（行政管理专业论文）村民自治结构——功能研究.pdf

内容提要 y 6 3 9 5 2 9 村民自治是当前中国政治发展的社会基础。是中国政府高度重视、目前许多 行政管理学专家学者都在密切关注的热点问题。农村的稳定与发展是整个中国社会 稳定与发展的基础。费孝通先生曾提出三农问题的关键是农民问题，农村基层民主 的发展和农民民主权利的保障是我国民主建设和人权事业发展的重要课题。十三亿 中国人有九亿多在农村，让8 0 的农民直接行使民主权利，实行基层自治制度，对 于落实宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的精神，体现社会主义 人民当家作主的本质具有重要而深远的意义。 1 9 8 7 年全国人大常委会通过的中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ， 对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式及村民会议的 权力和组织形式等问题作了全面规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制 度和直接民主制度在法律上确立起来，为村民自治的发展奠定了坚实的基础。1 9 9 8 年1 1 月第九届全国人大常委会第五次会议通过此法，从而把我国村民自治工作和 我国农村基层民主建设推向了一个新的历史发展阶段。 村民自治是一种源自农民的制度创新，是党和政府领导人民发展社会主义民 主政治的伟大创造，不断完善的村民自治结构及功能必将推动整个国家的民主化进 程。但随着中国加入世界贸易组织，随着村民自治在广大农村的实践，日益暴露出 许多方面的问题。我曾直接参与了村民自治的实践活动，对此有着直接的感受。实 践在发展，理论应不断取得进步并发挥重要导向作用。加强村民自治的理论研究， 涉及到我国基层民主政治建设的成功。本文秉承辩证唯物主义和历史唯物主义的世 界观和方法论，把村民自治作为一种社会现象和制度，运用结构功能主义的方法对 村民自治作了规范研究，以期达到深化村民自治理论之目的。 关键词：村民自治民主综合治理 村民素质 a b s t r a c t t h ep r o b l e m se x i s t e di na g r i c u l t u r ea r et h em a i nf o c u sa b o u tw h i c hc h i n a s g o v e r n m e n tc o n c e r n st h es t a b i l i t ya n df u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h ev a s tc o u n t r y s i d ea r e t h eb a s eo ft h ew h o l ec o u n t r y ss t a b i l i t ya n df u r t h e rd e v e l o p m e n tt h ek e yt ot h et h r e e m a i n p r o b l e m so ft h ec o u n t r yi st h ep r o b l e mc o n c e r n i n gp e a s a n t sw i t h o u tt h e m o d e r n i z a t i o no ft h ec o u n t r ya n dt h ec o n t i n u a ld e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , i ti s i m p o s s i b l ef o rc h i n at oc a t c hu pw i t ht h ed e v e l o p e dc o u n t r i e se a r l i e r b u i l d i n gt h e h i g h - d e v e l o p e ds o c i a l i s t i cd e m o c r a c yi st h eb a s i cc o n t e n to fo u rm o d e r n i z a t i o n t h e r ei s al a r g ep o p u l a t i o ni nt h ec o u n t r y s i d e ，a c c o u n t i n gn i n eb i l l i o n ，8 0 o f1 3b i l l i o ni nc h i n a t h em o d e r np e a s a n t sp l a ya l li m p o r t a n tr o l ei nc h i n a t h es e l f - m a n a g e m e n to ft h ev i l l a g e r si so n eo ft h eb i g g e s ta c h i e v e m e n t sw h e n c h i n ad e v e l o p st h es o c i a ld e m o c r a c y i tw i l lp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h ew h o l e c o u n t r y sd e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o n i fw ec a r r yo u tw e l lt h es