（行政管理专业论文）行征复议问题研究.pdf

a b s t r a c t a s t h e k i n d o f r e l i e f s y s t e m , w h i c h h a s n o w b e e n u n i v e r s a l l y s e t u p b o t h i n n e r a n d o u t e r o f t h e n a t i o n , t o s o l v e s o m e c o n c e r n e d c o n t r o v e r s i a l p r o b l e m s i n t h e a d m i n i s t r a t i o n f i e l d b y m e a n s o f s i m i l a r j u d i c a t o r y p r o c e d u r e s d e s p i t e t h e f a c t t h a t e n o r m o u s d i s c r e p a n c i e s a m o u n t a s a r e s u l t o f d i f f e r e n t h i s t o r i c a l b a c k g r o u n d s , p o l i t i c a l s y s t e m s , c u l t u r e s a n d r e g u l a t i o n s o f l a w s e t c，h o w e v e r , m o r e s p e c i f i c o f o u r s i s t h a t i n s p i t e o f f o c u s i n g o n t h e c i v i l r i g h t s a n d r e l i e f f u n c t i o n s ， t h e s u p e r v i s e d f u n c t i o n s a l s o s t a n d o u t . i n t h i s w a y , i t c a n o n o n e h a n d a s s u r e t h e l e g i t i m a t e r i g h t s o f t h e c i t i z e n s , j u r i d i c a l p e r s o n s , o t h e r c o m p a n i e s a n d o r g a n i z a t i o n s， w h i l e o n t h e o t h e r h a n d u p h o l d a n d a v o i d t h e a f f a i r s o f a b u s i n g t h e a u t h o r i t i e s , o t h e r w i s e ， t h e w h o l e a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t，p r o p e r c i v i l r i g h t s w i l l b e g r e a t l y a f f e c t e d a s w e l l a s t h e a p p e a r a n c e o f s o m e a d m i n i s t r a t i v e d e g e n e r a t i o n . t h i s t h e s i s w h i c h b a s e s o n t h e t h e o r y o f d e n x i a o p i n g，d e m o n s t r a t e s u s s o m e r e l a t i v e t h e o r i e s ， d i s c r e p a n c i e s a n d c o m m o n p o i n t s o f d i f f e r e n t n a t i o n s ， a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s w h i c h l i e i n o u r n a t i o n a n d p u t f o r w a r d s o m e h o w e f f e c t i v e s o l u t i o n s i n s o l v i n g t h e k i n d s o f d i s a d v a n t a g e s b y m e a n s o f c o m p a r i s o n a s w e l l a s s t a t i s t i c s. t h e w h o l e p a s s a g e c a n b e r o u g h l y d i v i d e d i n t o f o u r p a r t s : p a r t i:a g e n e r a l i n t r o d u c