（行政管理专业论文）村民自治进程中“两委”关系调适探究.pdf

s in ceth e a d o p ti onofthe po1 i c y ofr e fo n n 阴d ope n i n g 饰， greatcha n g e s 加v e 五 叩 p e n e dtothe fo u n d a t 1 o n a i pow e r s tructureof co u d t ry s id einc 七 i n a . c h in 创 沁 governm ent 俪。 c h edth e 劝llage才a u t o n o m ys y st em re fo n nin0 r d ertoa d a p t to th es e c h a n g c s ， w b icbw a s s p r e ad andexecut ed exte ns iv el y.thent hev i 1 l a ges are d eve 1 0 p i n g onth e t r a c k o f “ s e l f- m ana g e m e n t ， s e l f- e d u cat l on， s c l f- s c rv ice， ， 邵 a dua l l y. ihthc curr ent， the vill a g e c o m m l t te e 汕d the p a rt y b r a n ch( 蚀d c o m m l t tees)are the nnmedi at cl y orga n i z e rs 、 p r o m o te rsa ndpr a c t 1 cers inbuil ding t he“ n e ws 喊al ist c 劝 u n t ry s i d e ， . b u t for th ed e fi c i ent 巧1 1 a g e r ，sa u t o n omys y s t e ln， t b e r eare ， o m e st r l k l ngp r o b l ems a b o u t ru r a l 七 刀 。 com m itt ees，su比1 溉 加 b arm o n ious re l ations h 1 p and in defi 苗 teobl i g a ti on， e te . in e vi t a b 1 y，hwiun otouly doh arm toth e aut o d o m y s ystem andthe p r oce s sof b ui l d in gthe “ n e ws x i ai ist cou n l ry s i de” ， b u t a 助 di 卿u r a g e th e re ai 让 at io n ofthe a 团uc爪s oci e t y . the r e fo r e ， th e r e s e a r c h ofh ow to di m百 们 . 比 con fl i ct bet wc e n the 几耐“ 卜 冲 。 ，mmi t t e e s ” 胡d h a n 刀 加此e t he七 川a t i o n s h i p w b 1 chh a s t h cor e t 1 ca 1 a n d re al is tics e n s e h asb e e n th e top 州o rit y. withc in p b as isonth e anai y z l n g ofre ia t i 0 n s b 扣比佃彻 “ 卜 万 。 com m l t t e e s l， und e r th e b a c k gr o u n dofbuil d l n g“ n e ws 喊al ist c 冶 u n t rysi de，inte gr at ed the w o r ksof bothd o m es血 胡dove r s e as sc h o l 价 andver 1 fi ed by the 1 n v e s ti gati on of a u th o r， a d 1 c l e try todo somc b ene fi c 1 alrese ar c h a boutre 多 1 1 a n z e the r . l a t i o ns b i p 加助亡 e n “ 饰。 e o m ，ittees. 了 七 c 比are fo urp a 到 inthe a rt i c l e 胡a l y s l s onthe 几 ra l “ two c o m m l t t ee s . f irst p art: g e n e rai i d e aandp rese ni re s e ar c hai tu a t i on of the re l a ti o n s hi po f“ t w o 伪血刀 i t t e es ” . itana l y se s 硫t o ri ca l p r 。 以 活 s offo n 刀 a l i onof“ 。 万 。 。 。 