（公共管理专业论文）公共政策制定中听证制度研究——以《长沙市城市公共客运管理条例》立法听证会为例.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 摘要 公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理 论，是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于促进公共政策过 程中各方利益主体的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实 现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的 作用。 公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚，但近年来听证实践发展很 快，截止到2 0 0 6 年底，全国已举行的价格听证会至少超过3 0 0 0 次，立法昕证会 也超过了6 0 次。然而，在具体的操作过程中，信息不公开，程序不透明、制度建 议滞后、法律地位不明确等问题，使得听证制度的功能和作用难以实现。 针对存在的种种问题，以长沙市城市公共客运管理条例制定过程中的立 法听证会全过程为研究基点，运用公共管理学、法学、经济学等理论，分析听证 制度在公共政策制定中的实际效果以及存在的不足与缺陷，同时通过对存在问题 的剖析，找出问题存在的症结，提出解决问题的对策建议。从微观以见宏观，从 局部以见整体，为建立和完善公共政策制定中听证制度提供了一些思路和方法。 关键词：公共政策制定听证制度研究 第i 页 国防科学技术人学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t h e a r i n gs y s t e mo fp u b l i cp o l i c yf o r m u l a t i o nw a so r i g i n e df r o mt h e p r i n c i p l eo fn a t u r a lj u s t i c ei ne n 9 1 a n da n dd u ep r o c e s so fl a wi nt h eu s a i ti st h e p r o ps y s t e mo fm o d e r nd e m o c r a t i cp o l i t i c sa n dm o d e r n a d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r e ：i tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s so f p a r t i c i p a t i n gp u b l i c p 0 1 i c yp r o m o t i o ne q u a l l y ： i tc a ng u a r a n t e et h e g o v e r n m e n tt oe x e r c i s e si t sp o w e rp u b l i c l y ，f a i r l ya n di nj u s t i c e ：i tc a n r e a l i z es c i e n t i f i cs t y l e ，d e m o c r a t i z a t i o na n dg o y e r n m e n tb yl a w ，t h er o l e o fi tc a n n o tb er e p l a c e db ya n yo t h e rs y s t e m s i t i sn o t 1 0 n ga g ob e f o r et h eh e a r i n gs y s t e mo fp u b l i c p o l i c y f o r m u l a t i o na p p e a r e di nc h i n a ，b u ti th a sb e e nd e v e l o p e dr a p i d l yi nr e c e n t y e a r s a b o v e3 0 0 0p u b l i ch e a r i n g sa b o u tp r i c ea n d6 01 e g i s l a t i o np u b l i c h e a r i n g sw e r eb e e nh e l di nt h ee n do f2 0 0 6 h o w e v e r 。 