（行政管理专业论文）湖南省地质勘查管理体制改革研究.pdf

摘要 由于历史积累的问题太多，矿业管理体制自身的复杂性特点以及 制度创新、观念创新的滞后，目前的矿业管理体制还存在许多问题。 作为矿业大省的湖南，地质勘查管理体制一定程度上也存在问题。文 章以科学发展观为指导，运用新制度经济学、公共选择学派、管理学 等学科理论，在大量调查研究的基础上，通过理论分析、对比研究、 实证研究等科研方法，首先阐述了地质勘查管理的主要内容，包括公 益性地质勘查项目管理、探矿权市场建设与管理以及地勘行业管理； 然后从分析湖南省地质勘查管理体制的现状着眼，剖析了公益性、商 业性地勘项目都是以探矿权为中心、载体，而地勘单位则是所有地勘 项目的承担者；进而指出了当前管理体制存在的主要问题是地勘单位 管理体制不顺和低效的产权运行机制以及公益性地勘项目成果不 “公”等问题，并提出适合湖南省省情、满足国情要求、能够实现行 政管理效率最高化、产业利益最大化、可持续发展的管理改革思路和 政策建议，包括建立完善基于现代产权理论的产权运行机制，大力推 行制度创新；理顺地勘单位管理体制，适时深化地勘单位改革，建立 一支真正适应当前地质勘查需要的精强的公益性地勘队伍；加强商业 性地质勘查市场的监管力度，不断培育发展探矿权市场。 关键词地质勘查，探矿权，管理体制，改革 a b s t r a c t b e c a u s eo ft o om a n yp r o b l e m st h a tt h eh i s t o r ya c c u m u l a t e s ，a n d t h ec o m p l e x i t yo fm i n i n gi n d u s t r ya sw e l la st h el a go ft h es y s t e ma n d i d e ai n n o v a t i o n ，t h ec u r r e n tm i n i n gi n d u s t r ym a n a g e m e n ts y s t e ms t i l l h a sm a n yp r o b l e m s 。a sal a r g em i n i n gi n d u s t r i a lp r o v i n c e h u n a n ，t o s o m ei n t e n t , a l s oh a ss o m e p r o b l e m s o n g e o l o g i c a lp r o s p e c t i n g m a n a g e m e n ts y s t e m u n d e rt h eg u i d eo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv a l u ea n ds o m e d i s c i p l i n e t h e o r i e s ，s u c ha sn e ws y s t e m e c o n o m i c s ，p u b l i cc h o o s i n g , a n d m a n a g e m e n t ，e t c t h i se s s a y , s t a r t i n gf r o me x p l a i nt h em a i nc o n t e n t so f g e o l o g i c a lp r o s p e c t i n gm a n a g e m e n t ，i n c l u d i n gm a n a g i n gn o n - p r o f i t a b l e g e o l o g i c a lp r o s p e c t i n gp r o j e c t sa n db u i l d i n gt h em i n i n gr i g h tm a r k e ta n d m a n a g i n gt r a d e ，a n dt h a na n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o ni nh u n a n p r o v i n c ea f t e rd o i n ga m o u n t so fi n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h i th a s a n a l y z e dt h ef a c tt h a tt h ep u b l i cw e l f a r ep r o s p e c t i n ga n dc o m m e r c i a l g e o l o g i c a lp r o s p e c t i n ga r eb o t hc e n t e r e d0 1 1t h ep r o s p e c t i n gr i g h t , w h i l e t h eg e o l o g i c a lp r o s p e c t i n gu n i ti st h eu n d e r t a k e ro fa l lt h eg e o l o g i c a l p r