n ” 刀 l t t e c s ” and its c o n n o ta t i 0 d ，briefiyrevl e w ed the p r e 哭 n ts i tu a t i on of thc rese a rc hon “ 幻 万 。 com m l tt 优s . s eco nd part:the anai ys isofp re se ntcon di t i o n胡dc a u s e s .。 。 m m e n t objec l i v e l y on pr es ha re a listicco n d i t i o n on “ 幻 相 伪m 功 i t t e e s ， 即 d d e co m 脚 留the c a u s esof伽 如d i c t i o nof the rela t l o ns hi pof“ 。 邢 。c o n ” n l t t 比 5 ” . 卫 宙dp art: p ut fo rwa r dt h ecou ni e 口 刀 e as u res to th eh a n n 0 n i zat i 0 nof th ere latio ns 吻 of 气 w o c o m m l t te es ” . hi d uding t 加ru le s and insti t u t i 0 n s des i gdedsc i ent 近 。u y，th e o per ai in g s y s t e m s pe示 劝ed， and thc quallti cscul t i v a t edan d thc e c 0 n o 刃 q y ofru r a l d e v e l o lx 对 . forth p art: r e s e ar chin gthe m ode 1 of m odu 1 a t 1 n gthc re 1 a t i o n s h i pbetwee n“ 卜 即 。 伪侧 面n e es， inth 。 伴对 目ofbuil d in g “ n ew s ocl 止stcou n t rysid e 冉 n e r coln p ar ed t hr 比p r es e n t m odelofm 叼u l a t in g the 化 l a t i o nshi p be幻 升 ce n “ 。 即 。 。m 面枕 比 5 气t h e n 。朋。 u d记l a g e r cou n c i l add pe币双the o per a t l n g s y s t e m s ， 双 口 。 v ate the m 冈clof m 冈u 城ing are s u gge s t edin0 r d e r toa dvanc e d it h a n 力 o r u o u sl y. 价y w 。 川: n e ws oc i a l ist山u n t 尽 s ide; 1 七 。 巧u a g e 招 ， aut o n o m y s ystem; the p arty b n ln c h ; the v i l l a g e con ” ” i t t 优; h a rmo 址 za t i o n ofthe rela t i o n s hi p 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了 文中 特别加以 标注和致谢的地方外， 论文中不包含 其 他 人 已 经 发 表 或 撰 写 过 的 研 究 成 果 ， 也 不 包 含 为 获 得 j 垄 量左翘或 其 他 教 育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意. 学位论文作者签名( 手写): 签 字 日 期 : 一 夕 年 ” 公 日 学位论文版权使用授权书 本 学 位 论 文 作 者 完 全了 解- 直昌 么一笙 匕有 关 保留 、 使 用 学 位论 文的 规 定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘， 允许论文被查阅 和 借 阅 。 本 人 授 权 直量么堂可以 将 学 位 论 文 的 全 部 或 部 分 内 容 编 入 有 关 数 据 库 进行检索，可以 采用影印 、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学 位 论 文 作 者 签 “ 手 “ : 年 袱 签 字 日 ” : 叩 年 ” ，如 导师签名 签 字 日 期 :知 叼 年 ” 江日 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 电话: 邮编: 第 1 章 引言 第1 章 引言 从20世纪80年代初广西宜山( 现为宜州市) 和罗城第一个创立村民 委员会 的村民自 治管理机构开始到现在，中国的村民自 治走过了二十多个春秋。