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行政审批制度改革研究 摘要 本文分析了我国现行行政审批制度存在的问题及原因，讨论了进行该制度改 革的必要性，阐述了对现行行政审批制度改革的重大意义。进一步提出了改革的 新理念，目前进行改革的有利条件以及改革的原则和要求。在本文的最后，笔者 提出了我国行政审批制度改革的对策和具体措施。 全文分三个部分： 第一部分是行政审批制度改革的意义。本部分，笔者详细阐述了我国现行行 政审批制度存在的弊端，二十年来改革的艰苦历程，以及现行的审批制度现状， 提出行政审批制度改革是进一步发展和完善我国市场经济体制的一个重要举措， 也是我国迎接世界经济全球化的必然选择。 第二部分是我国行政审批制度存在的问题分析。在本部分，笔者分析了我国 现行审批制度存在的六大问题及其造成这些问题的原因。 第三部分是我国行政审批制度改革的原则及对策。本部分，笔者阐述了改革 现行审批制度必须坚持的总原则和基本原则，提出了行政分类审批制度和实施该 制度的对策。 关键词：行政审批制度研究 行政审批制度改革研究 a b s t r a c t t h i sp a p e rh a sa n a l y s e do u rc o u n t r y sc u r r e n tp r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e st h a te x i s t i na d m i n i s t r a t i v ee x a ma n da p p r o v a ls y s t e ma n dd i s c u s s e dt h en e c e s s i t yt or e f o r mi n t h i s s y s t e m ，i th a si l l u s t r a t e dt h es i g n i f i c a n c ei nt h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a ma n d a p p r o u a ls y s t e m ，i th a op u tf o r w a r dn e wr e f o r m i n gi d e a s ，f a v o u r a b l ec o n d it i o n sa n d m a j o rp r i n c i p l e s ，r e q u i r e m e n t si nt h er e f o r m i nt h ef i n a lp a r to ft h i sp a p e r , t h ea u t h o r p u t sf o r w a r d m e a s u w e aa n dc o u n t e r m e a s u r e si nt h er e f o r m t h ef u l lp a p e rc o n s i s t so f t h r e e p a r t s ： t h ef i r s tp a r t ：t h es i g n i f i c a n c eo fr e f o r mi na d m i n i s t r a t i v ee x a ma n da p p r o v a l s y s t e m o r i g i n a l l ys o m e ，ih a v ee x p l a i n e dt h ed r a w b a c kt h a tt h ec u r r e n te x a m i n a t i o n a n da p p r o v a ls y s t e mo fo u rc o u n t r ye x i s t si nd e t a i l ，t h ea r d u o u sc o u r s er e f o r m e do v e r t h ep a s t2 0y e a r s ，a n dt h ec u r r e n tc u r r e n ts i t u a t i o no fe x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m ， p r o p o s et h a tt h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mr e f o r mi sa ni m p o r t a n ta c t i o nt h a ti s d e v e l o p e da n dp e r f e c t st h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mo fo u rc o u n t r yf u r t h e r , i t i st h e i n e v i t a b l ec h o i c et h a to u rc o u n t r ym e e t st h ee c o n o m i cg l o b a l i z a t i o no f t h ew o r l dt o o s e c o n d p a r t ：i ti