o s p e c t i n gp r o j e c t s i tt h e np r o c e e d st op o i n to u ts o m ep r o b l e m s ，s u c ha s t h ep r o b l e m so nt h ec u r r e n tm a n a g e m e n ts y s t e ma r eb e c a u s eo ft h e i n a p p r o p r i a t em a n a g e m e n ts y s t e mo fg e o l o g i c a lp r o s p e c t i n gu n i t sa n dt h e i n e f f i c i e n tp r o p e r t yr i g h to p e r a t i o n a ls y s t e ma sw e l la st h ei m p a r t i a l a l l o c a t i o no ft h ep u b l i cw e l f a r eg e o l o g i c a lp r o s p e c t i n gf i l j i t s ，e t c ，a n d p r o p o s e sas e r i e so fm a n a g e m e n tr e f o r mp l a n sa n dp o l i c yf o r m u l a t i o n s ， i n c l u d i n ge s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h ep r o p e r t yr i g h to p e r a t i o n a l m e c h a n i s mw h i c hi sb a s e d0 nt h et h e o r yo fp r o p e r t yr i g h t , g i v m g e n e r g e t i cs u p p o r tt ot h es y s t e m a t i c a lc r e a t i o n , p u t t i n gt h em a n a g e m e n t s y s t e mo ft h eg e o l o g i c a lp r o s p e c t i n gu n i t si ng o o do r d e r , d e e p e n i n gt h e r e f o r mi na p p r o p r i a t e ，e s t a b l i s h i n gac r a c kp r o f e s s i o n a lp u b l i cw e l f a r e t e a mt h a tm e e t st h ed e m a n do ft h ec u r r e n tg e o l o g i c a lp r o s p e c t i n g ，a n d s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no ft h ec o m m e r c i a lg e o l o g i c a lp r o s p e c t i n g m a r k e t n g e o l o g i c a lp r o s p e c t i n g , m a n a g e m e n ts y s t e m , m 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：塾遂 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：监导师签名望查缨日期：二竺生年必j 日 中南人学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 我省是矿业大省，矿产资源丰富，素有“有色金属之乡”的美誉，矿业经济 发展历史悠久，但随着这些年来的不断开发，而地质找矿却欠账甚多，导致对我 省经济发展提供资源保障能力不断下降。作为矿业经济发展的基础工作，发展地 质勘查事业在当前显得尤为重要。地质勘查管理体制则是保证推进该项工作稳定 快速发展的关键，研究地质勘查管理体制也就显得迫切和至关重要。 1 1 研究背景 矿业体制改革是我国经济改革的重要组成部分，在国土资源统一管理之前， 我国的矿业管理体制长期以中央和省( 自治州、直辖市) 地质矿产部门为主，各 矿业主管部门按矿种分部门、分级、分散的管理体制。自国土资源统一管理以后， 历经数年，我国矿业管理体制有了很大的改革，但是由于历史积累的问题太多， 矿业管理自身的复杂性特点以及制度创新、观念创新的滞后，目前的矿业管理体 制还存在许多问题。作为矿业大省的湖南，地质勘查管理体制落后的问题也在一 定程度上存在。原有的地矿、能源、有色金属、黑色金属、化工、建材等部门的 地质勘查队伍的整合与统一管理仍然十分艰巨，地质勘查单位经济市场化还不彻 底。要如何使地质勘查队伍彻底市场化；“野战部队”是否该成立，如何定位， 如何管理，还有待进一步论证；探矿权市场发育不完善问题；探矿权向采矿权转 移中地质勘查单位的利益保障与实现问题等等。