t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n w h i c h a n a l y s e s t h e c h a r a c t e r i s t i c s ，b a s i c c o n c e p t i o n s , c l a s s i f i c a t i o n s a n d f u n c t i o n s o f i t p a r t i i : c o m p a r a t i v e r e s e a r c h e s o f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n , w h i c h r e p r e s e n t t h e a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m s o f p r o m i n e n t c o u n t r i e s , o f w h i c h s o m e d i f f e r e n c e s a n d c o m m o n p o i n t s a r e e m p h a s i z e d . p a r t i i i : p r o b l e m s e x i s t i n g i n o u r n a t i o n , w h i c h s h o w u s t h e r e a s o n 孟 i i c a u s i n g d e c r e a s i n g c a s e s , i r r e g u l a r a c c e p t o f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n a n d t h e d i f f i c u l t i e s l i e i n m a n a g i n g t h e s e c a s e s . p a r t i v :s o l u t i o n s t o t h e s e p r o b l e m s , w h i c h m a i n l y c o n s i s t o f t h e w i d e s p r e a d a n d w e l l - a w a r e n e s s o f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n a n d t h e r e i n f o r c e m e n t o f t h e o r g a n i z a t i o n t o a s s u r e t h e s m o o t h w o r k o f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n , s t r e n g t h e n t h e k i n d o f s u p e r v i s i o n s， s t r i c t l y r e a s s u r e t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f l a w s , m a k e u p t h e d e f e c t s a n d f l a w s a n d e l e v a t e d t h e t a c t i c s i n s o l v i n g t h e d i f f i c u l t i e s . f l a s h i n g p o i n t s o f t h i s t h e s i s i s t h a t i t t r i e s t o f i n d o u t a n e w w a y t o a n a l y z e t h e d i s c r e p a n c i e s o f r e l a t i v e c o n c e p t i o n s o f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n , a n a l y s e s t h e c o m m o n p o i n t s a n d d i f f e r e n c e s o f v a r i o u s c o u n t r i e s，p r o b e i n t o t h e p r o b l e m s，w h i c h l i e s i n o u r a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m s a n d p u t f o r w a r d t h e w a y s t o s o l v e t h e m b y m e a n s o f p u t t i n g f o r w a r d s t a t i s t i c s . k e y w o r d s : a d m i n i s t r a t i o n a d m i n i s t r a t i v e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n s ac t s r e c o n s i d e r a t i o n 几 111 j 硕士学位论文 % i k s t e r s t h e si s 引言 我国的行政复议制度发端于5 0 年代， 1 9 5 0 年1 2 月2 5 日 政务院第6 3 次政 务会议通过的 税务复议委员会组织通则 ，首次使用了复议一词，该通则明 确规定了税务复议委员会的性质， 任务及受案范围。 