st h ec a s es t u d yt h a tt h ee x a m i n a t i o n a n da p p r o v a ls y s t e mo fo u r c o u n t r ye x i s t s i no r i g i n a l l ys o m e ，ia n a l y s eo fo u rc o u n t r yc b r r e n ts i xb i gp r o b l e ma n d c a u s er e a s o no f p r o b l e mt h e s et h a te x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e me x i s t t h et h i r dp a r t ：i ti sp r i n c i p l e ，m e a s u r ea n dc o u n t e r m e a s u r eo f t h ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e mr e f o r mo f o u rc o u n t r y o r i g i n a l l ys o m e ，it h i n kr e f o r mc u r r e n tt o t a l p r i n c i p l e a n db a s i cp r i n c i p l et h a te x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mm u s ti n s i s t ，h a v e p u t f o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r eo fa d m i n i s t r a t i o n s c a t e g o r i s e d e x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m r e f o r ma n dc o r r e s p o n d i n gs u p p l e m e n t a r ym e a s u r e k e y w o r d ：a d m i n i s t r a t i v ee x a ma n da p p r o v a l s y s t e m r e s e a r c h 行政审批制受改革研究 前言 行政审批是指行政主体在普遍限制的情形下决定是否对相对人解除限制，或 者决定是否赋予相对人某种资格或权利，包括许可、审批、核准、审核等具体的 行为方式。有关行政审批的设定、实施、救济和监督等一系列规则的综合就构成 了行政审批制度。具体地讲，就是国家行政机关依据行政相对人的申请，按照国 家法律、行政法规的规定，以书面证照或其它方式允许行政相对人从事某种权利 或授予菜种资格的行政行为，它是现代国家政府管理经济和社会事务的手段和方 式。 现代化的行政审批管理体制应该具有三个重要特征：其一是科学性；其二是 规范性：其三是服务性。简单地说，科学性意味着行政审批管理体制和行政行为 不应当是执政者主观意志的任意产物，而必须遵循客观规律：规范性意味着在效 率的基础上，行政审批管理必须依照法律和一定的程序来进行，一切行政行为都 必须拥有法律依据：而服务性则是现代行政审批管的最新特征，为社会服务、为 人民服务是现代行政伦理的核心内容。 我国的行政审批制度主要是由行政许可( 持续性的授权) 、行政审批( 一次性 的授权) 、行政登记( 确认权利能力或行政能力) 和行政认证( 认证自然人的从业 资格或法人的从业资质) 四大部分组成，核一1 3 , 是解决“谁可以干什么”这一问题。 行政审批制度的精神实质在于为政府主观中的公共利益而限制公民和法人从业的 权利与自由，使公民和法人的社会实践活动符合于政府偏好的价值序列。它集中 体现了管制行政的四项基本理念：公民和法人并非天然地具有追求自身利益和幸 福的权利，此种权利的获得毋宁说是法律授权( 在实践中表现为政府授权) 的结 果；公民和法人并不确知自己的利益所在，只要能够做到依权威之令而行，就可 以经济有效地实现自己的利益，并增进他人及整个社会的福利；政府是全知全能 的，它具有完全理性、目光敏锐、理解力强，能够根据对所掌握信息的解读和研 判作出前后一贯的选择，其选择总是能使社会效用或社会福利最大化；公民和法 人的目标函数必须与政府的目标函数相一致。政府的任何旨在维护根本利益的政 策或努力都被认为是天然的或自然的“利国利民”。那么只有当公民和法人的目标 函数与政府的目标函数相一致时，公民和法人的此种逐利行为才是正义的，从而 被社会所相夺。 行政审社制度改革研究 在我国整个经济体制改革过程中，政府改革目前处在一个关键的位置上，已 经形成了马当道，万马不可前行”的格局，也就是说，如果政府管理体制不改革， 管理方式不创新，就有可能阻碍其他各项事业的发展。o 这是因为，政府效率日渐 成为影响一个区域，一个城市乃至一个国家综合竞争力的重要因素，而政府管理 创新又成为了政府提高行政效率的关键，如何进行政府漉程再造，不断提高和保 持政府创新力是一个区域，一个城市乃至一个国家统筹城乡、地区，社会与经济， 国际国内( 或区外区内) ，人与自然协调发展的根本。