t h ef u n c ti o nc a n n o t b er e a l i z e db e c a u s et h a tt h ei n f o r m a t i o ni sn o tp u b l i c ， t h ep r o c e d u r ei s n o tt r a n s p a r e n t ，t h es y s t e ms u g g e s t i o ni s1 a g ，t h el e g a ls t a t u si sn o tc l e a r i np r a c t i c e i nv i e wo fa 1 1s o r t so fq u e s t i o n se x i s t si nh e a r i n gs y s t e m ，o nt h eb a s i s o ft h ep r o c e s so fs t i p u l a t i n g “c i t yp u b l i cp a s s e n g e rt r a n s p o r t a t i o na c t o fc h a n g s h a ， u t i l i z i n gt h et h e o r yo fp u b l i cm a n a g e m e n t ， l d w ，e c o n o m i c ， a n a l y s i s i n gt h ea c t u a le f f e c t ， i n s u f f i c i e n c ya n df l a wo fh e a r i n gs y s t e m i np u b l i c p 0 1 i c yf o 瑚u l a t i o na sw e l la sd i s c o v e r i n gt h ec r u xw h i c ht h e q u e s t i o ne x i s t s ， s ot h a tt h ec o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o no fs o l v i n gt h e p r o b l e m sc a nb ef o u n d w es h a l ls e em a c r o s c o p i cf r o mm i c r o s c o p i c ，s e et h e w h o l ef r o mp a r t i a l ，s ot h a tm e n t a l i t ya n dm e t h o dc a nb ep r o v i d e dt ot h e h e a r i n gs y s t e mi nt h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c yf o r m u l a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp 0 1 i c y ， f o r m u l a t i o n ，h e a r i n gs y s t e m ，s t u d y 第i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 表目录 表1 1 研究听证的论文统计表7 表1 2 研究听证的专著统计表7 表3 1 长沙市已举行的部分听证会情况列表2 4 表3 2 长沙市己出台城市出租汽车管理政策列表2 6 表3 3 报名代表获得消息的渠道统计表2 8 表3 4 报名代表参加听证会的原因统计表2 9 表3 5 报名代表对法规草案的熟悉程度统计表2 9 表3 6 需要听证的范围情况统计表3 1 表3 7 立法听证会听证事项3 2 表4 1 听证会意见提出情况综合表3 9 表4 2 听证会意见采纳情况综合表3 9 表4 34 8 名报名代表组成结构表4 l 表4 41 8 名听证陈述人组成结构表4 1 表4 51 9 名旁听人员组成结构表4 1 表5 1 部分听证会持续的时间和发言时间4 4 表5 2 听证会说明人组成结构表4 6 表5 3 长沙市人大法制委近五年立法经费情况表4 8 表5 4 部分立法听证会专家代表参加情况5 0 表5 5 部分立法听证会听证主持人情况表5 1 第1 v 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕+ ( m p a ) 学位论文 图目录 图2 1 公共政策动态示意图1 1 图2 2 公共政策过程示意图1 2 图2 3 听证制度在我国的发展示意图1 4 图3 1 长沙市己举行听证会类型百分比饼图2 5 图3 2 立法听证会报名代表参与意识示意图3 0 图3 3 立法听证会报名代表参与经历示意图3 0 图3 4 立法听证会报名代表学历程度示意图3 1 图3 5 听证会人员位置示意图3 3 第v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：匈堕数蚣邋二! 皇宣盈碰丝亟燮! 塑拯础j 学位论文作者签名：二：臣幺i 盘 日期：。炉7 年，月d 。日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：饲暨蚴亟垫遮堑霾二! 兰垃疽趁莲池! ! 重逢：歪堑多刨 学位论文作者签名： 作者指导教师签名： 驰监 二牛 日期：d 口。) 年，月a 2 d 日 魄? 1 年l f 月扣日 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 随着我国政治、经济体制改革稳步推行，公共政策制定的民主化、科学化的 呼声一浪高于一浪，公众参与公共政策已成为我国人民当家作主的重要内容，公 众参与公共政策的制定已成为现代民主政治最主要的特征之一。公民权利和政 治权利国际公约第2 5 条规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公 共事务的权利和机会。