出的新公共服务理论不仅是对新公共管理理 论的深刻反思，同时也是一种全新的公共行政理论体系。新公共服务 理论所提出的七个基本内容，已经成为了西方政府指导政府机构改革 的理论依据，并己进行了具体的实践。新公共服务的理论本质思想是， 政府需要树立以公共服务为核心的行政理念，提高公共服务质量，保 障和实现公民权利。这点与中国中共中央所提出的“全心全意为人民 服务”、“立党为公、执政为民”等执政方针和理念，以及与目前正在 建设的服务型政府有着许多耦合的因素。为了加快政府职能转变，促 进经济体制更好更快发展，中国正处于地方政府机构改革的浪潮当 中。而在地方政府改革过程中，省级政府作为中央政府与地方基层政 府的桥梁和纽带，在国家行政管理结构体系中的地位十分突出。笔者 认为：如果能在充分考虑中西方行政环境差异的基础上，选择性的将 新公共服务理论中的观点运用于指导中国省级地方政府机构改革，将 具有十分重要的理论和实践意义。 本文以湖南省人民政府机构改革为例。首先简单简绍新公共服务 理论；其次分析中国省级政府机构改革过程中出现的问题以及其原 因；然后以湖南省人民政府机构改革为例，分析其从新中国成立以来 6 0 年的改革历程，并总结出湖南省人民政府机构改革的成功经验。 最后在新公共服务理论指导下，对中国省级政府机构改革提出若干路 径选择。并得出结论：在省级政府机构改革过程中，应该将公共服务 型政府作为政府机构改革的根本目标；将民主行政作为政府机构改革 的价值内涵以及将责任行政作为省级地方政府机构改革的基本理念。 关键词：新公共服务理论；省级政府；机构改革 a b s t r a c t t h e p r o f e s s o r r o b e r tb d e n h a r d ta n d t h e p r o f e s s o r d e n h a r d t ，j a n e tv i n z a n th a v ep u ta na lln e wt h e o r y ：t h en e w p u b li cs e r v i c et h e o r y t h en e wt h e o r yh a sa n a l y z e dt h en e w p u b li c m a n a g e m e n tt h e o r yt h o r o u g h l y a n db e c o m ean e w a d m i n i s t r a t i v et h e o r e t i c a ls y s t e m i t ss e v e nb a s i cc o n t e n t s h a v eb e c o m et h et h e o r e t i c a ld i r e c t i o nf o rr e f o r mo fw e s t e r n l o c a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t e s i t se s s e n t i a li d e ai st h a tt h e g o v e r n m e n ts h o u l dt a k et h ep u b li cs e r v i c ea st h ee s s e n c eo f a d m i n i s t r a t i o n ，p r o t e c tt h er i g h to fc i v i1i a nf r o md a m a g e t h i s i d e ai ss a m ew i t ht h ep r i n c i p l e so fc h i n ag o v e r n m e n ta n d t h e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t i no r d e rt oc o n v e r tt h ef u n c t i o n o fg o v e r n m e n ta n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cs y s t e m ， t h ec h i n ag o v e r n m e n tisn o wi nt h et r e n do fr e f o r mo fl o c a l g o v e r n m e n ti n s t i t u t e s a n dw h a tg r e a ti m p o r t a n tp a r to fi t i s t h er e f o r mo fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t e sb e c a u s eo fi t s s p e c i a lp o s i t i o nt h a tt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti st h em a i n b r i d g eb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n de l e m e n t a r yl o c a l g o v e r n m e n to fc h i n a i ti sm e a n i n g f u lt h a ti fw ea