2 0 多年的改革实践，使得政 府逐步从传统的经济干预功能中退出，随着社会主义市场经济体制的逐步完善， 必须发育新的政府功能。否则，就不能适应时代进步和发展的要求。 当前各地兴起改革行政管理体制的浪潮，在我看来，从某种意义上说是一场 不得不进行的改革，其背后的动力是不可抗拒的地方间竞争的结果。因为不改不 行，你不改就会在地方竞争中失败。如果说，2 0 世纪8 0 年代和9 0 年代初，地方 竞争的法宝主要是靠优惠政策，9 0 年代中期以来则是靠基础设施的话，那么，现 在各地竞争致胜的关键就看谁能最有效地提供公共产品和服务。当然，从国家整 体发展的角度看，深化行政管理体制改革，加快政府创新的动机和意义远不是这 么简单。 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，专门有一部分 论述”深化行政管理体制改革，完善经济法律制度”的问题，其意义是极为深远的。 首先，我们以往的改革更多考虑是市场与政府之间的关系，未来的改革便开始进 入到国家与市场主体乃至公民关系界定这样一个更深的层次了；其次，我们以往 的改革更多考虑的经济层面的内容，未来的改革无疑要更多考虑政府如何依法行 政，强化社会管理和公共服务层面的内容。因此，我以为，所有这些问题能否在 今后的改革进程中妥善解决好，将事关未来中国经济社会全面发展的大局。本文 从行政审批制度存在的问题和深入分析，并致力于改革新模式、新思路的追寻、 诠释和实体构筑。 1 我国行政审批制度改革的意义 我们在改革开放前，实行的是计划经济体制，政府无所不管。这种行政集权 的政府管理的结果，使得中国没有真正意义上的企业，2 0 世纪8 0 年代，日本经济 。趑晓：行政管理创新怎叠看怎幺办，经济日报，2 0 0 3 ，1 1 ，1 ；，第1 i 版 2 行政目批制皮改革研究 学家小宫隆太郎就说过这样的话。经过2 0 多年我国经济体制改革的逐步深化，社 会主义市场经济体制的逐步确立，我们的企业制度逐步发生了深刻的变化，很多 在旧体制下，政府独揽的权力逐步转移到企业和公民手中，如公民与企业的自主 创业权、目由签约权、自由交易和经营权等，其结果是大大增强了我们国家经济 社会发展的活力。但我们同时也要看到，我们现行行政管理体制仍然存在着制约 经济社会全面发展的一些弊端。我们目前政府的审批事务和审批权力显得过多过 滥，成为限制经济社会发展的门槛和权力腐败的滋生地。 近几年我国进行了数次行政审批制度改革，国务院2 0 0 2 年1 0 月2 0 0 3 年 3 月己取消两批行政审批项目，并取消行政审批项目1 1 9 5 项，其中涉及经济管理 事务的审批项目数量7 0 1 项，移交行业组织或中介机构管理的审批项目8 2 项，减 少了一大批审批项目，取得了一定的成绩，行政审批的制度改革取得了重要的阶 段性成果。至今，”全国有3 1 个省、自治区、直辖市和国务院各部门相继开展了行 政审批制度改革，其中2 4 个省、自治区、直辖市对省一级政府部门审批项目初步 进行了清理和处置，北京、天津、辽宁、深圳等地已经着手进行第二轮改革。”在 改革实践中，各地还创造了许多诸如“政府超市”、站式服务”、”接待处”等新的 改革形式。然而，由于改革具有环境推动的诱致性和在传统体制下单兵突进的特 点，改革过程中明显缺乏理性的制度设计和明晰的理念支持，这使得改革在取得 巨大成就的同时导致了一系列严重的问题。 改革审批制度是建立社会主义市场经济体制的需要。审批作为政府管理社会 经济的一种手段是必要的。实行市场经济，要求我们按经济规律办事，最大限度 的利用市场，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是 主要靠审批等行政手段。特别是过多过滥的审批，势必影响市场基础作用的发挥， 制约市场经济的建立和完善。实践证明，在很多方面，市场调节比行政审批更公 正、更有效，对社会经济发展的促进作用更大。因此，政府应当把这部分属于企 业的自主权还给企业。 改革审批制度是加入世贸组织后与国际惯例接轨的需要。加入w t o 我国政府 对经济的管理方式将发生深刻变化，与此相应的是：在传统计划经济体制下形成 的行政审批制度必须进行彻底改革，取而代之的是建立符合w t o 规则的行政审批 制度。加入w t o ，遵循w t o 规则，适应国际通行惯例，是我国融入世界经济全 。工南：套章盖不出生产力，人民日报，经济周刊2 0 0 3 ，4 ，7 ，第十三版 3 行政审挑帘j 虚改革研究 球化的必然选择。因此我国行政审批制度改革必须遵循w r o 规则，与国际通行的 行政审批制度相适应。 加入w r i d ，行政审批方法要符合国际惯例。在经济全球化中，适应w t o 规 则与符合社会主义市场经济体制，是相辅相成，相互促进的。w t o 规则是国际市 场经济规则。社会主义市场经济体制是我国国内市场经济规则。国内的市场经济 规则必须符合国际市场经济规则的要求，国际市场经济规则必须以国内市场经济 规则为依托和支撑。因此，行政审批的规则必须既要符合我国社会主义市场经济 体制的要求，也要适应w t o 规则的要求。要做到公平公正，无论是国内企业还是 国外企业都一视同仁，要向国内外公开审批事项的目的、宗旨、依据和内容。公 开审批程序，公开审批责任，增强透明度。 加入w t o ，行政审批程序要符合国际惯例。