（行政管理专业论文）电信业政府监管体制研究.pdf

电信业政府雌管体制研究 摘要 随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和电信市场的飞速发展，电信市 场竞争日趋激烈，市场格局也在由垄断向竞争转变，而转变的过程离不开适当的 政府监管。因此，探寻电信产业制度环境、顺应电信产业发展趋势、适应电信动 态技术进步、结合电信产业现实状况加快电信体制改革，建立公正、高效、透明 的电信监管体系成为我们的当务之急。 本文首先介绍了电信监管的相关概念和电信监管理论及其发展状况，结合经 济学、制度学理论，对我国电信市场的制度环境、产权结构、监管机构及其职能、 市场结构、竞争状况、发展趋势进行深入研究，发现了监管机构“多重机构、双 重目标”、监管双方“政企同盟以及电信政策乏力导致电信运营商恶性竞争， 电信市场结构失衡等问题。在此基础上，结合我国的制度环境、实际情况，提出 我国电信监管的对策建议，包括推进监管制度创新、完善监管机制和提高监管政 策效力，进而以价格监管政策、准入监管政策为例，论证这些建议对策的可行性。 本文最大的特点在于将监管经济学与制度经济学相结合，分析了中国电信产 业特殊的行业环境、制度环境，将电信监管的目标修正为：在“政监一体化”最 大化自身利益的约束下，追求消费者利益最大化。在这一目标基础上，采用渐进 式改革模式，实现立足公共利益的自我创新，并通过实证研究加以佐证，更加符 合我国电信改革的实际情况。 关键词：电信监管；制度环境；监管机构；监管政策 i l 硕i j 学位论义 a b s t r a c t w i l l lt h e 簿a d u a li m p r o v e m e n to fc h i n a ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m l cs y s t e ma n d t h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h et e l e c o mm a r k e t ，t l l ec o m p e t i t i o no f t h et e l e c o mm a r k e tl s b e c o m i n gf i e r c ea n dm em a r k e ts t m c t u r ei sg r a d u a l l yc h a n 西n gf i r o mm o n o p o l yt 0 c o m p e t i t i o n ，w h e r e 船t l l ep r o c e s so fc h a n g ei s i n s e p a r a b l e 疗0 mt h e 印p r o p n a t e 9 0 v e m m e n ts u p e i s i o n t h e r e b y ，i tb e c o m e so u rf i r s t 研o r i t yt os p e e du p t l l er e f o n n o ft e l e c o ms v s t e ma j l dt oe s t a b l i s haf a i r ，e 伍c i e n ta 1 1 dt r a n s p a r e n tr e g u l a t o r ys y s t e m f o rt e l e c o m sb ye x p l o r i n gt h es y s t e me n v i r 0 砌e n tf o rt e l e c o mi n d u s 咄c o n f o m l l n g t o t l l ed e v e l o p m e n tt r e n do ft e l e c o mi n d u s t r y a d a p t i n gt om ea d v a n c e o f 。t e l e c o m t e c h n o l o g y c o m b i n i n gt h er e a l i t i e so fm et e l e c o mi n d u s 咄 t h i sa n i c l ef i r s t l vi n 们d u c e st h ec o n c e p t so ft e l e c o mr e g u l a t i o na n dt h et e l e c o m r e g u l a t i o nt h e o r y 弱w e l la si t sd e v e l o p m e n ts t a t l l s c o n l b i n gw i t hr e l a t e dt h e o r i e so f e c o n o i i l i c sa n di n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，t h i s 甜i c l e 西v e s a i li n 。