e 0 - m a n a g e m e n to ft h e v i l l a g e r s ，s u r e l yw ew i l lg a i ng r e a ta c h i e v e m e n t s h o w e v e rw i t ht h ee n t r yo ft h ew o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o na n dt h e a p p l i c a t i o n ，a s e r i e so fp r o b l e m sh a v ec o m ei n t ob e i n g ，w h i c hn e e ds o l v i n gi nt i m eip a r t i c i p a t e di n g r o u n d w o r ki nv i l l a g e r sa n dt o w n sa n dp u ti ti np r a c t i c ei np e r s o n ih a v eg o tt h ed i r e c t e x p e r i e n c ea n dis u mu pa n dt r yt oe x p l o r ei ti na c t u a lp r a c t i c e k e yw o r d s ：s e l f - m a n a g e m e n t d e m o c r a c yc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t o v e r a l lq u a l i t i e so f t h e v i l l a g e r s 村民自治姑构一功能研究 引言 村民自治制度被一些学者称之为中国乡村的“草根民主”。然而，正如英国学 者戴维赫尔德所看到的，民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人 困惑的。虽然村民自治制度在我国农村实施已有十多年的历史。但是，迄今为止， 人们对于村民自治产生和发展的原因及其存在的价值和实践成效依然存在严重的 分歧。在有的人看来，中国农村村民自治是农民群众的伟大创造和基层及整个国家 民主化的历史性进步，村民自治是中国政治民主化进程的伟大起点：有的则认为村 民自治是理论上的怪胎、政治上的浪漫、实践上的错误和形式上的欺骗；还有不少 人士对村民自治的实践成效及其生命力持怀疑的态度。村民自治的发展的现状究 竟如何? 实践价值及其生命力何在? 己成为当前亟待回答的问题。尤其是对于村民 自治认识上和理沦上的分歧并不仅仅是单纯的学理之争，它电直接和间接地影响到 村民自治的实践及其发展方向。由于人们认识上和理论上的困惑本身是现实世界及 实践中的矛盾的反映，同时也可能源于对现实和事实的不同的解读。 1 村民自治的缘起 村民自治是我国农村推行的一种社反- $ r j 度，其主要特点是由村民自己决定属于 本村内部的事务，其他组织无权干涉，即村民通过“实行民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督”自我管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社 会治安等。 1 1 村民自治的渊源 我国乡村自治的历史至少可追溯到元明时期。元代将我国农村中的自然村称为 社，作为县政权之下的社会区划，集政治、经济、社会职能于身，对后代，特别 是对黄河以北省份影响最大。元立社令文中指出：“诸县所属村庄，凡五十家 立为一社，不以是何诸色人等并行入社。令社众推举年高通晓农事有兼丁者产为社 村民自治结构一功能研究 长。”明代在继承元代社制基础上，通颁布条令，强调并突出了里设老人，选年高 为众所服者，导民善，平乡时争讼的“老人”主自治行式。9 清代，实行地方自治 以专办地方公益事宣，辅佐官司治为主的“以乡人治其乡之事”的政策，并于光绪 三十四年颁布了城镇乡地方自治章程，其中对自治范围、内容、自治机构和人 员任期做了比较详细的规定。后来的国民政府效仿了清政府实行乡村自治的基本做 法，并从完善村庄政治出发，干1 9 3 0 年分布了乡镇自治旌行法。 新中国建立之初，为了巩固新生政权，国家政权的组织建设基本上延伸到社会 的最基层，在农村建立了村级的政权，即由村人民代表会议( 或人民代表大会) 与村人民政论组成的村人民政权。1 9 5 4 年宪法颁布后，取消了村级政权，乡镇为农 村的基层政权单位。乡以直的工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互 推产生的代表主任，协助乡政府负责这些工作单位的事务。由于代表主任一般由乡 人民代表兼任，因而乡以下的工作单位多少具有一些自治的因素。1 9 5 8 年的农村公 社化运动开始后，这些仅有的自治因素也随着人民公社体制的确立而荡然无存。一 直到1 _ 9 8 8 年我国才在农村部分地区试行村民自治。 1 2 村民自治的基础 121 村民自治的历史原因 1 9 5 8 年我国在国内外严峻形势下实行了人民公社体制。在这种管理体制下国 家权力空前深入地介入农村，对乡村社会实际上行全控型管理。人民公社是一个集 政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系，兼具基层行政管理和社会生产管 理的双重功能，又是农村基层社区组织。通过这种制度安排，形成了农村公共资源 由下向上集中，由行政权向党组织集中，由党组织向党组织负责人集中的高度集中 统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。