这标志着行政复议制度在 我国的初步确立。 1 9 5 0 年以后， 行政复议的范围和领域越来越大， 进一步推动 了行政复议制度的完善。1 9 7 8 年后， 随着我国民主与法制建设的发展， 行政复 议制度得到进一步恢复和发展。特别是 1 9 8 9年行政诉讼法的颁布，对建立统 一的行政复议制度提出了迫切要求。 1 9 9 0 年1 2 月2 4日国务院发布 行政复议 条例 ，这一条例的发布标志着我国统一的行政复议制度开始建立起来。1 9 9 4 年1 0 月9日 ， 国务院又在总结该条例实施四年来的实践基础上作了 相应修改。 随着行政复议制度的不断健全和完善， 由最高立法机关制定统一的 行政复议 法 ，从制度上进一步完善行政机关内部自 我纠正错误的监督机制成为必要。 1 9 9 9 年4 月2 9日 第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议正式通过了 中华人民共和国行政复议法 ，行政复议从条例形式上升为法律形式，标志 着行政复议制度完成了又一次历史性飞跃。 我国行政复议法的颁布当然是一件值得可喜可贺的事情， 它的进步性不言 而喻， 在一片喝彩声之后，不少专家、学者对该立法尚存的缺陷与不足提出了 个人见解。如湛中乐的 论我国行政复议立法的得与失 ，杨解君的 行政复 议法倒退和停步不前的若干表现 ， 邱宝华等的 简析行政复议法之缺陷 ，朱 芒等的 行政复议法的若干问题 ，朱应平的 行政复议法自 动受理制的立法 缺陷分析 。这一现象表明我国法学专家不局限于现有成文法，既看到行政复 议法的进步所在， 又意识到它的不足与欠缺。 只有这样， 才能使行政复议法得 到进一步完善。 尽管我国行政复议立法取得了长足发展， 但行政复议在实践中还没有发挥 应有的作用， 而且我国这方面研究的积累较薄。 笔者试着从理论上对中外行政 复议作了比 较研究， 且在大量调查的基础上， 指出了 我国行政复议存在的问题， 进而探析了其成因，最后提出了解决行政复议问题的基本对策。 一氮 硕士学位论文 % i ster s thesi s 一、行政复议概述 ( 一) 行政复议的概念及特点 1 、行政复议的概念 行政复议， 在有些国家和我国台湾又称诉愿。依据 中华人民共和国行政 复议法第2 条的规定，行政复议的法定定义是:公民、法人或其他组织认为 具体行政行为侵犯其合法权益， 依法向行政机关提出行政复议申请， 行政机关 依法受理行政复议、作出行政复议决定的法律制度。 行政复议的要素包含: ( 1 )行政复议的前提。行政复议的前提是，行政争议的存在。即行政相 对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，才提出行政复议申请。如果相对人认 为具体行政行为合法、合理，并遵守，就不会提出行政复议申请。 ( 2 )行政复议的参加人。行政复议的参加人包括认为具体行政行为侵犯 其合法权益的公民、法人或其他组织和作出该具体行政行为的行政主体。还包 括受理行政复议申 请的行政机关。 也就是说包括行政复议关系的当事人和行政 复议的主体。 ( 3 )行政复议的客体。行政复议的客体 ( 或标的)是，公民、法人或其 他组织认为侵犯其合法权益并依法提出行政复议申请的具体行政行为。 2 、行政复议的特点 ( 1 )行政复议由不服行政行为的利害关系人依法提出申请而引起，只有 在不服行政行为的利害关系人以书面或口头的形式作出明确的意思表示向复 议机关申请后， 才能引起行政复议程序，因此， 行政复议是一种被动引发的行 为， 如果利害关系人尽管不服行政行为， 但却放弃申 请复议的权利， 则行政机 关不能以职权主动启动行政复议程序。， 2 )行政复议机关是依法享有行政复议职责的国家行政机关。行政复议 是国家行政机关的具体行政行为， 是上级国家行政机关对下级国家行政机关的 行政行为进行层级监督的行政活动。承担行政复议职责的只能是国家行政机 关，而且，依法没有行政复议职责的国家行政机关也不能成为行政复议机关。 :辱 硕士学位论文 n a s t f r s t h e si s 3 ) 行政复议的结果是解决行政争议并以 行政机关的决定表现出来。行 政复议是为解决行政争议而专门设定的一种法律制度， 其结果只能是有复议权 的行政机关作出，而且其表现形式就是行政机关的行政复议决定书。 ( 4 )行政复议是一种法定的程序性活动，即行政复议必须依照法定程序 进行， 首先是申 请人的申请， 接着是行政复议机关审查申请决定是否受理， 然 后进行审理并作出决定，法定的程序不得违反。 ( 二) 相关概念的辨析 为了有助于理解行政复议的概念及特征， 现将行政复议与几个相关概念作 比较分析，明确它们之间的区别，以 进一步准确把握行政复议的概念和特征。 1 、行政复议与行政诉讼的区别 虽然行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的具体方式， 但由于行政复议 制度和行政诉讼制度一个设在行政系统内， 一个建在行政系统外; 一个通过行 政渠道解决争议，一个通过司法途径发挥作用，二者有着本质的区别: ( 1 )管辖机关不同。这是行政复议与行政诉讼的一个最明显的区别，行 政复议由 行政机关管辖， 是行政系统解决行政争议的活动， 而行政诉讼由 人民 法院管辖，是司法系统解决行政争议的活动。 2 )受案范围不同。行政复议范围大于行政诉讼范围。根据行政诉讼法 的规定， 行政诉讼只受理法律、 法规规定可以 提起行政诉讼的具体争议。 对于 由于抽象行政行为而产生的争议不具有管辖权。 而根据行政复议法的规定， 行 政复议不仅可以受理可提起行政诉讼的具体争议， 还可以受理不能提起行政诉 讼的行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的行政争议， 而 且可以受理对国务院部门的规定、 县级以上地方各级人民政府及其工作部门的 规定、乡 ( 镇) 人民 政府的规定等抽象行政行为提起的复议审查申 请。 ( 3 ) 适用程序不同。 行政诉讼适用的司法程序， 行政复议适用的是带有 司法特点的行政程序，通常称为 “ 准司法程序” ( 4 )审查范围不同。行政诉讼只审查具体行政行为的合法性，一般不审 查其合理性 ( 也称适当性) ，而行政复议对行政行为的合法性、合理性都要进 行审查。 :每 : 硕士学位论文 、 千 a s t e r s t h e s i s ( 5 )处理权限不同。在行政诉讼中，人民法院对具体行政行为的变更权 受到一定的限制，人民法院只能对行政处罚显失公正的具体行政行为判决变 更， 这是行政权与司法权相互独立的客观要求。 而行政复议机关在行政复议中 则没有变更权的限制. 可以对任何违法或者不当的行政行为作出 变更决定。 另 外， 人民 法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有终局裁决权， 即人民法院有 权对行政争议案件作出 有终局法律效力的判决。 但行政复议机关作出的行政复 议决定， 除国务院作出的终局裁决和法律有特殊规定( 如实用新型专利的授予 等) 外，并不具有终局法律效力， 复议申 请人不服还可以向人民法院起诉。对 于一般的行政复议案件， 行政行为相对人可以选择申 请行政复议或者提起行政 诉讼两种救济途径， 对行政复议决定不服的， 还可以提起行政诉讼。 对于一些 特殊的行政争议，必须先经过行政复议程序，称 “ 复议前置” 程序，对行政复 议不服的， 才能提起行政诉讼。 行政诉讼是为相对人提供行政救济的终局程序， 经人民法院作出判决的行政争议案件，当事人不能再就此申请行政复议。 2 、行政复议与行政监察的区别 行政复议与行政监察二者都是政府内部对行政执法行为实施监督的主要 形式，但两者有较大区别: ( 1 )主体不同。行政复议机关是有复议权的行政机关，县级以上人民政 府及其各部门都可以成为行政复议机关。 而行政监察机关则是从国务院监察机 关、省级监察机关、地、市监察机关，再到县级监察机关，系统单一。 ( 2 )对象不同。行政复议处理的对象是行政争议，即行政相对人认为侵 犯其合法权益并依法提出复议申 请的具体行政行为， 而行政监察所监察的对象 是国家行政机关及国家公务员和国家机关任命的其他人员。 3 ) 程序不同。行政复议的一般程序是申 请; 审查受理; 审理决 定。 行政监察的程序有检查程序和调查程序二种。 其中检查程序包括: 立项; 制定检查方案并实施; 提出 检查报告: 作出 监察决定或建议。 调查程序截 包括:立案、调查、审理、作出决定或提出建议。 ( 4 )救济途径不同。对行政复议不服的，大多数可以向法院提起行政诉 讼， 对行政监察不服的， 一般只能向 本级人民政府或上一级监察机关提出异议 和复审。 ( 5 )目的不同。行政复议的目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具 :籁 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 体行政行为， 保护公民、 法人和其他组织的合法权益， 而行政监察的目的是保 证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效率。 3 、行政复议与行政调解的区别 行政调解是指由国家行政组织出面主持的，以国家法律和政策为依据，以 自 愿为原则， 通过说服教育等方法， 促使争议双方当事人友好协商， 互让互谅， 达成协议， 从而解决争议的方法和活动 。 行政调解和行政复议确有某些相似之处， 两者都是解决纠纷的活动， 都是 我国行政司法的具体制度，但两者存在着一定的区别: ( 1 )所解决的争议性质不同。