（行政管理专业论文）政府促进就业的政策分析.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 全球经济总量的迅猛增长促进了就业联动因素的快速发展，尤其表现为政府经济政策、科 学技术政策、人力资源开发政策、失业保险政策等因素在促进就业中的效应获得了极大提高。 但事实表明，这些政策的就业效应依然与就业经济学理论中的应然效应存在巨大差距，就业的 巨大压力依然是困扰当今各国政府的重大难题。在就业形势极其严峻的情况下面，如何借鉴国 外促进就业的政策思路，并结合我国国情来制定科学高效的促进就业政策，以缓解我国当前巨 大的就业压力是本论文的初衷。文章首先以我国就业状况的历史、现状及发展趋势为研究平 台，导出所要研究的就业问题，并对就业问题研究的必要性和可行性进行了分析，从而构筑了 研究政府促进就业政策的现实依据。其次，文章重点分析了凯恩斯非均衡分析理论、货币学派 的就业理论、新制度经济学派的就业理论以及新凯恩斯主义的就业理论等，并对我国的就业理 论研究作了一定的理论思考，以此为基础提出了适应我国国情的劳动力市场调控理论、现行就 业政策失灵理论、人力资本优势转化理论、就业法案与失业政策保障理论。同时，文章还从税 收货币、培训教育、社会保障、灵活就业等四个维度阐述并总结了国外的成功经验，并将其纳 入理论研究的范畴。文章继而深入探讨了政府促进就业的经济政策、人力资源开发政策、技术 发展政策及失业保险政策等政策的就业效应。最后，本论文在综合国外促进就业的成功策略和 我国现实国情的基础上，以就业理论和促进就业的政策效应为分析基点，从经济政策、入力资 源开发、技术发展、金融贷款、失业保险等多个政策角度，对我国政府未来促进就业的政策作 了理| 生的分析与预测。 关键词：政府；就业压力；就业政策；效应分析 g o v e r n m e n t p r o m o t i n ge m p l o y m e n t s p o l i c i e s a n a l y s i s t h eh i g h - s p e e di n e r e a s co ft h ew h o l e g l o b e e c o n o m yc s u s c st h eq u i c kd e v e l o p m e n to f t h e r e l e v a n te l e m e n t sw h i c hc a r lp r o m o t ee m p l o y m e n t , e s p e c i a l l yt h ee f f e c t so ft h eg o v e r n m e n t e c o n o m i cp o l i c y ，t e c h n o l o g ye n ds c i e n c e p o l i c y ，h u m a n r e s o u r c ed e v e l o p m e n tp o l i c ya n d u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ep o l i c ye t ea m o n gt h ea l lf a c t o r sp r o m o t i n ge m p l o y m e n tu p g r a d e g r e a t l y b u tf a c t ss h o wt h a tt h ee f f e c t so fp r o m o t i n ge m p l o y m e n tp o l i c yh a v e n tg i v e nf u l lp l a yt o e m p l o y m e n t e m p l o y m e n tb u r d e ns t i l li sam a j o rp r o b l e mw h i c he v e r yc o u n t r yi sf a c i n g u n d e r t h e v e r ee m p l o y m e n ts i t u a t i o nh o wt od r a wo nt h ee x p e r i e n c e so f f o r e i g nc o u n t i e s p r o m o t i n g e m p l o y m e n tp o l i c i e sa n di n t e g r a t eo u rc o u n t r y sc o n d i t i o n t oe n a c tt h es c i e n t i f i ce n d h i g he f f i c i e n t p r o m o t i n ge m p l o y m e n tp o l i c i e ss o 嬲t o r e l e a s eo u r c o u n t r y e m p l o y m e n t b u r d e ni st h et h e s i sb a s i c a i m f i r s t l yt h ea r t i c l eb a s e so