d e p t h s t u d yt o i n s t i t l l t i o n a le n v i r o i l i i l e n t ，o w n e r s h i ps t l l j c t u r e ，r e g u l a t o r ) rb o d i e sa 1 1 dm e i r 向n c t i o i l s ， 1 1 1 k e ts t l l l c t u r e ，c o m p e t i t i o ns i t u a t i o n ，d e v e l o p m e n t 仃e n do f c h i m st e l e c o mm a r k e t t h ea u t h o r6 n d sm a n yq u e s t i o n ss l l c ha s “m u l t i p l ea g e n c i e s ，d o u b l et a r g e t s ”o ft h e r e g u l a t o d ，a g e n c i e s ，g o v e 舢1 f l e n t e n t e 印r i s e a l l i a l l c e ”，t l l ef a t i g u eo ft h et e l e c o m p o l i c yl e a d i n gt h e t e l e c o m0 p e r a t o r st ov i c i o u sc o m p e t i t i o na 1 1 dt h e 洳i b a l a n c e e x i s t i n gi n t l l et e l e c o mm a r k e ts t m c t u r e o nt m s 呐i s ，a c c o r d i n gt o c h i n a s i i l s t i t u t i o n a le n v i r o 衄e n ta n dt h ea c t l l a ls i t u a t i o n ，t m sa n i c l ep u tf o n a r ds o m ep o l i c y d r o p o s a l sf o r c h i n a s t e l e c o m r e g u l a t i o ni n c l u d i n gp r o m o t m g m n o v a t l o no t r e g u l a t o 巧s y s t e m ，i m p r o v i n gr e g u l a t o r ys y s t e ma n de i l l l a n c i n gt h e e 骶c t i v e n e s so f r e g l l l a t o r yp o l i c y ，a n dt h e nt a k i n g 吐l ep r i c ec o n t r o lp o l i c y a c c e s sr e g u l a t o r yp o l l c y a s e x a n l p l e st 0d e m o n s t r a t et h ef e a s i b i l i t yo f t h e s ep r o p o s a l s t h e 盯e a t e s tf e a t u r eo fm i sp a p e rl i e s i nt h ea n a l y s i s o ft 1 1 e s p e c i a li n d u s t 呵 e i i r o 册e n ta n di n s t i m t i o n a le n v i r o 舢e n to fc h i n a st e l e c o mi n d u s t r y ，锄e n d i n gt h e g o a lo ft e l e c o mr e g u l a t i o nt o 、l n d e rt h ep r e i i l i s eo fm a x i m i z i n gt h es e l f - i n t e r e s to f p o l i c y r e g u l a t i o ni n t e 伊a t i o n ，p u r s u i n g t 0m a x i m i z et h ei n t e r e s t so fc o n s u m e r s ” a n dg r o u n d i n go nm i s9 0 a l ，m i sp a p e ra d o p t st h e 伊a d u a lr e f o n l lm o d e l ，a c m e v e s s e l f i l l l l o v a t i o nb a s e do np u b l i ci n t e r e s t s ，锄di ss u p p o i r t e db ye m p l n c a l r e s e a r c ht o m a k et h eg o a lm o