n a l y z et h e d i f f e r e n c e si nt h ep u b li ca d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n tb e t w e e n c h i n aa n dw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sf i r s ta n dt h e na s s i m i l a t e t h es u i t a b l ep a r to ft h en e wp u b li cs e r v i c et h e o r yt od i r e c t t h er e f o r mo fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t e s t h i st h e s i st a k e st h eh u n a np r o v i n c i a l p e o p l e s g o v e r n m e n ta s e x a m p l e i nt h ef i r s tp a r t ，t h i st h e s i s i n t r o d u c e st h en e wp u b l i cs e r v i c eb r i e f l y i nt h es e c o n dp a r t ， t h i st h e s i sf i n d so u ti t sa c t u a lp r o b l e mi nr e f o r mo fp r o v i n c i a l g o v e r n m e n ti n s t i t u t e sa n dt h e na n a l y z e st h er e a s o n so fi t i n t h et h i r dp a r t ，t h ist h e s i sa n a l y z e st h ep r o c e s so fr e f o r mo f h u n a np r o v i n c i a l p e o p l e sg o v e r n m e n ta n do b t a i n st h e e x p e r i e n c eo fi t f i n a l l y ，t h i st h e s i sp r o p o s e st h es u i t a b l e w a y sf o rt h er e f o r mo fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t e sw i t h i n t h en e wp u b li cs e r v i c et h e o r yf i e l d k e yw o r d s ：t h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y ；p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t ；r e f o r mo fg o v e r n m e n ti n s tit u t e s i l l 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签 加妒年o f , 月。鼍日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密阢 作槲：麟雀荔孽z 别醛各融z = 嗍伽 钥。歹日 ( 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 绪论 一、选题依据和研究背景 新公共服务理论吸收、继承了民主治理的理论，同时努力将新公 共管理理论中的效率和生产力理论融入民主、社区和公共利益理论 中，从而形成一种更广泛的理论体系，从社区的更广阔层面去评价制 度选择的优劣。这种学理上的探索，无疑突破了公共管理的传统思维 模式，体现了追求公共行政诸种规范之间平衡发展的新途径。作为一 种正在兴起的公共管理理论模式，新公共服务理论对于现代公共行政 研究规范基础的构建以及政府改革具有方法论和创新意义。国外的新 公共服务理论是以英美等发达国家为背景进行研究，对中国这样的发 展中国家的研究较少。本论文的研究跟踪国际行政管理理论前沿，借 鉴了新公共服务的理论，可以促进中国行政管理理论的发展。当前中 国的行政管理理论基本上还处于引进和借鉴国外先进理论的阶段，研 究新公共服务理论将有助于中国的行政管理理论的进一步完善。 新中国成立以来，由于我国经济体制改革，社会转型，导致了我 国政府行政环境发生了巨大的变化，特别是在进入2 l 世纪以后，伴 随着经济全球化，信息化以及复杂多变的全球局势，使得政府必须相 应的改变其行政的思想和理念，通过政府行政体制改革和政府机构改 革，转变政府职能，以确保政府的行政行为符合当前的行政环境，从 而保持政府行政的正确与高效，而这些思想和理念的最终产物则是符 合中国目前发展的现代政府。而从中国政府行政改革的历史来看，中 国政府的行政改革基本是先进行国务院的行政机构改革然后依次类 推到各级地方政府，从中国政府行政改革的具体过程来看，中国政府 的行政改革主要有三，第一是政府行政机构的改革，第二是政府行政 硕士学位论文 体制的改革，第三是政府职能改革。