no u rc o u n t r y st h eh i s t o r y , p r e s e n ts i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n t t e n d e n c yo fo u rc o u n t r y se m p l o y m e n ts i t u a t i o n , t h e nt od r a wf o r t ht h ee m p l o y m e n tp r o b l e m , m e a n t i m ee n d a n a l y s e si t sn e c e s s a r y a n df e a s i b l en a t u l 鹳s oa st of o r m u l a t et h ep r e s e n tf o u n d a t i o n r e s e a r c h i n ge m p l o y m e n tp o l i c y s e c o n d l yt h et h e s i sa n a l y s e st h ee m p l o y m e n tt h e o d e so f n o l l - b a l a n c e ，c u r r e n c y s c h o o l ，n e w - i n s t i t u t i o n e c o n o m y e t ee n d p o n d e r sd e e p l y o u rc o u t 埘 e m p l o y m e n tt h e o r y ，b a s i n go n t h e mt h et h e s i sp u t sf o r w a r dt h ee m p l o y m e n tt h e o d e ss u c ha sl a b o r m a r k e t c o n t r o l l i n g , p r e s e n te m p l o y m e n tp o l i c yd y s f u n c t i o n , h u m a nr e s o u r c ef a u n s f o r m i n g , e m p l o y m e n tl a wa n du n e m p l o y m e n t 缸l l a n e ee t e m e a n w h i l et h et h e s i se l a b o r a t e st h e 翻眠x 戚 e x p e r i e n c e sf r o mf o u ra n g l e ss u c ha st a xr e v e n u ea n dc u r r e n c y ，t r a i n i n ge n de d u c a t i o n , s o c i a l i n s u r a n c ea n dn i m b l ee m p l o y m e n t , t h e nb r i n gi ti n t ot h es c o p eo ft h e o r yr e s e a r c h t h et h e s i s e x p l o r e s t h ee f f e c t so fe c o n o m yp o l i c y ，h u m a nr e s o u r c e d e v e l o p m e n tp o l i c y ，t e c h n o l o g y d e v e l o p m e n tp o l i c ya n du n e m p l o y m e n ti i 塔u n 愀p o l i c y w h i c hc a r tp r o m o t ee m p l o y m e n t f i n a l l y t h et h e s i sf o r e c a s t sr a t i o n a l l y0 1 1 l c o u n t r y e m p l o y m e n tp o l i c i e si nt h ec o m i n gf u t u r ef r o mf o u r a n g l e so fe c o n o m yp o l i c y , h u m a nr e s o u r e 宅d e v e l o p m e n tp o l i c y , t e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tp o l i c y e n du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ep o f i c yb a s e do nf o r e i g ns u c c e e de x p o f i e n c e sa n do u rc o u n t r y p r e s e n t s i t u a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；e m p l o y m e n tb u r d e n ；e m p l o y m e n tp o l i c y ；e f f e c ta n a l y s i s - 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名；日期： 大连理工大学硕士学位论文 引言 o 1 政府促进就业政策的研究背景与意义 就业不仅是一个重要的经济问题，而且是一个敏感的社会问题，妥善解决这一问题， 关系到经济的发展、人民生活水平的提高和社会的安定。