行政复议审查的对象是不服行政机关的具 体行政行为所引起的行政争议， 行政调解的对象既可以是民事争议， 也可以是 行政争议， 从实践中和理论上看， 行政调解主要是用来解决民事争议的， 行政 争议一般不适用， 主要原因是国家行政职权不能自 由 处分， 但行政赔偿争议例 外，因为它只涉及财产利益，而不直接涉及国家的行政职权。 ( 2 )解决争议的前提不同。行政复议的前提是行政相对人向有管辖权的 行政复议机关提出申请， 行政管理相对人没有提出复议申请，复议机关不得主 动进行行政复议， 行政调解以自 愿为前提， 只有在争议双方当事人自 愿接受的 条件下才能进行，强制调解无效。 ( 3 )解决争议的后果不同。行政调解除行政仲裁中的调解外，没有强制 执行力， 行政调解主体也不会由于作过调解而成为诉讼中的被告， 行政复议决 定具有法律上的强制性， 行政复议机关如果对原具体行政行为作出变更的行政 复议决定，申 请人仍不服的， 可以依法提起行政诉讼， 复议机关将作为被告出 庭。 4 、行政复议与行政仲裁的区别 行政仲裁是指行政机关设立的特定行政仲裁机构以 第三者的身份， 对双方 当 事人之间的纠纷依法予以 公断的制度 。 行政仲裁与行政复议， 它们虽然均属政府解决纠纷的手段， 是行政司法行 为之一， 但有明显的区别: ( 1 )处理机关不同。虽然从性质上说，仲裁机关与复议机关都属于行政 。黄子毅主编: 行政法学墓础教程 ，中共中央党校出 版社1 9 9年 版，第1 6 5 页。 。罗派才主编: 行政法学， ， 北大出版社1 9 9 6 年版，第2 5 0 页。 圣彝 硕士学位论文 v a s t e r s t h e s i s 机关，但它们与当事人的关系是不同的。行政仲裁机关是以“ 第三者”即中间 人的身份出现，与所仲裁的双方当事人无任何隶属关系，而行政复议机关往往 是一方当事人的上级行政机关，它们之间有隶属关系。 ( 2 )处理对象不同。行政复议的处理对象是行政争议，而行政仲裁的处 理对象是为民事争议。 ( 3 )有无调解不同。行政复议一般不适用调解，而行政仲裁坚持 “ 先行 调解”原则。 ( 4 ) 提起诉讼的权利不同。不服行政复议只限于不服行政处理的相对人 有权提起诉讼， 行政主体无权提起诉讼， 而不服行政仲裁时， 被仲裁的双方当 事人均有权提起诉讼 。 ( 5 )所衔接的诉讼制度不同。行政复议一概与行政诉讼相连接，而行政 仲裁与民事诉讼相衔接。 5 、行政复议与行政裁决的区别 行政裁决是指行政主体依照法律授权， 对平等主体之间发生的， 与行政管 理活动密切相关的、特定的民事纠纷 ( 争议) 进行审查并作出裁决的具体行政 行为 。 行政复议与行政裁决确有某些相似之处，两者都是行政机关对纠纷的裁 决，都是按照准司法性质的行政程序进行，但两者亦存在着一定的区别: ( 1 )两都所解决的争议性质不同。行政裁决的对象是法律规定的特定的 民事争议， 行政复议审查的对象是不服行政机关的具体行政行为所引起的行政 争议。 ( 2 )二者所形成的法律关系主体地位不同。在行政裁决法律关系中，作 为被裁决者的法律地位是完全平等的，它们与行政裁决主体的关系是相同的， 都没有直接的命令一股从关系或行政隶属关系。而在行政复议法律关系中， 作 为申请人的相对方与被申请人的行政机关在行政管理过程中的法律地位不对 等 ( 尽管申请复议后，按照法律规定二者的地位是平等的) ，而且他们与复议 机关的关系也是不相同的。 一般来说， 复议机关与被申请人是监督与被监督的 关系， 它们之间存在行政隶属或命令与服从的内部行政关系， 而复议机关与申 。罗 派才主 编: 行政法学 ，北大出 版社1 9 9 6 年 版， 第2 4 9 页. ;最 硕士学位论文 m a s t e r s t h e si s 请人是一种救济法律关系，是一种外部行政法律关系。 ( 3 ) 各自 所属的理论范畴和研究范围不尽相同。行政裁决是行政机关进 行管理的一种方式， 在行政法中属于行政行为的 研究范围; 而行政复议在性质 上属于行政救济的范畴，它作为公民寻求权益保护的一种途径， 应属于行政法 中行政救济的范围。 ( 三) 行政复议的分类 为了更好地理解， 正确地运用行政复议法， 我们根据行政复议的不同特征， 可对其作如下分类。 1 、选择性复议与非选择性复议 依据申请人能否选择复议或诉讼， 或者能否选择复议机关， 可以将行政复 议分为选择性复议与非选择性复议。 ( 1 ) 选择性复议，即行政相对人可以在法定的两个行政复议机关之间，或 者在行政机关和人民法院之间自由选择的行政复议。 选择性复议表现为两种情 形: 一是在两个行政机关之间进行选择， 如作出行政行为的工作部门就有两个 相应的上级行政机关，一个是其所在的人民政府，一是其上级主管部门。在法 律、 法规没有明确规定由哪个行政机关管辖的情况下， 行政相对人可以自由选 择其中任何一个行政机关作为行政复议机关。 二是在行政机关与法院之间进行 选择， 如果行政相对人直接选择了诉则无行政复议的可能， 如果行政相对 人选择了复议则为选择性复议， 这种选择性复议可能为终局性复议， 也有可能 经过复议后再提起诉讼。 ( 2 ) 非选择性复议，是指行政相对人只能请求一个法定的行政复议机关的 行政复议，既行政相对人没有选择权， 只能依法向某个行政机关申请复议，经 过复议后或者再向法院起诉( 复议前置) ， 或者表现为终局复议或者经历二级复 议。 