从本质上分析，这三方面内容中 的任何一个方面都包含了其他两方面的内容，但是通过具体分析我们 可以发现，政府行政机构改革是中国政府改革的基线，其他两方面的 改革都是通过政府行政机构的改革实现的。中国的政府机构改革包括 两个方面，第一个是中央政府机构改革，即国务院机构改革。其主要 职责是提出改革的基本指导思想，指明改革的发展方向，第二个是地 方政府机构改革，其主要职责是，根据中央政府所提出的改革思想， 结合地方实际情况，制定出合理有效的改革政策和措施。因此，我们 可以看到，在既定的中央政府提出的改革的指导思想下，地方政府改 革的成败直接关系到中国行政改革的成败。因此能否合理、有效地进 行地方政府机构改革将关系到中国的社会，经济等各领域的全面发 展，比如：我国社会主义政治文明建设，改善我国公民生活质量，我 国和谐社会发展等等。从而直接影响到中国自身综合国力的发展。我 们可以看到，特别是在加入w t o 以后，行政环境更加迫切地要求转 变政府职能、规范政府行为，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府， 形成新的政府管理或治理模式。 目前我国地方政府的层级结构主要有四种类型： 1 四级制。属于四级制的有3 种情况：( 1 ) 省、自治区一地级市一 县、自治县一乡、民族乡、镇；( 2 ) 省、自治区一地级市一郊区一乡、 民族乡、镇；( 3 ) 省、自治区一自治州一县、自治县、县级市一乡、民 族乡、镇。2 准四级制。省、自治区一地区一县、自治县一乡、民族 乡、镇；3 三级制。属于三级制的有5 种情况：( 1 ) 直辖市一郊区一乡、 镇；( 2 ) 直辖市一县一乡、镇；( 3 ) 省、自治区一地级市一市辖区；( 4 ) 省、 自治区一县、自治县、县级市一乡、民族乡、镇；( 5 ) 省、自治区一自 治州一县级市。4 二级制。它仅存在于直辖市的城区。因为直辖市在 城区所设的市辖区是基层地方政府，其层级结构为：直辖市一市辖区。 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 我国现行宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机 关，是地方国家行政机关。作为最高一级地方政府，我国现行省级政 府包括2 2 个省政府、5 个民族自治区政府和4 个直辖市政府( 台湾省 和港、澳特别行政区除外) 。由于我国省级政府属于地方政府的一部 分，所以当前学术界对政府的研究要么集中于中央政府，要么是总体 的地方政府抑或个别基层政府，而以省级政府为研究对象的专著或论 文却比较少，因而具体有关省级政府机构改革分类的文章寥寥无几。 省级政府作为中央政府与地方基层政府的桥梁和纽带，在国家行 政管理结构体系中的地位十分突出。由于我国省级政府机构改革在目 前还没有统一的内容，各地、各部门根据自己的实际情况制定符合自 己特点的机构公开内容，这是有利于中国地方政府的发展的。但是， 这并不意味着省级政府机构的内容具有随意性。在中共中央办公厅和 国务院办公厅颁布的一系列政府文件中认为，地方政府机构改革的内 容应该以“人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为机 构改革的重点内容。 省级政府机构改革的特点： 第一、内容上的宏观性。省级政府作为承接中央权力和市县基层 权力的中间层，其机构改革的内容相比市县级部门的机构更具宏观 性，除与公众、企业具有相关性外，对市县一级政府管理的协调和指 导性也十分突出。 第二、业务上的示范性。省级政府的机构改革对于市县级机构改 革工作具有示范和导向作用。省级部门推行相应国务院号召所进行的 行政机构改革可以成为市县一级的效仿对象，设置相应的垂直机构便 于管理。 第三、作用上的承上启下性。省级政府作为中央机关的下属机关， 是中央政府政务公开政策的执行者，负责具体落实中央关于政务公开 硕士学位论文 方面的工作精神和规定；作为最高一级的地方政府，对基层机构改革 起规划、指导、监督和评估的作用。同时作为中央政府和基层政府政 务公开工作的交流中枢和传输平台，其重要作用不言而喻。 中国省级政府经过了将近6 0 年的发展，已经取得了长足的进步， 首先政府行政职能已经有了重大的转变，有全能型政府转向了有限性 政府。其次，政府机构和人员得到了精简。第三，行政制度建设越来 越受到重视，政府管理开始逐步重视质量，等等。但是，不可否认的 是，与社会主义市场经济体制的要求相比，中国省级政府仍然存在许 多有待解决的问题：政府的管制仍然较多，市场机制没能得到充分 的发挥；一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，缺乏 有效的监管机制；公共意识和公共责任感不强等等。 正值中央政府、国务院批准了湖南省人民政府机构改革方案之 际，2 0 0 9 年6 月1 5 日，湖南省机构改革工作会议在长沙召开，省委 书记、省人大常委会主任张春贤作重要讲话，省委副书记、省长周强 作动员报告，会议中明确提出了此次湖南省人民政府机构改革的具体 要求和任务。新一轮的湖南省人民政府机构改革的序幕即将拉开。在 这个关键的历史时刻，能否解决省级政府机构改革过程中存在的问 题，并建设好符合中国特色的省级政府的必要性无疑是一个不可忽视 的、与时代发展紧扣的重要问题。