人民公社对农民的 生产劳动、政治活动、家庭生活等均实行高度集中统一的管理，通过党组织系统及 其领导下的行政系统组成一个无所不管的控制体系。事实证明，这种管理模式使农 业经济缺乏活力，造成农业发展停滞，人民的生活水平普遍不高；它阻止了农村社 会正常的分化和流动，也阻碍了农村政治面目的发展。这种状况呼唤薪的农村管理 体制的出现。列宁指出：“委托人民代表在国家机会中实行民主是不够的，要 建立民主，必须群众自己立刻从下面发挥主动性，实际参加一切国家生活。”人民 。扬鲍元代农村社制研究，历史研究，1 9 9 5 年第4 期。 清水盛光满清调查月报第17 卷第6 号 2 村民自治结构一功能研究 群众“不仅自己来参加投票和选举，而且自己来参加管理。”村民委员会作为基层 群众自治组织，就是社会性主义直接民主的具体体现。 122 村民自治的经济基础 首先，我国农村已经具备了村民自治的基本物质条件。我国农村已基本摆脱贫 困，处于接近小康生活水平，严重制约民主发展的温饱问题在绝大多数农村已不复 存在。人们对于社会事务产生积极的关注，必须有一个最低限度l l 勺物质水平，美国 著名政治学农李普塞特认为：“一个国家越富裕，它准许民主的可能性就越多。”他 还说：“从亚里士多德到现在，人们一直认为，只要在富裕社会，即生活在现实贫 困线上的公民相对较少的社会，才能出现这样一种局面：大批民众理智地参与政治， 培养必要的自我约束，以避免盲从不负责任煽动的呼吁。”。经过改革开放以来的 发展，全国城乡面貌发生了巨大变化，人民已不再为衣食担忧，而是着力于致富奔 小康。 其次，村民自治的制度安排受到经济制度状况的制约。新时期农村经济状况的 根本转变在于市场化的改革方向。家庭联产承包责任制在坚持土地集体所有制基础 上改革了土地经营制度，改变了农民与集体经济组织之间的依附关系。从此，市场 成为乡村社会资源配置的最主要因素。农民可以通过市场途径区获取生产所需要的 基本生产要素，自主地安排生产和生活。这说明，与中央计划经济相适应的村庄管 理体制，从内容到形式已不能适应农村发展的要求，需要对村庄的政治制度进行重 新安排。村庄公共物品的生产与供给，从幕后走到前台，即从人民公社化时期村集 体经济个承担主体，向村集体经济组织、企业和农民多主体转化，农民通过交纳 各种费用，正逐渐成为村庄公共品和服务的主要投资者。因此，农民有参与该类产 品生产管理和监督的权力，有对村庄发展和村庄事务实行自治的要求。 农村生产经营方式的改变使农民的民主意识增强，现行以农户为主体的农村家 庭联产承包责任制与传统的一家一户的小生产方式已大相径庭，在商品经济的大潮 中，农民的主体意识正在觉醒。上述两种生产方式虽然都是以家庭为生产单位，但 在性质上却有着根本的区别。传统的一家一户生产方式是以封建地私有制为基础的 自然经济，汪洋大海般的小农经济为封建专制提供了天然的基础，传统的农民的性 格特别是保守中庸、服从权威、沉默忍让，与民主所需要的平等意识、主动精神、 列宁全集第3 卷第2 7 2 页 李普- 塞特( 美国) 政治与社会基础，上海人民出版社，19 9 8 年第4 1 6 页 村民自治结构一功能研咒 竞争精神等格格不入。而家庭联产承包责任制的基础是社会主义公有制下的商品经 济和市场经济。商品经济天生地需要主动参与、平等竞争的市场主体，农民在商品 经济的熏陶下逐渐适应，开始学会维护经营自主权和其他权益，开始关心村里、乡 里乃至全国大事，并要求要涉及自身利益的关键事情上有所作为，这样，以农户为 单位一个个独立的利益主体出现了，以平等参与、协商决策为特征的民主要求也出 现了，不同利益主体在根本利益基本一致的前提下要协调彼此的权利和义务，最自 然的方式莫过于民主。一方面，由于市场化取向的改革和土地集体所有制的制约。 形成了乡村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益 主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会 根基”，。中园乡村社会正在进行以经济上的不平等取政治上的不平等的过程。然而， “分化本身并不足以导致现代化。发展是分化和整合互相作用的过程，“为了达到 这一整合，国家需要向乡村社会输入新的制度规则，村民自治便是这些利益关系调 整的结果。 1 2 3 村民自治的政治基础 村民自治是改革由经济领域向政治领域延伸的结果，是整个国家政治体制改革 的重要组成部分。为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革 和建设事业的全面发展，必须进一步扩大农村基层民主。“以社会主义市场经济为 基础产生的村民自治制度变迁需培育，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法 制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的 支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村 庄层面上进行管理体制改革和实行村民自治最重要的政治原因。”罾在一定意义上， 村民自治是国家对村民的一种民主承诺。这种以村民个人权利为本们的村治体制， 是一个历史性的进步。宪法有关乡镇体制和村委会的具体规定，专门的村民 委员会组织法的制定，都体现了国家法制主义精神发展的必然逻辑。可以说，村 民自治是国家主导下，以法制权威为基础的授权性自治。它表明，国家不是直接以 行政权力为基础来界定乡村社会的利益边界，而是以国家权力机关的立法来确定乡 村社会各利益主体之闯的权利和义务关系。这种法制权威的存在，将乡村社会自治 权转化为国家法律的强制力，形成了村民自治得以推进的法制基础。 