多元民主论的代表人物罗伯特达尔在论述什么是“民主 时，提出了民主的五项标准，其中第一项标准就是“有效的参与”。n 1 塞缪尔亨 廷顿指出：“公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡 量一个社会政治现代化的一个重要尺度。 乜1 随着我国政治体制改革的逐步深入， 政治过程正在向民主化和法制化发展，公众的民主观念和法制意识也在逐渐加强。 公众不再愿意像过去那样只能被动地认可和接受政府的政策安排，而是越来越强 烈地要求介入政策过程，使公共政策能更充分地体现自己的利益。 公众直接或间接参与社会公共领域事务既实现了公民自身的利益，也有助于。 实现公共利益的价值最大化。但要提高、深化和拓展公众参与公共政策制定的广一 度、深度和范围，必须进行制度创新，设计更好的制度，建构更完善的运行机制。 近年来，人们在这方面做了一些尝试，其中之一就是在公共政策制定领域引入了 听证制度。公共政策制定中的昕证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要的 支柱性制度，它对于促进公共政策过程中各方利益主体的平等参与，保证政府公 开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着 极为重要和不可为其他制度所替代的作用。听证制度的被广泛应用是行政机关依 法行政的重大变革方式，具有划时代意义的。首先，听证制度的建立，有助于满 足公众的知情权，能够保证较大范围内的公民通过自身或社会组织合法地参与公 共政策的制定和执行过程，使公众的主张在公共政策制定过程中得以体现，为公 民直接参与公共政策制定，进行利益表达，增加了新型的渠道；其次，听证制度 规范了公共政策制定的程序，促进了公共政策的公开透明，提高了公共政策的质 量和效率，既能有效监督决策者的行为，又能促进社会各方在公共决策阶段相互 沟通，增进了解，达成共识，使公共政策制定的过程更加规范，提高了公共政策 的理性化和科学化水平：再者，听证制度还有利于保证公共政策的合法性，同时 也有利于减少政策执行过程中的阻力以及利益沟通机制的不畅所导致的政策执行 变形。 近年来听证实践取得了一定的成绩，“听证 也成了一个为公众所熟悉的词汇。 第l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 从全国最早的深圳市物价局价格咨询委员会的价格听证到最高权力机关举行的个 税听证，从全国瞩目的铁路价格听证到西南边陲的村民罗国申请举行的补偿标准 听证，各种形式的听证活动在全国举行得是如火如荼。截止到2 0 0 6 年底，全国已 举行的价格听证会的具体数字无法准确统计，但至少超过3 0 0 0 次，立法听证会也 超过了6 0 次。 然而，与理论界对听证推崇备至相反，实际中但大多数的时候听证会却往往 “听而不证”，雷声大雨点小，经常被称为“听证秀 ，听证会成为“涨价会 ，甚 至在有些时候听证会成为了行政管理部门装饰民主的工具。信息不公开，程序不 透明、制度建议滞后、法律地位不明确等问题，严重地打击了公众对听证制度的 信心。广州社情民意研究中心的一项调查数据显示：认为听证会对公民参与政府政 策制定“没有作用 、“作用不大和“是形式主义 的受访者三项合计竟占6 2 5 ， 其中1 5 5 的人认为“是形式主义”。n 1 为什么会出现这种怪现象呢? 是听证制度 先天不足，还是听证制度水土不服? 如何才能建立一种完善而有效的听证制度 呢? 这些问题，成为许多专家学者关注的焦点。笔者在长沙的法制机构工作，工 作任务中最主要的两项就是对本级政府制定的公共政策的进行合法性审查，同时 也参与制定本级的地方性法规和市政府规章，换个角度讲也应该算是公共政策制 定的参与者。正是因为工作的关系，对于公共政策制定中听证活动，也有过几次 的接触，先后参加过长沙市城市公共客运管理条例h 1 立法听证会、长沙市出租 汽车调价听证会和长沙市客运出租汽车确定新一轮经营者听证会。因此，对于听 证制度也进行了一些思索和研究，总的体会是，听证作为一个新生事物，其作用 从理论上虽然容易理解的，但如何解决在实践产生的种种问题，如何发挥听证制 度的真正功效，却不是件简单的事。长沙市城市公共客运管理条例作为长沙市 加强城市公共客运管理的一项公共政策，其制定过程中举行的立法听证会是笔者 作为工作人员全程参加了的一次听证会，虽然不可避免的存在着多多少少的问题， 但从其组织、实施、效果和影响等方面来讲，是一次比较成功的听证会。笔者也 正是希望通过了解长沙市城市公共客运管理条例立法听证会的背景和过程， 研究听证所产生的实际作用和效果，分析其存在的具体问题及问题存在的原因， 从而找到我国公共政策制定中听证制度建立和完善的一些思路和方法。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外听证制度的研究历史、现状与趋势 现代听证制度源于西方法制比较健全的国家。关于听证制度的理论基础，理 论界的通说是，听证制度的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论。 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 任何权力必须公正的行使，对当事人的不利决定必须听取他的意见，这是英美普 通法的一个重要原则。