1 987 年n月， 全国人大常委会通过了 中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ， 村民自 治以 法律的形式固 定下来;1 9 88年6 月民 政部开始在全国范围内 组织村二 民 选举， 村民自 治开始进入了 制度化运作阶段;1 9 92 年底， 全国 各省基本都实 行了农村基层选举，到1 9 97年底，全国绝大多数的省份都进行了两届村委会选 举，部分省份则进行了四届:1 9 98 年，九届人大常委会五次会议通过了 中华 人民 共和国 村民 委员会组织法 ( 以 下简称 村委会组织法 )，标志着我国的 村民自治工作进入了快车道运行阶段。 实践证明，村民自 治制度的实施和推行，顺应了我国农村经济和社会发展- 的要求，是我国政治民主化、法制化建设的一种有效的制度设计:它有利于推 进社会主义民主政治建设，提高广大农民的民主觉悟。 有利于推动社会主义市 场经济尤其是农村经济的发展。村民自 治是农村基层的人民群众自 治，即村民 通过村民自 治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村 居民在本村范围内实现自 我管理、自 我教育和自 我服务，有效地处理与村民利 益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村 基层社 会的 有效治 理。 11 我国 村民自 治工作经 过二十多 年的发展， 已 经取得了 显 著成绩，并逐步走向 成熟。 但是，村民自 治作为一个在没有任何民主传统的国 度里开展的大规模的民 主普及活动，是一个庞大而复杂的系统工程，同历史上 的其他大的变革一样，村民自 治同样不是一帆风顺的，其间不可避免的会出现 诸多问 题和挑战。在村民自 治进程中出现的一系列问题当中，极为显著的就是 村党支部委员会和村民 委员会之间的关系问题，即 “ 两委” 关系问题。 农村 “ 两委” 班子，一个是中国 共产党在农村的基层组织，是党在农村整 个工作的战斗堡垒，一个是我国 在农村依法实行广大村民自 治、由广大村民民 主选举产生的合法自 治组织;一个是作为执政党的中国 共产党在农村工作的组 织延伸，一个是我国 在广大农村推进民主化、实行村民自 治的产物;一个是从 中华人民共和国成立之日 就开始存在，一个是基于中国共产党 “ 依法治国”理 念的确立而于1 9 98年随着新的 村委会组织法)的普遍实施而诞生。随着我国 第 1 章 引言 社会主义改革开放事业的迅速推进，农村社会经济的迅速发展，农村 “ 两委” 班子建设的历史条件、社会环境等都发生了和正在发生着深刻变化。 当前社会主义新农村建设时期， “ 两委”作为新农村建设的直接组织者、推 动者和实践者，两者的关系是否协调，必将直接影响到社会主义新农村建设的 稳步推进， “ 两委” 关系的调适是社会主义新农村建设的 必然要求。因此，与时 俱进地研究如何加强农村 “ 两委”班子建设，调适 “ 两委”之间的关系，对于 推进实施村民自治、建设社会主义新农村、稳定农村社会秩序、促进农村经济 发展，具有非常重要的积极意义。 1 . 1 1 . 1 . 1 “ 两委”的历史渊源及 “ 两委”关系的内涵界定 “ 两委”的历史渊源 历史脉络追溯，是学习和研究的基础。分析 “ 两委”的历史渊源，有助于 我们更深入的了解 “ 两委”关系。 在推行村民自 治之前， “ 两委”之间的矛盾与冲突就早已 存在，只是在推进 村民自治的过程中才凸显出来，尤其是随着农业税的取消，农村的各种深层次 的矛盾也逐渐暴露出来，给 “ 两委”关系带来了许多新的问题。“ 两委”的历 史渊源，我们大致可以 从三个时间段来进行分析。 第一，新中国成立后至人民公社初期的农村权力结构状况。 建国初期至人民公社初期 ( 1 9 4 9 一 1 9 5 7 ) ，中国农村基层政权呈现出复杂多 变的局面。乡村行政建制、村级党组织及乡村集体经济组织分别按照自 身的发 展逻辑产生并逐渐密切地交织在一起，形成了中国历史上前所未有的乡村社会 权力结构模式。这一时期，农村基层组织的设置一直处于很不稳定的变动状态， 两头形成鲜明的对比:建国初期大乡划成小乡，发展到人民公社初期又将小乡 并成大乡 ( 公社) ， 有的地方甚至在全县范围 建立人民 公社。从理论上分析， 虽 然两头的发展趋势相反，但过程的实质是一样的，它们服从于同一上层建筑的 需要， 是随着中央政府和最高领导人的政策目 标的变化而变化的。图 第二，人民公社时期农村权力结构状况。 人民公社时期 ( 1 9 5 8 一 1 9 8 2 ) ，村党支部是村级组织的核心，村党支部书记 处于村庄权力结构核心地位。这一时期的乡村 “ 一元权力”结构在人民公社体 第 1 章 引言 制解体之后， 其很大的成份仍保留了下来。 就全国而言， 这种情况一直沿续到 村民自 治的 真正实行。 这一时期农村 “ 两委” 关系相对融洽。 “ 两委”的 权力运 作主要体现在两个方面:一为决策，二为执行。决策的主要内 容为:就村庄的 公共事务作出独立的决定;就如何完成上级布置的任务而作出相关决定。决策 的形式常采用 “ 两委”联席会议制度。但事实上，村庄大量的日 常事务决策是 高度个人化的，基本上党支部书记一个人说了算，公社社员和党员在决策中发 挥的作用微弱。 第三， “ 两委”关系的基本形成阶段。 这一时期 ( 1 9 8 3 一 1 9 9 8) 是“ 两委” 关系的 形成时期. 农村 “ 两委”关系是 随着人民公社的解体而形成的。