出于各种复杂的原因，当前我国 面临严峻的就业形势，在整个“十五”及以后的若干年，我国将进入严峻的高失业和就业 结构大调整时期，高失业率将与长失业期并存。我们党和政府也一直非常重视就业问题。 党的十六大报告明确提出：“就业是民生之本”，“国家必须实行促进就业的长期战略和 政策。各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业作为重要职责。” o i 1 政府促进就业政策的研究背景 鉴于就业问题的全球性和严峻性，世界各国都动用了大量人力、物力对此展开了深入 研究。从目前的研究现状来看，有以下几个特点：第一，研究方向集中。国外无论是从事 就业工作的政府官员，还是以就业研究为重点的专家学者，都以研究国家促进就业的具体 措施为主。而对这些措施所依托的政策环境及政策效应缺乏足够的关注。第二，就业政策 针对的主体分散。政策针对的主体分散是受各国国情决定的，欧美国家由于经济增长质量 较高，失业率普遍下降，就业政策面对的主体是青年、老年和身体残疾的弱势群体。而非 洲、西亚、东南亚和南美洲一些发展中国家和贫困国家，由于经济发展滞后，失业率屠高 不下，失业面广，失业时间长。这些国家就业政策所面对的对象包括城市下岗工人、新生 劳动力、农村剩余劳动力以及各种弱势群体。第三，就业研究结果简单并趋同。从就业研 究的最终结果来看，认为导致就业问题的主要原因是经济发展质量不高；人口素质低下； 产业结构不合理，生产方式的重大变革等，显然，在体制与宏观政策的层面上缺乏研究力 度。第四，促进就业的政策建议相异。对于经济发展比较好的发达国家，多数是“有岗无 人”，解决就业问题的重要手段就是加强对失业人员的培训，提高劳动素质以适应现有的 工作岗位。对广大发展中国家来说，多数是“人多岗少”，解决就业的关键还在于大力发 展经济，调整产业结构，尤其要发展投资少、见效快、就业容量大的服务业和劳动密集型 产业，主要从增加就业岗位和完善社会保障制度的角度来缓解日益严峻的就业问题。对于 部分低收入国家来说，多数是“人多岗无”，就业问题的解决则是个综合性的问题。既要 从内部入手优化经济结构，扩大经济总量，增加就业岗位，控制人口数量，提高人口素 质；还要从外部入手努力削减债务，增加经济储备。防范经济危机和债务危机。 我国的就业环境基本上处于国外“人多岗少”的阶段，同时兼有其他特点，但作为经 济发展势态良好，政治制度优良，社会稳定的发展中国家，只要积极借鉴国外各国关于制 政府促进就业的政策分析 定促进就业政策的经验，制定并实施符合我国国情的促进就业的政策，我国就业压力的缓 解并非不能实现。 0 1 2 政府促进就业政策的研究意义 本论文以“政府促进就业政策”为研究平台，基于以下两方面原因。 一方面，基于该选题的现实价值。目前全世界失业人口达到了1 5 亿；不充分就业人 口约为7 5 亿至9 亿，占全部经济活动人口的2 5 - - 3 0 1 有将近1 2 亿人生活的贫困线下 【”。我国的就业情况也不乐观，尤其是尽几年来，随着经济全球化步伐的加快，高新技术 产业的迅猛发展，经济结构的调整力度巨大，再加上我国尚处在融入w t o 的过程之中。 这些都会对我国当前的就业产生较大冲击。据园家统计局数据分析，如果按经济增长速度 保持在7 计算，在当前的经济结构状况下，每年新增的就业岗位7 0 0 万- - 8 0 0 万个，年 度供大于求的矛盾缺口在1 4 0 0 万一1 5 0 0 万之间嘲，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。在 就业形势如此严峻的现实下，世界各国纷纷结合本国实际实施了促进就业的财政政策、积 极的劳动力市场政策、经济发展政策和科技发展政策，加强职业培训，扩大灵活就业和非 正规就业范围等等，从加快经济增长、提升经济增长质量和提高促进就业服务质量的角度 来保证就业岗位的“净增量”从这几年的实践来看，效果比较明显，尤其是欧洲一些国家 如挪威、瑞典、瑞士等更为突出。客观上讲，世界各国针对就业所实施的具体措施有趋同 之势，但效果千差万别，本质原因在于发达国家、发展中国家、落后国家和转型国家的宏 观就业政策各有千秋。结合我国的国情，科学借鉴国外在促进就业政策方面的成功做法和 经验，对于最大限度的利用我国丰富的劳动力资源，缓解当前严峻的就业压力和维护社会 稳定大有裨益。 另一方面，从微观的层次上看，第一，促进就业政策的研究，有利于人力资源的开发 利用和经济增长。人力资源是经济资源中的核心资源，是一切资源中最珍贵的资源，只有 人力资源发挥作用，其他资源才能被充分利用。因此，比较多的失业人员的存在，是对人 力资源的浪费。