所有这些问题的解决都有赖于从 制度上、组织上、管理方式和管理手段方面进行创新研究，通过创新，从根本上 解决目前存在的和所引发的事企不分、责任不明、管理分散、地质勘查单位发展 受到制约等一系列问题。湖南省矿业体制改革研究对于完善湖南省的国土资源管 理，对于发展湖南的矿业经济，解决湖南矿业经济发展中的各种矛盾，充分发挥 矿业在湖南经济中的优势作用，推动整个湖南经济的可持续发展具有十分重要的 意义。 中南人学硕七学位论文 第一章绪论 1 2 研究内容、方法与目标 1 2 1 研究内容与目标 地质勘查管理主要包括公益性地质勘查项目管理、探矿权市场建设管理与地 勘行业管理，涉及内容较多，范围广。本文研究内容以探矿权为核心和载体，通 过对探矿权的重点剖析，同时对附之于探矿权的公益性与商业性地质勘查管理以 及以之为基础的探矿权市场管理和为其服务的地质行业管理予以深入讨论。本文 以科学发展观为指导，运用制度经济学、管理学等学科理论，在大量调查研究的 基础上，通过理论分析、实证研究等科研方法分析湖南省地质勘查管理的现状和 需求，找出存在问题，提出湖南省地质勘查管理体制改革的政策建议；力求构建 起以探矿权为核心，公益性、商业性地质勘查管理及地勘单位管理四者相互促进， 良性循环的地勘管理框架体系，并以此为目的，建立四者之间内在的逻辑联系。 这具有明确的思路和结构流程，理论思路和结构流程如下图1 - 1 所示： 图卜l ：理论思路与结构流程图 2 中南人学硕+ 学位论文 第一章绪论 1 2 2 研究方法 制度经济学分析法。寻求行政管理权限的最佳配置，探矿权的制度安排，以 及现有地质勘查单位改革的路径选择。 公共部门经济学分析法。通过深入剖析探矿权的本质属性，寻找以探矿权为 核心的商业性地质勘查、公益性地质勘查以及地勘单位三者之间的症结，并由此 提出改进的措施。 实证分析法。在进行地质勘查管理创新过程中，必然会涉及到管理效率的影 响因素问题，管理有效性检验问题，这两类问题，本研究将来用实证的方式来解 决。 1 3 国内外研究历史与现状 目前西方关于国土资源管理体制的研究，最早可以追溯到地租理论，即使在 今天，地租依然是探矿权收费的依据。而最近的研究主要集中在以下几个方面： 首先在税收与规制方面，包括b u r n s ( 1 9 7 6 ) 关于不可补充资源的税收研究， c o n r a d 和h o o l ( 1 9 8 1 ) 关于内生资源和异质资源的资源税收问题的研究， k a r p l i v e r n o i s ( 1 9 9 2 ) 关于针对非再生资源垄断企业征收效率导因税 ( e f f i c i e n c y i n d u c i n gt a x a t i o n ) 的研究，w o i f s o n 等人( 1 9 9 6 ) 关于石油调 节税( r e g u l a t o r yt a x a t i o n ) 理论与政策的研究。其次，是关于矿业开发与可 持续发展方面的研究，c h i c h i l n i s k y ( 1 9 9 6 ) ，n o r t o n 和t o m a n ( 1 9 9 7 ) ，p a g e ( 1 9 9 7 ) ，n o r g a a r d ( 1 9 9 1 ) 等的研究就是其中的典型代表，这方面的研究非常 多，在此不一一列举。第三方面的研究是关于矿业市场结构、资源安全( b o h i 等人1 9 9 6 ) 、矿产国际贸易( k a r p 和n e w b e r y ，1 9 9 1 ，1 9 9 2 ；b a r n e s ，1 9 9 6 ) ，以 及资源开发对经济增长影响的研究( k r a u t k r a e m e r ，1 9 9 5 ，t e i s b e r g ， 1 9 9 3 ；) 。第四方面是宏观政策理论方面的研究，如k u n i o k a 和r o t h e n b e r g 等人( 1 9 9 3 ) 关于“自然资源政策官僚竞争政治学”的研究，s a l a n t ( 1 9 9 5 ) 关于公共效用规制新观点的研究。更多的关于管理体制方面的研究都并不是或不 完全是针对矿业管理，更不是针对地质勘查管理展开的，譬如基于委托代理理论、 竞争力理论、科层理论、交易成本理论的现代企业管理研究；基于产权经济理论 和基于公共选择理论的政府管理研究；以及包含在投资政策规章制度研究之中的 矿业权资产评估准则研究等等，这些研究也与地质勘查管理的设计与更新有着密 切的关系。 中南大学硕十学付论文第一章绪论 改革开放以来，尤其是矿产资源法颁布实施以来，关于矿业管理体制的 研究也日趋成熟，这类研究主要集中在矿业权评估与管理，资源战略与资源安全， 矿权市场机制，矿业融资国有企业改革等诸多方面，如有学者建议将探矿权、采 矿权纳入国有资产管理体制中一并考虑，认为“探矿权市场建设问题属于矿产资 源有偿使用制度的改革，属于国有资产管理体制的改革”西。而有的学者坚持应 首先“以理清其价值来和构成后方能界定其资产归属”。其中2 0 0 5 年3 月由中 国大地出版社出版的刘伯罗著作“国内外自然资源管理与发展趋势”可以说是包 含了对我国矿业体制改革的一个完整的总结。