加入w t o 后，国内经济活动国 际化，行政审批服务对象不仅有国内的，而且大量的是国外的，因此我国行政审 批程序必须符合国际惯例。根据行政审批的项目、内容和要求，按照国际通行行 政审批程序的做法，制定审批规范，包括审批条件要求。文件格式，行文方式等， 明确审批环节。包括前置审批部门有哪些，谁先谁后，规定审批时限等，要用简 洁明了的流程图标示出来。以便国内外企业迅速熟悉，了解和掌握我国的行政审 批程序。 加入w t o ，行政审批方法要符合国际惯例。行政审批是政府直接面对审批服 务对象即法人、公民开展的，必须坚持以人为本的原则，因此行政审批方法，一 方面必须简便明了，快捷务实，方便群众，提高效率。另方面还要根据服务对 象的要求和国际市场发展的变化，不断改进服务方法，更新服务手段，包括应用 信息网络技术手段开展行政审批工作，形成跨时空，便捷，高效的审批方法。 加入w t o ，行政审批监管要符合国际惯例。行政审批监管，应贯穿于行政审 批的全过程。既要防止巧立审批项目，违法立法，又要治理行政审批过程中以权 谋私，权钱交易等违法违纪现象。既要整顿重收费、轻服务、办事拖拉，相互推 诿等现象，又要监督行政审批后放松监管，不负责任等现象，为此要建立符合国 际惯例的行政监管司法程序。通过司法途径来监督违法行政审批行为。 改革审批制度是加快政府职能转换的需要，要建设一个“法制政府、服务政 府、责任政府、阳光政府、效率政府、廉洁政府”，就必须首先加快政府职能的转 。车又才：建立符合国际惯例的行政分类审批制度，党政干鄙i t - - 岳，2 0 0 3 ， 3 行政审批制覆改革研究 换，深化行政管理体制改革，完善经济法律制度，加快政府管理创新，切实把政 府职能主要转到为市场主体和创造良好发展环境上来。在市场经济运行中，政府 要“做正确的事”，即进一步明确政府管理的权力边界，逐步取消不必要的行政审 批，放权于民，着力提高政府效率。其次，是要“把事做正确”，即在明确了需要 政府提供的公共产品和服务的边界后，还要进一步弄清楚哪些事一定要政府来亲 力而为，哪些事通过引进民间组织来做，通过外包，引进竞争、招标的方式来做 效率更高。最后，就是政府自身层面的改革，即在明确了政府必须做并且必须亲 力做的职责之后，政府部门就应该认真考虑如何来做好的问题。这涉及到目前政 府行政管理改革的许多具体内容。 在市场经济运行中，适应社会主义市场经济的政府功能定位可以形象地说是 “三管三不管”，也就是管产业发展方向，不管行政审批项目、管外部环境，不管 具体经营、管依法征税，不管企业盈亏。需要强调的是，政府一定要做到不直接 干预企业的生产经营活动，确保企业作为市场的主体和法人实体应该享有的各种 权力。要把政府经济管理的职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上 来，集中力量搞好统筹规划，制定政策，信息引导和组织协调，提供服务，检查 监督上来。一个强大的现代国家需要个强大的政府，强政府和大社会、大市场 是完全可以共存的，高度发达的市场体系和强大的政府权威是相互补充的。强政 府绝不是一个规模大的政府。充分披露信息、维持正向激励和维护良性竞争是现 代政府管理的三个最重要的问题。 市场经济对政府职能提出了新的更高的要求，政府工作要真正从微观事务转 向宏观指导，从直接管理转向间接调控，从注重审批转向加强监管，从单纯批办 转向综合服务，达到精简、高效的目的。因此，审批制度改革是政府职能转变的 一个重要突破口，也是下一步机构改革的一项基础工作。 改革审批制度是全面建设小康社会的需要。党的十六大提出了全面建设小康 社会的宏伟目标，要实现这一目标，形成一个良好的经济发展环境是十分重要的 因素。谁的经济发展环境好，对生产要素吸引力就大，谁就得益，否则就失利。 政府在经济发展环境上有着举足轻重的作用，过多过烂的审批制度和审批手续， 严重影响了政府的效率、信誉和形象，将阻碍于公正、公开的经济发展环境的形 成，将严重制约经济的发展，阻碍全面建设小康社会的进程。 改革审批制度是转变机关作风，加强廉政建设的需要。现行审批制度给了我 行政审批帝j 虚改革研究 们直接支配社会经济资源，管理社会经济生活的权力，由于缺乏有效的约束机制， 同时也为个别人提供了以权谋私的机会。一些单位把审批看着本部门扩大职权、 谋取利益的主要手段，少数机关工作人员滥用人民赋予的权力，搞权钱交易，极 大地损害了政府的形象。进行审批制度改革，就是从体制上、制度上依法规范权 力的行使，对权力进行有效的靠g 约和监督，是遏制腐败，加强靡政建设的治本措 旋。 总之，行政审批制度改革是进一步发展和完善我国市场经济体制而采取的一 个重要举措，也是我国迎接世界经济全球化的必然选择。随着社会主义市场经济 体制的逐步深化和世界经济全球化趋势的进一步发展，特别是世贸组织的加入， 行政审批制度改革已经被作为一项“主体工程”提上了日程。由于现行的行政审 批制度有着浓厚的计划经济体制色彩，行政审批对微观经济领域的干预过多，在 审批过程中“人治”程度过深，暗厢操作现象严重，行政效率极其低下。显然， 这种行政审批制度不符合我国市场经济体制进步发展的要求。因此，对现行的 行政审批制度进行全面的根本性的改革，充分发挥市场在社会资源配置中的基础 性作用，规范行政审批制度项目，建立和完善行政审批法律、法规，对于我国的 市场经济体制建设具有重要意义。再者，世界经济全球化趋势已经成为当今世界 经济发展的最根本特征，因此要适应市场与产业的全面开放，投资的高度自由化 和国际化，就必须建立一个办事高效、运转协调的政府管理体制。