在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行政理论的完 善，也为这些国家的公共政策制定中的听证制度直接提供了法理基础。 英国的“自然公正刀原则 自然公正原则是英国一个非常古老的普通法原则，它是支配各种权限( 不仅支 配行政机关和法院，而且支配其他行使权力的人和团体) 必须正当行使，要求实行 最低限度公正的原则。在英国，自然公正原则最先适用于司法领域，主要内容包 括两个方面：反对偏私的规则和获得公平听审的权利。后来随着行政权的扩张， 以自然公正原则为理论基础的听证制度逐步也适用于行政领域。较早的案例可以 追溯到1 8 6 3 年的c o o p e r vw 抽d s w o r t l lb o a r do f w | o r k s 案。在该案中，法院认为 地方当局在行使制定法上规定的权力之前，应当为原告举行一个听证会，并作出 了一段经典的广为引用的判词“虽然制定法并没有明文规定必须听取当事入的意 见，但是普通法的公正原则应当主动弥补立法上存在的疏漏 。晦1 自这一案件开始， 从自然正义原则体系中发展出了一个到目前普遍有效的原则，即所有的公共当局 在其作出决定时，必须公正的行事( a c t 雠d y ) 。此后，自然公正原则在行政领 域逐步发展出“公平行政”的观念。公平行政的观念要求不论行政机关的行为属 于什么性质，一个良好的行政需要没有偏私，而且行为公平；行政机关在作出瑰 策转变时必须给予那些因政策调整而遭受利益损害的人一个个别的例外考虑；公 共行政权利的行使影响个人的权利、财产及人格时，必须听取当事人的意见。美j 国学者伯纳德施瓦茨曾评述说：“英国行政法中的听证权基于自然公正的概， 念。 “最低限度地听取对方意见这一格言是自然公正的基本要求。”哺1 自然公 正原则是英国普通法上古老的司法原则，因此也有学者指出，听证制度源于英国 的司法审判程序，保留了某些司法的特征。 美国的“正当法律程序 在美国法律上，听证不仅是普通法的一个重要原则，它还包括在美国宪法的 正当程序之中。美国最早、最完整规定“正当法律程序 是1 7 8 0 年的马萨诸塞州 宪法：“未经正当法律程序，任何人的生命、财产不得剥夺 。1 7 9 1 年美国联邦宪 法修正案第5 条第一次对正当法律程序作出规定：“未经正当法律程序不得剥夺 任何人的生命、自由、财产。 这条规定适用于联邦政府机关。1 8 6 8 年第1 4 条修 正案是美国宪法第二次对正当法律程序作出规定：“任何州不得未经正当法律程 序而剥夺任何入的生命、自由和财产。口， 根据美国最高法院的灵活解释，正当法律程序不仅适用于司法程序，而且适 用于行政程序。正当法律程序表现在行政领域，最基本要求包括通知( n o t i c e ) 、 听证( h e a r i n g ) 及理由之陈述( s t a t e m e n to fr e a s o n ) ，意即行政机关在作出对公 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的 意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的 理由。所以听证是美国公民根据宪法正当法律程序原则所享有的权利，而对行政 机关来说，是履行其宪法上的义务。它直接来源于宪法的程序制度，效力高于行 政法上所规定的程序规则。尤其是美国行政法规制定程序中“公众参与”的有效 性，受到广泛的好评，被许多国家的学者引用。但“谁有资格参与 ，“谁真正来 参与 ，“行政机关是否会被一些利益团体所俘虏 ，以及“参与的经济成本”等问 题，也引起了理论界的争议与质疑。 进入2 0 世纪以来，美国社会中行政权有明显扩张的趋势，行政机关拥有了行 政立法权和行政司法权，这对公民合法权益构成了威胁，因此舆论和法学界都要 求有关行政方面的听证制度适用范围扩大，致使该制度成为1 9 4 6 年美国联邦程序 法典的核心。在今天的美国，“正当的法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某 种形式的听证，不要求固定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当 法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利，是否具备这两种权利 是区别公正程序和不公正程序的分水岭。 嘲 德国等大陆法系国家法治国理论和依法行政原理 法治国理论和依法行政原理起源于欧洲大陆法系国家，以德国为代表。在德 国由形式法治向实质法治的发展过程中，借鉴英美法理论逐步建立起了听证制度。 德国最初的法治国理论被称之为形式上的法治国理论，其依法行政原理认为： 行政权发动时，只要形式上依照法律即可；如果行政权的发动违反了法律，对行 政相对人造成成利益损害，除了行政机关自身纠正以外，只要允许行政相对人提 起行政诉讼即可达到法治主义目的。因此其依法行政的重点放在行政权接受司法 监督方面。随着社会发展，特别是福利国家、给付行政的出现和民主思潮的激荡， 形式法治遇到了挑战事先的行政程序控制思想应运而生。当行政权发动时， 人民的意见主张被要求反映到行政过程中，确保行政的真正公正和各方利益的平 衡，尽可能减少事后监督带来的损失。这种要求行政权不仅在形式上依照法律， 而且要在实质上具有公正性和合理性的依法行政，被称为实质法治。