因此笔者认为研究西方先进行政管 理理念，本着从实际情况出发的实践精神，客观分析省级政府机构改 革过程中出现的问题及其原因，详细剖析湖南省人民政府机构改革具 体历程，总结出湖南省人们政府在机构改革方面的成功经验，这对建 设好中国的省级政府，显然具有重要的理论意义和显示意义。 二、国内外研究动向 对于新公共服务理论的研究在国外已经进行了很长一段时间，从 最开始的对新公共管理理论的质疑。福克斯在作为后现代符号政府 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 的政府再造一文中提出了新公共管理理论的内在矛盾；沙赫特在再 造政府还是再造我们自己疑问中对新公共管理理论所倡导的价值观 提出了异议。然后经过长时间的批判与改正，由美国著名的公共行政 学家罗伯特b 登哈特撰写了其代表作新公共服务：服务，而不 是掌舵。从此奠定了新公共服务在行政学上的重要地位。从此，新 公共服务理论成为了西方国家政府建设的重要理论依据，西方政府 的行政思想也发生了巨大的变化，变得更加注重公共服务，提高效率， 更加富有责任感。王庆兵在英国地方政府公共服务改革一最佳价值 模式的评析一文中中分肯定了新公共服务理论，卓越，孔凡宏在澳 大利亚加强公共服务的最新路向都充分了肯定新公共管理理论对指 导国外政府行政改革的积极意义。证明了公共行政领域正在发生着巨 大的变化，那就是更加强调公平与正义、民主与公民权力等价值规范， 体现出一种公民本位的行政观。显然，这种变化、发展已经超出了新 公共管理的范畴，完全可以被纳入到新公共服务的视野。 在中国，对新公共服务理论进行引进介绍的译著，最早的见于中 国行政管理杂志2 0 0 2 年第l o 期，由国内学者刘俊生和张庆东所翻 译的罗伯特b 丹哈特夫妇的文章新公共服务：服务而非掌舵， 当时并没有太多的系统化介绍新公共服务理论。但经过了7 年的时 间，研究新公共服务理论已经成为了行政学的一个热点。关于新公共 理论的著作也越来越多。截止于2 0 0 9 年6 月1 2 日，在中国知识资源 总库，题目直接涉及到新公共管理服务的论文一共有3 4 7 篇，其中博 士论文1 篇，硕士论文9 篇，期刊论文3 3 7 篇。但仔细分析，目前国 内关于新公共服务理论的研究主要分为两类，第一是集中于对新公共 服务理论的理论上研究：对国外关于新公共服务理论的著作翻译，从 理论的基础上分析新公共管理理论和新公共服务理论的区别，分析新 公共服务理论的基本框架和相关内容，当然他们做出大多是对新公共 硕士学位论文 服务理论的肯定评价。如武汉大学的丁煌教授认为，新公共服务提出 和建立了一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社 会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。南京大学的周晓丽认为 这一理论的提出为政府与公民的良好合作以及我国现阶段公共服务 型政府的建立提供了强有力的理论支持。第二类是，是强调新公共服 务理论中所提出的政府的职能应该是提供服务而不是掌舵。这一类型 就主要集中在新公共服务理论对中国服务型政府建设的研究上。比 如，李军鹏的公共服务型政府，北京行政学院公共管理教研部的 张勤等编著的服务型政府：公共管理论评等等。 根据以上描述，我们会发现国j b t l 曼多政府已经把新公共服务理论 作为自己建设地方政府的理论依据，按照登哈特教授所提出的新公共 服务理论的七项基本内涵根据自己的实际情况对政府管理体制和行 政行为进行了改变，提出了行之有效的方法，获得了巨大的成功。但 我们对新公共服务理论的认识仅仅停留在注重政府职能，强调政府的 公共服务即建立中国服务型政府。对于新公共服务理论的其它内涵却 没有进行深刻的认识和研究。所以，关于借鉴新公共服务理论全面建 设省级政府的文章较少。而从新公共服务理论视角出发，结合中国实 际国情，对我国地方政府甚至是具体的省级政府建设进行系统地探讨 分析的文章，则更是凤毛麟角。还有其他一些学者也简单分析了新公 共服务理论及其对中国政府改革的借鉴意义，但对于具体如何从中国 国情出发，发挥其理论指导作用的研究还不够深入。同时，中国机构 改革的研究主要集中在对中央政府，即国务院机构改革的研究，以黑 龙江大学王冠的中国政府机构改革回溯与展望为例，其主要是分 析历年来国务院机构改革的数据并总结出中央政府机构改革中的问 题以及原因，因此其结论对与省级政府机构改革并不具有针对性。 笔者认为公共服务行政正在成为当今全球性行政改革的大势所 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 趋。顺应这一历史潮流和改革趋势，省级政府改革成为我国政府改革 的战略目标选择。但是，由于当前我国现代政府建设理论滞后于实践， 缺乏科学的理论引导，导致省级政府改革的实践探索的一定盲目性， 制约了省级政府改革进一步的推进速度。因此，加强有关省级政府改 革的理论研究和探讨，便成为当务之急。这也正是本研究所具有的理 论意义和现实意义。由于新公共服务理论的研究的背景和关注的内容 主要是以发达国家为蓝本，要发挥其对中国省级政府改革的理论指导 作用必须结合中国国情。从理论和实践层面看，新公共服务理论对于 我们顺利推进中国特色省级政府改革具有重要意义。就理论层面而 言，西方服务型政府理论不能成为我国省级政府改革的理论基础，但 并不妨碍我们把它作为中国省级政府改革的理论参照，丰富我国省级 政府改革的理论资源。就实践层面而言，对于西方国家创造的行之有 效的公共管理技术和方法，我们不能简单照抄照搬，而是应该从自身 行政改革实践的实际需要出发，积极借鉴、吸收，为我所用。