当前在全国进 行的被称作是“自我革命”的行政审批制度改革就是要建立适应社会主义市场经 济要求的科学规范、廉洁高效、服务优质、监督有力的新型行政审批制度，这无 疑能有力地促进政府职能从注重微观管理到注重宏观调控的根本转变，进一步提 高行政效率，为我国市场经济的发展创造一个良好的行政环境。“改革现行的行政 审批制度不仅具有很强的现实意义，而且具有很强的战略意义。 2 我国行政审批制度存在的问题分析 “脸难看，事难办，图章能把腿跑断”。这句曾在老百姓中十分流行的顺口溜 儿，一语道破了行政审批制度的种种弊端。我们先从一个例子就可管中窥豹，可 见一斑。据人民日报报道：不久前，甘肃有关部门对全省房地产业发展进行 了专题调研。会上，一位兰州的开发商说他的项目从开始审批到莫基一共有1 6 0 。胡钰：宙批能不能再快些，人民日报，经济周刊，2 0 0 3 ，4 ，7 ，第十三版 6 行政审批制虚改革研究 多人签字，公章盖了5 0 多个。他说，兰州的项目审批要经过7 个部门，8 个关口。 具体程序是首先要获得土地使用证，1 0 亩以下、不占用耕地的必须以过国土资 源厅审批，1 0 亩以上或占用耕地的必须逐级上报国务院批准；批准后去规划局立 项，消防支队检查，这两个关口要经过两次审批：之后办理开工许可证等手续， 要经过招标、合同管理与公证、安全生产等环节。各个环节都有不少手续。拿到 土地使用证来说，要先到规划局办理登记、抵押等手续，发证又在土地局， 两局之间在文件的衔接、有关材料的签字上关口很多，经办人、副科长、科长、 副局长、局长少一个都不行。如果一人出差或请假不在就得等待，一等就是十天 半月。为了争时间，不少开发商一趟趟跑着办手续。人家8 点上班，他们就得7 点 50 分赶到人家的办公室门前等着，怕开会或其它事找不到人。人来了，一开办公 室门，就是身为经理的开发商，在这里也得抢着给人家打扫卫生。为了审批j 颐利， 他就不止一次地给人家打扫卫生。从目前的情况来看，短期内不可能再减少审批 项目了，因为这些审批项目都是按照有法律执行的，兰州市的审批程序与全国其 他地方比，并没有减少一项或者多一项。 考察我国的行政审批制度，问题众多，现状令人堪忧。企业很小的行政行为 都要层层审批，可谓“审批经济”的真实写照。据统计，目前国务院审批事项高 达2 0 9 4 项，省级政府一般也达2 0 0 0 项左右。9 这些项目涉及到绝大多数政府部门 和几乎所有的行业。处处要审批，行行要审批，繁琐的行政审批，己达到了令人 咋舌的地步。而许多行政审批项目的科学性值得怀疑。实践中许多项目经过审批 但没有产生效益，不少没有经过审批的项目，反而经济效益很好。有的项目不符 合政企分开、政事分开原则，以及不符合我国加入世贸组织所做的承诺和世贸规 则。从规范角度来看，现行的行政审批制度形成于计划经济时代，是权力经济的 产物，是一种典型的人治模式。其基本特征是权大于法，行政审批权不受法律的 严格约束和管制，即行政审批监督机制和责任追究制度还不够健全。归纳起来主 要存在以下六个方面的问题： 2 1 行政审批程序前置条件烦琐复杂 审批的前置条件过多过细。行政审批的前置条件，主要表现为有审批权的行 政机关对公民、法人、其他组织申请某项许可的资格要求，具体表现为各审批部 9 墨南，图表，人民日报，2 0 0 3 ，4 ，7 ，13 版 。江南，圉氧，人民日报，2 0 03 ，4 ，7 ，13 版 行政宙批制度改革研究 门在受理许可前要求申请者提交的申报材料过多、过细。 缺乏科学完善的告知制度。告知制度政策不透明，规则不透明，操作不透明。 告知渠道及方式设计不科学。虽然各审批机关都有自己的告知渠道，但企业仍然 感到有时不知道从哪里获取告知信息。各审批机关告知的渠道不统一，企业不能 在一个单一的渠道中获得全部所需信息。更为恶劣的是一些执法单位根本不把需 告知的制度、规则公布，市场主体一次只告知一个条件，往往是让办事人一件事 凭自己琢蘑，能跑数十趟。个别公务员以此来炫耀自己的权威。 审批流程重复、阻塞。有些审批互为前景条件，使企业办证难以入手。部分 企业反映，有些审批部门之间互为前置条件，相互间踢皮球，致使企业来回跑冤 枉路，不知如何入手。正式进入审批前所花时间太长。企业准备好前置条件后， 将申报材料送交到办理人员手中才能正式启动审批程序，这一段时间不在审批机 关承诺的审批时限内，所以不受审批时限的限制，可以无限期延长。审批机关职 能不清，交叉审批和重复审批，导致流程过长。有些项目既存在市审批部门与区 审批部门职能重叠，也存在各部门职能重叠的问题。审批机关之间的流程衔接不 畅。部门内部流程和部门之间流程衔接缺乏协调性、有机性，使企业办证渠道不 畅通。代理机构运作不规范。有些部门指定企业要找代理机构进行代理，但代理 机构运作极其不规范，办事随便，效率低下，加剧整个审批的缓慢。9 另外，审批 机关与所指定的代理机构的关系并非独立关系，部门有变相谋私的可能。人为因 素导致流程阻塞。一是领导和经办人因种种原因不在岗，而又无委托人代理，使 企业处于无限期等待中，甚至贻误了商机；二是人情因素左右办事流程，关系好、 人熟，才好办事，也存在花钱疏通流程的现象。 审批时限有待进一步完善。有效办公时间太短。有些部门办公时间经办人员 不在岗，经常让人等，有的部门每周仅有一天办理审批，若企业错过就必须等一 周以后。 行政审批程序烦琐复杂，体现不了便民的原则精神。