同时，扩大就业即使从纯经济的角度看，对经济增长也是非常重要的。美 国经济学家奥肯( a s e r h o u k e n ，a m e r i c a ) 研究了失业率与g d p 的关系，提出了著名的 奥肯定理嘲，即失业率每上升1 个百分点，实际g d p 的增长率就下降2 5 个百分点。第 二，促进就业政策的研究，有利于促进人民生活的改善，实现个人的全面发展。江泽民同 志曾经指出：“我们建设有中国特色社会主义的各项事业，我们进行的一切工作，既要着 眼于人民现实的物质文化需要，同时又要着眼于人民素质的提高，也就是要努力促进人的 全面发展。”在现实的社会经济生活中，要更好地实现这一目标离不开就业。首先，就业 是人们获取报酬、提高物质生活水平的途径；其次，通过就业人才能实现其自身价值。第 - 2 。 大连理工大学硕士学位论文 三，促进就业政策的研究，有利于促进改革发展与稳定。就业问题是影响我国改革发展和 稳定的一个非常重要的因素。十六报告指出：“要把改革的力度、发展的速度和社会可承 受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。”要 做好这一结合点工作，就要积极扩大就业，把失业控制在一定程度，并不断提升就业结 构，使人民的整体素质不断提高、收入不断增加，从而更好地满足人民的物质文化需要。 0 2 政府促进就业政策的研究思路与方法 0 2 1 政府促进就业政策的研究思路 本论文将涉及以下几方面的问题。 ( 1 ) 从概述当前国内严峻的就业形势出发，导出了政府促进就业政策研究问题以及 其必要性和可行性研究问题。 ( 2 ) 探讨与分析中国政府促进就业模式的制度创新和就业政策的发展趋势问题，包 括如何建立阶段性就业制度、发展弹性就业形式，如何形成城乡统一的劳动力市场以及建 立失业保障的相应对策。 ( 3 ) 从政府就业理论分析的角度，考察政府促进就业政策的理论发展问题。主要包 括研究下列方面：第一，西方就业理论流派的发展历程及其对就业政策的影响；第二，我 国政府促进就业政策制定的理论依据和实际效应分析。第三，国外促进就业政策的实践经 验研究，文章主要从税收货币政策、培训政策、社会保障政策、灵活就业政策等四个角度 对国外的成功做法做了介绍。 ( 4 ) 文章分别从经济政策、人力资源政策、技术政策、失业保险政策等角度，提出 了其就业效应问题。 ( 5 ) 文章的落脚点是我国政府促进就业政策的预测问题。客观上讲，就业政策是广 泛的，在本论文中不可能穷尽所有其内涵和外延。笔者重点考虑在政府促进就业过程中起 重大作用的五个方面，即促进就业的经济政策、促进就业的技术政策、促进就业的人力资 源开发政策、促进就业的社会保险政策以及灵活就业政策。 本论文着重要解决的几个问题。 ( i ) 在分析国内就业形势及国外促进就业政策理论研究与政策经验的基础上，理性 分析了促进就业政策的效应问题。 ( 2 ) 以我国就业理论为基点，并依据促进就业的政策效应和我国现实国情，预测了 我国未来一段时期内的促进就业政策发展趋势。 0 2 2 政府促进就业的研究方法 ( 1 ) 理论分析方法 - 3 - 政府促进就业的政策分析 该方法主要是利用对奥肯定律、凯恩斯的就业理论、货币学派的就业理论、新制度经 济学的就业理论、新凯恩斯的就业理论的分析，为我国促进就业政策的形成寻求理论上支 持。 ( 2 ) 对比研究方法 对比研究方法主要是采用国际借鉴的形式展开的。文章首先较为详细的阐释了世界典 型国家( 以发展中国家为主) 促进就业的成功做法，并对其效应进行了分析。然后，在此 基础上，将我国当前的就业形势和促进就业的宏观政策与国外相比较，去其糟粕，取其精 华。 ( 3 ) 实证分析研究方法 实证分析研究方法集中研究过程中的具体实例上面，其中包括典型国家的近几年来促 进就业的成功经验，也包含了我国近年来的就业形势和促进就业的诸多政策。 ( 4 ) 经济数学方法 经济数学方法集中体现在文章中的各种数理推理和数值、数据的处理上面。本文对政 策的预测一般采用数值回归分析的方法加以解决。 五 大连理工大学硕士学位论文 1 1 我国就业状况的历史、现状及趋势 1 1 1 我国就业状况的历史及现状 我国从5 0 年代初到改革开放前，实行的是重工业优先的发展战略。国家为推进工业 化进程所建立的高度集中的中央计划型经济体制，确立了政府对包括劳动力在内的各类资 源配置的绝对主体地位。2 0 世纪5 0 年代中后期，为了不使失业公开化和保证农业为工业 的优先发展提供足额的积累资金，一方面，国家在农村通过严格的户籍制度限制农村劳动 力向工业产业部门和城镇的自由流动，将农村劳动力基本束缚在当地。据国家统计局公布 的数据，1 9 5 3 1 9 7 8 年间，农业劳动力的绝对数量翻了一番多。同期，农业产出占总产出 的比重从5 7 减少到3 2 ，下降了2 5 个百分点，但农业劳动力占社会总劳动力的份额从 8 8 降为7 6 ，仅下降了1 2 个百分点。这既造成了农村严重的隐蔽性失业，也阻碍了农 业生产率的有效提高。另一方面，政府在城市实行了“低收入、广就业”政策，通过建立 以“统包统配”为主要特征的劳动力资源配置制度，采取尽量在国有部门扩大招工指标的 办法，以指令性安置的方式解决所有城镇劳动力的就业问题，缓减城镇待业人员日益增多 的压力。