公社的解体，农村的生产大队作为公社体制的 有机组成部分失去了 其存在的条件。 从 1 9 79 至 1 9 80 年， 广西宜山县( 现为宜 州市) 合寨村的两个自 然村村民开始自 发建构村民组织，将其称为 “ 村委会，. 这是全国 第一个村委会的发祥地。 1 9 87年n月24 日 全国人大常委会第23次常 委会闭幕式正式通过了 村委会组织法( 试行) ，这是第一个指导村民自 治的法 律规定文本。由此，村民自 治的实践拉开了序幕。 村民自 治实践经过初步的探索，到1 9 92年对其内涵基本上形成了明晰的界 定: “ 民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督” 。1 9 93 年， 村民自 治理论在 “ 四个民主”为核心内容的基础上，对于保证其实施的措施提出了具体要求: 一是制定村民 直接选举办法，保证民 主选举;二是建立村民 代表制度， 保证民 主决策; 三是制定 村民自 治章程 ，保证民主管理;四是建立办事公开制度， 保证民主监督。村民自 治核心内 容的明确和村民自 治制度的建立， 其重要作甩 是加深了 人们对村民自 治的理解，解决了具体操作程序，从而使村民自 治步入 了 法制化、制度化轨道。 “ 四 个民主”的提出，给村委会制度建设提供了基本思 路，成为村民自 治工作的基本指导方针。1 9 98 年，九届人大常委会五次会议通 过了 村委会组织法， 我国村民自 治的实施和推行得到更进一步的发展，“ 两 委”作为村民自治的主要载体因此确定下来。 当前时期，随着村民自 治制度的进一步推行，2 006年农业税的全面取消， “ 两委，关系产生了新的变化，尤其是社会主义新农村建设的实施，村民理事 会的出现， 赋予了“ 两委”新的时代意义。 第 1 章 引言 1 . 1 . 2 “ 两委分关系的内涵界定 “ 两委”关系即村党支部委员会 ( 村党支部)和村民委员会 ( 村委会)之 间的关系，其内涵的界定我们主要从二者的权力结构层面着手，根据 “ 两委” 权力要素的差异对其内 涵来进行界定。村民直接选举制度的导入， 使过去传统 的党的一元化领导为特征的农村一元权力结构向 村党支部与村委会二元权力结 构的转变，从而在权力要素方面呈现出明显的差异。表现在以下五个方面:( 见 表 1 ， 1 ) 表 1 . 1村党支部与村委会的权力要素差异对比 要素村党支部村委会 权力来源上级授权村民直接选举 资源提取集体经济集体经济与个人财富 权力范围党小组、群团组织农村社区 扩张方式 发展党员、控制群团组织 强化领导能力 扩大村民政治参与 提供村民自 治权威 合法化 党章党规、 政策性文件 意识形态 村委会组织法 、 政府法规 村规民约、自 治章程 第一，从权力来源角度界定， “ 两委” 分别代表两种不同的权力获取途径。 一般来说， 权力来源主要有两种渠道，一是自 上而下的委任，二是自 下而上的 选任。 阎 在实行村民 选举以 前， 农村权力关系是以自 上而下的乡镇任命为基础的 一元权力结构。村民 选举制度的导入，改变了 村级权力来源的基础: 村委会的 权力依赖于自 下而上的村民授权，而村党支部的权力仍然保持自 上而下乡镇授 权的性质，村委会与村党支部的权力来源出现了分野。 这从根本上促使农村公 共权力从以单向授权为基础的一元权力结构向以双向授权为基础的二元权力结 构 转 化 。 ，。 第二，从资源提取角度出发， “ 两委”资源获取的途径和方式是有差别的。 村党支部资源的提取方式比 较单一，主要是通过集体经济来实现的。而村委会 资源提取的途径相对比 较多样化，村委会的资源提取主要来自 村集体经济、 村 级各种经济组织的收入及个人财富。 第三，从权力范围角度出发，“ 两委”各自的权力范围不同。村党支部是国 第 1 章 引言 家政治体系的关键组成部分，代表着国家和人民的根本利益，具有全局性、长 远性、间接性和根本性特点，其权力是通过 中国共产党章程赋予的，领导 村党小组以及各个群团组织，在 中国共产党章程及 中国共产党农村基层 组织工作条例( 以下简称 条例 )范围内 行使其权利。 而村委会是村民 选举 产生的自 治组织，集中代表了农村社区利益，具有局部性、当前性、直接性和 可操作性特点，其权力是 村委会组织法规定的，村委会在赋予其权力的农 村社区内 行使职权. . 第四，从 “ 两委”扩张方式来看， “ 两委”的权力扩张方式是相异的。村党 支部主要依靠发展支部党员， 控制村庄的各种群团 组织，从而强化其领导能力。 村委会在 村委会组织法的指导下，通过扩大村民的政治参与，调动村民参 与自 治的积极性， 提供村民自 治权威，从而履行其自 治职能。 第五，从合法化角度出发， “ 两委”的产生及其工作运行都有各自 合法化的 途径。 法国的政治学者霍尔巴 赫曾经说过: “ 不管原始动力是怎样起源的，只有 社会同意才能使权力合法化. ”t 所谓社会同意，就是组成社会大多数个人的 人 民同意，而且，人民的意志始终是最高的意志，他们的权力产生在其他一切权 力之前，相对于一切权力都居于优胜地位。实行村民直选制度以后，村党支部 与村委会的权力来源出现了分野。村党支部的权力来源主要是乡镇党委任命与 支部推选，而村委会的权力只能来自 全村选民的投票选举.