2 、终局复议与非终局复议 根据复议决定能否终结案件的法律效力不同， 可分为终局复议与非终局复 议。 ( 1 ) 终局复议，是指复议决定一经作出即可终结案件，行政相对人如果不 )暑 、 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 服，即不能再申请复议，也不能提起诉讼的行政复议， 终局复议在我国往往是 作为一种特殊情况而存在的， 一般情况下行政复议都表现为非终局复议， 只有 在法律有明确规定复议为终局复议的情况下，行政复议才可表现为终局复议. 例如， 商标法第 2 1 条规定: “ 对驳回申 诉，不予公告的商标，商标局应当 书面告知申请人，申请人不服的，可以在收到通知十五天内申请复审，由商标 评审委员会做出终局决定，并书面通知申请人。 ” ( 2 ) 非终局复议，指复议决定即使己经作出，但并不能立即终结案件，当 事人如果不服， 还可依法再申请复议或者提出诉讼的行政复议， 我国的行政复 议大多数属于非终局复议。 3 、涉外复议和非涉外复议 以是否涉外因素为标准，可将行政复议分为涉外复议和非涉外复议。 ( 1 ) 涉外复议，是指申请人为外国人，无国籍人或外国组织的行政复议。 例如 外国人入境出境管理法等所规定的行政复议即为涉外复议。 ( 2 ) 非涉外复议， 是指申 请人为我国公民， 法人或者其他组织的行政复议。 此外， 根据行政复议对象的部门性质不同， 可将行政复议划分为公安行政 复议、工商行政复议、人事行政复议、税务行政复议、土地行政复议、交通行 政复议、海关行政复议、民政行政复议、劳动行政复议、专科行政复议、商品 检验行政复议、计划生育行政复议、文化行政复议和体育行政复议等。 ( 四) 行政复议的性质与作用 1 、行政复议的性质 行政复议的性质是指行政复议这一制度的本质属性。 对行政复议性质的正 确认识， 有利于行政复议制度的发展和完善， 有利于保证行政复议活动的正确 和顺利进行。 关于行政复议的性质在理论上存在几种不同的观点， 主要有四类: 一是 “ 行政说” ，认为行政复议是一种行政行为，而且是一种具体行政行为。 二是 “ 司法说” ，即认为行政复议就其内容来说是司法活动。三是 “ 行政司法 说”或称 “ 准司法说” ，认为行政复议兼具行政和司法的双重色彩。四是认为 行政复是形式上的行政行为而实质上的司法行为。 我们倾向于第三种观点， 认 为行政复议是一种行政司法行为，兼具行政性和司法性，其理由如下: 月.口.一 :零 ; 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 首先， 行政复议的主体即复议机关是行政机关， 行政复议是行政机关行使 行政复议权的行为。 行政复议权是行政权的一个组成部分， 整个行政复议活动 是以行政机关为主导进行的，从这个意义上说，它是一种行政行为。 其次， 行政复议以 解决行政争议为目 的， 是一种权利救济手段。 行政争议 是行政机关因行使行政权而与行政相对人之间产生的争议， 行政复议是通过第 三方作为中间人解决行政争议， 恢复或弥补被损害的 权利。因此， 行政复议具 有司法性。 第三， 行政复议是由行政相对人启动的。一般的行政行为都由行政机关依 照法律规定的职权主动进行， 是行政机关单方的行为。 而行政复议只能由行政 相对人启动， 没有行政相对人的申 请， 行政机关不主动进行复议活动。 从这一 点来看，它与司法活动近似，而与一般的行政行为有区别。 第四， 行政复议是按照一种司法性的程序进行。 所有的行政行为都需要按 照一定的程序进行， 但行政复议比一般的行政行为有更严格的程序性要求， 从 行政复议的申请、受理到作出决定，都要符合一定的实体要件和形式要件。 以上可以看出， 行政复议虽然是一种行政行为， 但创设这项制度的目的是 为了解决行政争议，从公正性的要求考虑，行政复议需要有比较严格的程序， 这些程序与司法程序相类似，而与一般的行政程序则有较明显的区别。因此， 可以说行政复议是一种行政司法行为， 或者称为 “ 准司法行为。 ” 2 、行政复议的作用 从行政复议制度的产生来看， 它是作为一种权利救济制度而存在的。 因此， 国外行政复议制度都是立足于它的救济性。 我国行政复议法在坚持行政复议制 度对公民权利的救济功能的同时， 还强调行政复议制度的监督功能， 把它当作 是一种行政机关自 我纠正错误的一种重要监督制度加以规范。 行政复议法明确 规定行政复议法的指导思想是“ 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行 为， 保护公民、法人和其他组织的合法权益， 保障和监督行政机关依法行政使 职权” 。因此，我国行政复议制度的作用具有两重性: ( 1 )保护公民、法人和其他组织的合法权益 在现实社会生活中， 为有效地维护公共利益和公共秩序， 各级人民政府及 其工作部门进行着经常的、大量的、范围广泛的行政管理工作，因而使我们的 改革开放和经济建设得以顺利进行. 由于行政权最终要由具体的行政机关和公 !氰 硕士学位 论文 b i a s 丁 e r s t h e s i s 务员来行使， 某些违法或不当的行政行为难以避免， 这些违法或不当的行政行 为会对相对人的权利造成损害。 因此， 需要给予行政管理相对人一定的权利救 济途径。 