事实上，这一阶段经济发展是以劳动力在“工业城镇人口、农业一广大农民” 这两个各自封闭的圈层内流动为特征的。改革前，我国就业困境主要是实行传统计划经济 体制，以及片面推行重工业优先发展战略所造成的。从根本上说，也与我们固守“社会主 义不存在失业”的教条思想紧密相关。1 9 5 8 年我国政府就正式宣布“中国已彻底消灭了失 业”人口。从此，中国的失业问题被低效率的生产组织形式掩盖起来了。到了7 0 年代末 8 0 年代初，由于知青返城等原因形成了城市失业高峰，就业问题已尖锐地摆在政府和社会 面前，“待业”一词开始出现。随着经济体制改革的深化，以“铁饭碗”为特征的旧的劳 动用工制度逐渐被打破，劳动力开始进入市场，参与就业竞争，原来有工作的劳动力因合 同终结或所在单位倒闭等原因又面临再就业的问题也突出起来，失业问题已不容回避。从 1 9 9 3 年起，我国开始使用“失业”这一国际通用指标，将原有“待业登记”也改为“失业 登记”，将原城镇待业人员改称为城镇登记失业人员。失业及失业人员作为我国新的经济 范畴在社会经济现实中广泛使用开来。 始于7 0 年代末的由农村推向城市的改革，引起了就业方式的革命性变革。由于乡镇 企业的迅速崛起，城乡隔绝的打破，城市准入门槛降低等，导致了农业劳动力在加工工 业、建筑业、商业、运输、服务业等部门和行业的就业量大增。城乡劳动力流动加速，国 5 政府促进就业的政策分析 家的就业政策，农民的就业观念，城市的用工制度与方式均发生了革命性转变。劳动力与 企业间的“双向”选择和聘用机制开始形成。我国就业制度最重要的变化是由政府计划配 置更多地转向了依靠市场机制和各生产经营单位按市场经济规律对劳动力资源实行自主配 制。 但是，随着经济改革的不断深入8 0 年代中期以后，由于国有企业设备老化，结构布 局不合理，管理不科学，体制弊端日益暴露出来。国有企业亏损严重，创造就业机会的能 力明显下降，失业下息人员增加。加之第三产业发展缓慢，城镇就业压力进一步加大。在 农村，因农业短期内难以实现规模化经营以及农一工一贸产业一体化进程缓慢，乡镇企业 因受到资本扩展、技术升级、市场容量、人力资本不足以及管理体制等因素的限制难以实 现二次创业等，农村劳动力过剩问题也相当突出。 另外，根据全国第五次人口普查资料，1 9 9 0 年我国劳动力人口达7 9 ，5 8 6 万人，2 0 0 0 年增至9 3 7 6 6 万人，十年增加了1 4 ，1 8 0 万人，年均增长1 6 ，快于总人口的增长速 度。其中，城镇劳动力人口增加较快，2 0 0 0 年城镇劳动力人口达3 6 ，7 6 9 万人，比1 9 9 0 年 的2 2 ，5 4 8 万人增加了1 4 , 2 2 1 万人，增长幅度达6 3 ，年均增长率为4 8 。城镇劳动力 人口的大量增加，主要是我国小城镇建设步伐加快，城镇化水平不断提高，工业化进程加 快，以及农村劳动力的大量转移所致。这种变化基本上反应了我国农村非农化进程及农村 剩余劳动力转移的现状。据统计，2 0 0 1 年城镇登记失业率为3 6 5 ，企业待岗者也占到 企业人数的3 7 。2 0 0 2 年底，城镇登记失业率为4 ，城镇失业人数约为1 4 0 0 万。根 据2 0 0 4 年国民经济和社会发展计划，当年城镇登记失业率预期目标为4 5 。“十五”期 间，新生劳动力供给将升至峰值，达5 4 0 0 万人，加上现存的失业下岗人员以及1 5 亿以 上的农村剩余劳动力，今后，不仅城镇失业下岗问题将更加突出，全国的就业压力也十分 巨大，就业形势不容乐观。主要原因：一是由经济结构调整和产业结构升级引起的“资本 深化”，进一步增强了资本替代劳动的趋势，使得非农产业特别是第二产业吸纳劳动力的 能力会持续下降。二是农业剩余劳动力人数不断增加，也会产生从农业向非农业，从农村 向城市转移的强大推动力。三是按照加入w t o 的承诺，国外大量工农业产品将进入国内， 必将对国内同类产品产生冲击，并将对一部分正在工业和农业领域就业的劳动力将产生替 代效应。从总体上看，在本世纪的上半叶，我国劳动力人1 3 将呈进一步增长的势头。就 业问题逐渐变得积重难返。 1 1 2 我国未来就业形势预测 我国城镇每年新增劳动力8 0 0 万人，加上“九五”末结转的1 4 0 0 下岗职工和失业人 员，未来五年劳动力供给总量将在5 4 0 0 万人左右，而预计能提供的就业岗位是4 0 0 0 多万 6 大连理工大学硕士学位论文 个，求大于供的矛盾十分突出，这还不包括农村约1 5 亿的剩余劳动力。而且我国加入世 界贸易组织对就业也带来了不利影响，根据专家预测，2 0 0 5 年，入世因素可能导致城镇增 加3 0 5 万的失业人口，导致失业率增加1 2 个酉分点。还可能减少农业就业机会2 0 0 0 万 个以上，从而进一步增加农村剩余劳动力，加大城镇就业压力。 根据人口普查的有关资料测算，到2 0 1 0 年，我国劳动力人口将达到1 0 6 亿左右。与 2 0 0 0 年相比，将再增加1 2 亿，增长幅度达1 3 ，年均增长1 2 。从2 0 3 5 年起，我国 的劳动力人口才有可能开始缓慢减少。当前及今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分 严峻。