行政审批应当体现“便 民”的原则精神，这也是我国社会主义立法和执法的本质所在。尽管各种行政许 可审批的程序并不完全相同，但总的来说，我国现阶段的许可审批程序既烦琐又 复杂。在现实中，行政审批机关在进彳亍某项审批的程序中，往往要求提供一些并 非必要的材料，经过许多并非必要的关卡，耗费相对人过多的时间和精力，这样 4 摩铁汉：加快行政审批制皮改革人民日报，20 0 3 ，4 ，7 ，第十三版 8 行政审批制度改革研咒 也就必然会降低政府管理的效率，增大行政管理和管理相对人两个方面的成本。 2 2 行政审批种类缺少规范 在实践中，行政审批的称谓五花八门，名目繁杂，有的叫审批，有的叫审核、 同意、登记，也有的叫许可、批准、核准、备案等等。而不同种类的行政审批之 间在具体操作上却并没有什么明显的区别，国家法律、法规对此也无明确和具体 的规定。事实上往往是一些公务人员不分级别，不分层次，一律按审核对待，严 加审查。这种状况的存在，既导致了行政审批的过多过滥现象的产生，同时也损 害了整个国家法制的统一和尊严，在执行和清理时也不好把握。 2 3 行政审批项目设置过多过滥 据有关资料统计，我国近年来，根据中央政府的规范性文件设置的许可审批 近8 5 0 项，根据省一级规范性文件设置的多达5 0 0 至1 5 0 0 项。这样，在一个省级 行政区域内实施的许可审批最少也在1 3 0 0 项左右，最多的省份已经超过了2 3 0 0 项。这些许可审批项目分布在每一个行政管理领域，贯穿于每一个行业之中。不 仅如此，由于现阶段行政机关职能交叉重叠普遍存在，同一事务多个机关都有权 管理，而管的方法就是设置许可或审批，多个机关管理同一事务必然造成一项事 务或一项活动有多项许可或多项审批。这样，必然存在对同类事项重复交叉设置 许可审批的现象。 2 4 部分行政审批设置动机不正当 国家设立许可制度的目的是出于公共利益和国家行政管理的需要，即为了对 某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动 损害公共利益或他人利益，以保障社会秩序和经济健康发展。即使收费也只能是 成本运作，绝不允许出于赢利目的丽收取费用。然而，在近年来的行政审批实践 中，有些部门设置某些行政许可或审批的动机或目的并非出于公共利益和国家行 政管理的需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，通过收费来给本单位的人 员发放奖金。这就完全悖离了国家设置行政许可或审批制度的本来目的。更有甚 者，有的单位本身就是依附于某项行政许可或审批才能够得以生存下去。另一方 。赵守日：氍宪日等国的放松管制运动厦其对深圳审批制度改革的启示 9 行政审批新毫赴革研竞 面，行政许可审批的收费也过高，极不合理，以至于使行政许可审批的收费这种 税外收入成了各级政府财政收入的主要来源之一，丽这种收费也在一定程度上助 长了腐败现象的滋生与蔓延。 2 5 行政审批重审批而缺少监管 大多数行政主管部门往往只是注重审批收费，而忽视平时的监管。即使有监 管，也主要是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，而多数年审也是收费的； 其收费也并非是按成本运作。政府部门往往把复杂的管理工作简化为审批和收费， 并最终把监管变成了单纯的收费。有关材料表明，西方一些发达国家的政府在其 行政管理过程中，对行政管理相对人基本上不实行这样的年审制度。对许可证使 用的监控是通过平时的管理来实现的。即使有某些年审，其方式也与我们的年审 不同。例如，美国对机动车的年审，是检查排放废气是否符合标准和车辆的运行 状况是否良好而不是审验驾驶执照。因此，现阶段我国采用年审制度来监管许可 证的使用对绝大多数许可行为来说并非恰当，也不一定有其必要性。因为年审最 突出的负面作用是增加行政成本，降低相对人生产经营效率。而降低相对入生产 经营效率，也就必然提高了他们的成本，从而也会最终削弱他们在市场上的竞争 力。绝大多数审批机关尚未建立明晰的有约束力的审批责任制度。审批机关的监 督多为内部监督，不能独立行使监督职能，监督的力度明显不够，监督渠道虚置， 监管乏术，以罚为主。企业反映政府目前的监管措施只有年审、年检、行政处罚 等少数几种，而且多以罚款了事，缺乏有效的监管措施。有些监管方式不科学， 影响企业正常经营。越权监管，多头监管。有的部门受利益驱动，对本不属法定 职权范围内的监管对象实施监管。企业反映，主管部门的上下级之间，部门与部 门之间的监管职权和范围不清，存在一事多罚现象，增加了企业负担。 2 6 行政审批项目有边减边增现象 有的地方和部门自查自清不认真、不全面、不彻底，该清理的行政审批不清 理或者清理不按要求上报情况；有的地方和部门避重就轻，只对那些对本地方和 本部门利益无足轻重甚至实际上废弃不用的行政审批予以取消，而将那些尽管负 面影响大但能为本地方和本部门带来好处的行政审批想方设法加以保留；有的地 。郑恃坤：( 伽八耵0 与我国行政审拙制度的改革j l 探索，2 0 0 ，( 6 l 55 5 6 行政审批制立改革研究 方和部门搞“数字游戏”，对拟取消的行政审批“化整为零”，把一项覃亍政审批的 几个环节分拆成几项行政审批；对想保留的行政审批几项归并成一项，人为地增 大取消数目和缩小保留数目。还有些地方行政审批清理结果有一定的水分，向上 面谎报数字，欺上瞒下，尽管在工作总结中减少了很多项目，但一些不再必要的 行政审批项目并没有真正减下来。