柬光磊“当代社会各阶层分析，天津人民出版社，19 9 8 年，第43 页 张军关于村民自治的思考社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第3 0 9 页 4 村民郇e 结构一功能研究 1 3 村民自治的发展历程 村民自治制度是我国农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民 主制度，也是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果。它在农村改革的 历史进程中产生，又在中国改革大潮的推动下逐步完善。 1 3 1 村民自治组织的萌芽时期( 1 9 8 卜1 9 8 2 ) i 9 8 0 年底，广西壮族自治区的宜山、罗城两县一些农村由于社会管理的实际需 要，农民自发组建了一种全新的组织村民委员会，以取代习益瓦解的生产大队 组织。村民委员会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设旌，后来逐步扩 大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理，村民委员会的 性质也逐步向群众自治组织演变。1 9 8 2 年4 月，宜山、罗城两县共有6 7 5 个村建立 了村民委员会，占两县自然村的1 5 左右。与此同时，四川i 、河南、山东等省的一 些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。 132 村民委员会建立时期( 1 9 8 2 1 9 8 7 ) 1 9 8 2 年1 2 月，第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地农村实 践经验，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会 的群众自治组织，从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久，全国 各地根据宪法要求，进行了建立村民委员会的试点。1 9 8 3 年l o 月，中共中央发出 关于实行政社分开建立乡政府的通知，对建立村民委员会的工作提出了具体要 求。此后，村民委员会的建立进入了普遍的具体实施阶段。到1 9 8 5 年，全国共建 立村民委员会9 4 8 6 1 8 个。，到1 9 8 7 年村民委员会组织法颁布之前，除个别省 之外，全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。 133 村民自治法律制度基本框架形成时期( 19 8 7 1 9 9 0 ) 1 9 8 7 年1 1 月2 4 日，全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织 法( 试行) 。这部法律依据宪法第l l l 条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、 产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了全面的规 定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上确立起 来。此后，全国各地开始贯彻村民委员会组织法，在实践中逐步建立和完善村 此数字来自于金太军施从美乡村关系与村民自治广末人民出版社2 0 0 1 年7 月版第16 2 页 5 村民自治结构一功能研究 民自治的各项制度。到1 9 8 9 年底，全国有1 4 个省、自治区、直辖市在试点基础上 开始依法选举村委员干部，促进了民主选举制度的建立和完善。 1 3 4 村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向规范化和法制化时期( 19 9 0 年以 后) 1 9 9 0 年9 月2 6 日，民政都发出了关于在全国农村开展村民自治示范活动的 通知，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1 9 9 4 年2 月，民政部又发布了全 国农村村民自治示范活动指导纲要( 试行) ，对村民自治示范活动的目标、任务、 指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提出要建立民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督第四项民主制度，从而使全国的村民自治示范活动 逐步走向规范化和制度化。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活 动不断深入，四项民主制度进一步健全。截至1 9 9 8 年6 月底，全国已有2 6 个省、 自治区、直辖市的人大常委会制定了实施村民委员会组织法的地方法规。1 9 9 7 年9 月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调要扩大基层民主，进 一点完善民主选举制度和村务公开制度。1 9 9 8 年6 月l o 日，中共中央办公厅和国 务院办公厅联合发出关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知，对 完善四项民主制度提出更具体的要求。1 9 9 8 年1 1 月4 日又通过了正式的中华人 民共和国村民委员会组织法，村民自治这种新型的农村治理模式终于以正式法的 形式确立下来。 