就业方面的主要矛盾，是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应 之间的矛盾。当前，这一矛盾主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并 存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动 力和失业人员再就业问题相互交织。焦点集中在失业下岗人员再就业上，而且这个问题已 成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。 当前日趋严峻的就业形势，从总体背景上看，是由于我国人口基数过大且增长过快。 劳动力供给超过经济发展所能提供的就业容量造成的，但不可忽视的一个重要方面是：政 府对就业问题虽很重视，但缺乏有力的宏观经济政策的支持。诚然，政府设立了下岗职工 再就业中心，为众多下岗职工提供了工作岗位，但下岗职工再就业率的一再滑落，从另一 方面说明，仅靠微观的运作难以提高就业率实现较充分的就业。因此，我们更加需要多方 面的宏观经济政策支持。 国外关于就业的一系列理论及其产生的影响表明，过高的失业率既无益于经济的增 长，更会危及社会的全面发展。第一，直接造成大量劳动力资源的浪费，从而降低产出， 影响潜在g n p 的实现，不利于经济的持续增长。著名的奥肯定律揭示了失业率和g n p 增长 率之间反向变动的相互关系。根据奥肯的测算，失业率每增加l ，g n p 增长率下降2 5 左右。尽管无法断定奥肯测算的准确性，但毫无疑问，失业率与经济增长率之间存在着反 向变动关系，高失业率导致经济增长率显著下降的可能性是极其大的。第二，不利于我国 改革开放的深入进行，特别是影响国企改革的进程，不利于巩固我国国企脱困的成果。第 三，大量失业者、下岗工人的存在，由于其经济上、心理上的压力，有可能形成不安定的 因素，影响社会的稳定。第四，我国是一个农业大国，“三农”问题一直是我国政府面对 的重大问题。农村的稳定、农业的发展、农民的安居乐业，一直是我国政府努力的目标， 而今上亿的农村剩余劳动力的存在和流动，势必影响到“三农”问题的解决，甚至有可能 动摇整个社会稳定的基础。， 政府促进就业的政策分析 1 - 2 我国就业问题的提出 1 2 1 就业和失业人口均呈上升趋势 1 9 7 8 年以来，我国创造了3 3 亿个就业岗位，其中创造非农就业岗位2 4 ，6 7 8 万个，可 以说是当今世界创造就业岗位最多的国家。1 9 8 0 1 9 9 9 年期间世界总劳动力人数增加了 8 5 9 亿人，其中我国增加了2 1 2 亿人，占世界新增劳动力总数的2 4 7 。从1 9 9 0 年至 2 0 0 1 年，我国从业人员规模从6 5 亿人扩大到7 3 亿人，增加8 , 3 0 0 万，就业规模的扩大 无论是从总量上还是从速度上都是相当可观的。但与此同时，失业人口也在不断增加，失 业率也在提高。据国家统计局提供的数据，全国城镇实际失业人口1 9 9 3 年为5 4 0 万人、 1 9 9 5 年为7 4 6 万人、1 9 9 7 年为1 ，0 3 0 万人。全国城镇失业率1 9 9 3 年为2 6 、1 9 9 6 年为 3 o 、1 9 9 8 年为3 1 、2 0 0 1 年为3 6 、2 0 0 2 年9 月底为3 9 n 。这说明我国就业总 量和失业人数都在增加，并且幅度很大，但要求就业的人数增加超过了就业岗位的增加。 近年来，我国城镇登记失业率在逐年上升。尽管2 0 0 3 年我国就业总量继续增长，全 国实现城镇新增就业岗位8 5 9 万个，有4 4 0 万人实现了再就业。但由于劳动力总量大，新 增劳动力持续增长，到2 0 0 3 年底，全国城镇登记失业人数为8 0 0 万人，城镇登记失业率 为4 3 。城镇失业率逐年攀升，具体如表1 1 所示。与此同时，再就业率却逐年走低， 已从1 9 9 8 年的5 0 降至2 0 0 1 年的3 0 ，2 0 0 2 年上半年仅为9 1 。2 0 0 4 表1 11 9 9 0 - 2 0 0 3 年城镇失业登记率( ) 年份 1 9 9 01 9 9 31 9 9 51 9 9 81 9 9 92 0 0 12 0 0 22 0 0 3 l 城镇登记失业率 2 52 62 93 13 33 74 04 1 年城镇新增就业9 8 0 万，达到7 0 5 5 万，比预期目标多8 0 万。城镇登记失业率为4 2 ， 约为3 2 3 6 3 1 万，同比下降o 1 个百分点。相对2 0 0 4 年9 5 的经济增长率，就业几乎没 有增长“。近年来，中国陷入经济与失业同步增长的怪圈( 见图1 1 ) 。另外，据统计， 2 0 0 2 年，我国富余农业劳动力为1 1 7 亿，2 0 0 3 年为1 2 5 亿，2 0 0 5 年达到1 5 亿。这些失 业人口如果得不到妥普安置。既有可能会破坏农村经济良好的发展势头，更可能会引发严 重的社会问题。 