加强对 新公共服务理论的研究，对于中国省级政府改革具有理论指导意义和 实际参考价值。本课题根据丹哈特的新公共服务理论，不仅具体分析 了湖南省人民政府机构改革的历史进程，总结了政府机构改革过程中 所出现的问题，结合将立即实施的湖南省人民政府机构改革方案，提 出了一些切实可行的措施，以进一步推动我国的地方政府改革。这将 有助于提高中国政府改革理论水平，保持经济持续增长和实现社会稳 定发展，进而促进社会主义和谐社会的构建。 硕士学位论文 第一章新公共服务理论的简述 第一节新公共服务理论的产生背景 上世纪8 0 年代，西方发达国家开始了名为“政府再造”的行政 改革浪潮，政府重塑运动开始风靡欧美各国，新公共管理运动已成为 在当时公共行政理论与实践中的主导范式。其所提出的企业家政府精 神对美国的行政体制改革产生了巨大的影向。被后人认为是现代行政 学理论的开端。新公共管理理论的主要内容包括：掌舵而不是划桨； 重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁 文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重 预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式以 及重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。总体来说，奥斯本的企业 家政府理论在理论和实践方面都有精辟之处，刚上述的新公共管理的 十项基本原则也是其十大特征，对于我们重新审视现代政府角色、正 确认识政府的职能具有重要的启示。虽然新公共管理理论在西方一 系列政府机构改革过程中起到了积极的指导作用，但是随着时间的推 移以及政府机构改革进一步推进，很多学者对此理论开始抱有怀疑态 度。运用后现代主义观点的公共行政理论家们对作为其思想精髓的企 业家政府理论提出了尖锐的批判。作为后现代公共行政理论的代表人 物，美国著名学者福克斯和米勒曾在指出：“在官僚机构中，鲁莽的 社会行动的领域要被合理组织的行动领域所取代。对登记指挥程序的 服从取代了他人移情关系在独白式的沟通中，没有任何来回，没 有任何机会从语言上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么 措施。2 0 世纪9 0 年代末期，新公共管理理论所提出的以市场为导 丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：3 8 7 【美】福克斯，米勒正在贬值的公共政策对话 j 】美国行为科学家，1 9 9 7 ：7 0 7 1 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 向，建立小规模政府的改革模式开始遇到越来越多的麻烦，同时受到 越来越多的争议。特别是在发展中国家，新公共管理理论在指导政府 机构改革领域已经寸步难行。人们开始寻求一种全新的理论来取代已 经不适应当今行政环境的新公共管理理论，以美国著名公共行政学家 罗伯特b 登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理 论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论 缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论，即新公共服务理论。 第二节新公共服务理论的理论基础 新公共服务理论具有四大理论基础： 基础之一：民主公民权理论。在2 0 0 1 年遭受恐怖袭击后，美国 联邦政府为打击恐怖势力，对美国联邦调查局以及中央情报局的行政 人员赋予以往从未拥有公共权力，使其可以任意监控美国任何一个公 民，从本质上来说，这是对公民主权的一种蔑视，是民主意识的倒退。 很多学者和公民称这种行为时破坏美国的民主传统以及侵犯公民权 利，此时对公民权和民主权的关注上升到了一个前所未有的高度。公 民权的定义有很多，其中被广泛认可的是：“公民权涉及的是一些与 一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题， 其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。 登哈特的新公共服务理论对此十分赞同，并表示：公民权涉及的是个 人影响政治系统的能力；它意味着对政治生活的积极参与。作为公共 行政人员，其不应将公民当做政治选举投票的工具、也不能将公民作为 自己的顾客来看待；在提供公共服务的同时，铭记公共行政权力来至于 公民，应提高公民的行政参与，与公民进行足够的互动，提高公民最政 策制定的信心和积极性，这样也有助于公民对政策的正确理解以及政策 的有效实行，最终提高公民对政府的信心以及政府的合法性。 丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：3 8 7 9 硕士学位论文 基础之二：社区与公民社会的理论。登哈特认为与社区和公民社 会有关的一些理论同样是新公共服务理论的重要理论基础。在提出新 公共服务过程中，登哈特发现人们已经对社区体现出广泛的兴趣。 不少政治家认为建立社区可以缓解人们的过度贪婪和自利思想；同时 也有很多学者希望通过建立社区恢复美国传统的基本价值观；而作为 公民，随着西方社会的日益多元化，技术社会的异化作用，他们开始 希望回顾“人性化”的社团，希望拥有一个更加文雅并且富有同情心 的时代和环境。