更让人忧虑的是有些部门一边减少着审批项目， 一边想方设法增添着新项目，正如人们说的出现一种“寻租”现象。“ 随着我国社会主义市场经济的确立，行政审批制度中存在的以上问题，制约 了当前正在进行的政府职能定位和政府机构改革。 现行行政审批制度，使政府对社会经济事物干预过多，政府职能呈无限制的 扩大化态势，导致机构膨胀。市场主体的任何行为都必须得到政府相关行政部门 的许可与批准。大到大型企业的组建、房地产开发，小到出租车营运和饭店开张 都必须由政府相关职能部门审批。市场主体能提供的任何服务和商品，政府都必 须设立相应的政府职能部门来审批和管理，而且往往是一个项目有多个政府职能 部门共同管理，这就别谈职能的划分清楚与否了，每个部门都把收费审批作为自 己寻租的重要措施。 现行行政审批制度，难以维护公平合理的市场竞争环境，直接导致政府对市 场主体“以审代管，以罚代管”。由于行政审批工作消耗了大量人力、财力，必然 造成对市场主体的监管力量的分流。开一个饭店，开张之初跑辖区工商所、防疫 站、食品卫生局、消防局和环保局等政府机关办理各种证照，足足用了两个多月 时间，审批过程不可不谓严格了，但是只要盖完章、收完钱、颁完证，这些政府 执法部门竟然半年多也可能没有去饭店检查过一次。政府职能部门长期不检查监 督市场主体的经营活动，给不法的市场主体采取不正当行为提供了可乘之机。 现行行政审批制度，在一定程度上促使了市场主体非法行为的发生。为什么 这么说呢? 政府部门不是执法者吗? 是打击非法行为，维护公平合理的市场秩序的 啊! 政府的出发点的确是没错，但是问题出在管理的方法上。市场主体在进入某一 领域之前要通过各种各样的审批程序，盖数量繁多的章，交不少的钱，花费大量 的时间，总之还没有开业就因为审批而带来了较大的“审批”成本。为了尽快收 回投资，他们就会不择手段地以采取非法行为来弥补。 现行行政审批制度，难以适应加入w t o 的要求，阻碍我国实施“走出去”战 。则熙糍憎潘淄靖职能研究曲新褪角【jl 天津蜘良蛾2 0 0 2 ，【3 l1 3 1 6 行政审批制度改革研究 略的推行。按照w f o 的要求，有关多边货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识 产权、外汇管制等方面的所有政府管理措施，都要受到透明度规则的约束，而且 这些管理措施都必须按照公正、公平、合理、统一的方式实现。而我国实行的审 批制度仍有许多缺乏透明度，甚至对同一事项都因地域、部门或单位的不同而履 行不同的审批手续，以及不同地区的审批政策标准也差异很大。 我国部分行业己形成国际比较优势，诸如纺织、服装、家电等行业完全可以 实施“走出去”战略。但我国对外投资的项目审批需盖几十个甚至上百个章，运 作数年办不成，从而成为最直接的对外投资制约因素。这种状况如何能应对加入 w t o 带来的挑战和抓住有利的机遇呢? 现行行政审批制度，造成了市场竞争的不公平，诱发了腐败。客观地说，行 政审批工作是一项严格繁琐、劳心劳神而又缺乏创造力的工作，根据管理心理学 的人性观点，政府机关工作人员应该努力逃避和减少行政审批事项以减少工作数 量。但是，事实情况恰恰相反，几乎所有的政府机关和职能部门都希望增设审批 项目，扩大审批的范围，不断地给自己增加工作量。怎么会出现这种反常的现象 呢? 原因其实很简单，由于行政审批工作的不透明性，主审官员的主观判断对审批 结果、审批时效都起了较大的作用，因而行政审批成了官员权力寻租的绝好途径。 各部门努力扩大审批范围，增加工作量的道理就不言自明了。特别是主管审批的 政府官员由于权力重大，往往成了被腐蚀的对象，当前因腐败而受到法律严惩的 官员中，大多是直接拥有重要的审批权或可以间接影响审批的人。 自从我国实行市场化改革，交易意识及行为模式迅速泛化并浸及政府行政管 理。人们发现了权力的经济价值，于是在行政审批当事双方各自效用最大化的心 理驱使下，权钱交易的寻租性腐败具有基于经济理性的逻辑必然性。目前行政审 批制度及其内在缺陷成了有权者利用权力谋取私利的条件。各国的经验均表明， 只要存在着政府管制，腐败问题就会随之而来；管制越多，腐败越严重，腐败问 题越难解决。 通过对现实行政审批制度出现的问题的分析，笔者认为造成诸多问题的原因 有以下几点： 现行执法依据不完善，缺乏有效的行政审批程序规范。我国现行法律、法规 和规章侧重对审批实体的规范，而对审批程序的规范相对比较薄弱，这便使得执 法部门缺乏明确的审批程序依据。尤其是目前大多数审批程序由部门规章规范， 1 2 行政审批制度改革研克 相互协调性较差，造成审批环节重叠，流程过长。 在观念层面上，注重行政实体行为，忽视行政程序和相对人权利，没有程序 制约意识。目前，在一般政府工作人员和一些行政领导头脑中，依程序执法观念 还很淡薄，人们重视的是行政审批行为的实质性内容是否合法，认为不按程序办 事无关紧要。 缺乏完善的审批程序制度建设。我国现行的审批程序多从管理方便的角度强 调对申请行为的规范，而较少从保护相对入的角度以程序制约和规范审批者的行 为，故审批程序中的听政制度、回避制度、救济制度等形同虚设，从而使得监督 与监管疲软无力。 利益驱动，导致多头审批、流程不畅。有些审批机关出于部门利益考虑，视 审批为创收渠道，有利者则互设前置条件，导致审批环节重叠、审批流程过长， 以及多头监管、越权监管、监管无序：无利者则消极审批，导致审批流程迟缓， 效率不高。