第二次世界 大战后，德国、日本等国在借鉴英美法理论和制度基础上，都从民主宪政的整体 性高度出发，推断出公民享有法律上的行政听证请求权。他们认为从法治国理论 和依法行政原理出发，理应肯定公民个人有在行政机关作出决策前享有申请听证 的权利。因为法治国理论的最终目标是为了保障“人类尊严 ，现代国家的民主性 不能在行政程序方面再把公民看作纯粹的由国家支配的客体或对象，“公民不再是 施舍的对象或恩赐的乞求者”。呻，作为主权者的公民应有政治参与、行政参与的权 利，他们不能仅仅依靠事后救济手段来弥补自己权益所受的损失，而应该在决策 第4 页 国防科学技术人学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 过程中就表达自己的意愿和主张，这样做，不仅符合社会公共利益，而且符合公 民自身利益，因而是最经济、最富有实效的形式，“法治国家在根本上是权利保护 国家 。n 们“行政处分之听证系于行政决定作出前，给予当事人，就重要事实表 示意见的机会，借以避免行政机关之专断，保障当事人之权益，学者又称之为裁 决听证( a d j u d i c a t o r yh e a r i n g ) 。 深受大陆法系法学思想影响的我国台湾地区 学者有关行政听证的概念也大多是从法治、宪政和依法行政原理推导出行政机关 负有给予利益关系人听证的义务以及公民享有行政听证权利的结论的。 总的来讲，在市场经济体制已经完善和以多党制和直接选举为基础的西方政 策体制中，听证制度是他们整体政策机器中的一个部件，很难对一些重大的公共 政策的走向和基本政策制度的发展有很大的影响。政府基本的或重大的政策走向 往往在政党主导的直接选举过程中就已经在全社会范围内进行了沟通和互动，只 有哪些日常具体的公共决策才需要通过听证会形式听取有关方面的意见，因此， 昕证在西方社会政治架构中的地位并不十分突出。加之由于西方听证制度的历史 较长，运作较为规范，所以，尽管关于听证的日常报道非常多，但是，西方学者 专门性对听证进行的学术研究并不多见，听证制度本身并不会成为学者关注的中 心话题，学者关注的焦点必然是听证活动中所涉及的具体政策和各方在听证游戏 中如何获取最大的收益等问题。西方学者对听证的研究主要有两个特点： ( 1 ) 一般是在一些具体政策问题的研究中涉及听证问题。如伯特理查德1 9 7 4 年出版了一本有关1 9 4 7 1 9 7 1 年间，美国国会国防政策听证方面的文献资料汇编 性书籍，其中并没有任何学术性研究，主要是为美国国防政策的学术研究提供曩 些有价值的第一手资料。n u 另外，还有一些学者在社会保障、卫生保健政策和妇 女就业问题政策等方面的具体研究中，也涉及到这些政策制定过程中的听证问题。 n 2 1 需要指出的是，这些研究都不是以听证问题为中心，而是以具体领域的政策问 题为中心。 ( 2 ) 个别的专门研究侧重的是听证活动众多策略和技巧问题，而不是侧重研 究听证程序本身。例如美国学者麦特简在1 9 8 4 年出版的昕证程序与战略：影 响公共决策指南一书中，除了介绍听证把戏( p u b l i ch e a r i n g sg a m e s m a n s h i p ) 、 听证种类外，重点阐述的是有关利益主体如何影响听证决策的技巧问题，如听证 技术与战略、听证沟通技术等。n 3 1 基尔在交通计划中的公共听证效用一文中，对公共听证大家赞赏，将其 看作是对管理者和公民都很有价值的参与形式。他认为公共听证能够帮助公共管 理掌握更多的信息和民意，提高决策的水平，并使其赢得公众的理解和接受；而 对于公民而言，则可以借此表达自己的意见并维护权利。n 铂而切克欧威在公共 听证中的政治一文中，却谴责了公共听证的参与方式，认为它只是“满足公民 第5 页 国防科学技术火学研究生院公共管理硕十) 学位论文 参与最低合法性要求”的工具。n 5 3 1 2 2 国内听证制度的研究历史、现状与趋势 在中国，自古代就有“兼听则明，偏听则暗”的思想和制度，也有行政司法 合一式的“昕 制，如西周时期的“两造俱备”、“听狱之两辞”、“五听 ( 其 一是听辞，听其言辞) 。当然古代的“听”实际上是为君主专制和官僚政治服务 的，它与现代民主宪政体制下的“听证制度 有着本质的区别。中国没有孕育自 然公正原则的历史，中国宪法也没有“正当法律程序”的规定。听证制度作为具 体制度是向国外学习而引进的，它不是直接来源于宪法规定，而是直接来源于对 外国有益的行政法制度的借鉴和运用。当今中国的昕证制度并不源于我们古代， 而是直接源于国外的听证制度。 我国听证制度的研究起步比较晚。8 0 年代中后期，随着王名扬先生系统地将 美国、英国、法国行政法介绍给国内读者，理论界和实践领域开始认识和了解并 研究听证制度。( 见表1 1 ) 比如，肖风城在1 9 8 8 年法学上发表的协商对话 制度的法律化探讨一文中指出，协商对话制度的内涵是参与制和公开制，其实 质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利，帮助国家机关克服官 僚主义。n 印叶必丰于1 9 8 9 年在法学研究上发表的行政程序中的昕证制度 一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度，它能增强行政活动的透明度， 使行政官员兼听则明，比较客观地作出决定，同时有利于保护行政相对人的合法 权利。