1 资料来源：中国统计年鉴( 1 9 9 5 - - 2 0 0 3 ) ，国家统计局，中国统计出版社；中国统计月报 2 0 0 4 ) 第8 期，国家统计局中国统计出版社 毫 大连理工大学硕士学位论文 圈1 12 0 0 0 - - 2 0 0 4 年中国经济与失业同步增长1 f i g 1 1c h i n a se c o n o m ya n du n e m p l o y m e n t i n c r e a s ea tt h es a m es p e e df r o m2 0 0 0 - 2 0 0 4 1 2 2 就业弹性迅速降低 我国就业的增加一度主要依靠经济的外延性扩张。经济体制改革的初期，就业弹性系 数( 就业增长经济增长率) 相对较高，由表1 2 可知，1 9 9 6 2 0 0 2 年间，同样的经济增 长，只能使就业增长0 1 9 6 。就业弹性的迅速下降，显著地抑制经济增长对就业的吸纳 能力，强化了就业的总量矛盾与结构矛盾。如果不对这一发展趋势引起足够的认识，也势 必会影响国家的经济发展和人民生活水平的提高。 1 2 3 结构性失业突出 目前我国劳动力市场存在职业岗位与劳动力供求难于匹配和“有供无求”与“有求无 供”并存的严重问题，一方面，失业人口不断增加，劳动力供给持续增长，另一方面，劳 动者的索质不能满足要求，不少岗位空缺。无技能和低技能的劳动力严重过剩，中高技能 的劳动力明显不足，据统计，在全国7 0 0 0 万产业工人中，初级工占6 0 ，中级工占3 5 ，而高级工和高级管理人员，高级工程技术人员则明显不足。人民网2 0 0 4 年9 月2 6 日 以“上海年薪2 0 万难求一高级技工”为题，全面阐述了我国中高级技工短缺的现实。表 明了我国结构性失业突出的程度。供求不匹配导致了劳动力市场上约1 7 的就业机会在无 形中流失。 】 中国统计年鉴1 9 9 9 - - 2 0 0 3 ) 国家统计局，中国统计出版社；中国统计月报2 0 0 4 ) 国家 统计局，中国统计出版社 9 政府促进就业的政策分析 与此同时，据中国劳动力市场信息网监测中心披露，2 0 0 3 年我国部分城市“有供无 求”的职业不少，岗位空最与求职人员的比例，其中天津的保险业务为8 ：1 ，物资采购为 9 ：1 ；重庆的机械电气工程设备安装为8 ：1 ；沈阳的数控操作为6 ；l ，模具钳工为7 ； 1 。同时“有求无供”的职业也不少，其岗位与求职人员的比例，天津的机动车驾驶为l ： 3 ，维修电工为1 ：5 6 ：重庆的机动车驾驶为l ：6 ；南京的计算机工程师为1 ：8 ，保险业 务员为l ：l o 。这也非常直观的说明了我国就业当中的结构性矛盾。 表1 2 我国1 9 8 0 - - 2 0 0 2 年就业增长走势分析1 年份经济增长率从业人员增长城镇从业人员 就业弹性城镇就业弹性 塞 增长率 1 9 8 07 83 2 65 2 60 4 20 6 7 1 9 8 68 82 8 33 7 80 3 20 4 3 1 9 9 19 21 3 92 1 70 1 50 2 4 1 9 9 69 61 3 33 7 80 1 40 3 9 1 9 9 87 80 5 l2 3 30 0 6 5o 3 0 2 0 0 0& 00 7 9 91 2 30 0 9 90 1 5 2 0 0 27 30 8 71 均0 1 l0 1 9 1 2 4 就业总量矛盾突出 从表1 3 看到，我国城镇劳动力市场的劳动力供求总量并不是非常紧张。因依赖市场 实现劳动资源的配置须有一定水平的失业率，同时考虑我国经济的发展存在通货膨胀与失 业率的替代关系以及国民经济承受能力。我国的登记失业率仅为3 4 ，并未超过国际 3 5 4 左右的警戒线水平。此外，我国每年全社会固定资产投资平均为2 7 ，8 0 7 亿元 ( 1 9 9 6 2 0 0 0 ) ，如此庞大的经济规模相对于城镇每年的约3 0 0 万人的新增劳动力供 给，从数量上考察城镇劳动力市场的劳动力供求基本是均衡的。 但是，从经济结构调整、提高效率和国民经济与社会发展全局的视角观察，我国就业 的总量矛盾实际上依然十分尖锐。首先，我国未建有完着的劳动力调查制度，城镇登记失 业率并不能准确反映劳动力资源的配置状况；其次，我国乡村存在数量庞大的过剩农业劳 1 资料来源：国家统计局和社会科技司、劳动和社会保障规划财务司编中国劳动统计年鉴( 2 0 0 2 ) 中国统计出版社 - 1 0 大连理工大学硕士学位论文 动力急需向非农产业转移，有5 0 的劳动力在从事第一产业的劳动是无法实现国民经济现 代化的；最后，国有企业1 9 9 8 2 0 0 1 年下岗分流了2 5 5 0 万人，其中5 0 0 万人还没有实现 再就业。同时，城镇企业富余人员、企业待岗工人仍然存在。潜在性失业人员总量超过 1 2 0 0 万人。 