r ei nl i n ew i t ht h ea c t l l a ls i t u a t i o no f c h i n a st e l e c o mr e t o 肌 k e yw o r d s ：t e l e c o mr e g u l a t i o n ；s y s t e me n v i r o m e n t ；t e l e c o ms u g g e s t i o n s ； i i l i u 信业政府豁管体制研究 插图索引 图3 1 电信“五合三”重组示意图2 8 图4 1 电信市场需求一供给曲线3 4 图4 2 成本监督模型分析4 2 图5 1 电信监管收益5 4 图5 2 运营商的施行成本一5 5 v l 附表索引 表3 1 电信监管职能横向分工2 6 表3 2 截止2 0 0 8 年1 2 月3 1 日中国三大电信运营商股权结构2 7 表3 3 重组前电信市场格局2 9 表3 4 重组后电信市场格局2 9 表4 1 用户发展表3 5 表4 2 营业收入表3 6 表4 3 净利润表3 6 表4 4 重组后三大运营营运指标( 2 0 0 8 年1 2 月3 1 日) 3 7 表5 1 政府监管机构可问责的衡量指标体系- 。4 8 表5 2 电信综合平均价格5 l 表5 3 电信业监管费用5 5 表5 4 电信价格指数5 6 v l i 硕1 ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景与研究意义 1 1 1 研究背景 电信行业是整个国民经济的基础，一个现代化、可靠的通信服务对一国在全 球市场中的竞争能力是至关重要的。历经二十余载，我国电信行业改革取得十分 显著的成绩：电信市场初步形成竞争格局、实现了历史性的跨越，从过去的经济 瓶颈发展成国民经济的基础性、主导型产业；电信监管体制由政企合一向政企分 。开转变，电信监管政策由引入竞争向改善市场结构转变，成为电信行业跨越式发 展的主要动力。 可以说，我国电信改革取得的成就有目共睹，但在很多方面没有实现原来的 构想：政企虽然分开了，运营商很少是独立的；竞争虽然引进了，准入市场并没 有完全开放；公司制虽然实行了，产权制度改革并不彻底；电信监管框架构建了， 但很难适应所有权和市场结构的变化。目前我国的监管体系独立性不强，专业性 不够，加之存在种种不确定因素，已经不能适应新的电信业生产力水平，远远滞 后于电信行业的整体发展速度，也削弱了电信行业对投资、尤其是对国外投资的 吸引力。 2 0 0 8 年电信重组方案实旌，由原有的六家运营商重组合并为三家拥有移动 和固话经营权的全业务运营商。然而商家数量的减少并不意味着竞争的削弱，相 反，电信行业的竞争同趋激烈，价格战此起彼伏、愈演愈烈。如何加快电信监管 机构改革、建立公正透明高效电信监管体制、探寻与中国特定的经济制度和行政 ，体制相匹配的市场监管制度、实现有效竞争的制度设计目标，进而促进电信市场 加快发展是目前的当务之急、重中之重。 1 1 2 选题意义 各国电信改革的实践表明：电信业的改革、发展与一国的监管能力紧密联系 在一起，只有具备了一定的监管能力，电信市场的有效竞争、电信行业的稳步发 展才能够实现。建立基于有效竞争、面向动态技术进步和需求发展的中国通信业 市场监管体制，对提高电信行业的运行效率，创造一个公平有序、有效竞争的市 场环境和自我发展、自我约束的市场活动主体，促进电信行业规模和实力的发展、 加快电信行业又好又快发展关系重大。综观世界各国电信监管机构的建立和变 革，我们也不难看出，监管机构是监管体系中的重要一环，监管机构的设置和演 ， 变与电信业的发展密切相关。产业环境和监管制度的变革要求监管机构不断调整 乜信业政府舱管体制研究 变革，而适当的监管机构和有效的运作，又对通信业发展产生积极的影响。因此， 积极顺应电信发展趋势，充分借鉴各国经验教训，紧密结合我国电信产业的现实 状况，建立适合我国国情的电信监管机构及监管体制具有重大的现实意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述 斯普博( s ”l b e r ) 在写监管与市场一书时，在开篇问道：有谁对政府 监管即将消亡的预：占还孤陋寡闻呢? 哪个经济学家还未被问及“为什么在放松监 管的年代一个将由竞争和放任自由的政策决定未来的年代，还在研究监管问 题呢? ”的确如此，绝大多数国家针对基础设施产业的监管并没有消失，监管 者监管的领域并没有缩小，反而有所增加。监管者的角色由原来的针对垄断的监 管，扩大为在自然垄断没有消失的领域实施价格监管，而在自然垄断特性已经消 失的领域，积极为促进竞争而监管。对监管的研究也越来越丰富了。 监管的公共利益理论。究竟什么是监管呢? 监管的公共利益理论的代表人物 卡恩( k a l l l l ) 对公用事业的监管做了如下定义：“对该种产业的结构及其经济绩 效的主要方面的直接的政府规定如进入控制、价格决定、服务条件及质量的 规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。“监管的实质是政府命 令对竞争的明显取代，作为一种基本的制度安排，政府试图用监管来维护良好的 经济绩效”。