n 铂我国著名行政法学家应松年教授在听证制度一文中指出，听证具有 两种含义，广义的是统指听取利害关系人意见的程序，狭义的是专指以听证会形 式听取意见的程序。n 踟马怀德教授则在行政程序立法研究一书将听证分为决 策类听证和决定类听证。决策类听证是指听证会的结果影响不特定人的权利义务， 包括行政立法、政府价格决策、城市规划等；决定类听证是指听证会的结果影响 特定人的权利义务，包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁行政裁决等。n 刨不 过，学者们对听证制度研究并没有局限于行政处罚领域，而是运用各种方法对听 证制度系统研究，其中包括了对听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听 证程序及其立法完善、法律适用等问题的探讨。比较有代表性的研究成果诸如： 杨惠基著的听证程序概论，刘勉义的我国听证程序研究，汪全胜的立法 听证研究，胡景光、刘飞宁的行政处罚听证程序研究以及彭宗超的听证制 度：透明决策与公共治理等( 见表1 2 ) 。 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 行政 处罚 听证 立法 听证 行政 许可 听证 其他 行政听证程序研究与适用文i j 勉义、蒋勇 警官鬻嚣 我国听证程序研究刘勉义 中国法制出版社，2 0 0 4 年版 ( 资料来源：根据收集资料整理绘制) 通过收集的文献资料和上面两个表，可以看出虽然目前我国听证制度的研究 成果比较丰富，但这些研究主要是围绕行政处罚法、价格法、立法法、 行政许可法等四部法律展开的，更多的体现在研究听证制度具体的作用和实 际操作上，更多的是从现阶段听证制度的缺失和不足的研究改进角度对听证制度 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的研究，更多的是从法学角度研究，而真正从理论的高度去研究听证制度，从公 共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究则少有涉及。 1 3 本文研究的理论意义、应用价值和创新点 本文研究的理论意义在于：( 1 ) 通过对公共政策制定中听证制度的理论分析 及中外发展状况研究，拓展听证制度的发展思路和研究深度；( 2 ) 结合长沙市 城市公共客运管理条例立法听证会的实际情况，探讨建立和完善听证制度的可 行途径和方法，丰富我国公共政策制定机制改革的成果。 本文研究的应用价值在于：( 1 ) 以点带面，通过对长沙市城市公共客运管 理条例立法听证会的整体研究，研究听证制度对公共政策制度的实际作用和效 果；( 2 ) 分析听证制度在公共政策制定中存在的不足与缺陷；( 3 ) 通过对存在问 题的分析，找出问题存在的症结，从而提出解决问题的对策建议；( 4 ) 为听证制 度的立法提供理论上的探索。 本文的创新点主要体现在研究方法和研究视角方面。 研究方法上利用理论与实践相结合的方法，通过对长沙市城市公共客运管 理条例立法听证会的分析，将研究成果与实践相结合，从而找到在建设和完善 我国公共政策听证制度的应用途径。 研究的视角上本文尝试从公共管理学、法学、经济学多角度切入，对如何建 立有效的听证制度做全方位的研究。 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究 2 1 1 昕证 2 1 公共政策与听证制度的基本理论 听证( h e a r i n g ) 一词的产生，渊源于英美普通法中“自然公正原则。最初应 用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序。谓之“司法听证 ( j u d i c i a l h e a r i n g ) 。后来，随着司法听证的广泛应用和不断发展而被移植到立法方面，形 成了立法听证制度( 1 e g i s l a t i v eh e a r i n g ) 。关于听证的概念，有各种不同的表 述。美国的布莱克法律辞典关于“听证”一词的释义是：“听证在立法和行政 机构中广泛使用，可以是裁定性的( a d j u d i c a t i v e ) 或仅是调查性的。裁定听证 可以在普通法院中申诉。国会委员会在立法前常实行听证，这些听证从而成为立 法史上重要渊源。 咖，国内外很多学者从行政听证的角度给听证概念作了一个界 定。比如，有学者认为，“听证是指行政机关在作出影响相对人权益的行政决定时， 就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提供证据 的机会的程序； 2 妇有学者认为，“听证是指行政主体在作出影响行政相对人合法 权益的决定前，由行政相对入表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见， 接受证据的程序所构成的法律制度 ；胁3 还有学者将听证的概念确定为广义和狭义 两种：“广义听证是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机 会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，听证 的外延则涉及立法、执法和司法领域。