阁 村委会组织法 规定:村委会是村民自 我管理的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和 公 益事 业， 管理 本村 属 于 村民 集 体 所 有的 土 地和 其 他财 产 。 。 我 们 知 道， 村委 会 的权力是由 村民选举赋予的，村民选举出 来的村主任权力不是来源于上级政府: 的授予，而是产生于社会最基层群众的民主授权， 来自 于自 下而上的投票选举， 其主要依据 村委会组织法 、 相关的 法律法规、 村规民约以 及村委会的自 治章 程来开展工作。而村支书的权力来源却截然不同， 它并非直接来自 于村民选举 基础上的认可， 而是来自 于自 上而下的上级党委任命和支部推选， 主要依据 中 国 共产党章程和 条例进行方向 性、政策性、 全局性、重要性等问 题的领 导，发挥思想、政治、组织等领导作用。由 此可见， “ 两委”都是具备各自的合 法化的。 概括来讲，农村 “ 两委”关系指村民自 治条件下农村党支部与村民委员会 共同管理村级事务所形成的相互联系，有自 然关系与法定关系之分。自 然关系 . 中华人民 共和国村民委员 会组织法(19 9 8 年) 第二条，第五条。 第 1 章 引言 主要是指 “ 两委”处于同一个村庄，工作环境、工作条件与工作任务的一致性 使两者在工作中不可避免地相互联系。法定关系则是指实行村民自 治后，法律 制度对 “ 两委”的地位、作用及其职能分别予以界定，要求 “ 两委”按照制度 的规定开展工作。 “ 两委”关系是自 然关系与法定关系的相互结合。 1 . 2 “ 两委”关系问题的研究现状 村民自 治制度在中国农村普遍建立以后，农村权力结构发生了重要的变化， 即从村党支部的一元化领导模式向村党支部和村委会并存的二元权力模式转 变。尤其是随着税费改革的不断深入，农业税的全面取消，农村的各种深层次 的矛盾也逐渐暴露出来，给 “ 两委”关系带来了 许多新的问题， 两委”关系的 调适问 题被提上议程，因此 “ 两委”问 题也倍受学者和专家的关注，对 “ 两委” 关系研究比较活跃，并发表众多论文与著作的代表人物主要有: 华中师范大学徐勇从乡村治理角度对 “ 两委” 矛盾关系做出分析， 提出“ 两 委”矛盾深层次的原因是由于农村微观体制变革与国家宏观治理体制不配套造 成的。村民自治的深化需要根据社会化小生产的特性，以市场化民主化为导向 重建乡村社区，村民自 治的深化的趋向一是从组织重建到权利保障，二是从乡 村改造到社区 重建。 沈 徐付群在 村支 “ 两委”关系:不该成为问题的问题一文中提出，倘若 村 “ 两委”都认同 村民自 治中 “ 村民当家作主”的原则， 认识到谁也没有资格 替村民做主， 闹 得沸沸扬扬的“ 两委” 关系问 题本不应该成为问题。 回 ” 两委” 矛盾的出路一文中，根据河北青县经验，他认为，建设性的解决 “ 两委”矛 盾的方法， 应该是把党组织有机地嵌入村民自 治的大系统中，充分发挥领导核 心作用，并使“ 两委” 共同 遵守 村民自 治的原则， 按照同 一节拍舞蹈。阅 中山大学郭正林从农村二元权力结构的理论框架出发，分析了村民选举后 村委会与党支部的 权力关系及其变化， 提出 在现行的宏观政治框架内，建立在 权力资源配置多元化和权力来源渠道二元化基础之上的 农村党政关系， 通过“ 两 票制”和 “ 二选联动机制”把村民选举的制度机制同时引入村委会与党支部建 设，从而达到“ 两委” 关系的调适，实现“ 完善党的领导一 发展村民自 治厅 双赢 目 标。9 贺雪峰从农村内部的权力和公共利益资源角度出发，分析了 “ 两委”矛盾 第 1 章 引言 的成因。 他认为 “ 两委”由于权力和利益上的争夺导致了“ 两委”的冲突:当 村庄具有利益，村干部职位可以 吸引村庄精英的竞争， 村民 在一定程度上可以 组织起来时，村支书传统的一把手地位，受到选举产生的村委会主任的威胁， 最终导致了“ 两委”矛盾的 产生。tl.1 王金红指出， “ 两委”矛盾的 概念不能准确、深刻地反映农村社会政治关系 的真实状况。如果离开了党支部独揽专权、党支部书记与村委会主任的个人矛 盾、宗族组织的影响以 及农村黑恶势力的渗透等具体因素， “ 两委”矛盾就不具 有实质性涵义。他认为， 在村民自 治制度背景下，农村党支部与村委会并不是 天生的对立面， “ 两委”关系也存在协商合作的可能性.l1j 徐增阳、 仁宝玉将村 “ 两委” 之间的矛盾归纳为三种冲突，即个人间冲突、 组织间冲突和权力间冲突。村主任与村支书之间的权力冲突本质上是国家行政 权与自 治 权的冲突， 是政务和村务的冲突，是全局利益和局部利益的冲突，是 村庄资源不足以满足需要的外在表现。他们认为 “ 一肩挑”对于解决个人间冲 突是有效的，对于组织间冲突的解决是有限的，而对于权力间冲突则无能为力。 权力间的矛盾和冲突在村庄内部是无法解决的，所以也是 “ 一肩挑”所无法解 决的。阴 此外， 还有不少农村问题研究的专家，如项继权、党国英、景跃进等对农 村 “ 两委”问 题都作出 过相关研究，并取得不少成果。 