（行政管理专业论文）公共物品供给中的非营利组织角色研究——以温州非营利组织为例.pdf

公共物品供给中的非营利组织角色研究中文摘要 中文摘要 随着我国社会经济的快速发展，社会公众对公共物品的多样化需求日益增长， 而政府在公共物品供给中又难以克服自身在结构上和理性上的缺陷，一元化的公 共物品供给模式受到了现实的挑战。非营利组织由于其自身的公益性、志愿性、 非营利性等特点决定了其在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率和灵 活多变的优势。因此在政府力量难以满足当前的公共物品需求的情况下，大力发 展非营利组织，明确其在公共物品供给中的角色，使非营利组织有效的参与公共 物品的供给，并逐步建立公共物品供给的多中心体制和互补机制。 本文首先对公共物品、非营利组织的概念进行界定；然后对我国公共物品的 供给现状进行分析；在分析公共物品供给现状的基础上阐述非营利组织在公共物 品供给中的角色定位，并结合温州非营利组织的实例，试图构建非营利组织与政 府在公共物品供给中的合作关系，促进公共物品供给效率的提高，更好的满足社 会公众的多样化需求。 关键词：公共物品；非营利组织；政府；角色；合作关系 作者：陈春萍 指导教师：沈荣华( 教授) s t u d yo nt h cr o i eo f n o n p r o f i to 唱a n i z a t i o ni np m v i d i n gp u b l i cg o o d s a b s 仃a c t s t u d yo nt h er o l eo fn o n p r o f i to 娼a n i z a t i o ni n p r o v i d i n g p u b l i cg o o d s ac a s es t u d yo f n p 0i i lw e n z l l o u a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fs o c i e 锣a n de c o m o n ym a k e sp e o p l ei 1 1 c r e a s i n 9 1 yi m p r o v ct h e m u l t i - d e m a n d so fp u b l i cg o o d s ，a l l dg o v e m m e n ti sh a r dt oo v e r c o m ei t so w nd e f e c ta t 蛐m c t u r ea n dr e a s o n 埘n gt h ep r o c e s so fp r 0 v i d i n gt h ep u b l i cg o o d s t h eu i l i f i e d m o d e so fp r o v i d i n gp u b l i cg o o d si s c h a l l e n g e db ym er e a l i 够d u r i n gt l l i sr e f o n n ， b e c a u s eo fi t so w nc h a r a 咖嘶s t i c so fp u b l i c s p i r i t e d ，v o l 眦t a 巧a n dn o n l p r o 丘lt h e n o n p r o f i to 唱a m z a t i o nh a sl o wc o s t ，m o r en e x i b l ea n dc h a n g e a b l ew i t h1 1 i g l le 伍c i e n c y n l a nt l l e g o v e m m e n tw h i l eo f f e m gs o m ep 曲1 i cg o o d s u n d e r l cs i n l a t i o nm a t 也e g o v e m m e n ti sh a r dt 0m e e tp r e s e n tp u b l i cg o o d sd e m a n d ，w es h o u l dv i g o r o u s l yd e v e i o p n o n p r o f i to 蹭砌刎。玛a 1 1 dm a k ei tp 矾c i p a t i o no f 也es u p p l yo fp u b l i cg o o d s e 丘e c t i v e l y h 1m ee n d ，w es h o u l dg r a d u a l i ye s t a b l i s ham u l t i c e n t e rs y s t e ma 1 1 d c o m p l e m e n _ t a 巧m e c h a i l i s m 1 1 1 e 缸i c l ed e f i n e sr e l a t i v ec o n c e p t so fp u b l i c9 0 0 d s ，n o n p r o 缸to 珞a i l i z a t i o na t f i r s t ；t l l 咄锄a l y s et h es u p p l ys i 眦i o no fp u b l i c9 0 0 d s ；b a s e do nt l l ep r e v i o u sa i l a l y s e ， 也ea r t i c l et d k e sn o n p r o m0 r g a l l iz a _ t i o ni i lw e 娩h o u 硒ac a s e ，e x p o u n dt h er o l eo f r 1 0 n p r o 丘to r g a i l i z a t i o ni nt 1 1 ep r 0 v i d i n gp u b l i cg o o d s i n l ee i l d ，t l l ea r t i c l et r i e st 0b u l i d ac 0 0 p e 蒯v er e l a t i o n s h i pi i lt l l e s u p p l y o fp u b l i c 9 0 0 d sb e 眦e nt h en o n p r o f i t o r g 锄【i z a ：t i o na l l dt l l e9 0 v e r i m ：l e l l t ，i i lo r d e rt 0p r o m o t ee m c i e n c yo f 廿l es u p p l ya 1 1 dm e e t t h ed i v e r s en e e d so f 恤p u b l i c k e yw o r d s ： p u b l i cg 0 0 d s ； n o n p r o f i to r g a l l i z a t i o n ；g o v e m m e n t ；r o l e ； c 0 0 p e r a t i v er e l a t i o i l s h i p l l w r i t t e nb yc h e nc h u n p i n g s u p e i s e db y p r o s h e nr d n g l m a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人承担本 声明的法律责任- 研究生签名：避日期j 塑堕窆兰垒乡 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相，致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：蛆日- 期： 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 引言 一、问题的提出 随着我国改革的持续深入，经济和社会的快速发展，人们生活水平和公民权 利意识的提高，人们对人身安全、受教育权利、生活环境和卫生健康等公共物品 的多样化需求不断增长，但传统的公共物品供给体制并未与时俱进。 公共物品有效供给是现代政府研究的一个永恒话题。传统的公共物品理论认 为，由于公共物品所具有的非竞争性和非排他性的特点，由市场来提供公共物品 会引发“市场失灵一，因而应由政府通过强制性税收来弥补生产成本，向公众提供 公共物品。然而，一元化的公共物品供给模式受到了现实的挑战。政府在提供公 共物品方面客观存在着低效率的问题，二十世纪六、七十年代西方福利国家的失 败引发了经济学家对政府作为公共物品唯一的供给者的合理性提出了质疑。德姆 塞茨、科斯等人论证了公共物品私人供给的可能性。二十世纪七、八十年代以来， 随着非营利组织在全世界范围内的蓬勃发展，学者们从市场失灵、政府失灵的角 度分析，论证了非营利组织在公共物品供给上弥补市场作用与政府功能的空白区 域的可能性。 的确，非营利组织作为当代公共管理领域的新主体，在促进社会发展、满足 人们公共需要方面具有明显的职能优势。它们在环保、教育、卫生保健等多个领 域发挥着积极的作用，日益成为一支重要的社会力量。它们的发展有助于提高公 共物品的供给效率。当然，非营利组织也可能存在着“志愿失灵”。- 我国现行的公共物品供给制度是从计划经济体制沿袭而来的，存在供给模式 单一，且供给增长远远滞后于公共需求的增长，市场机制以及非营利组织在公共 物品供给中参与程度较低。而非营利组织在公共物品供给中的严重缺位是目前我 国公共物品供给质量低下，出现结构失衡的重要原因。要改革传统的公共物品供 给体制，不仅需要转变政府职能，使其转向服务型政府，而且尤其要打破政府包 办公共物品供给的格局，大力发展非营利组织，使非营利组织有效的参与到公共 物品的供给中来，逐步建立公共物品供给的多中心体制和互补机制。 在当代中国，社会公共事务管理主体多元化是公共管理发展的基本趋势。那 1 田凯，“西方非营利组织理论述评”，中国行政管理，2 0 0 3 年第6 期。 1 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 么，同样作为公共管理领域主体的非营利组织在公共物品供给中应该确立什么样 的角色定位，非营利组织与政府之间应该形成什么样的良性关系才能更有利于各 自的发展和公共物品供给效率的提高更好的满足社会公众的多样化需求，自然 就成为公共管理领域应该研究的问题。本文试图以温州非营利组织为实例，进行 理论和实践的分析与研究，以便使选题更具有理论意义和实践价值。 二、选题意义 ( 一) 理论意义 公共物品的提供一直被视为是以政府活动为基本标志，但随着社会的变化和 发展使得传统的公共物品供给模式受到现实的挑战。同时，随着非营利组织的大 量出现，发挥了市场和政府不可替代的作用，丰富了公共物品供给的数量，提高 了公共物品的质量，更好的满足公众对公共物品的多样化需求。