在我国矿业管理体制改革不只是停 留在研究上，更重要的是表现在行动中，矿产资源法的颁布，国土资源部门的组 建，矿业权评估方法的出台，矿权市场的逐步形成都是国家推行的重大改革步骤。 1 9 9 9 年4 月国内发 1 9 9 9 号文件就是专门针对地质勘查队伍管理改革的方案。 应该说这个方案还是指导性的，只解决了地质勘查队伍的归属问题，至于地质勘 查的制度改革根本没有提及，地质勘查的行政管理如何完善，地质勘查的企业管 理等新问题等也没有提及。 1 4 关键概念界定 1 4 1 地质勘查 其一，地质勘查的概念。地质勘查是地质普查勘探工作的简称。地质勘查是 根据国家经济建设和科学技术发展的需要，依靠地质科学理论和各项实践活动， 按不同的目的和要求，对一定区域内的地球表面及其内部的岩石、地层、构造、 矿产资源及地貌等地质情况，通过大量的野外观察并运用地质测量、地球物理、 地球化学勘查、钻探工程、坑探工程、槽井探工程、采样、测试、加工试验等不 同方法和手段，取得第一性地质资料，经室内综合整理、分析研究，不断为国民 经济建设和社会发展，寻找、发现、评价和提交可供各方面利用的矿产资源和地 质资料的一项基础性工作。 其二，地质勘查的性质。地质勘查是一项具有调查研究性质的工作。地质勘 查的工作对象是地球，通过对一定区域内的地壳表面及其深部的岩石、地层、构 造、成矿作用进行调查、分析研究，寻找、发现、评价和提交矿产资源。调查研 究贯穿于地质勘查的始终。因此说地质勘查工作是一项具有很强的调查研究性质 的工作；此外，地质勘查是一项具有生产性质的工作。地质勘查的目的是探明矿 引自探矿权采矿权市场建设理论与实践，中国大地出版社。2 3 年版，第5 0 页 同，第6 l 页 4 中南丈学硕士学位论文第一章绪论 产资源储量和获取各种有价值的地质资料，为国民经济和社会发展服务。经地质 勘查探明的各类矿产资源储量，采出后可作为各工业部门的生产要素或直接用于 国民消费。所获取的地质成果资料可作为经济建设项目的依据。这说明生产性质 是地质勘查具有的主要性质。 其三，地质勘查的特点。首先，地质勘查是一项调查研究性质很强的探索性 工作。进行这项工作是由未知到已知、从点到面、从地表到地下而进行地质调查 研究的。其次，地质勘查是经济建设的基础性工作。国民经济建设和社会发展均 依赖于地质勘查提交的可供利用的矿产资源和各类有价值的地质资料。地质勘查 不仅是矿产采掘业必不可少的前期工作，又同原材料加工业、能源工业、交通运 输业、农业、建筑业等各项产业有着密切的联系。国民经济建设规划、布局、发 展，都需要以地质资料为依据。这说明地质勘查是国民经济建设中的一项十分重 要的基础性工作。再次，地质勘查是基础工业和基础设施建设不可缺少的前期工 作，具有超前性特点。矿产资源是国民经济发展必不可少的物质基础。搞经济建 设没有资源不行，要开采利用矿产资源，就必须先行寻找、发现矿产资源，查明 其分布的情况、赋存状态，为矿山开发准备和提供足够并符合要求的可供工业利 用的矿产资源，这样就必须在矿山建设前进行矿产资源的地质勘查。 最后，地质勘查成果具有潜有价值。地质勘查是一项调查研究工作，属于知 识密集型劳动。所获得的地质勘查成果是智力成果，具有特殊的潜在价值，可为 国家创造巨大的物质财富奠定一定的基础，满足人们日益增长的物质和文化需 要。此外，地质勘查是一项风险性很大的工作。由于构成地壳的物质成分不均， 地质构造的复杂，成矿条件的差异，使地质勘查具有很大难度，并带有很高的风 险性，例如，寻找某种矿产资源，并非经过一次地质勘查就能达到预期目的，有 时需经过两次或多次地反复工作才能找到。 1 4 2 公益性地质勘查项目管理 基础性公益性地质工作主要包括区域地质调查、区域水工环地质调查、区域 物化探调查、遥感地质调查、地质灾害调查、海洋和极地地质调查、为国家发展 战略服务的矿产资源调查，以及与上述地质调查相关的科学技术研究等。基础性 公益性地质工作具有以下特征： 首先，具有“公共物品”属性，为社会提供基本的国土地质资料，为经济建 设和社会发展的各个方面、领域提供普遍的服务。具体来说，包括为国民经济建 设和社会发展需要进行的全国性地质调查评价工作；为国家经济建设规划区的经 济建设和社会发展而进行的地质调查评价工作；为重要地区和重要城市的经济建 设和社会发展而进行的地质调查评价工作；为国民经济建设和国家权益而进行的 5 中南人学硕十学位论文第一章绪论 战略性矿产资源调查评价工作；其他为满足国民经济建设和社会发展需要而进行 的地质调查评价工作。 其次，投资主要由中央和地方财政负担。按照受益对象的不同包括中央财政 和地方财政两种主要来源，涉及全国的基础性、公益性地勘工作主要由中央财政 支付，而直接为地方经济建设和社会发展服务的基础性地质工作以及城市和地区 的水工环地质工作，则以地方财政投资为主。其投资规模主要取决于基础设施建 设对经济增长的制约程度和中央、地方财政的支付能力。 最后，基础性公益性地质工作主要采用事业运作，但并不等同于传统下的事 业费拨款，政府投资的运作必须按照市场机制的要求，在政府委托的投资主体与 地勘单位( 企业) 之间实行市场化运作。 1 4 3 探矿权市场建设与监督管理 探矿权市场建设主要是指由社会出资形成的项目，属于商业性矿产勘查。商 业性地质工作指矿产勘查和为某一特定主体提供服务的水文、工程和环境地质勘 查。与公益性地质工作相比，商业性地质工作更具有明显的特征：首先，具有“私 人物品”属性。