卡恩的定义是建立在公共事业的监管经验之上的，所强调的领域主 要是对垄断的监管及费率的决定。 传统的监管公共利益理论以纠正市场失灵为主要目的，以如何确定对垄断企 业进行价格监管以及监管的费率为主要研究内容。随着对监管理论研究的不断深 入，许多经济学家从政治经济学角度来研究监管的起源，得出监管是利益集团博 弈的结果。他们还认为，监管并不是没有成本的，而且监管者的监管信息并不完 备，因此监管可能是低效率的。在认识到监管本身的缺陷后，监管的公共利益理 论的学者们发展了传统的理论，使监管制度设计建立在更真实的前提基础之上。 监管的职能也由原来针对自然垄断的监管扩大到致力于促进竞争的产生和存在， 成为为促进竞争而监管。监管公共利益理论最主要的发展就是在监管问题中考虑 了信息约束，也就是说，现代监管理论的形成在很大程度上得益于信息经济学的 发展。从罗伯和马加特( l o e b m a g a t ) 最先将监管看成一个委托一代理问题 开始，巴龙和梅耶森( b a r o n & m y e r s o n ) 、拉丰和蒂罗尔( l a 肋n t & b 哟1 ) 所 做的工作是现代监管理论发展过程中的最重要的工作，而拉丰和蒂罗尔则是迄今 【美】丹尼尔史普博管制与市场余晖等译1 ：海：j ：海三联书店，上海人民出版社，1 9 9 9 ，2 5 - 6 3 a l 仔e de k a h n t h ee c o n o m i c so f r e g u l a t i o n n e wy d r k ：j o h nw i l e y ，1 9 7 0 ，5 2 0 2 硕i j 学位论文 为止对新监管经济学最完整的阐述，他们对电信业监管和竞争的关系从理论上进 行了深入的分析。 新监管理论的要点是，由于存在不对称信息，效率与信息租金是一对共生的 矛盾，也就是说，在得到效率的同时，必须留给企业信息租金，而信息租金会带 来社会成本。这个结果的意义在于，它说明了监管控制并不是免费午餐：虽然监 管可以避免企业得到垄断利润，但是必须付出效率的代价。此外，为了得到最好 的监管政策，政府需要尽可能地利用企业的私有信息，即实现企业的自我选择。 这就是新监管理论最基本的成果。汉克因特温( h a n l 【i n t 、，e n ) 所著的电信管 制手册一书对监管机构需要处理的主要问题作了详尽分析，包括：电信业务许 可、网间互联、价格监管、竞争政策以及普遍服务五个方面。该书还分析了许多 国家所采取的监管措施，并对作者所认为的有效部分进行了归纳。这对分析我国 电信监管模式，借鉴有效促进电信竞争的实践经验有一定帮助。2 0 0 3 年欧盟启 动电信监管新框架，融合了电信产业发展的最新技术特点和监管需求，提出了一 系列符合时间的监管原则和思想。托拉尔夫和戴维帕克( t h o r a l f d a v i dp 破e r ) 通过对欧盟各成员国电信监管机构的问卷调查，分析了各国在对待欧盟指令的态 度、监管政策的设计、监管机构组织以及市场有效竞争程度等方面的差异。 利益集团理论。监管的利益集团理论是一种规范的经济分析。斯蒂格勒 ( s t i g l e r ) 从利益集团角度给出了一个监管的定义，“作为一种法规，监管是产 业所需并主要为其利益所设计和操作的”。 也就是说，监管是国家“强制权力” 的运用。从2 0 世纪6 0 、7 0 年代开始，以斯蒂格勒为首的芝加哥学派开始从政治 经济学角度来研究监管的起因和监管的实际效果。这些实证文献从对议会设立监 管机构到对监管机构一旦成立后其所作所为都进行了研究和讨论：约斯克和诺尔 ( y 0 9 i s & n e a l ) 以及诺尔和欧文( o w e n ) 详细地讨论了监管的政治经济学：斯 蒂格勒描述了监管实体的行为和决策可以像税收一样影响收入的重新分配；波斯 纳( p o n e s ) 和斯蒂格勒描述了有组织的利益集团如何“俘获”监管机构，这种 俘获既存在于监管政策最初制定过程，也存在于其他的时间段；佩尔兹曼 ( p e l z m a n ) 将对监管的供给和需求纳入监管分析框架，认为监管的供给源于政 客和机构寻求选票的最大化，而对监管的需求产生于各利益集团由于不同的监管 对不同的利益集团意味着不同的产出；菲奥雷纳( f i o r e ) 和诺尔从选民需要议 会提供方便的服务人手，解释议会需要行政性活动的原因；古德信格建议监管可 以被看作监管机构( 消费者利益集团的代理人) 和被监管企业之间的合同：欧文 和布拉奥提盖姆( o w e n & b m e u t i g 锄) 讨论了监管进程可以作为一种策略用来 馐胁1 汉克| j 特温电信规制千册管云翔译北京：北京邮电人学j 版社，2 0 0 1 ，3 3 - 2 7 6 酋t h o r a l cd a v i dp a r k e r h a 肿o t 。yo rd i s h a m o n yi nt h er e g u l a t i o na n d t h ep r o m o t i o no fc o m p e t i t i o ni ne u t e l e c o m m u n i c a t i o n s ? as u r v e yo i t h er e g u l a t o r yo m c e s u l i l i t i e sp 0 1 i c y ，2 0 0 4 ( 1 2 ) ：9 - 2 8 。