实践证明，公共 物品的有效提供决非依靠单一的机制可以解决，而要依靠多维的复合机制才能有 效提供。因此本文对同样作为公共管理领域主体的非营利组织在公共物品供给中 的角色进行研究，努力寻求政府、市场和非营利组织在公共物品供给领域的均衡 点，以解决公共物品供给不足的现实问题，为政府退出某些公共物品的生产和非 营利组织供给某些公共物品提供相应的理论依据；同时，从公共物品供给角度研 究非营利组织的角色定位，丰富和深化了当前对有关非营利组织的研究。 ( 二) 实践意义 建国以来，我国政府与社会的基本权力格局是“强政府，弱社会”，政府实 现了对社会的全面控制，全面干预社会事务。非营利组织很少，而且大都处于依 赖政府的地位，有的甚至被纳入政府体系。而现阶段，我国社会正处于快速转型 时期，政府与社会的关系在发生着深刻的变化，社会公共事务层出不穷，复杂多 变，向政府行政管理提出了严峻的挑战。显然，单靠政府去应对这些挑战，的确 存在着一些困难，这就迫切要求我们发展非营利组织，使非营利组织有效地参与 到社会公共事务管理中来。 我国政府正在进行进一步深化行政管理体制的改革，“小政府，大社会是 我国改革的目标之一，逐步推进政府职能转变，机构精简，原来的许多政府职能 将归还于社会。作为公民社会重要组成要素的非营利组织，将不可避免的介入公 共物品供给领域来弥补“政府失灵”和“市场失灵 。因此，在公共物品供给中 对非营利组织的角色进行科学的定位，对于推动政府进一步改革，促进非营利组 2 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 织的健康发展，提高社会公共事务的管理水平，更好的满足社会公众的多样化需 求，具有重要的现实意义；另外，本文结合温州实例来研究公共物品供给中的非 营利组织角色，有助于温州地区经济社会更加良性的发展，并为其他地区的非营 利组织参与公共物品的供给提供一定的借鉴意义。 三、文献综述 随着市场经济的快速发展和社会结构的急剧转型，非营利组织在社会公共事 务管理中的地位和作用日益显著。对非营利组织的研究逐步成为当今国内学界的 一个前沿性研究课题。这不仅显示出学者们在重新看待社会转型时期政府在社会 经济生活中所扮演的角色以及市场本身存在的缺陷，而且也体现了学者们已经逐 步将注意力放在了政府体制之外的社会利益空间的扩展。学术界在翻译和介绍一 些国外研究成果和相关知识的同时，对我国的非营利组织问题从多学科、多层次 展开研究，也取得了不少成果，主要包括以下几个方面：t 一是研究非营利组织的内部管理，如美国学者里贾纳赫兹琳杰等所著非 营利组织管理( 2 0 0 0 ) ，美国学者保罗c 纳特和罗伯特w 巴可夫著的公 共和第三部门组织的战略管理：领导手册( 2 0 0 1 ) ，国内学者陈柏昌编著的非 营利机构管理( 2 0 0 0 ) ，王名编著的非营利组织管理概论( 2 0 0 2 ) ，邓国 胜著的非营利组织评估( 2 0 0 2 ) ，陈漭著的非营利组织战略管理问题研究 ( 2 0 0 3 ) ，王名、刘培峰等著的民间组织通论( 2 0 0 4 ) 等。 二是从法律的角度研究非营利组织的规制与管理问题，如美国学者托马斯西 尔克主编的亚洲公益事业及其法规( 2 0 0 0 ) ，国内学者苏力等著规制与发 展( 1 9 9 9 ) ，高丙中著的社会团体的合法性问题( 2 0 0 0 ) ，吴忠泽等著的 发达国家非政府组织管理制度( 2 0 0 1 ) 。 三是从政治与社会发展的角度研究非营利组织的问题，如美国学者朱莉费 希尔著的n g o 与第三世界的政治发展( 2 0 0 2 ) ，美国学者莱斯特萨拉蒙等 所著的全球公民社会一非营利部门的视界( 2 0 0 2 ) ，国内学者康晓光著的权 力的转移( 1 9 9 9 ) ，王绍光著的多元与统一( 1 9 9 9 ) ，赵黎青著的非政 府组织与可持续发展( 1 9 9 9 ) ，何增科主编的公民社会与第三部门( 2 0 0 0 ) ， 王建芹著的第三种力量：中国后市场经济论( 2 0 0 2 ) 等。 1 文中关于非营利组织文献知识部分参考了李珍刚博士的著作当代中国政府非营利组织互动关系研究， 书中对非营利组织的相关文献做了出色的收集，为本文相关部分提供了良好的基础。 3 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 四是从公共物品供给的角度研究非营利组织，如美国学者埃莉诺奥斯特罗 姆著的公共事务的治理之道( 2 0 0 0 ) ，美国学者萨瓦斯著的民营化与公私 部门的伙伴关系( 2 0 0 3 ) ，国内学者席恒著的公与私：公共事业运行机制研 究( 2 0 0 3 ) ，吴光芸的第三部门提供公共服务( 2 0 0 4 ) 等。 五是对非营利组织的个案研究，如美国学者莱斯特萨拉蒙等所著的全球 公民社会一一非营利部门的视界( 2 0 0 2 ) ，以国家为单位对非营利组织的发展 做个案分析。国内早在1 9 9 3 年j 王颖等以社团为研究对象，以浙江省萧山市社团 为发展典型，对作为非营利组织重要组成部分的社团的功能、组织模式、与外部 的关系及组织体制的变革进行了详细的分析。周志忍、陈庆云所著的自律与他 律( 1 9 9 9 ) ，孙立平等著的动员与参与( 1 9 9 9 ) 分别以希望工程为个案， 研究了非营利组织的监督机制和募捐机制。