我国己 制定了行政诉讼法， 建立了比较完善的行政诉讼制度。为了充 分发挥行政复议制度的作用， 将行政纠纷解决在行政机关系统内部， 提高行政 效率， 减少行政诉讼， 为公民 权利提供更便捷的保护。 我国制定了 行政复议法， 进一步完善了行政复议制度。 ( 2 )保障和监督行政机关依法行使职权 行政复议是由上级机关通过对具体行政争议的合法性和合理性进行审查， 以监督下级机关的行为是否违法或不当的。因此， 对于行政机关来说， 行政复 议制度又是一种监督机制，是行政机关内部自 我纠正错误的一种监督制度。 但 行政复议不是一种专门监督， 与行政复议的权利救济功能相比， 它的保障和监 督的功能是第二位的。 二、中外行政复议制度的比较研究 在对世界主要国家的行政复议制度进行比较之前， 我们必须弄清行政救济 这一概念， 行政救济有广义和狭义之分， 广义的行政救济既包括行政机关对行 政相对人的救济， 又包括司法机关对行政相对人的救济，以及其他救济方式如 议会救济， 这种意义上的救济实质上是指对行政行为的救济， 狭义的行政救济 仅指行政系统内部的救济， 所谓狭义上的行政救济是指行政相对人不服行政主 体所作出的行政行为， 依法向作出该行政行为的行政主体， 或其上级机关， 或 法律、法规规定的机关提出复议申请， 受理申请的机关对原行政行为依法进行 复查， 并作出裁决的法律制度， 亦即行政复议， 下面我们提到的行政救济都是 取其狭义行政复议的意思。 ( 一) 国外主要国家行政复议制度 ! 、法国 法国对行政活动的救济有两种:一是行政诉讼救济，即由法院通过诉讼程 硕士学位论文 n .a s t e r s t h e s i s 序进行。 二是诉讼外救济， 这种救济方式有议会救济， 行政救济和调解专员救 济， 与行政复议接近的， 就是行政救济， 它是指当 事人对于违法或不当的 行政 行为，向行政机关申请矫正的一种救济手段，是行政监督的一种方式， 法国的 行政救济由来己久，演至今日，己显示出以下特点: ( 1 ) 救济机关可以是原行为机关( 即善意救济) ，也可以是其上级行政机关 ( 即层级救济) ( z ) 所救济的行为对象具有广泛性，即救济违法行政行为，也救济不当行 政行为 ( 3 ) 实施救济的权限很大，它即不受当事人是否申请的限制，也不受当事 人申请范围的限制 ( 4 ) 救济程序形式简便，行政救济的申请，不受时间和形式的限制，行政 救济的裁决，没有严格的程序规定。 ( 5 ) 行政救济与行政诉讼是相衔接的两种救济制度，即相对人对行政救济 行为有不服， 仍然可以再提起行政诉讼， 但提起诉讼救济只能限于对违法的行 政行为，而不能针对不当行政行为 。 2 、英国 英国对行政行为救济主要有三种即社会救济、司法救济和行政救济， 行政 救济是指相对人的合法权益受到行政机关的非法侵害时， 通过行政机关的行政 程序予以补救。行政救济分为部长救济和行政裁判所救济。 ( 1 ) 部长救济。相对人的合法权益受到行政机关违法或不当与行政行为侵 害时， 有权直接向有关部长申 诉， 并获得法律救济。 这种通过部长的行为来纠 正有关违法或不当行政行为的法律制度即所谓的部长救济，其特点有: 救济的对象并不针对所有行政行为，而只限于地方政府行为。 部长的救济权以法律明文授权为限，也即只有关法律明文规定的情况 下，公民才能适用部长救济。 对救济行政行为的审查范围很广， 既可审查行政行为事实问题， 也可审 查行政行为的法律问题， 既可审查行政行为的合法性， 也可审查行政行为的适 当性。 性王名扬: 法国行政法 ，中国政法大学出版社 1 9 8 8 年版，第 5 3 2 -5 4 0 页. :寒 ; 石 贞 士学位 论文 n k s t e r s t f i e si s 对部长处理决定不服， 可适用司法救济， 但一般只限于法律问题向高等 法院上诉。 ( 2 ) 行政裁判所的救济。 英国的行政裁判制度是行政司法的一种典型形式。 目前行政裁判所主要有四种类型: 财产权和税收方面的裁判所; 工业和工业关 系方面的裁判所，社会福利方面的裁判所; 外国人入境方面的裁判所， 英国行 政裁判所制度有如下特点: 处理的对象不仅有行政争议， 民事争议， 还有公民之间某些和社会立法， 社会政策有关的争议。 行政裁判所救济是由法律规定的。 其程序与法院程序相同，采取对抗式而非纠问式的方式。 当事人的上诉权只有在法律明文规定时，按照法定条件才能存在。 3 、美国 在美国， 行政相对人对行政机关的有关裁决不服， 可向有关行政机关提出 重新审查的要求，即行政相对人可以提出 “ 行政上诉” ，有关机关及其官员根 据行政上诉对原行政裁决进行重新审查， 称之为行政复议。美国的行政上诉制 度主要规定于1 9 4 6 年 联邦行政程序法第5 5 7 条第2 款，其特点有: ( 1 ) 行政上诉只能针对行政裁决行为，而不能针对制定法规行为。 ( 2 ) 当事人不服行政机关的初审裁决，均可提起行政上诉。 ( 3 ) 行政上诉一般向原机关或专门机构提出， 而不是向上级行政机关提出。 ( 4 ) 复议裁决的程序随行政机关类型的不同而不同。 ( 5 ) 对行政行为的司法审查应遵循穷尽行政救济的原则.即当事人对行政 决定不服，必须先行行政上诉，在没有利用一切可能的行政上诉之前， 不能申 请司法审查。 4 .