由 上述研究现状可以 看出，学者们从不同的角度对农村 “ 两委”关系进行 了相当多的研究，这些研究主要是以农村 “ 两委”的权力结构、利益诉求为研 究内 容， 或者针对 “ 两委”的某些制度缺陷的提出的一些解决对策的研究，都 提出了对解决 “ 两委”矛盾的一些对策，对于 “ 两委”关系的调适，学者们的 对策分析和研究颇具价值，在农村的实际运用中也起到了一定作用。例如，郭 正林认为村民选举的导入，促使农村权力关系从一元权力结构向二元权力结构 的转型。由 此可通过 “ 两票制”和 “ 二选联动机制”把村民选举的制度机制同 时引入村委会与党支部建设， 有助于“ 完善党的 领导一 发展村民自 治” 双赢目 标 的实现. 徐付群通过分析河北青县的“ 一制三化”模式，认为 “ 两委”矛盾的 化解，应该是进一步突出村民代表会议作为民主决策机制的权威地位，进一步 把村党组织有机地嵌入到村民自 治的体系中来，明确各组织的职责和权限，将 各组织的 行为统一到村民自 治的原则中 来， 共同为实现村民自 治这个目 标服务。 综合学者的研究经验，不足之处是学者没有对农村 “ 两委”矛盾存在的社会环 第 1 章 引言 境因素进行系统、专门的研究， 尤其是对农业税取消之后农村 “ 两委” 面临的 一些新问题的研究比较缺乏。当前社会主义新农村建设的全面展开，更需要对 这一时期的 “ 两委”关系进行重新定位，并找出解决“ 两委”矛盾的对策。因 此， 对村民自 治进程中， 社会主义新农村建设时期的农村“ 两委” 关系调适进 行系统、专门的研究显得十分必要。本文正是基于这一背景下，在结合前人的 研究成果的基础上，通过分析 “ 两委” 关系的现状及成因， 试图 对社会主义新 农村建设时期 “ 两委”关系的调适做出有益的探讨。 第2 章 当 前 “ 两委”关系的现状分析 第2 章 当前 “ 两委”关系的现状分析 改革开放之前的中国农村，实行的是人民公社体制， 其主要特征是政社合 一和党的 一元化领导， 党支部书记作为“ 第一把手” ， 执掌着生产大队的 全部权 力， 事情往往由他“ 说了算” 。 人民公社体制解体后， 实行政社分开和村民自 治， 除保留党支部外，还建立了村民委员会。作为基层群众自 治组织的村民 委员会 开始分享原来由 村党支部集中享有的权力，过去单一的村级权力组织结构开始 二 元化. 113)村党支部和村委会之间的矛 盾由 此展开，出 现了 如何在两个组织之 间配置权利和资源，如何界定 “ 两委”的职责和功能等一系列问题。尤其是农 业税取消后，由于村级财力明显减少，农村 “ 两委”运转困难，为争取有限的 资源， “ 两委”冲突加剧。当前社会主义新农村建设时期， “ 两委”的关系能否 妥善处理显得尤为重要。这一问题解决不好， “ 两委”势必产生纠纷和冲突，从 而影响村民自治的顺利开展，社会主义新农村建设的顺利推行必将受阻，农村 的经济发展和社会稳定将难以实现。根据学者们和农村问题研究的专家提供的 资料和数据，实行村民自 治以 后，1 9 98 年全国 农村普遍实行村委会直选， 尤其 是2 0 06年农业税全面取消后， “ 两委” 关系明 显恶化。 全国 范围来看， “ 两委气 关系和谐的只是占少数，大多数属于勉强维持合作与和平共处，而且有摩擦: 少数属于不和谐甚至严重对抗。本文通过分析农业税取消后，社会主义新农村 建设时期 “ 两委” 关系的现状，透视其存在的问题，归结出矛盾的主要表现， 认清其造成的不良 影响，从而有助于提出理顺农村 “ 两委” 关系的对策。 2 . 1当前 “ 两委”矛盾的表现形式及特点概述 郭正林先生运用博弈论方法， 将中国农村 “ 两委”关系进行了划分，概括 为四 种类型: a 型 “ 党强村强” ， b 型 “ 党弱村强” ， c 型 “ 党强村弱” ， 0 型“ 党 弱村弱” . 喻 有农村的“ 两委” 关系都不外乎在这四 种状态之一的 基础上展开. 其中a 型是民主合作型， 最为理想， b 型是村委会主导型， c 型是党支部主导型， d型是软弱涣散型。 前三种情况下农村社会都比 较稳定，d型最差， “ 两委” 关 系紧张， 多发生在经济 落后， 集体资 源稀缺的“ 空壳 村” 。 【14( 见表2 . 1) 0郭正林， 中国农村二元权力结构论 ， 广西民族学院学报第六期，2 001 年u月。 第2 章 当 前 “ 两委” 关系的现状分析 表2 . 1郭正林划分的四 种类型的 “ 两委”关系 a型党强村强 民主合作型 b型 党弱村强村委会主导型 c 型党强村弱 党支部主导型 d 型党弱村弱 软弱涣散型 郭正林的这种类型划分无疑是一个对农村 “ 两委”关系的重要分析框架， 但这个框架并不完全能够说明实际存在的问题，党强村强的模式并非就意味着 “ 两委”关系是民主合作、和谐融洽的，双强的情况下可能是互不相让、两败 俱伤。 从 “ 两委”的关系来看，当前村党支部和村委会的矛盾主要表现为以下三 种类型:一是村党支部独政，把党的领导绝对化，村委会主任不能独立行使职 权;二是村委会揽政，部分村委会事事越权 “ 不让管” ，而村党支部无原则退缩 “ 不愿管气 三是 “ 两委”争政，村支书和村委会主任都想把权力完全集中到自 己手中。以下对这三种类型作具体分析。 2 . 1 . 1党支部独政 案例1 :2 0 00年 12月，山东省栖霞市57名村委会主任因不满乡党委和村 党支部的压制，向中央联名上书，宣布集体辞职。这57名村委会主任联名辞职 的主要理由 是， 村党支部包揽一切，片面强调党领导一切， 村党支部包办代替 村委会的工作。