2 村民自治的结构与功能 2 1 村民自治的结构 2 ，1 1 村民自治的组织结构由村委会、村民代表会议、村民大会组成 村委会。村民委员会是农村基层群众性自治制度的实体组织，是村民自我管 理、自我教育和自我服务的组织。它在性质上属于民间团体，不在政府的行政序列 之内，是村民会议休会期间的常设机构。它由主任、副主任稚委员共3 7 人组成， 其职责任务可归纳为两大方面，即执行村民会议的决定，组织开展各项自治活动， 办理本村的各项事务；执行上级政府交办的任务，协助国家机关做好工作。村民委 员会第届任期3 年，其成员不脱离生产，不领取工资，只接受适当补贴。村民委员 会根据实际工作需要，下设专业委员会。目前，全国各地村民委员会所属的专业委 村民自治结构一功能研究 员会数量、名称都不统一，主要是四种：即民政福利委员会、民事调解委员会、治 安保卫委员会、文体卫生委员会，分别协助村民委员会处理相关的日常事务。各专 门委员会向村民委员会负责，受村民会议监督，其成员可由村民委员会成员兼任。 为便于开展工作，村委会还分设若干村民小组。村民小组是村民自治的最小单元， 在村委会的统领导下，开展本小组的各项活动。村民小组按照方便活动的原则设 立，组长可由居住在本组内的村民委员会成员兼任，也可另选他人，每届任期与村 民委员会相同。 村民代表会议。 按照法定人数召开村民会议，在农村中难度很大。第一、规 模上的问题。中国的行政法是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大、人口较 多，一般在1 0 0 0 5 0 0 0 人，多的村达到8 0 0 0 人，甚至1 0 0 0 0 人，这样规模的人 口是很难召开村民会议的。第二、区域分布上的问题。主要指一些山区农村，这些 农村的行政村往往由几个自然村组成，村民居住分散，这就增加了召开村民会议的 难度。第三、农业生产上的特点。农村实行联产承包现任制以后，农村的土地分到 每家每户经营，其劳动和闲暇时间不统，召开全体村民会议的时间难以保证。第 四、社会流动的增加，大量青壮年劳动力外出打工或经商，这就给经常性召开村民 会议带来极大困难。各地在实践中制定了各种形式的村民代表会议。比如，湖北省 1 9 8 9 年通过的村民委员会组织法的实施办法，是最早涉及村民代表会议的省级 法规。1 9 9 2 年9 月，民政部下发了关于全国农村开展村民自治示范活动的通知， 第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1 9 9 7 年，全国5 0 左右的村 建立了村民代表会议制度。1 9 9 8 年l o 月14 日中共十五届三中全会所通过的中共 中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定，确立了村民代表会议这一制度， 并指出村民代表会议是一种民主议事制度。1 9 9 8 年月4 日全国人大通过新的村 民委员会组织法，对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。 在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力比村民会议要大。因为这些村 民代表一般而言，在村中具有较高的威望，并且素质相对较离，他们对村党支部、 村委会有较大的影响力，并且村民代表会议更易操作。因为村民数量多且流动性又 大，召开村民会议实为不易。而村民代表会议一般规模适中，容易召集，可以节省 备项会议开支，并且容易解决会议场地。 各地村民代表会议的组织结构和职权不完全一致。有些地方的村民代表会议制 度还建有常设的组织机构。有的村的村民代表会议设会长、副会长和秘书长各一人， 封民自活结构一功能研究 由他们组成会长会议。会长会汉在会长的主持下开展工作，领导和组织村民代表会 议开展活动。有些村在村民代表会议中设立村务监督小组或财务监督审查小组。对 于村民代表会议的性质问题，学者们有一定的分歧意见。有的学者认为村民代表会 议和标记会议是权力机构；有的学者认为是决策机构，因为根据村组法的规定， 村民会议与村民代表会议对村内重大事务的决策具有最高权威性；有的学者认为村 民会议与村民代表会议是农村的权力机关，同时也是决策机构。 村民代表会议的职权是决定本村事务的政策。全国各地都有明确规定，具体f f ：】 容大同小异。村民代表会议的组成和职权使其在运作中显示出独特意义，与过去那 利啼j 里大小事情都由干部说了算而般村民毫无权利与机会的做法相比，现在的村 民可以通过自己选出的代表，来参与本村重大事务的决定。这说明了中国农民政治 参与机会的增多和参与能力的提高。这表现在，一时村民代表对于自己不满意的提 案可以行使否决权，二是村民代表可以根据自己的想法提出方案。 村民代表会议职权的发挥和实现受下列因素的制约，一是提案审查的制约。有 学者认为，几乎所有地方的法规都明确规定，提请村民代表会议审议的提案，先由 党支部讨论后，再交村民代表会议审议决定。二是村民代表产生方式的制约。不少 地方村民代表由村支两委于部指派，即使不指派，但须经他 f 审定。在一些宗族势 力强大的地区，村民代表往往被强宗巨族所把持。 村民会议。村民会议由本村1 8 周岁以上，除依法被剥夺政治权利的人之外的 全体村民组成，必要时可邀请本村的企业、事业单位和群众团体代表参加，是全村 的最高决策机构。村民会议由村民委员会召集和主持，有1 5 以上的村民提议，应 当召集村民会议，村民会议按照过半数通过有效的方式决定问题。 村民代表会议是广大农民在村委会组织法十年试行实践中创造的一种民主形 式，这种方式便于议事，有利于村委员与村民的沟通，正式颁布实施的村民委员 会组织法肯定了这种形式。