其成果具有盈利性，为特定的企业单位进行专属性服务，成果的 产权归投资者所有，法律保护其合法权益；其次，企业性。商业性地质工作必须 通过企业这个载体来进行运作，这是商业性地质工作的最本质要求。在市场经济 国家，商业性地质工作主要是由独立的矿产勘查公司和大型矿业公司的勘查子公 司来进行的；最后，投资主体多元化。商业性地质工作的另一个显著特点是，商 业性地质工作必须与金融业紧密地融合，逐步形成完善的资本市场，遵循“谁投 入、谁受益”的原则。目前世界上大多数国家，特别是一些矿业发达的市场经济 国家，如美国、加拿大、澳大利亚等国家，商业性地质工作( 主要是矿产勘查) 的 投资是由企业和民间资金( 通过资本市场) 而筹集的，一般地，其投资主要有三种 来源：一是小型勘查公司的资金投入；二是矿业公司投资：三是通过筹组股份有 限公司，根据政府有关法规，经批准发行一定数量的股票、债券筹集所需的资本。 第一种类型，即勘查公司的投资，主要用于找矿发现阶段。但一旦找到或发现矿 床，需作进一步的勘探与评价时，一般勘查公司难以独立承担巨大的找矿风险和 投资，而需要通过后两种类型进行筹资和投资。从近年的发展趋势看，以发行股 票、债券等形式筹集社会资金的做法趋势于普遍，这也是矿业公司和独立勘查公 司分散风险的重要途径。 1 4 4 地质勘查行业管理 其一，地质勘查行业管理对象是市场活动的主体或行为。人们通常说市场主 6 中南大学硕士学位论文第一章绪论 体是企业，这样说是抓住了重点，但覆盖不全。其实参与市场交易的各方都应当 看作是市场主体，包括买方( 甲方) 、卖方( 乙方) 和中介方，不过行业管理的对象 只是其中的一部分。 地质勘查产品的买方( 甲方、业主) 原则上不属于行业管理的对象。但对买方 选择交易对象的行为却需要加以规范，特别是非地勘单位取得探矿权以后的施工 委托。 卖方她质勘查企业是行业管理的主要对象。但地勘企业绝大部分是多业 经营的，对其各方面经营行为的行业归属要认真研究，弄清地质勘查行业管理的 覆盖范围。 一般市场中介组织，在现行国家标准国民经济行业分类与代码中属于k 门类“社会服务业”中的8 2 大类“信息、咨询服务业”。而专门服务于地质勘查 行业的专业市场中介组织，正在探索形成过程中，在现行国家标准中还找不到确 切的位置，姑且归属于“其他类未包括的信息咨询服务业”，因而也就还没有明 确的行业主管部门。这类市场中介组织，包括地质勘查施工监理和一般成果评审 组织、储量评审和矿业权评估组织等。 其二，地质勘查行业管理工作内容，首先是管理主体：即回答谁来管? 在目 前我国社会主义市场经济转轨时期，地质勘查工作行业管理的主体是政府，是中 央政府和地方政府的两级管理。一方面要明确两级政府中承担地勘行业管理的职 能部门，实行统一管理。另一方面要发挥行业协会的作用，发挥其在政府与地勘 单位之间的桥梁和纽带作用。随着市场经济的完善，行业协会在加强地勘行业管 理中的作用越来越重要。其次是管理职责：即回答管什么? 她勘行业管理部门明 确后，要确定其承担地勘行业管理的职责。总体上讲，两级政府地勘行业管理部 门代表两级政府管理地质勘查工作运行。具体管理职责是，组织制定地质勘查工 作规划，制定地质勘查的政策、法规，规范地质勘查市场，制定地质勘查行业标 准、技术规范，建立勘查单位资质管理制度，建立行业统计制度，提供信息服务 ( 包括矿产资源态势分析、地质环境态势评价) ；改善地质勘查工作环境，指导 地勘单位的改革和发展；规范和发挥行业协会作用，使行业协会在地勘行业管理 中发挥积极作用。最后是管理方式：即回答怎么管? 在市场经济条件下，政府对 地勘行业的管理总体上是通过政策、法规进行宏观调控，实行间接管理。对于公 益性地质工作的管理，政府对承担公益性地质工作的事业单位，按规划、计划下 达工作任务，拨付工作经费。政事分开，政府实行监督管理，协调服务。具体项 目由事业单位按统一的行业标准、技术规范组织实施；对于商业性地质工作，政 府主要是培育和规范地质勘查市场，培育地质勘查市场主体，按照国家法律法规， 实行监督管理。政企分开，政府对承担商业性地质工作的地勘单位( 国有的、民 7 中南人学硕十学位论文第一章绪论 营的、股份制的、跨国公司等) 积极做好协调、服务工作。 1 4 5 矿业权 其一，矿业权的法律概念。按我国现行的法律法规，矿业权是指自然人、法 人和其他社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开 采等一系列经济活动的权利。矿业权是矿产资源所有权派生出的一种它物权，是 财产权的一种形式。所有权的形成及其收益可以通过法律强行实现，无需投入劳 动、资金等生产要素，而其派生出的矿业权是经过一定要素投入形成的，其价值 实现需要民事主体之间依法交易。矿业权在我国仅指探矿权和采矿权。 我国宪法明确规定矿产资源国家所有，在新修订的矿产资源法中又进一 步重申，即矿业权的终极所有权( 归属权) 属国家所有。国家一旦向法人、自然 人、其他社会组织发放矿业权证，其所有权的权能就出让给了矿业权证持有者， 因此，矿业权是由矿产资源所有权派生的。矿业权是一种产权，是所有者对矿产 资源占有、使用、收益、处分的权利，是在矿产勘查与开发生产过程中所产生并 为矿业权人所持有的财产权，是人们在对矿产资源勘查开发活动中引起的相互认 可关系，是用来界定人们在矿产勘查开采活动中如何受益受损和补偿的规则。