致使 村委会组织法赋予村委会的权力得不到落实;村委会 经过民主选举产生以后，党支部不依法向村委会转交村的公章账本、村党支部 书记个人一手遮天;乡镇党委和政府随意对村委会主任进行免职处分，或者恶 意煽动村民对村委会主任进行罢免; 村委会成员的 人身安全得不到保障，经常 遭到乡镇干部或村党支部书记唆使的打手的 殴打。 栖霞市57名村委会主任集体 辞职事件曾 经在国内 外引 起强烈的反响，受到中央的高 度重视。2 0 01年3 月， 中央责成山东省民政厅、 烟台市民 政局和有关单位组成联合调查组， 对这一事 件 进行了 深入的 调查， 并 且根据调查情 况作出了 相应处理. 。 案例2 :山东省莱西市马连庄镇郭宝庄村2 0 01 年产生新一届党支部和村民 委员会。马书建成为村支书，战永平当选村委会主任。在村级组织格局中，支 。王 金红， f两委” 矛 盾: 经验分析与 理论批 评 ， 华中 师范大学学报 ( 人文社会科学 版) 2 0 0 5 年9 月 。 第2 章 当前 “ 两委” 关系的现状分析 书马书建掌控村里的财务，现金的收支、 账目 管理，完全由 他一人掌握。马书 建利用权力之便，陆续将一些和他关系密切的人任命为村干部，致使这个只有 百余户的村庄，却有30多人在领取干部工资。 2004年1 月， 马书建在村主任战永平家， 用杀猪刀接连捅伤两人。 替方立 案侦察期间，马书建办理了取保候审，继续担任党支部书记职务。马书建的伤 人凶器是从自 家带来的，当派出 所调查凶器的来源时， 本希望村主任战永平作、 证不是马书建自己 带来的 ( 因为这样就有预谋伤人的 嫌疑)， 遭到战的拒绝。 2004年3 月，马书建和一位姓李的 镇干部决定停止战永平的村主任职务， 其职 责由 村民 马洪福代行. 。 村党支部独政是当 前 “ 两委”矛盾关系中比较典型的一种。由案例 1和案 例 2我们可以概括出 这种类型的特点:党组织包办村务，自 治功能弱化。村党 支部片面强调 “ 党的领导” ，忽视民主建设，村里的大小事务都由 其包揽、村党 支部在实际工作中包揽村里的一切政务，以党代政，村委会形同虚设，村里的 事不论大小、巨细都由 村党支部说了算，一些本来应由 村委会讨论决策的事项， 诸如村提留的收缴和使用、经济项目的承包，村办公益事业的费用等等事项， 大多是由 村支书拍板，甚至完全由党支部包办代替。有些村委会虽然能够管理 村务工作，主持村内 各项工作的开展，但任何事情的拍板都必须经过村支书的 点头，才能实施，否则村党支部就要给村委会乱扣帽子，为村委会工作的开展 设置障碍，处处为难村委会. 13 尤其是村支书，过去曾 是 “ 村务第一当家人” ， - 习惯于大包大揽、个人说了算的工作方法，村委会换届之后，没有依据相关法 律法规及时进行角色转换， 依然延用过去的工作习 惯， 不尊重村委会的权力地 位，把本来属于村委会职责范围的工作，却由 党组织包办代替，错误地认为村 委会依法行使职权就是要否定党的 领导核心地位。 这种“ 两委” 的矛盾关系严重 阻碍了农村的民主政治建设，由 于村党支部不拿 村委会组织法当回事，不 把村委会主任放在眼里，村民自 治难以落实，仅成为一种纯粹的摆设，没有实 质上的内 容，因此严重扼杀了 村委会和村民的积极性，如果任其发展下去必将 从根本上动摇党在农村的领导地位，动摇党的社会主义民主政治建设的大政方 针。 “ 两委” 之间的矛盾，由 于村党支部的“ 独断 专权” ， 使村委会处于“ 无权” 的馗尬地位，村民自 治的实施也就无从谈起。随着农业税在农村全面取消，由 。中 国 选举 与 治 理网 ， b 勿助 助 即 队 比 加 . 协 沈 亩 。 皿 刀 宜 州 n 阴 ， n foasp? n e 切 s l d 贻 8 3019 ， 2 00 4 年12月。 第2 章 当 前 “ 两委”关系的现状分析 于村级财政的减少，面对有限的资源， “ 两委” 之间的 争夺更是显而易见， 在党 支部独掌村务的前提下，村委会为获取自 身的资源，与党支部的争夺也更为激 烈， 加剧了“ 两委” 之间的矛盾冲突。 村党支部独政， 不仅影响村民自 治的顺利 实施，还影响社会主义新农村建设的推进。 2 . 1 ， 2村委会揽政 案例:天津蓟县出头岭镇何家堡村，于2 0 00年9 月进行村委会换届选举， 吴某当选村委会主任。据说，吴某曾因盗窃被判刑，并且在选举中动员家族势 力，哄抢票箱，篡改选票。吴某当了村主任以后，认为他就是一把手，他就得 说了算， “ 时时处处把自己的位置凌驾于党支部书记之上，把党的绝对领导权 篡夺过去”。 2000年9 月30 日 ， 昊某上任后的 第八天， 操纵家族数十人， 对支 部书记吴瑞贺及其家人进行殴打，致使其花费四 千余元医疗费。2 0 01年9 月， 吴某进行全村土地大变动，把自己家的地换成了 好地。蓟县某衬衣厂为该村修 路捐资四千元，被吴某挥霍掉。吴某还借办理退耕还林手续、宅基地审批、土 地承包等机会，收取村民贿赂。2 0 03 年，吴某把集体的水利配套电 机卖给某加 工厂，收取数百元没有入账。2 0 04 年春节之后，吴某把将村集体的一个水利设 施大泵及相关电机架子等，按照废品的价格卖掉。 村民 没了水泵，只好花钱请 人抽水浇地。 