但是在法律实施过程中，有些地方出现用村民代表会 议替代村民会议，不开村民会议或村民代表会议决定村内一切重大事项的现象。这 种做法是与立法宗旨不相符的。村民委员会组织法规定的村民代表会议制度并 不是一项强制性的规定，法律规定只是在人数较多或者居住分散，召开村民会议比 较困难的村，可以召开村民代表会议，而且明确规定村民代表会议只能讨论决定标 记会议授权的事项。村民委员会组织法的基本精神是村民实行直接民主。“从本 曹志推进村民郇台要依法处理好三个关系，载内部文稿( 京) ，2 0 0 1 年6 期 村民自治结构一功能研完 质上讲，村民会议是村民实际上行民主自治的权利基础和基本形式，它选举产生村 委会并监督其工作，决定涉及村民利益的重大事项。而村民代表会议只是村民会议 的一种辅助手段。村民代表会议制度不是村级间接民主的形式，不能构成一种独立 的政治形式，只是村民自治活动的一种补充形式，”为使村民代表会议制度既能体 现直接民主原则，又有有效发挥作用，要坚持作到村民代表一定要坚持村民直接选 举原则，一定要使村民代表接受村民的监督，村民可以根据代表的表现随时评议撤 换代表。在法律实践中，凡是条件具备，能够直接开村民会议的地方，都应当用村 民会议的形式决定村内的重大事项。需要召开村民代表会议的地：亨，也要积极完善 村民代表会议的运行机制，动用这一形式让村民充分实现民主政治。 2 1 2 村民自治的制度结构 村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务。这“三自”原则在具 体实践中发展为村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利， 而为了有效行使这四项民主权利，又逐步形成了相应的四项民主制度民主选举 制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度。这四项民主权利的行使和民 主制度的运行，构成了中国农村村民自治和基层民主的基本内容及其丰富多彩的实 践。 民主选举制度。现代社会条件下，权力的合法性要求集体约认同。村民自治组 织的合法性基础是民主选举，村民根据宪法和村民委员会组织法等法律法规，坚持 普遍、平等、直接、差额、竞争和秘密投票等原则，真正把受村民拥护的人选入村 委会，从而提高村委会的索质和权威以及各种组织、管理能力。民主选举制度是指 由广大村民直接选举村民委员会干部的民主制度。村民委员会组织法规定：“村 民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。村民委员 会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期三年，其成员 可以连选连任。年满1 8 周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家族出身、 宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”根据这一 规定，每个成年的村民都具有直接选举村委会干部的平等权利。在选举的初期，村 民们实际行使的选举权非常有限，主要行使投票权。候选人的斑名权一般由村党支 部或村选举领导小组来行使，有的地方由乡镇党委指定候选入，正式候选人也是没 王振海论中国的农村基层群众性自治制度，上海社会科学院学术季刊* ，1 9 9 8 年第2 期 材民自治结构一功能研究 有机会发表自己的意见。在经过几届村委会选举后，现在的广大农民有了比较完整、 全面的选举权，并且有了程序化、规范化的选举制度。一是贯彻预选原则。许多地 方每一个有选举权的村民都有权提名初步候选人，然后由村民会议或村民代表会议 采用无记名投票表决进行预先的方式，确定正式候选人。二是贯彻竞争原则。一些 地方在选举中引入竞争机制，正式候选人实行竞选，也就是在正式投票之前，候选 人必须向选民发表治村演说，、并接受选民的质询，回答选民的问题。有的地方要求 候选人向选民做出任职承诺，甚至要求候选人与选民签订责任书或权利义务条约。 有的地方的选民还用录音机把候选人的治村演讲录下来，以便在候选人任职后进行 检查监督。三是贯彻秘密原则。在投票过程中，设立秘密划票处。以前选民在投票 前经常交头接耳，互相观看，不利于选民真正按自己的意愿填写选票，也为农村的 家族、帮派势力控制选举提供了条件。四是贯彻便利原则。采取各种有效措施，为 选民投票提供方便。全国各地的具体做法有：对在外地经商做工的本村选民，选举 占实行“函投”( 即寄信投票，或委托他人投票) 的办法：对年老体弱不便去投票 场所的选民，使用流动票箱，由选举工作人员带着票箱上门提供投票服务；对不识 字的选民，在投票场所设立代笔处，由与选举无关的公正代笔一为选民代写选票， 或由选民请自己信任的人代写选票。目前，农村的直接选举已成为村民自治和基层 民主最热烈、参与最广泛的民主运动。 民主决策制度。即按照有关法律规定，建立、完善村民会议和村民代表会议制 度，凡涉及村民利益的问题，都必须由村民参与决定的制度。村民委员会组织法 规定：“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”“村 民会议的决定，由1 8 周岁以上的村民过半数通过，或由户的代表的过半数通过。” 这些规定既赋予村民民主决策的权利，又提出了村民行使民主决策的组织形式 村民会议或户代表会议。由于中国许多农村人口规模大，居住分散，召开村民会议 和村民户代表会议比较困难，所以，在民主决策的实践中，许多农村又创造了召开 村民代表会议进行民主决策的形式。这样，村民的民主决策权就有三种实现形式一 一村民会议、户代表会议和村民代表会议。