【天】乔治斯蒂格勒产业组织和政府管制一l ：海：上海三联书店， 1 9 9 4 ，2 1 0 2 4 1 3 乜信业政府峪管体制研究 削弱由于市场变化和技术力量造成的对单个的经济代理人的影响，有效地给予代 理人保持现状的法定权利。 监管的利益集团理论和俘获理讫给政府和经济学家设计监管政策时带来的 收益就是在“治愈市场失灵”的过程由，监管本身也可能是失灵。避免监管失灵， 必须加强监管的独立性，包括监管过程的独立和监管机构的独立，以减少政治上 的干预。乔恩特恩和弗朗西斯科( j o ns t e m f r a l l c e s c ot r i l l s ) 分析了独立银 行体制及其对电信等公共事业领域监管的启示，与中央银行执行全国性货币政策 相同，电信监管机构在行驶监管权力的过程中，也应该避免受到政治风潮干扰， 保持政策和投资的长期稳定性。而这一切，都需要事先通过法律确定下来，因为 合理的程序法治才是保证独立性的根本。尽管俘获理论可以解释某些监管政策 有利于被监管行业的现象，但是它却不能解释有些监管政策受到了被监管行业的 反对，乃至最终导致了该行业的放松监管等现象。 以竞争代替监管理论。用竞争方法替代监管的理论探讨用其他方法代替监管 来解决市场失灵。比如，德姆赛茨( d e m i s t s ) 的特许投标理论。他建议对一个 自然垄断产业的运营权进行拍卖，由报价最低者获得经营权，以此来代替监管。 这个观点由拉丰和蒂罗尔以及雷奥丹和萨平顿( a o l e id a n s a p p i n 酉o n ) 进行了 证明。他们分析了当厂商各自拥有监管者所不知道的有关成本情况的独立的私人 信息时，如何最优地设计这种拍卖机制。鲍莫尔( b 叫m 0 1 ) 、潘泽( p a l l z e r i ) 和 威利格( 、i i l i g ) 的可竞争市场理论，这一理论研究的是潜在的竞争而非事实上 的竞争，其前提是不存在沉没成本，也就是说，全部固定成本在企业退出市场时 能够补偿回来。只要市场上存在着微弱的哪怕是转瞬即逝的利润，竞争对手就可 以迅速进入市场，从在位者身上分得一杯羹，然后在在位者做出反应之前迅速撤 出。因此，在位者为了防止这样的进入发生，就需要根本不给予对手这样的机会。 这意味着它必须达到最优的生产效率，而且要根据平均成本定价。此时，在利润 不能为负的条件约束下，达到了社会福利最大化。即在没有任何重复的固定成本 的情况下，分配效率在厂商利润不为负的约束下最大化。竞争替代监管理论发展 的一个重要方向是激励性监管，美国联邦通信委员会成员诺埃尔( n o e ldu r i ) 指出，激励性监管已经成为美国电信产业的一项重要监管工具，他通过建立一系 列衡量技术效率及其变化的指标体系，分析了激励性监管对美国电信业技术效率 的影响。 mj 0 ns t e m ，f 啪c e s c o 州l l s i n d 印e n d 即c e 锄dd i s c r e t j n ni nt ee c o m m u n i c a t i o n sr e g u i a t i o n ：l e s s s 舶m 垂1 d e p e n d e n tc e n t r a lb a n k s u t i l j t i e sp o l i c y ；2 0 0 3 ( 11 ) ：l9 1 2 0l 。n o e ldu 一n l ea d o p t i o no fi n c e n t i v er e g u l a t i o na n di t se 船c ：t e c h n i c a le 衔c i 朗c yi nt e l e c o m m u n i c a t i o n si n t h eu n i t e ds t a t e s i n t e m a t i o n a l j o u m a lo fp r o d u c t i o ne c ，1 u m i c s ，2 0 0 3 ( 8 6 ) ：21 3 4 4 1 2 2 国内研究综述 随着新技术的发展，从二十世纪八十年代开始，电信行业从垄断时期走向了 竞争时期，与之适应j 我国开始了对电信业的改革：电信业政企分开，运营商股 份化、民营化改造、放松监管、对外开放等。当前，电信业正在面临信息技术革 命以来新一轮改革和再发展契机，变革与再发展引出的种种矛盾相互作用、彼此 制约，面对这一局面一大批专家学者进行了系统的研究与探讨： 电信3 7 ：中国电信市场热点透视一书为陈育平所著，该书涉及了中 国电信市场现状及其发展、市场经济现象分析、中国通信政策分析、电信监管、 市场开放等方面的诸多伺题，并对这些问题进行了深入的分析研究，提出了许多 新的观点和见解。他以丰富的行业实践经验、深厚的专业理论、独特的观察视角 对电信政策、电信产业未来走向、中国公众电信网和移动电信的市场前景等深层 问题作了详尽的解读与剖析。 王俊豪是我国较早研究垄断性产业监管体制改革问题的学者之一，他对经济 发达国家垄断性产业监管体制改革理论与实践作了深入研究。