吴某还主动报案，称电机被盗。警方查出了真相，却迟迟不予处 理， 据说是因 为 村主 任身 份 特殊， 立不了 案。 。 在村委会揽政这种矛盾关系中，村委会自 觉或不自 觉地把村民自 治与党的 领导隔裂开来，以 村民自 治架空、排斥村党支部的领导。从思想认识上看， 部 分村委会成员不懂得党的规定和国家法律，单凭 “ 村委会是全体村民选” 、 “ 党 支部是党员选” ，以参选人数多少，与党支部比大小、 论高低，有的村委会成员 把 村委会组织法与 条例对立起来，把村民自 治与党的领导隔裂开来， 淡化村党支部的 领导核心地位， 拒绝组织监督。从实践看，部分新当选的村委 会主任，由于文化程度高，办事能力强，接受新鲜事物快， 在村民中享有较高 的威信，在实际工作中有意无意地绕开、架空村党支部的领导，独断独行，出 现了新的 “ 家长制”政治。 个别村主任甚至把村民给的 权力作为家族、宗教、 派性势力谋取利益的工具。上述案例就是家族势力影响的结果。而村党支部则 0中国选举与治理网， 2 加4 年12月。 第2 章 当前 “ 两委” 关系的 现状分析 由于种种原因，软弱涣散，起不到应有的领导核心作用，尤其是当村支书个人 素质不高，在群众中 缺乏威望时，其无力驾驭村委会及其他村级组织， 从而造 成了村委会主任大权独揽的局面。村委会揽政多出 现在村党支部建设落后， 村 书记能力差、素质低、健康状况不佳的村子，或者是宗法传统根深蒂固、争斗 较为激烈的村子。此种类型虽然在 “ 两委”矛盾关系中所占比例不算太高，但 它引起了乡镇干部的高度普惕，也是他们最不希望看到的事情。因为按照 村 委会组织法 ，乡( 镇) 政府对村委会只具有指导、支持和帮助作用， 如果村委会 与乡( 镇) 政府拒不配合，那么乡( 镇) 政府的各项工作就很难落到实处。由 于村】 委会忽视或排斥村党支部的 领导核心作用， 违背了 全体村民的 真正意愿， 所以， 此种类型同样是从根本上损害农村民主政治建设的健康发展的。 随着农业税的全面取消，农民负担相对减轻，村委会从乡镇一级的行政控 制中逐步解脱出来，村委会有充分的精力发展村集体经济。在一些村级集体经 济发展较好的村庄，由 村民 选举出来的村委会受到了 村民的支持和拥戴， 村委 会因此自 觉或不自 觉地淡化村党支部的领导地位，认为自己的民意基础比村党 支部要广，忽视村党支部甚至拒绝村党支部的领导和监督，使村党支部处于被 动地位。 不可否认， 在利益的争夺上，由 于村委会掌握着村级公共资源， “ 两委” 之间的 冲突在所难免，村委会揽政，使村党支部丧失了对村委会的领导和监督 作用，同 样影响了村民自 治的实现，影响了社会主义新农村建设的顺利进行。 2 . 1 . 3 “ 两委，争政 案例1 :山东省冠县清水镇郭庄村1 9 99年开始进行村民 委员会换届选举。 党支部书记马明河自 任选举委员会主任，组织学生填写选票，引起村民反对。 马明河进而挑起械斗，唆使人砸毁票箱， 致使选举无法继续进行。村民 两次封 市里 ( 冠县隶属于山东聊城市) 上访，引 起上级重视，冠县决定罢免马明 河的 支部书记职务，选举得以继续进行。2000 年 4月，村民王增灵在选举中以9 器 的得票率当选为村委会主任。新的村委会成立以后，陆续开展了加强对闲置设 备市场管理、种植结构调整等工作。 自2 0 0 0 年选举结束到2 0 01年间， 被撤职的马明 河及其家族成员多次辱骂 村委会成员、 三次砸毁村委会设立的广播器材、两次砸了村委会设立的“ 计划 生育办公室”，还将 3名村委会成员家的物品砸毁，将村委会主任王增灵手指 第2 章 当前 “ 两委”关系的现状分析 打残。2 0 02 年春，郭庄村进行党支部换届，清水镇党委任命马明河的侄子马景 林为党支部书记，并任命了党支部其他成员。新的党支部成立以 后， 镇党委将 村委会公章扣留 达 8个月之久，而在此期间， 党支部未经村民会议讨论， 将村 里所属的20余亩土地卖掉。 现任村主任王增灵称， 现在的郭庄，形成村党支部和村委会两张皮的 局面， 党支部的目 的就是把村委会吃掉。 王增灵不无忧虑地认为:“ 明年又要进行村 委会换届选举，党中央国 务院的14号文件能否落实， 党支部是不是由 党委指派 或 两推一选是否走过场，是全体村民十分关心的大事.我们清水镇七八个 村都处于两张 皮状态， 使发展 成为泡 影.” 。 案例2 :1 9 99年12月，广东省全面实施村民自 治以 后，在广州市近郊白 云 区红星村，党支部书记梁桂和村委会主任梁平围绕村集体经济管理权和村级公 共事务管理权展开了针锋相对的斗争。 16) 村党支部书记梁桂拒不向 村委会交出 村的公章账本，也不把村治安队、清洁队的管理权移交给村委会。村委会主任 梁平在依法争权失败以后，在报纸上刊登公告，宜布村党支部书记掌管的公章 账本以 及经济往来账号作废。村委会今后将不给听从村支书指挥的治安队 和清 洁队发工资，而另行雕刻公章，建立财务账号，组建一支服从自己指挥的保安 队和环卫队。村党支部书记梁桂认为，村委会主任梁平身为共产党员，目 无党 的领导和组织纪律，于是召开村党支部大会，宣布开除梁平的党籍。为什么红 星村党支部书记与村委会主任的矛盾如此尖锐?除了显而易见的权力与利益斗 争之外，还有更为深层的家族矛盾背景。梁桂和梁平本来是同宗叔侄关系，其