实践中，广大农民通过召开村民会议、 户代表会议或村民代表会议，讨论决定村里的经济社会发展规划、公共福利事业项 目、集体经济投资经营项目、土地承包经营项目、村规民约和村民自治章程等村务 大事，有效地实现了村民的民主决策权。 民主管理制度。即村民依照一定的法律和规章制度，对村民自己的公共事务和 村民自治结构一功能研究 村民自己的行为，进行自我管理的民主权利和民主参与制度。在贯彻落实村委会 组织法的过程中，全国多数树委会以制定村规民约或村民自治章程的方式实行村 务民主管理。村规民约是村民行为和公共道德方面的规定。村民自治章程规则规定 了村民自治组织的产生、职能、工作方式、村集体经济的管理，村文化建设和社会 公共福利事业的管理，以及村社会安全和社会秩序的管理等比较全面的村务管理内 容和村务管理制度，是村民参与民主管理最重要、最完备的规章制度，所以，村民 们亲切的称之为村中的“小宪法”。村民通过自己制定规章制复全面参与村务管 理，做到了干部管理有规章，村民行为有规范。干部群众自我管理、自我约束，增 强了团结，促进了稳定，村民的民主管理权利也得到有效落实。民主管理适应社会 发展带来的个性和利益多元化以及行为方式、权利义务关系愈益复杂的特点，更有 利于社会生活的协调。在广大农村实行民主管理，既可以保障大多数村民的利益， 又能规范村民的行为，是维护村内秩序的重要保障。 民主监督制度。即村民通过一定形式对村民委员会的工作及村干部的行为实施 监督的制度。村委会将直接涉及村民利益、村民普遍关心的问题和村里的重大事务 向村民公开，村民以法律、法规和政策为依据进行监督。民主监督作为基层民主制 约机制，用制度化的方式规范农村基层干部的行为，有利于防止权力滥用，密切党 群、干群关系，加强农村基层组织建设和党风廉政建设，促进农树的稳定和发展。 在实践中，村民的民主监督权利主要有三种制度形式。一是通过定期召开村民会议 或村民代表会议，听取和审议村民委员会的工作报告，对村委会的工作进行评价和 监督。二是通过召开村民会议或村民代表会议，对村委会干部孤工作能力、业绩、 作风和其他行为进行民主评议，进而对不称职和违法乱纪的村委会干部进行罢免。 三是建立村务公开制度，村民委员会必须把与村民利益直接相关的各类事项，以村 务公开栏或召开村民代表会议的形式，及时向村民公布，接受村民的监督。 2 1 3 村民自治的法律结构，由宪法、专门法律、地方性法规、农村规章制度构 成 宪法。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力唱于人民。人民行 使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规 定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 这一规定体现了一切民主国家的主要原则，同时表明，在中国，人民享有当家作主 的一切权力，并指出了中国人民实行民主有两个主要途径，一是通过全国人民代表 1 1 村民自治结构一功能研究 大会和地方各级人民代表大会行使当家作主的权力，二是通过其他形式参与管理国 家事务、经济文化事业和社会事务。这一规定为广大农民在农村实行村民自治和 基层民主提供了根本的法律基础和保障。此外，宪法第l t l 条明确规定：“城市和 农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居 民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”这一规定的重要意义 在于，首先，它确定了村民委员会作为群众自治组织的性质和地位。其次，它确立 了村委会干部由村民民主选举的重要原则。这些规定为村民委员会的建立及其实行 村民自治和直接民主的方向，提供了最直接、最根本的宪法傈障， 专门法律。主要指1 9 8 7 年1 1 月2 4 日由全国人民代表大会常务委员会制定的 中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 。这部法律于t 9 8 8 年6 月l 日起生 效，是有关村民委员会组织的基本法律和专门性法律。它依据宪法第l ll 条有关村 民委员会的原则规定，对村民委员会的性质、地位、职能、产生方式、组织形式、 活动方式，都作了比较明确、系统的规定。这些规定直接赋予了广大农民广泛的自 治权力和直接民主权力，包括直接选举村干部的权力、决定与村民利益相关的问题 和制定村规民约等方面的民主决策权，参与管理本村经济文化事业和社会公共事务 的民主管理权力及监督村干部工作、村财务开支和罢免村干部等方面的民主监督 权。因此，这为中国广大农民实行广泛的村民自治和直接民主，提供了全面而完备 的法律保障。 地方性法规。为使宪法和村民委员会组织法得到有效贯彻，根据法律要 求，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会还结合本地实际情况，制定 了实施村民委员会组织法的地方性法规。到1 9 9 7 年底，全国已有2 6 个省、自 治区和直辖市的人大常委会制定了这方面的法规。此外，福建、江苏、辽宁、贵州、 湖南、河北、宁夏、内蒙古、河南等9 个省、自治区的人大常委会，还制定了专门 的村民委员会选举办法。为了使全国性的法律和省一级的地方法规进一步得到贯 彻，在一些市、县的人大常委会也制定了本市、县的村民委员会选举办法和村民代 表会议条例。这些地方性法规和规定使村民委员会组织法有关村民自治和基层 民主的规定变得更为具体，更符合各地实际，从而更具有可操作性。 农村基层规章制度。为了把国家的法律、地方性法规变为相r 的具体行为规范， 农村村民制定了村规民约和村民自治章程等符合法律原则和适合本村实际 的各种规章制度。