矿 产资源是一种具体实物形态的财产，国家把占有、使用矿产资源的权利即矿业权 出让给矿业权人，矿业权人可凭借这种权能从矿业勘查、开发或流转中分享收益。 其二，矿业权市场的运行模式。矿业权的流转必然形成矿业权市场。矿业权 市场的主体是矿业权人，即矿业权交易双方：矿业权市场的客体是交易的目的物 矿业权。矿业权主体之间因矿业权交易而引发的经济关系总和构成了矿业权市 场。根据我国国情，矿业权市场分为两级：一级市场和二级市场。 一级市场即国家有偿、有期限地出让矿业权的市场。其特征是：矿产资源国 家所有、国家垄断经营，由矿业权主管部门依法直接将矿业权出让给矿业权人。 交易主体一方是矿产资源所有者国家，一方是普通矿权人。其交易在服从矿产资 源规划、管理和保护的前提下进行，国家通过授予、招标、拍卖或挂牌等方式将 矿业权出让。 二级市场是矿业权在不同的矿业权人之间横向依法转让的市场。在二级市场 内，矿业权人可以将矿业权依法转让。二级市场较一级市场活跃，市场主体呈多 元化，法律关系、经济关系更加复杂。二级市场能够实现生产要素的横向流动和 自由组合，体现了市场经济的一般要求。在二级市场中，矿业权的获得或转让直 接受价值规律的调节，因可变因素多，易产生投机行为，风险较大。 一级市场的运作直接体现了国家的矿业政策，决定着能否真正建立矿业权市 场；二级市场的发育和规范则是矿业权市场健康发展的保证。 8 中南人学硕十学位论文第一章绪论 1 4 6 探矿权 所谓探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的区块范围内，勘查矿产资 源的权利。取得勘查许可证的单位或个人，称之为探矿权人。如果说矿业是国民 经济建设的基础支柱和先导产业，那么可以认为，矿产资源勘查则是基础的基础， 先导的先导。在传统的计划经济下，矿产资源勘查一直是由国家计划投入的为国 民经济建设提供保障的行业，运作模式很单一。随着社会主义市场经济的建立， 原来的勘查和运行机制己越来越不适应，因此，1 9 9 6 年修改后的矿产资源法 和1 9 9 8 年颁布的矿产资源勘查区块登记管理办法、探矿权采矿权转让管理 办法( 国务院第2 4 0 号、2 4 2 号令) ，就探矿权管理内涵作了系统界定，首先主 要包括探矿权时间设定。探矿权人获得的探矿权具有时效性，这是探矿权作为从 矿产资源国家所有权派生的他物权，相对于所有权的永续性而毫不例外的有期限 的物权。矿产资源勘查区块登记管理办法第十条规定：“勘查许可证有效期最 长为三年”，“需要延长工作时间的，探矿权人应当在有效期届满的3 0 日前，到 登记管理机关办理延续登记手续，每次延续登记时间不得超过2 年。”设定探矿 权的有效期，客观上能促使探矿权人加快勘查工作进度，缩短勘查周期；从制度 上防止了矿产资源勘查的低水平重复投入。其次是探矿权空间设定。矿产资源 法第十二条规定，“国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记制度”，矿产资 源勘查区块登记管理办法进一步明确：“矿产资源勘查工作区块范围以经纬度 划分的基本单位区块”，并具体规定了各类勘查项目允许登记的最大区块数，这 就是探矿权的空间范围限制制度。设定探矿权空阃限制，一是便于与国际接轨， 更好地利用“两种资源，两个市场”；二是便于信息网络管理，有利于矿产资源 勘查的统一规划、合理布局、综合勘查；三是纠正以往实际工作中普遍存在的勘 查登记面积过大甚至跑马占地的不规范作法。最后是设定探矿权取得的资格、条 件和程序。矿产资源法规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经 批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”探矿权取得的资格：实质上就是矿 产资源法和矿产资源勘查区块登记管理办法中新创设的勘查出资人制度。 即“勘查出资人为探矿权申请人”，出资人不一定直接从事勘查活动，可以用合 同方式聘请或委托具有勘查资质的单位从事勘查工作，体现“谁投资，谁受益” 的市场经济原则。而探矿权取得的程序和条件则是根据矿产资源法、行政许 可法、矿产资源勘查区块登记管理办法和关于实行探矿权招标拍卖挂牌出 让的通知( 湘国土资发 2 0 0 5 1 8 号) ，除省人民政府批准或属国家投资计划项目 外，其他一律采取招标拍卖挂牌方式出让。因此，社会资本获取探矿权必须通过 市场公平竞争，然后到登记管理机关提交申请资料，提交的资料和文件应满足矿 产资源勘查区块登记管理办法第六条的规定，可用图卜2 来表示： 9 中南人学硕十学俯论文第一章绪论 图l 一2 ：社会资本获得探矿权流程图 1 0 中南大学硕十学位论文第二章湖南省地质勘查管理体制研究的理论基础 第二章湖南省地质勘查管理体制研究的理论基础 地质勘查管理内容多、涉及面广、情况也较为复杂，从政府管理的视角看， 如何透彻地分析，不仅涉及到管理工作的优劣，更涉及方方面面的利益关系。政 府管理的根本性还决定了包含地质勘查管理在内的所有管理的价值理念及其行 为方式，选择一个合适的理论组合有助于提供一个分析地质勘查管理，认识地质 勘查管理的“透视镜”，从而有助于保证政府管理的价值选择和行为不偏离正轨。 