王名等著的中国n g 0 研究：以个案 为中心( 2 0 0 0 ) ，中国n g o 研究：以个案为中心( 2 0 0 1 ) ，分别从组织产 生和发展的背景、组织的构成及其机制、组织的功能与活动、组织面临的问题及 政策建议等方面对近3 0 个典型的非营利组织进行了分析。 从以上的文献综述中可以发现，国内外学者们从政治学、经济学、社会学等 多个角度来研究非营利组织，为本文进一步探讨奠定了基础，并在基本理论方面 提供了很好的指导作用。但是，我们也不难看出，现有的研究成果多是学术性的 理论探讨，缺乏对实际经验的总结和现实情况的描述，因此，本文试图以温州非 营利组织为实例，对公共物品供给中的非营利组织角色进行理论和实践的分析。 四、分析工具与方法 ( 一) 理论基础 1 公共物品理论 “公共物品”这一概念是二十世纪五六十年代随着学术界对政府职能和国家 财政等有关“公共 问题的研究而引入西方经济学的。公共物品理论认为，无论 是私人物品还是公共物品，其供求的效率状况都是私人成本与私人收益、社会成 本与社会收益分别相对应。但由于私人物品消费严格遵守竞争性、排他性特点， 且一般没有或很少引起“搭便车”行为。所以，私人物品在市场机制下由私人供 应容易实现社会需求的最优水平。而公共物品则不然，由于它存在消费的非竞争 性、非排他性特点，会产生“外部性”和“搭便车 行为。公共物品具有非排他 性，每个人都有权使用它，付费与否都可享受其效用，那么使用者就不会有自愿 4 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 付费的动机，而是倾向于成为免费搭车者。因此，如果公共物品由市场提供，那 么就不会有私人生产这种物品，市场上公共物品的提供将几乎为零，所有的资源 都被用于私人物品的生产和消费。所以，公共物品若让私人按市场机制来提供， 必然与社会消费需求的最优水平不一致，要么是供给短缺，要么是消费闲置或消 费不足。竞争性的市场不可能使其供给量达到帕累托最优。因此，公共物品必须 由政府通过不同于市场机制的需求偏好显示和强制性融资进行供给。 随着公共物品理论的发展，又有一批经济学家提出，政府供给并不意味着政 府亲力亲为，直接组织生产。它们认为政府供给是指政府通过税收筹集资金以弥 补产品的生产成本，并向公众免费提供。政府供给的产品可以通过政府建立企业， 直接组织生产；也可以通过政府委托私人部门来生产，政府指定生产数量，统一 购买后再向公众提供。 本文应用公共物品理论的价值在于：随着社会的快速发展和公众对公共物品 的需求日益多样化，在公共物品供给领域，不仅由私人市场提供是可能的，而且 非营利组织也能成为供给主体形式，并且这种供给在实践中是有效率的。 2 新公共管理理论 新公共管理兴起于二十世纪七十年代的西方国家，它是一场以“经济人 假 设为前提，以市场价值取向为导向，追求经济、效率和效果的政府公共管理革命。 新公共管理理论是将私营企业管理的一整套原则和技术应用于公共部门管理的结 晶。它对以往的传统公共行政模式采取了批判和否定的态度，要求建立一种为社 会公共服务的管理组织。 新公共管理理论的主要内涵是：第一，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。 它主张在公共行政管理中，政府应把管理和操作分开，应该是制定政策而不是执 行政策，“政府的职责是掌舵而不是划桨 。t 第二，以顾客为导向，建立企业型 政府。政府应该具备“顾客意识”，强调顾客至上，即政府不再是高高在上的官 僚机构，政府官员应该是负责的“企业家或“企业管理人员 ，社会公众则是 因向政府纳税而享受政府服务的“顾客 ，政府应以顾客为导向，满足公众的不 同需要。从而建立一个“企业型政府 ，一个能够为顾客提供高效服务的政府。 第三，引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。传统公共行政下，政府无视竞 争，只重垄断，这样就形成了无效率的政府。新公共管理理论提倡引入市场机制。 1 ( 美) 戴维奥斯本，特德盖布勒，改革政府一一企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社， 1 9 9 6 年版，第l 页。 5 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 政府是公共服务的提供者，但是并不等于所有的公共服务都应该由政府提供，在 市场竞争机制中，政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的，应该抛 弃传统公共行政中政府的垄断管理行为，让私营部门参与公共服务的供给，引入 竞争机制，通过竞争实现低成本和高效率，政府的角色应定位为“有事业心的政 府：有收益而不浪费”。 本文应用新公共管理理论的价值在于：基于新公共管理理论的观点，政府的 工作应以顾客为导向，应该增强对社会公众需要的回应力，转变政府职能角色， 塑造服务型政府。同时充分发挥非营利组织的作用，建立多元化的公共物品主体 结构。 3 治理理论 治理理论是二十世纪九十年代兴起的一种公共管理理论，认为治理是各种公 共的或者私人的个人和组织管理共同事务的诸多方式的总和，它主要通过合作、 协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质 是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制主要不是靠政府的 权威，而是依靠合作网络的权威。 治理理论的基本观点是：第一，认为公共管理主体不仅仅是政府，而且包括 各种公共的和私人组织。