其主持撰写的中 国垄断性产业结构重组、分类监管与协调政策一书，运用政府监管经济学理论， 分析了我国垄断性产业的基本特征及其监管体制的演变过程、我国加入w t o 后 对垄断性产业的影响。在电信业方面，该书探讨了电信业的主要特征和基本业务 类型、市场结构重组政策、对不同业务的分类监管政策与协调政策，以及探讨了 电信监管机构的设立与规范等重要问题，为我国电信产业的深入改革与协调发展 提供了基本理论框架和政策思路。刘世锦、冯飞等，在其合著的垄断行业改 革攻坚一书中，对我国电信行业改革的成效及存在的深层次问题有详细的分析。 同时借鉴国际电信行业改革经验，提出中国电信业改革和重组的思路：组建独立 的电信专业监管机构；稳步推进国有电信产权制度改革；构建有效的电信市场竞 争格局。 黄海波著的电信监管：从监督垄断到鼓励竞争一书从电信行业角度来研 究从放松监管后，监管政策是否仍是政府进行市场监控的必不可少的手段。在放 松监管和引入竞争后，在位者可能会利用其在位者的优势和市场支配力量阻碍新 进入者，以及过度的进入可能导致市场效率的降低等方面进行了经济学分析，并 通过英国、美国、新西兰和中国四个国家电信业改革的实证分析，说明了在现实 社会中，监管政策在自然垄断、竞争和互联互通三个领域仍需要发挥难以替代的 作用。 陈育r 电信3 7 ：中国电信市场热点透视北京：北京邮电大学：j j 版 i ：，2 0 0 5 ，3 3 6 罾 i 俊豪中围垄断性产业结构重组、分类管制j 协调政策北京：商务印书馆，2 0 0 5 ，1 3 l 1 7 l 盘刘世锦，冯飞垄断行业改革攻孥北京：中困水利水i 乜版社，2 0 0 6 ，2 1 l - 2 4 5 国黄海波电信管制：从垄断监督到鼓励竞争j 匕京：经济科学i l j 版社，2 0 0 2 ，4 3 - 8 2 5 乜信业政府雌管体制研究 网络产业：规制与竞争理论由张听竹、让拉丰、安易斯塔什合著。 该书的主要目的是介绍网络产业的监管与竞争理论，并探索这些理论对我国监管 与竞争改革的含义。该书以激励监管的经济学原理以及拉姆士定价原理作为监管 改革的理论背景，研究监管制度的改革问题，如反垄断制度、监管制度，进而探 讨从监管制度向竞争制度转变的某些重要过渡问题，如网络产业的私人参与、普 遍服务问题。本书的结论是：为了真正得到竞争带来的收益，一方面要进行必要 的制度改革，建立与市场相适应的监管框辐另一方面还要解决好一系列重要的 过渡问题。 朱金周的中国电信业产权经济学分析一文，从经济学的角度研究产权制 度与有效竞争形成之间的关系，认为在两个方面产权对竞争的形成产生作用：一 是从政府角度，合理的产权制度对政府形成有效制约，使政府各部门各司其职、 各负其责，并相互制约；二是从企业角度，合理的产权结构促使企业形成有效的 激励机制，进而导致微观资源配置的高效率，并最终促进有效竞争市场的形成。 文章其后分析了国有电信企业产权结构存在的问题：国有产权过于集中、公司治 理结构存在问题及产权体制改革为行政所主导。最后从形成有效竞争角度对完善 中国电信企业产权制度提出建议，包括：完善公司治理结构、稳妥推进上市公司 “全流通”、并购重组路径选择：政府引导、市场选择。 同样从产权方面对电信监管进行研究的是电信改革：问题和出路一文， 作者黄浩认为，当前我国电信市场竞争和监管中存在的种种问题( 竞争不足与竞 争无序并存，监管缺位、越位、错位并存) ，追本溯源都可归结为制度设计问题， 即其根源在于竞争主体的国有控股，产权同一。因而，电信运营公司的产权状况 对电信市场竞争和监管机构的独立监管产生了深远影响，所以探索未来的改革之 路，产权改革是关键，同时，其他制度变革必须基于产权改革状况。基于此，作 者探讨了几种电信市场结构改革和监管机构改革的模式，这些模式的关键因素在 于：产权格局决定竞争制度、竞争制度决定监管机构设计、制度设计基于效率标 准。 综上所述，专家学者对电信监管的普遍看法是，产业环境和监管制度大环境 的变革要求监管机构不断调整变革，而适当的监管机构和有效的运作，又对通信 业发展产生积极的影响。在法律的明确授权下，产权明晰、独立性、权威性的监 管机构是现代监管体系的必要构件。充分发挥产业发展和市场监管的协同作用， 稳步推进融合监管和监管融合。 。张听竹，让拉丰，安易斯塔什网络产业：规制1 j 竞争理论托京：社会科学文献 版社，2 0 0 0 ，4 3 5 7 圆朱金周中固电信业产权的经济学分析通信世界，2 0 0 5 ：丛2 5 6 硕 j 学位论文 1 3 研究内容及研究方法 电信业作为国民经济的基础性、支柱性产业，对世界各国的经济发展、国家 主权和经济安全都有着至关重要的意义，这决定了电信产业是处于政府的监管之 下的。在电信产业发展的一百多年的历史中，电信监管大致经过国家垄断经营和 放松监管的垄断竞争这两个阶段。尤其是2 0 世纪8 0 年代以后，通信技术迅速发 展，降低了电信运营成本，刺激了电信市场多样化的需求变化，电信竞争性业务 的发展从根本上改变了电信产业的自然垄断性质。鉴于此，各国的监管机构开始 根据新的环境特征、动态技术发展趋势，调整自己的监管方式，引入竞争机制， 推动产业从垄断经营步入垄断竞争，。