表1 3 我国1 9 9 5 - - 2 0 0 3 肆喇噬臼翰睁概况表1 ( 单位万人) 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 3 从业人员6 8 8 5 0 6 9 8 0 06 9 9 5 77 0 5 8 67 1 1 5 07 4 2 8 07 6 3 4 27 5 2 6 3 其中：城镇 1 9 8 1 52 0 2 0 72 0 6 7 82 1 0 1 42 1 2 7 42 2 0 8 02 5 2 2 12 3 2 4 3 乡镇4 9 0 3 5 4 9 3 9 34 8 2 9 74 9 5 7 24 9 8 7 65 2 0 0 05 1 1 2 l5 2 0 2 0 其中：国有单位 1 1 2 4 41 1 0 4 49 0 5 88 5 7 28 1 0 27 8 8 38 0 8 48 2 2 8 其中 就业结构( ) 第一产业 5 0 54 9 94 9 85 0 15 0 04 8 84 4 34 2 2 第二产业 2 3 52 3 72 3 52 3 02 2 52 2 02 0 72 1 4 第三产业 2 6 o2 6 42 6 42 6 92 7 52 9 23 5 03 6 4 城镇登记失业人数5 5 2 8 5 7 6 85 7 1 05 7 5 05 9 5 05 4 3 25 3 2 35 3 3 9 城镇登记失业率 3 o3 13 13 33 13 74 04 1 ( ) 1 2 5 就业权利保障虚弱无力 我国的法制建设经过几十年的发展取得了很大进步，但仍不健全。无论是制法、执 法，还是到守法都存在不少漏洞，与经济的发展还不协调。与人民息息相关的劳动方面的 法律也不例外。宪法、劳动法、工会法、妇女权益保障法、残疾人保 障法、企业职工奖惩条例以及国营企业辞退违纪职工暂行规定等一系列法律、 规章所规定的劳动者的权益并不能得到充分保障。其中的原因或是法律法规缺位、不健 全，不能适应我国市场经济和社会发展的要求，或是其难以操作，或是法律、规章存在冲 突，或是劳动执法乏力，职工自身的维权意识也比较薄弱。这些法律法规的欠缺或不足都 造成了对就业者权益保护的虚弱无力。 1 资料来源：国家统计局中国统计年鉴( 1 9 9 6 2 0 0 3 ) 中国统计出版社 政府促进就业的政策分析 1 2 6 实际失业率高于统计失业率 按国家统计局的定义，失业人员指非农业户口，在一定劳动年龄、有劳动能力而且要 求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。目前，我国统计失业率远低于实际 失业率。主要原因是：( 1 ) 国家统计局公布的失业率仅限于城镇，不包括农村的失业人 员。事实上我国农村劳动力供过于求的状况比较突出。( 2 ) 国家统计局的失业统计仅限 于在当地就业服务机构正式登记的失业人员，没有正式登记的未计算在失业之内，如未能 及时安置就业的大中专毕业生、复退军人等。( 3 ) 失业率的统计只限于公开失业，企业 内的不公开失业即通常所谓的“下岗”和“富余”人员没有统计在内。在企业再就业服务 中心中的下岗职工以及出了“中心”依然没有和企业解除劳动关系的职工，现在共有6 0 0 多万人，把他们和失业人员起计算，失业率为7 。口1 1 3 我国政府完善促进就业政策的必要性和可行陛 1 3 1 政府完善促进就业政策的必要性 中国的改革开放，意味着中国的经济发展进入一个新的轨道。如果说中国的商品或产 品市场的发展已经较快地适应新的市场化发展模式，那么，包括劳动力、资本、技术和管 理在内的各种生产要素市场的发展，在整体上，仍然处于如何适应新的发展轨道的转型时 期。在这个复杂的背景下，中国的就业体制和就业机制也是处于变革的困难且关键的时 期。一方面，在改革开放程度上中国的就业取得了前所未有的进步，基本上摆脱了过去的 城乡就业完全分割、城市就业统包统配、乡村就业自然经济状态的局面，出现了发展中国 家进入工业化时期所共同具有的农村劳动力向城市流动、不发达地区劳动力向发达地区流 动、劳动力要素的使用效率日益提高、各个类型的劳动力收入水平在各个层次上逐步趋于 全国统一的新局面。另一方面，中国的就业受制于各种因素而尚未能够顺利转轨，出现了 一般发展中国家在工业化时期不常见的高水平失业和就业不足并存的现象叫。鉴于以上两 个方面的积淀，便形成了巨大的就业压力。 从宏观的层次上看，我国当前的就业压力可以概述为以下几个方面。一是尽管以国内 生产总值衡量的经济现代化程度很高，2 0 0 1 年的第二、三产业比重已经达到5 1 1 和 3 3 6 ，二者之和为8 4 7 ，但是，以农村就业比重高居不下为特征的国民经济二元经济 结构仍然突出。该年的农村就业比重仍然高达6 7 2 ，城镇就业仅有3 2 8 ，如果减去 农村中的非农业就业人口，完全从事农业的就业比重仍然高达4 4 1 嘲。因此，随着农业 对外竞争程度的提高和效益农业压力的加大，农村中的就业不足现象将可能更为严重。二 1 2 大连理工大学硕士学位论文 是美、加、英、法等发达国家的第三产业就业比重和产值比重二者基本上都是相当的，即 近年都在7 2 7 4 左右的水平：中国相比这些国家来说，劳动力的生产效率较低，第三产 业的劳动密集程度更大，即意味着，中国在第三产业的就业比应该大于其产值比，就像其 他许多发展中国家那样( 如马来西亚为5 0 ；4 1 、菲律宾为4 5 ；4 5 、巴西为5 6 ：5 0 等 等) m 。但是奇怪的是，中国第三产业的产值比是3 3 6 ，就业比只有2 7 7 。这说明， 中国的第三产业的就业机制中存在问题，很可能是具有计划经济特征的行政壁垒等因素所 造成的。例如，作为反证，在较大程度上摆脱旧经济形态的“浙江就业模式”中，近两年 来的三产对g d p 增长的实际贡献率为5 7 5 ，而三产吸纳劳动力所占比例达到近7 0 ”。 三是中国经济的