它认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和 私人组织只要其行使的权力得到了公众的承认，就可能成为在各个层面上的权力 中心。第二，认为在现代社会，国家正在把它独自承担的责任转移给公民社会， 即各种私人组织和非政府组织，从而使国家和社会之间、公共组织和私人组织之 间的界限和责任日益变得模糊起来。第三，各个社会公共组织在集体行为中越来 越相互依赖，为达到目标，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标，从而使各 个参与者最终形成一个自主的网络，通过与政府在特定领域的合作来分担政府的 责任。第四，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的 发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术， 政府有责任使用这些新的方法和技术，更好地对公共事务进行控制和引导。： 治理理论重点研究治理的方式和价值，研究公共物品与公共服务供给的方式 和体制，主张建立政府和社会合作的公共事务管理模式，主张各种公共的和私人 1 ( 美) 戴维奥斯本，特德盖布勒，改革政府一一企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社， 1 9 9 6 年版，第1 7 9 页。 2 ( 英) 格里斯托克，“作为理论的治理：五个论点”，国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期。 6 公共物品供给中的非营利组织角色研究引言 的组织与政府一起参与公共物品和服务的供给。本文正是使用治理理论的这种内 涵来分析政府不再是处于垄断地位的唯一供给主体，供给主体逐渐多元化，非营 利组织也越来越多的参与公共物品供给，它们或者独自承担起社会的某些管理职 能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。这也就体现了应用治理 理论的价值所在。 ( 二) 研究的主要思路和方法 本文在逻辑上，首先在引言中对已有的相关研究进行了综述：之后通过对公 共物品、非营利组织等相关概念进行梳理，并阐述我国非营利组织的发展现状， 为后面的理论和实证分析作铺垫；然后阐述我国传统公共物品的供给模式及其存 在的问题，并分析公共物品供给体制的改革以及温州非营利组织供给公共物品的 基本形式；在分析公共物品供给现状的基础上阐述非营利组织在公共物品供给中 的角色定位，说明非营利组织参与公共物品供给是社会发展的必然趋势；最后， 从对非营利组织“志愿失灵”等现象分析入手，借鉴国外非营利组织与政府合作 关系的经验，并结合温州的相关实例，探讨角色重构一一我国公共物品供给中的 非营利组织与政府的良性合作关系。 本文试图综合近年来理论界的研究成果，以公共物品理论、新公共管理理论、 治理理论等作为分析工具，综合运用文献分析法、规范分析、实证分析等研究方 法，以温州非营利组织为实例，并借鉴国外成功经验，立足中国现实，着眼未来 发展，将规范研究和实证分析结合起来，尝试性的分析和探索公共物品供给中的 非营利组织角色定位。 ( 三) 本文可能的创新及主要不足 随着市场经济的快速发展和社会结构的急剧转型，非营利组织在社会公共事 务管理中的地位和作用日益显著，学术界从多个领域对非营利组织问题进行了研 究。本文试图从行政学的角度来阐述非营利组织在公共物品供给中的角色定位， 以最大程度的发挥非营利组织与政府在公共物品供给中的互补作用，使理论与实 践有机的统一。 本文研究的不足之处在于由于个人能力和客观条件的制约，对有关实证部分 的调研不够深入，同时并没有对其它地区的非营利组织进行相关调研；另外，对 研究主题涉及的方面有待进一步的深入和完善，比如公共物品的其他供给方式、 我国公共物品供给体制的改革等。 7 公共物品供给中的非营利组织角色研究 第一章相关概念界定 第一章相关概念界定 一、公共物品的基本概念 ( 一) 公共物品的概念界定及特征 在现代经济学意义上，公共物品( p u b i i cg 0 0 d s ) - 一般是和私人物品( p 咖a t e g o o d s ) 相对而言的。其概念最初是由瑞典经济学家埃里克r 林达尔( e 融r o b e r t l i n d a l l l ) 在1 9 1 9 年提出，后由萨缪尔森等人加以系统化的发展。 1 9 5 4 年，保罗a 萨缪尔森( p a u la s a m u e l s o n ) 在公共支出的纯理论 中给出了公共物品的经典定义，纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳务：每个 人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。根据萨缪尔 森的定义，公共物品具有两个特征：非排他性和消费上的非竞争性。非排他性指 的是不可能阻止不付费者对公共物品的消费，即公共物品一旦提供，大家将共同 消费，不可能将其中任何一个人排斥在外，或者排他的成本过高、技术水平不可 达到。非竞争性是指一个人对公共物品的消费不会影响其他人从公共物品的消费 中获得的效用，即公共物品一旦提供，增加一个消费者并不影响其他人对该物品 的消费，不会引起公共物品生产成本的增加。 ( 二) 公共物品的分类 依据传统理论，人们将物品分为私人物品和公共物品。