德国 在德国， 与行政复议相近的是异议审查制度， 异议审查制度是指行政相对， 人对行政主体的行政行为不服，向行政主管部门提出异议，并要求该部门进行 审查的行政救济制度，其特点如下: ( 1 ) 按照德国 行政法院法规定，行政相对人对行政主体所作的行政行 为不服，可以在收到行政处分决定之日 起一个月内，向原处分机关的直接上级 提出诉愿，该上级机关应在接到诉愿申请之日 起三个月内作出决定。 )彝艺 硕士学位 论文 m a s t e r s t h e s i s ( 2 ) 在异议审查和行政诉讼的关系上，德国与美国一样，奉行穷尽行政救 济原则， 这样异议审查构成行政诉讼前置程序， 异议审查制度常称之为“ 非正 式程序” ， 行政诉讼常称之为 “ 正式程序” .这两种程序的相互配合， 有利于提 高解决行政纠纷的效率，也增强了行政机关的自 身监督。 5 、日 本 日本行政救济制度从广义上讲包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。 其中， 行政不服审查和行政裁判属于正式法律程序， 而苦情处理属于一种非正 式的法律程序，在意思上接近行政复议的是行政不服审查。 行政不服审查是指当事人认为行政机关的行政行为违法或不当， 依法向 有 关行政机关提出申 诉， 并要求该机关变更或撤销原行政行为， 管理机关依法对 被诉行政行为进行审查并作出相应裁决的法律制度。 行政不服审查在要求作出 具有效力的裁决这一点上， 与苦情处理不同， 而在由行政机关进行审查、 裁决 这一点上又使其区别于行政案件诉讼。 根据日本 1 9 6 2年制定的 行政不服审查法的规定，行政不服审查具体 分为审查请求， 异议申诉，再审查请求三种。审查请求是当事人向作出构成不 服申诉对象的行政行为的行政机关， 或与构成不服审查申诉对象的不作为有关 联的行政机关以外的行政机关提出的诉愿。 异议申诉是相对人向作出构成不服 申诉对象的行政行为的行政机关， 或与构成不服申诉对象的不作为有关联的行 政机关提出的诉愿。再审查请求是经过审查请示后再次提出审查请求。 行政不服审查的特点: ( 1 ) 行政不服审查对象主要有:行政处分行为，行政事实行为和行政不作 为。 其中 对行政处分行为的不服申 诉以审查请求为原则， 对行政不作为不服申 诉以异议申诉为原则。 ( 2 ) 凡与被诉行政行为具有利益关系的，不论是直接行政相对人，还是第 三人， 都可作为申 请人提起不服审查。申 请原则上应以书面形式提出， 对处分 的申请有法定期限， 对不作为的申请， 只要不作为状态继续存在， 任何时候都 可以提出。 ( 3 ) 复议期间不停止行政行为的执行为原则，停止行政行为执行为例外。 ( 4 ) 行政不服审查与行政案件诉讼的关系是自由选择，以行政案件诉讼的 裁决为终裁。 :辱 : 硕士学位论文 m a s t e r s t h e si s 6 、奥地利 奥地利的行政复议称为诉愿，行政诉愿制度是由其 行政程序法来确定 的，不存在单行的 行政诉愿法 ，具体是在奥地利 行政程序法第四篇第 一章中，该章从第6 8 条到第6 7 条对诉愿制度作了比较详细的规定，其特点如 下: ( 1 ) 诉愿的对象只能针对具体行政行为。 ( 2 ) 诉愿人仅限于当事人，当事人从送达裁决之日 起两星期内向作出原行 政裁决的行政机关提出诉愿。 ( 3 ) 诉愿的审理机关为原行政机关的上级行政机关。 ( 4 ) 诉愿停止原行政裁决的执行为原则，不停止执行为例外。 ( 5 ) 行政诉愿前置于行政诉讼。 7 、西班牙 西班牙的行政救济有依据职权的审议和行政申诉两种， 其中行政申诉与行 政复议同义，其特点如下: ( 1 ) 行政申诉原则上向作出该行政行为的上一级行政机关提出，但如仅仅 对一般情形的法规不合法而提出申诉可以直接向制定该法规的部门提出。 ( 2 ) 行政申诉的提出必须采用书面形式。 ( 3 ) 申诉不中止原行政行为的执行为原则，中止原行为执行为例外。 ( 4 ) 利害关系人的听证。 ( 5 ) 裁决应与申诉人提出的请示一致， 在任何情形下不得恶化其开始状态。 ( 6 ) 行政申诉未被受理，应采取行政纠纷司法管辖程序。 8 ,葡萄牙 葡萄牙 行政程序法典 第四部分第二章第六节自 第1 5 8 条至第1 7 7 条对 行政复议作了比较详细的规定。主要包括声明异议和行政上诉。 行政上诉又分 为诉愿， 向无等级关系者的上诉和监督上诉。 向作出行为者提出的叫声明异议， 向作出行为者的上级提出叫诉愿，向作出行为者所属的合议机关， 或者授权者 或转权者提起上诉叫向无等级关系者的上诉， 向对作出行为者行使监督权或监 管权的机关提起上诉叫监督上诉。葡萄牙行政复议的特点为: ( 1 ) 申诉的对象是行政行为违法或不适当。 ( 2 ) 提起诉愿须以申请书方式作出。 :匆 : 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s ( 3 ) 不可提起行政诉讼的声明异议中止行政行为的执行，可提起行政诉讼 的声明异议， 不中止行政行为的执行;必要诉愿中止行政行为的执行， 任意诉 愿不中止行政行为的执行。 ( 4 ) 有权限审理上诉机关，可不受诉愿人的请示拘束而确认或废止被诉愿 针对的行为。 ( 二) 中外行政复议制度比较 行政复议是现代