狭义的听证，是指行政机关为了合理、有 效地制定和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方 面意见的活动，以保证行政机关的行政决定合理合法。乜3 1 还有的学者认为“听证 是指政府组织在作出直接涉及公众或公民利益的决策时，应当听取利害关系人、 社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性设计。比4 1 这里的 政府组织包括立法机关、行政机关、司法机关。从以上内容来看，听证虽然有不 同的表述，但其内涵不外乎是“听取当事人的意见”，尤其是在作出不利于当事人 的决定之前，应听取当事人的意见的一种法律制度。 2 1 2 公共政策制定中听证制度 公共政策的界定 博登海默说：“凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都会试 第9 页 国防科学技术人学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 图防止不可控制的混乱现象。 乜踟人类社会在社会活动中为了有效的实现自己的 活动目标，必须通过一定的活动规则和行为准则、明确的活动计划和具体的行动 方案来组织公共生活，规范集体行动。政府制定公共政策正是人类社会活动的组 织性、计划性、目标性的集中体现。汹， 在一个国家的社会政治活动过程中，始终贯穿着各种公共政策的制定、执行 和评估。但目前学术界对于公共政策的定义尚无一致的看法。公共行政学的创始 人之一，美国学者伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制 定的、而由行政人员执行的法律和法规。乜7 1 美籍加拿大学者戴维伊斯顿在他的 政治系统中这样界定：公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。汹1 以 色列行政学家艾拉夏坎斯基认为：“政府的重要活动即为公共政策 。啪1 日本公 共政策学者蕖师寺泰藏认为，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共 而制定的“政策”。啪1 我国台湾学者伍启元认为：“公共政策是政府所采取对公私 行动的指引。 d 订近年来，我国内地学者也对公共政策概念进行了广泛而深入的研 究。孙光认为，公共政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则， 它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。d 2 1 朱崇实、陈振 明等人认为，公共政策是国家( 政府) 、执政党及其他政治团体在特定时期为实现 一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动和所规定的行为准则，它是 一系列谋略、法令、措施、，办法、方法、条例等的总称。口引 在诸多学者对公共政策的界定中，戴维伊斯顿的理解为后人承继和发展。 他的界定突出了三个方面的思想：制定公共政策是为了对社会价值进行分配；分 配的范围涉及全社会成员；分配的主体是政府这样的社会公共权威，其分配的影 响力是权威性的，即具有强制性。此定义让我们了解到公共政策是涉及大量人力 和资源或关系到很多人的决定，是国家实现治理目标的重要工具；政策主体应该 包括代表国家的政府、政党以及社会公共团体( 公共利益协调组织) 等社会公共 权威。经过归纳总结，笔者认为公共政策可以界定为：国家、政党或者某些公共 团体等社会公共权威在社会政治生活中，为了实现社会公共目标、解决社会公共 问题，对社会价值进行合理配置而制定的公共行动计划、方案和准则，它具体表 现为一系列的法令、策略、条例、措施等。 公共政策的特征 从概念中，我们可以从中归纳出关于公共政策的几个特征：( 1 ) 具有公共性。 即任何社会出于对公众服务的目的而制定的规定、措施都是代表公共利益的，而 不是代表少数人或者个别人利益的；( 2 ) 具有价值性。任何公共政策都是价值选 择，公共政策的内容就是价值配置；( 3 ) 具有权威性。公共政策的主体始终是国 家机构，即使在社会自治水平较高的国家，国家设立的公共机构仍然是公共政策 第1 0 页 图2 1 公共政策动态不意图 公共政策制定 结合图2 1 ，我们可以将公共政策过程分为公共政策制定、公共政策执行、公 共政策反馈、公共政策修正等诸环节。与诸环节相比较，公共政策制定在整个公 共政策过程中的地位是举足轻重的。公共政策制定一般又划分为问题表达与采纳、 政策方案的拟定、政策方案的分析和政策方案的确定方案四个环节。问题表达与 采纳作为公共政策制定的首要环节，它是各社会群体通过正式或非正式的问题表 达渠道和特定的利益采纳机制将自身对公共政策的要求和愿望输入到政策制定过 程，促使社会公众议程尽快转化为政府议程，通过公共政策来实现对事关本群体 利益的保护。问题表达与采纳之后，公共权力机关面临着政策的拟定与分析。政 策方案的拟定和分析是在政策问题进入到政府议程后，公共政策制定者委托有关 机构或自行制定关于某一政策问题的尽可能穷尽所有的政策方案，并拟定出各方 案具体的损益值，以供公共政策决策备用。政策方案的确定是公共政策制定主体 根据各方案的具体损益值及当前社会价值偏好等对政策方案进行选择，并通过政 治过程使之合法化，进而形成调整社会利益分配的公共政策。政策方案确定的合 法化是政策制定与执行符合民意，并能顺利执行的保障。