私人物品是指同时具 有排他性和竞争性的物品。而公共物品在不同的情况下也可能有不同的纯度，非 排他性和非竞争性只是程度上的差异，不存在绝对的排他或绝对非竞争性的物品。 因此，根据竞争性和排他性的有无及其程度，可以将物品分为四类，见下表： 排他性 公共物品 有无 有私人物品共同资源 竞争性 无俱乐部物品纯公共物品 从上表中可以看出，公共物品基本上可以分为三类： 1 对于该术语，国内有着不同的译法，如公共物品、公共产品、公共商品、公共财产、公共财等，主要区别 在于g o o d s 的翻译。本文主要使用公共物品的译法。 8 公共物品供给中的非营利组织角色研究第一章相关概念界定 第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收 入分配、有效率的政府或制度、环境保护等。 第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排 他，如公共桥梁、公共游泳池、公共电影院等。有学者将这类物品形象地称为俱 乐部产品( c 1 u bg o o d s ) 。 第三类公共物品的特点是在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如 公共渔场、牧场等。有学者将这类物品称为共同资源( c o i l l i l l o ni 沁s o u r c e s ) 。 俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共物品 ( q u a s i p u b l i cg 0 0 d s ) ， 即不同时具备非排他性和非竞争性。现实生活中的公共物品，绝大多数是准公共 物品。准公共物品一般具有“拥挤性的特点，即当消费者的数目增加到某一个 值后，就会出现边际成本为正的情况，而不像纯公共物品那样，增加一个人的消 费，边际成本为零。准公共物品到达“拥挤点 后，每增加一个人，将减少原有 消费者的效用。 此外，根据公共物品供给者的数量，还可以将公共物品分为垄断性公共物品 和非垄断性公共物品。t 垄断性公共物品只能由一个主体供给，如现代国家的立法、 司法、国防、外交等都是典型的垄断性公共物品。而非垄断性公共物品则可以由 多个主体提供，如基础教育、公共卫生、环境保护等都是非垄断性公共物品。 总之，任何分类研究往往是学理化的，公共物品的分类研究也是如此。公共 物品的分类研究在一定程度上往往具有相对性，现实中的公共物品类型远比学理 化的分类复杂的多。但是，公共物品的这种学理化分类以及准公共物品的拥挤性 特点为本文探讨公共物品供给中的非营利组织角色提供了前提。 二、非营利组织的基本概念 ( 一) 非营利组织的概念界定及特征 非营利组织( n 0 n p r o f i to r g a l l i z a t i o n ) 是国际学术界广泛使用的一个术语，是 一个界定非常宽泛的概念，在不同的国家和地区有着不同的称谓，如“非政府组 织 、“第三部门”、“慈善组织 、“志愿者组织 、“公民社会组织”、“民 间组织、“免税组织”等等。但是这些不同的称谓基本上包含了介于政府组织 和营利性组织之间的一切社会组织。因此本文为了分析和引用资料的方便，将其 在论述中等同使用。 1 康晓光，：权力的转移一一转型时期中国权力格局的变迁，浙江人民出版社，1 9 9 9 年版，第2 5 页。 9 公共物品供给中的非营利组织角色研究 第一章相关概念界定 美国学者t 列维特( t 。l e v i t t ) 在1 9 7 3 年首次使用“第三部门这个名称， 用以统称那些处于政府和私营企业之间的社会非营利性组织。研究非营利组织的 权威学者一一莱斯特萨拉蒙( l s a l 锄o n ) 认为，非营利组织与生产公共物品的公 共部门( 政府部门、国家部门) 和生产私人物品的私人部门( 市场部门、营利部门) 相对应，各种非政府、非营利性的志愿团体、社会组织、民间协会、行业协会和 宗教团体等都可以划入这一术语所指的范围。- 这个定义概括了非营利组织所具有 的六个关键特征：1 组织性，即有一定的组织机构，是根据国家法律注册的独立 法人。组织应当具有内部规章制度，有负责人，有经常性活动。这样就将那些临 时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体排除在外。2 民间性，即非营利组 织在组织机构上独立于政府，既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员来主 导。3 非营利性，即非营利组织的宗旨不是为了获取利润并在此基础上谋求组织 自身的发展壮大，而是为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益。非营利组 织可以盈利，但所得利润必须用于组织使命所规定的工作，而不能在组织的所有 者和经营者中进行分配。4 自治性，非营利组织有不受外部控制的内部管理程序， 自己管理自己的活动，既不受制于政府，也不受制于私营企业。5 志愿性，在组 织的活动和管理中都有相当程度的志愿参与，特别是形成有志愿者组成的董事会 和广泛使用志愿人员。6 公益性，即非营利组织的存在基础在于满足社会多样化 的需求，以公共利益为目标取向，以共同价值观为思想基础，通过有组织的活动 参与公共事务的管理，提供公共物品和服务。