他们期待社会责任感的复兴以及人性的平衡。总的来 说，希望已经“失控 的生活方式能够回归正常状态。在当前，社区 已经成为了美国人生活的一个主题因素。总体来说，社区是能为个人 与社会之间提供有益中介的组织。在社区人，人们为了组织的“公共 利益 而保护这个组织，并在法律允许的范围内追寻这种公共利益。 并且在人们为组织的“公共利益 等一系列整体性因素而努力的同时， 组织也为人们提供了多样性的生活，它提供了一种多元论的哲学，提 供了容许异议的氛围。社区作为一种公共组织，其建立的基础是关怀、 信任以及权力，它通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在 一起。因此，而登哈特之所以将社区和公民社会理论作为新公共服务 理论的基础，主要是因为：第一，社区在关注公民愿望和利益的同时， 有为公民更好的再更大政治体系中行动提供了良好的基础和经验；第 二，政府对社区和公民社会的重视能够有效促进公民与社区之间的关 系，并最终通过自身与社区和公民社会的相互影响，促进公民参与行 政工作，并具体体现政府的行政工作。 基础之三：组织人本主义理论。人们自身作用的发挥因人类活动 的视野被传统的官僚层级制限制而受到很大影响，因此人本主义尝试 将减少公共组织的权威控制以及自我实现、满足作用。人本组织主义 美】布莱恩s 特纳公民权与社会理论【m 】英文版伦敦：塞奇出版社，1 9 9 3 年：3 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 否定了理性主义模型，认为社团中的个人并非中立，因此不能将效率 作为唯一标准来对评估其中的一切活动，同时也应该更多的考虑公 平、公正以及适当性和回应性。组织人本主义提倡创造性的互动，尊 重他人情感，这促进了社团的有效组织同时也能够更好解决环境日益 增加的复杂性，同时这也更有利于个人的发展与成长。 基础之四：后现代公共行政。后现代公共主义起源于上世纪6 0 年代后期，当时一些公共行政学者开始批判性的探讨主流理性行政模 式的基础一实证主义。这些学者认为由于依赖实证主义，使得理性行 政模式更加强调客观化和非人格化，同时无法真正认识人类生活的意 义和价值观。为了增加公共管理活动的人性化以及活力，并提高公共 行政的合法性，就必须增进公共互动。后现代主义认为我们需要培育 一种话语理论，这种话语理论必须建立在正当性的基础之上。同时参 与对话的人必须彼此信任，真诚成为公众对话的基础，而作为对话的 参与者，其必须拥有自主权，以此提供对话的公平性和参与者的积极 性，同时能够有针对性地提出和分析问题。 第三节新公共服务理论的基本内容 一、政府的职能是服务，而不仅仅是“掌舵 新公共服务理论认为：服务才是政府的基本职能，作为政府行政 人员不应该通过“掌舵 的形式使社会朝着新的方向发展，而是应该 帮助公民表达且满足公民的共同的利益需要。在新公共管理理论盛行 的时代，虽然政府通过“掌舵 的形式取得了一些进展，但是实际上， 为当今社会领航的公共政策是许许多多复杂的利益群体之间相互作 用过程的后果，因此目前制定出的公共政策其实是一系列不同意见的 混合体。因此，等哈特认为当今政府的作用是：“与私营及非营利组 织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议 程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商，提供便利。 硕士学位论文 公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停 者、中介人甚或裁判员。” 二、公共利益是目标而非副产品 新公共服务理论认为：建立集体、共享的公共利益权责观念是政 府行政人员应尽的义务。作为公务人员，应该更可能多的丰富公民的 公共利益以及完善公共责任感。在制定社会长期发展目标是，应更加 注重于公民的有效对话。即让公民在自由、平等的情况下与政府进行 对话，与政府一起制定未来的发展目标和方向。除了重视与公民之间 的有效对话，政府还应该创造一个公平、公正的环境让已经制定好的 程序和政策得以实施，从而确保公共利益占主导地位。因此，公共行 政官员应当积极地为公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念， 并形成共同的公共利益观念提供舞台，应当鼓励公民采取一系列的行 动，而不应当仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。 三、在思想上要有战略性，行动上要有民主性 通过集体的努力以及通力协作，实现公共利益的公共政策可以得 到最有效的实施。同时为了确保集体意志得以实现，政府更应该规划 其角色这责任，同时为达到预期的目标而制定出具体的、科学合理的 行动方案。而制定这样的计划需要远大的战略思想，在其可行性经过 充分论证后，交给政府事务官员执行。在执行过程中，必须重视各个 利益群体的参与，在充分理解政策和相互协调的环境中使社会朝既定 目标方向发展，即行动上的民主性。只有这样，公民才会认识到他 们可以接近政府，才会为政府的回应力提供必要基础，才能为公民服 务并且为公民权创造机会。 