2 1 产权理论 2 1 1 产权理论概述 马克思主义的产权理论。马克思是从生产力和生产关系的对立统一中，运用 所有制、所有权理论来解释整个财产权利关系及其运动的。概括地讲，马克思的 产权理论包括以下几个方面：首先是财产关系及所有制的结构是由生产力的发展 水平决定的，不同的生产力水平导致所有制结构和财产制度的差异；其次具体分 析了资本主义私人占有制度的产生、发展、灭亡的内在历史规律，以及社会主义 财产制度产生的历史必然；再次是区分了所有制与所有权，并把对所有权的解释 建立在对所有制的系统分析基础之上；最后区分了广义的和狭义的所有权，因而 考察了所有权的结构。狭义所有权是指资产对人的社会隶属制度，是物与人之间 的静态的归属关系；广义的所有权是指由物的所有引发的人与人之间的关系，是 全部经济关系的总和，即生产关系。在广义的层次上，马克思的产权理论与现代 产权理论的内容是基本一致的。 马克思主义产权理论认为，公有制只有两种形式，一种是全民所有制，另一 种是集体所有制，前者的社会化程度要高于后者。两种公有制的模式源于斯大林。 他在苏联社会主义经济问题一书中首次明确提出社会主义生产有两种基本形 式，一种是国家的即全民的形式，一种是不能叫做全民形式的集体农庄形式。按 照斯大林两种公有制模式的理论，其一，全民所有制是高级形态，集体农庄所有 制是低级形态，集体所有制必须过渡到单一的全民所有制；其二，把全民所有制 归结为国家所有制，在国家消亡的条件还不具备的情况下，国家所有制较其它所 有制形式是高级的公有制形式；其三，全民所有制或国家所有制与商品货币关系 是不相容的，在社会主义条件下必须保留的商品交换只存在于两种公有制之间； 其四，以全民所有制或国有制为主体的两种公有制模式，必然要求高度集中的计 划经济体制。 中南人学硕十学位论文 第 二章湖南省地质勘存管理体制研究的理论基础 2 1 2 现代产权理论 关于产权的定义，中外经济学家和法学家有着各种各样的解释，德姆赛茨认 为，“产权是一种社会工具，其重要怀就在于事实上他们纯助一个人形成他与其 他进行交易时的合理预期“产权是界定人的如何受盖及如何受损，固而谁必须回 准提供补偿以使他修正人仅所采取的行动“产权的一个主要功能是引导人的实 现将外部性较大的内在化的激励删他的关于产权的定义是从产权功能出发，把产 权首先理解为人与人之间的社会关系和行为关系。配杰威齐认为：“产权不是指 人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于他们的使用所引起的人们之间相互 认可的行为关系。产权安排确定了每个人相对于物时的行为规范，每个人都必须 遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。因此，对共同 体中通行的产权制度可以描述的，它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使 用时的地位的经济和社会关系。州阿贝尔阐述道：“我所说的产权意思是：所有 权，即排除他人对所有物的控制权；使用权，即区别于管理和收益权的对所有物 的享受和使用权；管理权，即决定怎样和由谁来使用所有物的权利；分享残余收 益或承担负债的权利，即来自于对所有物的使用或管理所产生的收益和成本分享 或分摊的权利；对资本的权利，即对所有物的转让、使用、改造和毁坏的权利； 安全的权利，即免于被剥夺的权利；转让权，即所有物遗赠给他人或下一代的权 利。删他认为产权是一个比所有权更为宽泛，包含一切关于财产权能在内的范畴， 这一观点得到了许多学者的认同。而在现实中运用广泛的观点是认为产权即为财 产所有权，其权威性的来历是牛津法律大辞典：产权“亦称财产所有权，是指 存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让 权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。捌阿尔钦在产权：一个经典的 注释一文中写道：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权 利。删他在新帕尔格雷夫经济学大辞典中对产权作了较权威性的定义：“产 权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。” 他不仅把产权作为一种权利，而且更强调产权作为一种制度规则，是形成并确认 人们对资产权利的方式，是一系列旨在保障人们对资产的排他性权威进而维持资 产有效运行的社会制度。 在当代西方经济学家中，由于各自研究方法和目的不同，因而对产权的理解 阿贝尔，财产权利与制度变迁口旧上海：上海三联书店。1 9 9 4 年航第1 7 1 8 页 同上 陆民国有资产产权理论探索口川经济科学出版社，1 9 9 2 , 第2 知2 7 页 阿贝尔财产权利与制度变迁嗍上海：上海三联书店，1 9 9 4 , 第1 7 1 8 页 同 1 中南大学硕七学位论文第二章湖南省地质勘杏管理体制研究的理论基础 存在诸多差异，赋予产权的定义大相径庭。但是，这些定义还是存在这样一些共 同点：首先，产权是一种权利，并且是一种排他性的权利。；其次，产权是规定 人们相互行为关系的一种规则，并且是社会基础性的规则或者制度；其三，产权 可以分解为多项权利并统一呈现出一种结构状态。