： 综合上述观点，并鉴于我国的实际情况，完全符合西方标准的非营利组织几 乎不存在，但确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会 组织。因此本文将非营利组织界定为：以服务大众为宗旨，不以营利为目的，主 要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。， ( 二) 非营利组织的分类 非营利组织是一个组织体系，关于它的分类，是一个比较含糊且难以统一的 问题。目前国际上比较有影响力的分类标准有联合国国际标准产业分类体系、欧 共体经济活动产业分类体系、免税团体分类体系、非营利组织国际分类体系等。 其中以约翰一霍布金斯大学非营利组织比较研究中心主持，由来自1 3 个国家的学 1 l e s t c rm s a l 锄o n ，p a r n l c r si np i l b l i cs e “i c e ：g o v 咖m e n tn o n - p m f i tr e l a t i o n si n 廿l em o d e mw c l 姗e s t a t e ”，j o h nh o p k i n su n i v e r s j 够p r c s s ，1 9 9 5 ，p 1 9 2 ( 美) 莱斯特萨拉蒙等，全球公民社会非营利部门视界，社会科学文献出版社，2 0 d 2 年版，第3 页。 3 王名，非营利组织管理概论，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第3 页。 1 0 公共物品供给中的非营利组织角色研究第一章相关概念界定 者合作设计的非营利组织国际分类体系最具代表性，是国际上比较流行的非营利 组织分类方法。该体系以4 2 个国家的非营利组织为对象，将其分为1 2 个大类， 具体包括文化休闲、教育研究、卫生、环境、社会服务、慈善机构、宗教组织等。 我国的非营利组织是一个非常庞大的群体，根据我国的实际情况，我们可以 将非营利组织分为以下四类： 1 社会团体。社会团体是指中国公民根据自愿组成的、为实现会员共同意愿 按照其章程开展活动的非营利性社会组织，如各种慈善会、基金会、学会、行业 协会、联合会、研究会等。社会团体在我国的非营利部门占有很大的比重。 2 民办非企业单位。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他力 量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。 这些组织包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院等。 3 事业单位。事业单位是由国家举办的非营利组织，如国家举办的学校、医 院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。 4 以企业法人形式存在的非营利组织。由于我国社团实行的是双重管理体制， 即社团既要接受登记机关的管理，又要接受业务主管管理。有些新生的社团由于 各种原因难以纳入到这种双重管理体制之内，因此，他们采取工商注册的方式获 得法人资格，但从事的仍然是非营利性活动。 可见，非营利组织的范围是非常广泛的，它涵盖了社会的各个领域。在社会 分工高度发达的现代市场经济条件下，非营利组织能够协调各方面的关系，为政 府机构、企业以及其他服务对象提供多种服务，是社会与政府沟通的桥梁。 ( 三) 我国非营利组织的发展现状 非营利组织的产生和发展是与社会的政治、经济、文化、科技、教育等各方 面的发展水平相适应的。改革开放以来，随着经济体制改革和政府改革的不断深 入，我国的非营利组织得到了迅猛的发展，各种社会团体和民办非企业单位大量 涌现。据民政部的统计，“截止2 0 0 2 年底，全国经民政部门登记的社会团体已达 1 3 3 万个，基金会1 2 6 8 个，民办非企业单位1 1 1 万个，分布涉及教育、卫生、体 育、社会福利等多个领域。总的来看，我国非营利组织的发展基本上是健康的， 它们在政治、经济、文化、教育、卫生、体育和科技等社会各个领域中发挥着积 极的作用：第一，非营利组织已经成为沟通政府与社会的桥梁和纽带，它们代表 1 应松年，“非政府组织的若干法律问题”， 北京联合大学学报( 社科版) ，2 0 0 3 年第1 期。 1 l 公共物品供给中的非营利组织角色研究 第一章相关概念界定 了公民的利益和要求，通过参政议政，帮助政府进行法律、法规和政策的制定， 保证了法律、法规和政策的可行性与准确性。第二，非营利组织通过发挥行业指 导、自律、协调和监督等功能，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。第 三，非营利组织通过从事社会公益事业和各种社会服务活动，帮助政府解决了许 多社会问题，促进社会各项事业的发展。 但是，我国还是个发展中国家，受经济基础和上层建筑等客观条件的影响， 非营利组织的发展还处在初级阶段，还不是很发达，从单个组织到整个部门的发 展程度来看，都可以说尚处在较为团难的创业时期，但是可以看出我国的非营利 组织正在浮出水面，其动态和趋势畚人鼓舞。无论在吸收社会资源和就业，还是 在提高社会服务方面，都是不容忽视的，正在成为我国社会经济发展中的一支重 要力量。 ( 四) 温州非营利组织概况 温州非营利组织t ，主要指温州市工商联主管的“行业商会”和经贸委等政府 部门主管的“行业协会 ，是二十世纪九十年代以来浙江温州地区基本完成了从 计划经济向初级市场经济的转型并开始从初级市场经济社会向现代市场经济社会 过渡之际兴起和发展起来的。