四、为公民服务，而不是为顾客服务 登哈特认为：公共利益不是由个人的自我利益聚集而产生的，而 丁煌西方行政学说史 m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：3 8 7 丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：3 8 7 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 是来至于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不是要对“顾客 的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任和 合作关系。在公共服务领域，我们很难确定谁是顾客。从本质上说， 企业和顾客之间的关系与政府和公民之间的关系完全不同。例如顾客 无需对企业负责，他们不必关心企业的未来，他们在乎的只是个人的 经济利益。但是公民对国家和政府却十分忠诚，他们会为实现其公民 的身份而努力，他们会关心国家的未来，他们关注是公民的公共利益。 新公共服务认为：政府必须关注公民的需要和利益，并鼓励越来越多 的人履行自己公民的义务并希望政府能够特别的关注公民的呼声。 五、责任并不简单 新公共服务理论认为：公务员所应关注的不只是市场，还应关注 宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。不管是 传统的公共行政理论还是新公共管理理论都倾向于将政府的公共责 任问题简单化。作为公共服务型政府，公共行政官员不能仅仅是只 对政治官员负责，同时由于其公务员的身份，他们也不能太过于行动 上的自由。我们不能仅仅通过公共行政官员的工作效率以及其对市场 的回应力来评估他们的工作绩效。现代公共服务的需求以及责任问题 已经十分复杂，在评估公共行政人员工作绩效是，应该更多的考虑到 公共利益、职业标准、环境因素以及民主规范等等。作为公共行政人 员，他们的责任并不简单。 六、重视人，而不只是重视生产率 新公共服务理论认为十分重视通过人来进行管理。他们认为：如 果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合 作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看他们就更 丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：4 1 1 丁煌西方行政学说史 m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：4 1 1 丁煌西方行政学说史 m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：4 1 2 硕士学位论文 有可能获得成功。在过去，人们过分的强调提高生产力、提高工作 效率、重塑行政过程，但是从长期的角度来看，这种控制人类理性的 做法会因为没有正在关心自身组织成员而最终失败。政府对公共行政 人员的态度会直接影响到其对公民的服务态度，因为公共行政人员的 工作十分复杂而且充满挑战，他们想获得公众的认同，想自己的生活 与众不同，而不仅仅是为了薪水或者保障。他们需要相互尊重，他们 希望与公民一起分享和行使领导权、改变参与者，最终将关注的焦点 推向更高层次的价值观念上。 七、公民权和公共服务比企业家精神更重要 由于新公共管理理论鼓励公共行政官员用企业家的行为和思维 方式，使得他们追求的目标是为了提高生产率以及满足顾客的需要。 但是往往乐于奉献社会的公务员和公民才能进一步促进公共利益的 实现。政府的所有者是公民。公共行政人员的责任是通过充当公共资 源的管理员、公共组织的监督者等角色来为公民服务。新公共服务理 论认为：公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介 来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负 责任的参与者，而非企业家。 第四节新公共服务理论在西方国家的实践 一、英国政府的公共服务改革 ( 1 ) 英国政府公共服务改革的基本价值理念 自布莱尔首相上台以来，其内阁政府进行了一系列的公共服务改 革措施。在提高政府服务方面取得较好的成效。其改革主要包括两个 基本价值理念：第一，将服务于民作为工党改革的新方向；第二，政 府行政工作必须以人为本。 丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：4 1 2 丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 5 ：4 1 2 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 首先，布莱尔政府认识到保守党仅仅通过引入市场机制，将公共 服务外包的形式来并不能真正的提高公共服务质量。因此重新制定自 己政府改革的方向，认为政府应该服务于民。加大对公共服务的政府 投入，从根本上解决过去公共服务效率低下的问题，进一步挽回公民 对政府的信心。同时他们制定了一系列公共服务改革措施，旨在实现 社会公平公正，进一步改善人们的生活环境。其最有影响力的是其在 2 0 0 0 年4 月所提出的“最佳价值”模式，其内在价值包括：“挑战”、 “比较”、“协商”以及“竞争”。通过推行“最佳价值”模式英国 政府开始重新定义其所提供的公共服务。 其次，布莱尔政府确立政府改革的指导思想应该是以人为本，而 其目标应该是捍卫社会的公平以及公正。