构建有效竞争格局。由于各国的经济制度、 法律体系和文化环境背景各不相同，因而在具体的改革模式和路径选择上不尽相 同，但总体的趋势却是一致的，即完善监管法律体系，建立独立的监管机构，逐 步开放国内电信市场。 1 3 1 研究内容 自改革开放以来，中国电信市场经历了从行政垄断到通过引入竞争、企业重 组和调整产权结构而逐步实现市场竞争和开放的渐进发展历程。纵观整个历程， 大致可以分为政策扶持、引入竞争、管理体制改革和改善市场结构四个阶段。历 经十余年的改革发展，中国通信业获得了长足的发展，从极度的供不应求到2 0 0 8 年底固定电话普及率为2 5 8 部百人、移动电话普及率为4 8 5 部百人、互联网普 及率为2 2 6 ，取得了辉煌的成就。但市场的发展、技术的革新从未间断，我 国电信产业在借鉴国外经验进行监管改革过程中，由于特殊的环境表现出一些问 题： 监管机构采用何种监管模式才能有效缓解“信息不对称j 问题； 政府没有建立一整套法律体系，更多的是采取“先运行，出现问题，再解 决，再规范管理”的监管方式，不确定性非常大； 。 在工业与信息产业部( 以下简称工信部) 和国家发展和改革委员会( 以下 简称发改委) 的双重领导下，监管政策既要考虑消费者的利益又要保证国有资产 保值增值； 如何协调产业政策和市场监管制度与技术发展、市场发展以及企业激励； 如何将监管过程加以量化，推进成本一收益分析的实施； 电信运营商国资产权结构导致监管机构之间的政治、经济博弈，形成实质 上的监管缺位； 相对静态的管理体制和产业政策面临动态的需求变化和技术进步的巨大挑 mt 业与信息产业部2 0 0 8 年伞困电信业统计公报h t t p ：w w w m i i t g o v c n n l l 2 9 3 4 7 2 i n d e x h n i l l 7 f 乜信业政府雌管体制研究 战； 在市场结构改革的同时，为促进有效竞争，还要辅之何种市场行为监管政 盘苎 柬；， 为解决上述问题，本文通过对监管理论上的追溯，找到一个分析问题的理论 框架。从这一理论分析视角出发，分析电信产业独有的经济特性、立足于我国电 信行业结构状况和电信业监管的实际，找出上述问题产生的原因包括中国电 信产业发展阶段以及中国的政治、经济、文化、法律背景的影响，从而寻找到完 善电信业监管的途径，使我国电信企业在快速发展中做大做强，从容迎接国际电 信巨头的竞争与挑战。 我国电信产业改革表现出来的问题是由我国特殊的政治经济环境造成的，如 果将规范的监管理论简单地应用于电信产业或者简单地模仿其他国家的监管模 式很可能不适用于我国的电信发展，产生各种各样的具体问题。本文通过运用规 制经济学、制度经济学的理论对我国电信监管体制、电信市场格局、电信监管的 整体环境进行分析，探寻适合我国电信发展的监管模式，进而对这一模式下的价 格监管政策、准入监管政策进行绩效衡量，用成本一收益分析科学工具评价这一 模式的可行性。 本文由以下六个部分组成。 第一部分为本课题研究综述。本节概括文章主要内容，包括研究背景、意义， 国内外文献综述，研究主题和研究方法。 第二部分为理论分析。介绍电信监管的相关概念，全面回顾了自然垄断理论、 ： 利益集团理论、放松监管理论( 竞争替代监管理论) 和成本一收益分析理论，理 清上述理论的发展沿革以及在电信领域的应用。 第三部分为电信监管的体制现状分析。系统介绍电信监管体制改革，监管的。 制度环境，监管机构的机构设计、职能安排，运营商的产权结构及市场格局等内 容。 第四部分为电信监管体制存在的问题及其原因。通过前文第三部分的分析， 发现监管体制存在多重监管目标、监管机构独立性不强、监管职能分散、电信政 策乏力导致电信市场结构失衡及运营商竞争无序等问题。其后分析这些问题产生 的原因，包括：制度环境的影响、路径依赖导致监管机构不完善和监管对象的特 殊性。 第五部分为完善我国电信监管的对策思考。提出完善我国电信监管的建议， 包括推进监管的制度创新、创新监管机构、提高监管效力( 实行委托一代理制价 格监管模式、采用成本一收益分工具评价准入监管政策的效力) 。 硕l j 学化论文 1 3 2 研究方法 文献研究法。笔者通过大量地资料搜集和阅读相关的期刊论文、学术著作、 学位论文、专题研究等资料进行归纳分析，以此柬对研究主题进行界定，获得概 括性的原理，增加探索性研究领域的新知。 系统分析方法。系统分析方法要求把研究对象视为一个整体进行审视，即从 部分与部分、部分与整体的相互联系、相互作用、相互制约的关系的角度，对研 究对象进行综合考察。本文将政府电信监管体制作为一个系统，分析监管制度、 监管机构、监管对象等系统各要素之间的联系、影响、作用机制。 比较分析法。通过对比我国三大电信运营商的营业收入、净利润、用户数量， 发现电信市场结构失衡的问题。通过与其他相对发达国家的电信监管现状，找出 我国电信监管机构在法律授权不足、监管机构独立性不强等方面的问题。 9 电信业政府脏管体制研究 第2 章电信监管的理论基础 本章主要介绍政府监管的相关概念和目前在政府监管领域存在四种典型的 理论观点，这些观点对于电信产业的监管研究都具有较深的指导意义，为后文的 分析进行理论铺垫。 