据统计，到t 9 9 7 年底，全国大约有4 0 的村制定了村规民约， 村民卧0 结构一功能研究 3 0 的村制定了村民自治章程。这些规章制度为广大村民行使各种自治和民主权 力，提供了最直接、最具体的制度保障，从而大大提高了村民自治和基层民主的制 度化水平。 2 2 村民自治的功畿 2 21 活跃市场经济，促进农村经济建设 村民自治反映了市场经济建设的内在要求。市场所遵循的民主、平等、自由等 价值观与村民自治原则相一致，另外，村民自治建设将程序化、规范化、制度化引 入村级管理中，适应广大农民群众通过行使政治权力保护自己经济利益的需要。村 民自治是我国农村经济体制改革的必然要求，又是迸一步推动农村改革进程的制度 保证。联产承包责任制在推进农村生产的专业化、商品化和市场化的趋势中，对进 一步发展民主政治提出了更高的要求，村民自治这一形式能够较好的适应这种要 求。此外，家庭联产承包责任制是我国农村集体经济组织内部的一个经营层次，是 双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，这种体制会促使农民认 识到，在“统分”的结构关系中，有必要对“统一”的集体经济加以管理、决策和 监督，而这些只有通过村民自治，按照民主程序才能管理。村民自治的经济价值在 于能够迸一步解放和发展生产力，促进经济的快速发展。经济的发展，究其根本原 因在于生产力的发展，生产力的发展既有其自身的规律性，同时电是在同生产关系 和上层建筑的互动中实现的。就生产力自身而言，人在诸要素牛处于核心的地位， 是最活跃的因素，人的主体地位得到保证，就会激发出更大的热情。村民自治使得 广大农民在政治上以平等的公民身份参与社会生活，享有同等的民主权利，使得农 民以前所未有的政治热情参政议政，运用他们的民主权利和发展的动力，促进农村 经济快速发展。 2 2 2 培养农民平等、民主意识，提高其政治参与精神 村民自治有利于巩固民主制度，是强化公众对政论的控制的有效手段。村民自 治意味着村民与政治国家之间的积极互动。村民通过各种形式的参与，一方面表达 自身利益、愿望、要求，另一方面也在监督、制约着国家权力的行使。大众的普遍 参与所形成的政治效应，能够发挥强大的监督功能，要求政府必须对法律和社会公 众的利益负责。 村民自治作为基层直接民主的种有效形式，不仅有利于充分调动和激发广大 3 村民自治结构一功能研究 农民群众的政治积极性和主动性，提高农民的民主意识，而且是现阶段社会主义民 主政治建设的起点和突破口之一。它有利于在社会主义改革过程中逐步实现国家权 力归还社会的远大目标。 村民自治是农民改造自我，提高自身素质的重要途径。自给自足的自然经济， 长期的封建专制历史，使中国农民的平等意识、民主意识和政治参与的诉求都非常 薄弱，小生产的意识和依附心态都相当强烈。当前在中国改革开放进程中应运而生 的村民自治，正是培育农民以参与者、创造者的姿态投入改革进程的大舞台。村民 自治对改造传统农民的狭隘意识、培训农民的平等、民主和参与精神，提高农民整 体素质，正在发挥着重要作用。 村民自治体现了社会主义民主的本质和特征，体现了社会主义民主的广泛性和 真实性，反映了中国人权事业的性进步。具体化和可操作化的村民自治是农民群众 实际参加社会事务管理活动的体现，是已经基本解决了温饱问题的中国最基层农民 真实享有民主权利的重要体现。在我国，人民当家作主，行使民主权利的基本途径 是代表制民主和直接民主两种形式，这是我国社会主义民主政治的重要特征和优越 性的重要表现。同时又具备许多事实上的合理性，大量的民主实践告诉我们，民主 的推行总是受实践范围的限制，在一个大规模的场景下，对民主的诉求大多只能采 用代表制民主，而在一个较小的地域内，由于接受信息充分，人们总是关心身边发 生的事情，因此可以采用直接民主制。因而，在村为单位的社区推行直接民主，通 过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式，由群众自己决定关系自身切 身利益的事情是台乎情理的。 村民自治是培育现代公民社会，重构市场经济基础上统一民族国家的一个基础 性工程。只有现代的民众才能有现代的民主政治，而现代民主政治的首要要求，是 一种民主的精神、民主的态度、民主的共识。其次是参与者对公共事务的基本判断 和了解。过分夸大民主政治对文化程度的依赖，是一种误会。在民主实践的过程中 学习民主，在学习的基础上不断提高民主实践的质量，这种双向的互动过程正是村 民自治改造基层社会的价值所在。村民自治是我国民主政治建设必不可少的一个外 围性实验，可以在政治阻力较小的情况下去切实地探索和总结民主建设的经验，可 以形成一种民主的文化氛围，大面积地进行关于民主的最基本的观念传播与技术训 练。 2 2 3 促进政治稳定和社会稳定 4 村民自治结构一功能研究 村民自治满足了村民日益强烈的参与政治生活的愿望，增加了公民的主人翁责 任感，促进了公民对政治权威的认同。随着经济的发展和社会的转型，人们参与政 治生活以更好的维护和促进自身利益的愿望越来越强烈。这时，如果不能及时地通 过制度改革和建设有效地满足民众的参政要求，势必会引发民众的普遍不满，或者 导致人们的政治冷漠，从而对社会的政治稳定构成威胁。大量研究表明，公民参与 意识的觉醒同制度建设的滞后之间的矛盾，常常是导致转型期社会政治不稳定的主 要因素。通过制度建设满足公民日趋强烈的参与愿望和要求，必然会大大加强全体 公民的主人翁责任感，增强人们对政治权威的认同，扩大政治体系的合法性基础， 并最终加强政治稳定。 村民自治使村民参与村庄政治，利于形成正确的决策，及时解决各种社会矛盾 和问题。传统体制下，村庄领导干部垄断了一切政治资源，堵塞了村民的参与渠道， 使得信息沟通异常困难。这种信息沟通中的障碍，常常会导致决策方面的失误和延 误，以致引发