一般来讲，一项政策可 以通过加强公众参与、建立听证制度、建立行政程序制度、建立政务信息公开制 度、建立协商谈判制度和建立民意调查制度等途径获得合法化地位。 第l l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 图2 2 公共政策过程示意图 公共政策制定中听证制度 如图2 2 所示，本文所研究的听证制度，是指在公共政策过程中，为保证公 共政策制定合法性采取的一种方法，或者说是一种途径，并不包括在公共政策执 行、公共政策反馈等过程中所采取的行政处罚听证等方法或途径。对于公共政策 制定中的听证制度，目前在我国还没有一个统一的定义。在学者们的研究中，与 本文研究的听证类似的提法主要有行政决策听证和立法听证等等。 关于行政决策听证，有学者将其定义为：“行政机关在作出关系公共利益的重 大决策前，举行会议，广泛听取和考虑相关方面意见，以促进决策民主化、科学 化的程序制度 。嘲3 这种定义方式较能体现出公共政策制定中听证的本质特点 对权利或利益秩序的调整。但是却又不利于界定公共政策制定中听证的适用范围， 公共政策的制定不能等同于行政决策，行政决策局限于行政机关的决定，而公共 政策的范围较行政决策要广泛，包括了政府、政党以及公共团体制定的公共行动 计划、方案和准则。 关于立法听证，有学者将其界定为：立法主体在立法活动中，进行有关涉及 到公民、法人或者其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会， 由立法主体听取意见的程序的法律制度。嗌1 在我国，立法法中将政府制定行政 法规和规章的行为纳入到了立法活动中，所以立法听证的范围不仅包括权力机关 的立法活动，也包括政府制定行政法规和规章的行为。但是对政府制定其他规范 文件的行为，以及其他公共权威制定相关策略、措施的行为，不能囊括进去。因 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕七( m p a ) 学位论文 此，这种定义排除了听证对于部分公共政策的适用。另外，对于公共政策而言， 虽然从法治的角度而言，公共政策最好能以法律法规的形式表现，但是，作为一 种社会管理的方式，政策并不完全等同于法律。尤其在中国这样一个政府主导型 的社会中，政策更显重要。因而，将公共政策制定中的听证和立法听证等同，也 不利于公共政策制定中听证制度的研究。 结合前面对听证和公共政策概念的定义以及学者们对相关听证制度的研究， 我们可以将本文所称的听证界定为，指政府、政党及公共组织在制定直接涉及公 众或公民利益的公共政策时，为了合理、有效地制定和实施公共政策，应当听取 利害关系人、社会各方及有关专家的意见以保证公共政策合法合理，实现良好治 理的一种必要的规范性程序设计。听证作为在公共政策制定中的一种程序，应当 做到充分考虑各方意见，多方利益，集思广益，方能突破制定者自身有限的思维 模式，充分预测和考虑到可能存在的问题和障碍，防患于未然，从而起到合理、 科学决策作用。其适用范围涵盖了立法行为和涉及利益调整的行政决策，而非单 纯限于行政机关的听证，可以涉及立法、行政等国家机关的听证活动。 具体包括下涵义： ( 1 ) 它是在公共政策制定主体作出决定之前的一种行为，体现的是政策制定过 程中的一个环节，一种程序。听证发生时间对于听证的意义有着决定性的作用， 它必须安排在行政机关作出决定之前，不能安排在行政机关作出决定之后，否则， 就失去了听证根本性的意义和作用，它的目的就是为了广泛听取各方面的意见， 尽可能地体现公众的意志，使制定的决定合法合理，以确保其有效实施。如果把 听证安排在作出决定之后，那制定公共政策就从实质上排斥了各方面( 公众) 的意 见，也就背离了它最初的目的，因而也达不到应有的效果，听证就流于形式了。 ( 2 ) 公共政策制定中的听证利害关系人应该是各方面的。公共政策本身体现了 政策范围内的人的共同利益，由于其涉及的利益主体一是数量多，二是利益主体 多元化，所以参加听证的利害关系人应该涉及各个层次，而且必须体现为一定的 比例，这样才能保证尽可能地体现公众意志，顾及各方利益。 ( 3 ) 利害关系人必须发表自己的意见，利害关系人既然参加了听证，就必须发 表自己的看法、见解，无论你有无想法，或对决定支持与否，都必须表明态度并 阐明理由。一方面听证会必须赋予利害关系人以权利，另一方面利害关系人必须 充分使用这种权利。 ( 4 ) 公共政策制定主体在听证过程中必须听取各方面的意见，并在作出决定 时充分考虑这些意见。 2 2 公共政策制定中听证制度的发展历程 第1 3 页 国防科学技术人学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 在我国，听证制度首先在具体行政行为领域中应用，之后逐渐向价格、立法 等公共政策领域发展，大致可以分为三个阶段： 图2 3 听证制度在我国的发展示意图 ( 1 ) 初步摸索阶段：主要是指从1 9 8 0 年前后到行政处罚法生效以前的 这段时期。这个阶段的听证实践主要表现为各地自行开展的探索性活动，主要以 价格听证为主，在全国范围内并没有统一的法律规范。其中，最早的听证可以追 寻到1 9 8 2 年国务院企业职工奖惩条例。该文本规定：“给予职工行政处分和经 济处罚，必须弄清事实，取得证据，经过一定的会议讨论，征求工会意见，允许 受处分本人进行申辩，慎重决定。”此处的“会议讨论”、“允许受处分本人进行申