2 1 电信监管的相关概念 本节介绍监管、电信监管的含义，电信监管的目的，电信监管的主体、客体、 监管内容，电信监管体制等相关内容。具体如下： 。 2 1 1 政府监管和电信监管 电信监管是政府监管在电信业的具体表现和应用，要分析电信监管，首先要 研究政府监管。关于什么是“监管这一问题，国内外学者从不同角度分别有不 同的解释。史普博( s p u l b e r ) 认为，政府监管是行政机构制定并执行的直接干 预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。卡恩 ( k a l l l l ) 在其经典的教科书规制经济学：原理与制度中对监管的定义为“政 府监管是对该种行业的结构及其经济极小的主要方面的直接的政府规定，比如进 入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理的条件下服务所有客户 时应尽的义务。 维斯卡西( v i s c u s i ) 认为，政府监管是政府以制裁手段对个人 或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要资源是强制力，政府监管就是 以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。植草益认为，政府监管是社 会公共机构按照一定的规制对企业的活动进行限制的行为( 这里的社会公共机构 或行政机构一般称为政府) 。 我国国内学者王俊豪认为，政府监管是具有法律地 位的、相对独立的政府管制者( 机构) ，依照一定的法规对被监管者( 主要是企 业) 所采取的一系列行政管理与监督行为，可以说，政府监管是一种特殊的公共 产品。 电信监管是指政府或政府授权的组织基于电信业经济上的自然垄断性、政治 上的安全性和技术上的互联性，依法通过行政和经济的手段，对电信市场结构以 及电信企业行为进行的直接干预活动，目的在于提高电信市场资源配置效率、保 障使用者对电信基础设施的公平利用、保障公众对电信服务需要的满足。从这一 定义可知：实施电信监管主体为政府监管机构，其监管权力的行使是国家行政权 【美】丹尼尔史普博规制与市场1 ：海：i ：海三联书店，卜海人民 版社，1 9 9 4 ，2 5 - 6 3 。 k a h n t h ee c o n o m j c so fr e g u l a t i o n ：p r i n c i p l e sa n di n s t i t u t j o n s ，n e wy b r k ，l9 7 0 ，5 2 0 土俊豪政府管制绎济学导论北京：商务印书馆，2 0 0 l ，2 3 国 f 】植争益微观规制经济学北京：中国发腱j 1 版社，1 9 9 2 ，1 2 1 0 硕1 学位论义 力在电信领域的运用和实施，具有强制性，监管权力的取得必须经过国家依法授 权。电信监管的客体是电信企业( 本文指重组后的三大电信运营商) 和企业行为 ( 如企业的价格行为、进入及退出市场行为、互联互通行为) 。 2 1 2 电信监管目标和内容 ；” ? 监管目标是政府监管机构希望通过监管所要达到的目的。从理论上讲，在市 场经济体制下，政府监管的目标是弥补市场的不足，抑制产业中企业的不正当竞 争和非效率行为，维护社会公众的利益，促进社会福利的增加。具体到电信监管 上，其目标是：防止电信运营商制定垄断高价，把一部分消费者剩余转化为生产 者剩余，以保护消费者利益和维护社会分配效率；在监管双方信息不对称的条件 下选择合适的监管模式，刺激企业提高生产效率；保证电信运营商具有一定的自 我积累和投资的能力，维护企业的发展潜力。 政府监管分为经济性监管和社会性监管两大类，经济性监管是指在自然垄断 和存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利 用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、 服务数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。本文电信监管仅指经济 性监管，其主要内容包括： 价格和资费监管。价格监管是电信监管中最重要、最直接的手段，是政府在 一定时期内对电信产业的价格水平进行规定和控制，包括价格上限监管和价格下 限监管。 ? 准入监管。通过批准并颁发电信业务经营许可证来确定进入电信业务领域的 运营商、通过对新企业提供一些准入帮助( 在资费水平、互联互通付费、普遍服 务义务等方面给予优惠政策) 来实施不对称监管，扶持新企业的发展。 互联互通监管。所谓互联互通是指电信业务经营者把他们的设备、网络、业 务连接起来，使用户能够呼叫其他电信业务经营者的用户，使用其他电信业务经 营者的业务。互联互通监管主要包括对主导电信企业的监管、对互联互通点的监 管和对互联费用的监管。 服务质量的监管。信息不对称下监管双方的博弈的结果是信息弱势方损失利 益( 下文中详细分析) ，另外，由于政府的准入监管及电信行业的自然垄断性使 得该行业有竞争不足的风险。服务质量监管就是为了防止电信业种竞争不足或者 信息不对称造成企业产品和服务质量下降，并督促电信运营商建立有关产品和服 务的质量标准和不同的质量