其认为政府必须以公民为中 心，与公民进行积极有效的对话，对公民的要求予以适当的回应。同 时将政府改革的目标具体化：要求英国保障全体公民的关于社会医 疗、教育等方面的公共利益；通过努力进一步消除对智力障碍等残疾 人的歧视，尽可能的满足这一部分弱势群体的需要；加快处理公共行 政事务，提高政府行政效率，减少纳税人的等待时间；为公民提供多 样化的公共服务，以求让尽可能多的公民接受和认同政府所提供公共 服务，进一步巩固和提高政府的合法性。 ( 2 ) 英国政府公共服务改革的具体方案 首先，政府对其公共服务过程实行全方位管理。例如确定公共服 务的目标以及实现过程并进行充分论证；制定将要提供公共服务的统 一标准，并要求各部门按照严格标准执行；对公共服务的结果进行客 观评估；最后根据评估的结果对相关责任人进行奖励或者惩罚。 其次，在原有公共服务外包的基础上引入竞争机制，以求进一步吸引 社会资源进入公共服务领域。只有这样才能够在公共服务领域产生足 够的竞争，通过这种形式不但可以增加公民的选择权，同时由于采用 硕士学位论文 投标形式，政府可以综合考虑最优方案，以便进一步减少政府开支。 再者，政府号召公民对政府提供的公共服务进行评估。公民对公共服 务有自己话语权，政府应该仔细聆听公民的具体要求，并按照公民的 具体要求进一步完善公共服务。同时认为政府的公共服务并非一成不 变，其应该具有个性化服务。 ( 3 ) 英国政府公共服务改革的成就 布莱尔首相于1 9 9 4 年成为成为工党领袖并于1 9 9 7 年战胜保守党 一举夺得英国首相职务。从此英国政府开始新的公共服务改革，其公 民的基础教育、公共医疗等社会公共问题在短短几年内得到了显著改 善。2 0 0 6 年，英国国考的优秀率较1 9 9 7 年上升2 5 。通过改进公共 医疗环境，英国换心血管疾病人数减少将近5 ，死亡率减少3 2 。同 时公民安居乐业，政府对犯罪活动的打击使得犯罪率大幅下降。大多 数公民对政府所提供的公共服务表示满意。正因为布莱尔政府的公共 服务改革深入人心，在大选中工党三度打败保守党，同时也进一步延 长的公共服务改革的时间，为英国经济的发展提供了良好基础。也为 英国在处理国际问题的舞台中增加了更多资本和底气。 二、澳大利亚政府的公共服务法案 澳大利亚政府于19 9 9 年1 2 月4 日在特别公报中公布了公共服 务法案。此法案一共包括7 9 个条款，分为1 1 个部分，覆盖了公共 服务有关的各个领域。这标志着澳大利亚政府在公共服务领域不断进 取，尽可能晚上各项服务法规。其认为法律法规对与政府管理社会， 提供公共服务有着十分重要的意义。同时，在最近几年澳大利亚政府 也以公共服务为中心展开了一系列的改革，不断提高公共服务的质 旦 亘。 澳大利亚的中央政府十分重视服务理念的宣传，要求其高级官员 在出席各种公开活动时适当的宣传政府的公共服务政策以及与之相 新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例 关的法律法规。为了提高澳大利亚的公共服务质量，政府经常召开会 议，在政府行政机构中形成了以公共服务为主导，重视服务公民的公 共服务型政府观念。为了进一步促进公共服务信息的传递以及分享为 提高公共服务而进行政府机构的经验，政府在2 0 世纪9 0 年代末期在 公共服务部门召开研讨会议。其会议的主题包括“行政人员责任与权 力”、“重视来自公民的意见”等等。每次会议都有高官出席，并且取 得了积极效果。 同时澳大利亚政府开始使用互联网将政府公共服务部门连为一 体即努力构建联合行政体系。目前在其公共服务部门，已经构建了较 完善的网络系统。通过这个系统，各部门之间实现了资源共享、加速 了信息流通从而进一步节约了政府行政支出，提高了政府办事效率。 其提出在政府工作部门之间要进行多样化的协调，并构建了其独特的 跨机构多样化系统。此系统每年大概举行4 6 次会议，各公共服务部 门须派代表参加。在会议中，各部门代表与其他会议参与人共同探讨 和分析其拥有的各种公共信息以及资源，同时各代表还要发表自己部 门在提供公共服务方面的经验并进行讨论，找出其中的不足并在理论 上予以改进。 硕士学位论文 第二章我国省级政府机构改革的问题与原因分析 第一节我国省级政府机构改革过程中出现的问题 一、省级政府机构改革过程中机构配置的问题 中国历次省级政府机构改革中，呈现出全国地方政府机构改革的 通病，同时也是其长期以来无法取得突破的困境。行政机构职能不断 的分开与合并：先分开一再合合并一再分开一又合并；行政权力纵向 划分不断的收权放权：先下放权力一收回下放权力一再下放一又收 回。行政机构数量的不断膨胀与精简：膨胀一精简一再膨胀一再精简； 政府机构行政人员的不断增增减减：减少一增加一再减少一再增加。 总结过去的改革，笔者认为省级人民政府机构改革之所以不能摆脱以 往困境，是因为改革过程中存在着许多误区，以及由于某些既得利益 者不愿放弃自己现在拥有的权利以及相关利益。 ( 1 ) 认识上的误区 政府机构改革的重要性在认识上都得到了中央与地方政府的肯 定。然而，由于在过去的多次机构改革中仍然没有摆脱以往机构改革 的困境。因此，各级政府对机构改革产生了厌倦情绪，甚至失去信心， 最终导致了各种认识上的错误。例如“改了也白改，动了更被动 ； “机构改革就是精简人员，只要人员减少了，改革就胜利了”：“谁 先改革，谁先吃亏”等等。这些认识上的错误都是被动的对过去机构 改革吸取的消极经验。青海省省长白恩培说道：“过去的机构改革， 要么是下动上不动，动了也白动；要么是上动下不动，动了更 被动m 。率先发动改革政府和部门由于缺乏经验和理论指导即使在