温州的民间商会和行业协会具有较强的自主性与独 立性，现在已经基本形成独立于政府、市场、及企业之外的第四种经济治理机制， 成为市场经济体制中不可或缺的一个重要组成部分。从1 9 8 8 年第一批民间行业商 会一一温州市三资企业联合商会、食品工商企业同业工会、百货业同业商会成立 以来，经过十多年的发展，温州的民间商会和行业协会蔚然壮观。据温州市民间 组织管理局提供的资料，截止到2 0 0 6 年底，温州地区各类团体有1 3 0 0 多家，民 办非生产单位2 0 0 0 多家，温州市本级已建立各类商会或经济类行业协会1 3 1 家， 县市级共有4 4 4 家。：这些商会和行业协会，通过民主选举的方式产生商会的领人； 依靠会员企业的会费、理事单位的自愿捐助和章程规定的服务性收费等方式作为 商会运作的资金来源，不花国家的一分钱；不断完善和健全商会的组织结构和治 理机制，以保证组织决策的民主性、代表性；并且在长期的市场活动中发展出了 一套基于群体自愿遵守的制度规范和纠纷化解机制。以温州市服装商会、眼镜商 会、烟具协会、低压电器行业协会等为代表的一批新兴的民间商会和行业协会， 1 从广义上讲，温州非营利组织应该包括行业商会、行业协会、异地温州商会，本文所研究的温州非营利组 织仅包括前两者；另外，本文根据行文的需要将行业商会、行业协会和非营利组织相互替代使用。 2 数据资料来源于2 0 0 6 年底在温州民间组织管理局的调研。 1 2 第一章相关概念界定 凭借民间性、自治性、民主性和服务性的组织优势，依法管理、调控和规范市场 秩序，限制和防范行业间不正当的竞争行为，开拓国内外市场，沟通和协调企业 与政府、企业与社会的关系，维护民营企业的合法权益，促进地方社会经济的发 展，活跃在温州工商领域，影响遍及全国各地。 可见，这些由民间自发、自愿组建起来并且实行自主治理的商会和行业协会， 以自治性、中介性、服务性和互助性为宗旨，它们发挥的实际作用不仅在于温州 企业的行业自律、市场拓展、权益维护、关系协调和自我服务，而且在于参政议 政、思想教育、和慈善事业等更广阔的领域，- 它们在温州的经济、政治与社会发 展中扮演着越来越来重要的角色。 1 史晋川、金祥荣、赵伟等，制度变迁与经济发展：温州模式研究，浙江大学出版社，2 0 0 2 年版，第2 3 7 2 4 4 页。 1 3 公共物品供给中的非营利组织角色研究第二章我国公共物品的供给现状分析 第二章我国公共物品的供给现状分析 一、我国传统公共物品供给模式及其存在的问题 ( 一) 我国传统公共物品供给模式 长期以来，由于我国经济发展水平较低，市场处于供不应求的不平衡状态。 为防止市场混乱，产生私人垄断，危害公共利益，政府承担了提供公共物品的全 部职责，并为此设立了诸多政府机构，如邮电部、交通部、卫生部、广电部等。 勿庸置疑，国家对于公共物品的管理在相当长的一段时间内，的确对保障人民生 活、促进经济发展起到了积极作用。但随着社会主义市场经济体制的建立与发展， 这种公共物品供给方式呈现出越来越多的弊端，不仅导致政府机构庞大，政府负 担沉重，还造成严重的资源浪费，效率低下。政府垄断造成的生产效率低下、服 务质量低劣，已成为公共物品领域的疑难病症。对此，社会公众身受其害，“电 老虎”、“铁老大 ，公共设施“跑、冒、漏、滴”、“门难进、脸难看”等现 象，成为我国公共物品供给领域的真实写照。 我国的公共物品一直归属政府投资和管理，政府既“掌舵 又“划桨 ，既 当“裁判员 又当“运动员”。在这种一元化的公共物品供给模式中，政府垄断 了所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有 者和分配者。这一体系中政府提供的公共物品具有极强的垄断性与强制性，从而 使必要的社会分工和社会分层淹没于一元化的公共物品供给体系中。随着社会公 共生活日新月异，公共事务日趋纷繁复杂，这种一元化的公共物品供给模式受到 了现实的挑战。 ( 二) 传统公共物品供给存在的问题 传统计划经济体制下，政府承担着公共物品供给的所有职责，由于缺乏应有 的动力机制和约束机制，因而导致资源配置效率低下，在公共物品的供给中存在 着以下问题： 第一，公共物品总体供给不足，基础性公共物品供给尤其短缺。改革开放以 来，经过多年的重点建设，我国基础设施建设有了长足的发展，但是仍然不能满 足社会经济持续发展的需要。从城市基础设施来看，在很多地区和城市，道路、 交通、水电和环境治理等基础设施的“瓶颈”依然存在，远远不能满足社会发展 1 4 公共物品供给中的非营利组织角色研究第二章我国公共物品的供给现状分析 的需要。从公共交通基础设施上看，总体上不能满足劳动力和物质要素的流动的 需要，比如每年一度的“春运”组织工作已经成为我国政府特别关注的一项重要 工作，这在世界范围内也是独一无二的的现象。另外，农业基础设施没有得到根 本改变，农业的抗灾害能力减弱。自然资源更加紧张，环境日益恶化，环境承受 能力越来越脆弱。 第二，部分纯公共物品供给问题严重。如社会治安较差、社会经济秩序混乱， 司法和执法工作落后于立法工作，法律缺乏应有的威严，公众对治安状况普遍不 满和担忧。由于经费不足，有的地方甚至出现了办刑事案件也要向受害者收取费 用的不正常现象。又如，医疗保健等社会保障性服务落后，公共医疗卫生支出不 足，资源环境保护不力，基础研究经费严重不足，义务教育落后，拖欠教师工资 的现象时有发生，农村出现大量学生失学的现象等等。 第三，公共