有些经办人员和负责入搞权钱交易，吃、拿、卡、要，企业如不满足 条件，则有意刁难，导致流程不畅。 中央与地方行政审批程序改革不同步。有些地方政府部门的改革已走在了中 央部委前面，从而制约了地方政府部门进一步深化程序改革的空间。 有些审批经办人与负责人思想素质与业务水平不高，工作作风不佳。有些经 办人员与负责人官本位思想严重，以管理者自居，缺乏主动服务意识，导致“门 难进、脸难看、话难听、事难办”。有些经办人员与负责人自身业务水平不高，难 以胜任行政审批工作。 3 我国行政制度改革的原则及对策 随着社会主义市场经济体制的初步建立，国民经济的快速发展以及人民群众 安居乐业，为行政审批制度改革提供了良好的外部环境。经过多年的改革开放和 发展，我国社会生产力、综合国力和人民生活水平都上了一个大台阶。特别是“九 五”期间，我国经济快速健康发展，国内生产总值年均增长8 以上：人民生活水 平继续提高，农村贫困人口的温饱问题基本解决；经济体制改革继续深化，社会 主义市场经济体制初步建立，市场体系建设全面推进，宏观调控机制运行正常。 所有这些成就为全面进行行政审批制度改革创造了良好的外境。正在进行的政府 机构改革为行政审批制度的完善提供了良好的契机。行政审批制度改革是一项系 行政审批制度改革研究 统工程，涉及到各级行政机关和部门的职能调整，必须与政府机构改革紧密结合 起来，一并推进，通过政府职能转变，减少审批事项，规范审批行为，巩固改革 成果。目前，全国各市县乡正在进行机构改革，这就为改革行政审批制度提供了 良好契机。党的十六大召开，提出了全面建设小康社会的目标，对国务院进行了 大刀阔斧的机构改革，这都为行政审批制度改革提供了强有力的支持。在中共 中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中对政府经济管理职能的 转变和行政管理体制改革给予了高度重视。指出，继续改革行政管理体制。加快 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要“加快转变 政府职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主 体服务和创造良好发展环境上来。”9 加快政府职能转变，改革行政审批制度是进 一步完善社会主义市场经济体制的一个重要而关键的环节。从一定意义上讲，也 可以说是一个中心环节。我国已出台了行政许可法，这就为行政审批制度的改 革奠定了法律基础，提供了法律依据。行政许可法的制定和实旌是进一步深化 行政审批制度改革的一个突破口，在法律制度上为解决现行行政审批制度存在的 问题提供了保障。行政许可法是我国的第一部行政许可法，也是世界上以单行 法形式颁布的第一部行政许可法。这部法律的制订和实施，将减少限制不必要的 于法无据的行政审批事项，抛弃过多直接干预社会生活和经济生活的管理模式， 有利于方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其它社会组织的合法权益；有 利于从根本上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除行政审批中存在的腐败现 象。 综上所述，当前，改革现行审批制度不仅必要，而且可行，全面进行行政审 批制度改革的时机已经成熟。如何才能建立一套适应社会主义市场经济的行政审 批制度呢? 3 ，1 改革的原则 进行行政审批制度改革从根本上说，是改变计划经济体制下的政府管理方式， 按照社会主义市场经济的要求履行政府的职能。深化行政管理体制改革的突破口， 又是健全完善社会主义市场经济体制，解决改革与发展深层次的矛盾的切入点。 改革行政审批制度的目的，是把政府管理的“有形的手”与市场机制“无形的手” 。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 1 4 行政审批制度改羊研充 紧密结合起来，使政府能够更好地代表公共利益，行使公共权力，加强公共管理， 提供公共服务，承担公共责任。 审批制度改革决不只是政府审批项目的增减，它涉及到政府职能内容、方式 的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革。这种传统 的管制型政府是在长期的计划经济下形成的，以政府全能主义和权力本位为特征， 政府处于整个社会的中心，政府居高临下，对社会和经济生活进行大一统式的管 理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。管制行 政在过去曾发挥过巨大的作用，然而在当前我国发展市场经济和加入世贸组织的 形势下，这种管制模式越来越凸显出诸多的弊端。它导致政府的膨胀和社会的萎 缩，阻碍了培育市场机制和实行政企分开的改革的进行，窒息了市场和企业的活 力，导致集中的权力失去监督，滋生了大量的腐败现象和官僚作风，大大提高了 经济运行的成本，降低了经济运行的效率，已成为经济社会发展和与国际社会接 轨的主要障碍。故政府审批制度改革的背景正是这种管制型政府的全面危机，改 革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型。而在行政 审批制度改革中出现的许多问题，包括服务意识的缺乏、形式主义泛滥、传统管 制思维的阻力、改革出现的反弹、上下进度的脱节和部门地区的掣肘等，实质上 都是改革不深入、不彻底