o 我国的学术界对产权有着不同的理解，有的根据产权所包含的内容和所涉及 的范围进行界定，有的根据产权的功能和作用进行概括，有的则从法律的角度进 行分析。这里，转引两位学者的解释：“完备的产权( p r o p e r t yr i g h t s ) 总是以复数 名词出现的，他允许个人，在权利所允许的范围内以各种方式使用权利，即使用 权；在不损害他人的情况下可以享受从事物中所获得的各种利益，即用益权；改 变事物的形态和内容，即决策权；通过出租可以把用益权转让给别人或把所有权 出售给别人，即让渡权。”纵观我国大多数学者的论述，尽管对产权的表述千姿 百态，却无非集中于三个方面：第一，认为产权就是所有权，所有权本身又是所 有、占有、使用、收益等权项的统一，这可以说是学术界的一个主流；第二，认 为产权包括所有权，但定义域更广泛，可以从静态和动态去考察，而所有权只是 静态的财产权；第三，认为产权是广义所有权中的一组权利而与所有权相区别。 在产权认识的三个不同结论中有一点是统一的，即认为产权是一个体系，是一组 权利或权利束，如所有权、占有权、使用权、收益权、处置权、让渡权等。这一 看法也大体上与西方学者的产权观保持了一种融通。 比较两种理论，传统社会主义所有制理论更多强调的是公平与分配问题， 产权是目的；西方现代产权理论更多强调的是效率与有效配置，产权是工具。从 产权的实质来看，西方现代产权理论与传统社会主义所有制理论有相同的地方， 如西方现代产权理论认为，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及 关系它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，这些与传统社会主义所 有制理论的观点基本上是一致的；又例如，传统社会主义所有制理论和西方现代 产权理论都强调所有制( 或产权) 在社会经济问题分析中重要地位等等。但是传 统社会主义所有制理论与西方现代产权理论亦存在许多不同之处，我国著名经济 学家卢现祥认为不同主要表现在五个方面：第一，马克思主义经济学强调的是所 有制作为最基本的制度对社会的性质及其社会公平的影响，而产权经济学却强调 产权的经济效率的功能，即产权的界定、转让以及不同产权结构的差异对资源配 置的影响；第二，马克思主义经济学强调社会生产力及其发展水平决定所有制的 结构和演变，而产权经济学则强调交易费用、相对价格水平和人口因素对产权结 构及其演变的影响；第三，西方现代产权理论认为私有产权是最有效的，如西方 现代产权理论认为，私有产权之外的其他产权形式，减弱了资源使用与市场上体 。巴泽尔产权的经济学分析【m 】上海三联出版社，1 9 9 9 年j 扳第1 3 6 - 1 3 8 页 咖伟，李风圣产权通论d 川_ b 京出版社，1 9 9 8 年版，第4 7 - 4 8 页 1 3 中南大学硕+ 学位论文第一二章湖南省地质勘存管理体制研究的理论基础 现的价值之间的一致性。而传统社会主义所有制理论则认为，公有制最有利于社 会资源的充分利用，而这种分析主要是建立在逻辑及宏观分析基础之上的；第四， 西方现代产权理论的方法是新古典主义的，而传统社会主义所有制理论是建立在 辩证唯物主义和历史唯物主义基础之上的；第五，传统社会主义所有制理论强调 的是生产资料归谁所有的问题，西方现代产权理论看来，产权归谁所有不是什么 重要问题，关键的问题是谁来使用。谁有能力，谁能使资源有效使用，谁能使生 产要素得到最佳配置，谁就应该是产权的使用者，效率应该是产权转让的实质。 在本论文中，作者认为产权应有别于所有权，可以定义为人们对资源或财 产的使用权、收益权和转让权，它既可指这三种权利的合一形态，亦可指其中的 某一项权利，它是用以界定人们在经济活动中如何受益、受损以及如何补偿的规 则。基于改革开放前的历史背景，所有涉及产权的法律都完全建立在马克思主义 产权理论基础上，注重所有权问题，忽视了产权运行( 流转) 所需的效率保障。 产权运行基本单位是交易，无数次交易形成了全都制度的实际运转，产权 运行就是产权交易的结果。产权运行过程包括产权界定、产权安排和产权经营。 产权界定是政府用法律规定资源的归属，赋予某一主体一系列有限制性活动的权 利。产权安排是在产权界定的基础上选择一种资源配置的交易方式或几种交易方 式的组合。产权运行是无数次交易形成的，其表现是交易量和资源配置的有效性， 产权运行收益最大化的决定可以用下图2 - l 来说明。 成 本v 和 收 益 管 理 o t 交易量 图2 - 1 产权运行效率图 由图可知，只有b t c 为最大时，运行收益才达最大点，此时单位交易费用所实 现的有效收益即为产权运行效率，用公式表达如下： 。李会明产权效率论嗍立信会计出版社，1 9 9 4 年航第3 0 - - 3 6 1 4 中南人学硕十学位论文第二章湖南省地质勘查管理体制研究的理论基础 产权运行效率= ( 产权运行收益一产权运行成本) 产权运行成本 由此可见产权运行效率高低直接与交易量有关，影响交易量的因素则是产权是否 清晰以及产权安排是否合理。探矿权本质上是一种物权，其市场的形成就是探矿 权作为产权的交易大量形成的客观表现。探矿权交易的效率高低与交易量的大小 直接决定了探矿权市场发展。从这个意义上讲，探矿权市场的培育与发展亟待一 个高效产权运行机制的建立与完善，即迫切需要一整套