（行政管理专业论文）贫困县政府行政决策优化研究.pdf

摘要 行政决策是政府工作的中心环节，是政府各项工作的基础。决策是否正确，不但会 影响到党的执政能力，国家民族的兴衰荣辱，还会影响到一个地区的先进与落后。在我 国，贫困县是一个特殊的县域集体，当地政府的行政决策能力相对于中央政府、发达地 区还存在有一定的差距，人民的生活水平较差。因此，对贫困县而言，需要不断推进行 政决策优化。行政决策优化即高度重视行政决策民主化、科学化和法治化这三个要素的 作用，并了解和妥善处理其辩证关系，使之相辅相成，更好的做出决策，以便提高决策 水平和行政效率的过程。努力实现行政决策优化，对于推进贫困县持续、健康、快速的 发展具有特别重要的意义。 首先，本文以绪论开篇，介绍了论文的选题背景、研究主体、研究方法、研究思路 和基本概念、并阐述了国内外关于行政决策和行政决策优化的相关理论、研究成果，并 进行了有益借鉴。 其次，本文介绍了贫困县政府行政决策的现状。从决策主体、决策程序、决策咨询、 决策执行、决策监督五个方面指明了贫困县政府行政决策过程中存在的问题，然后针对 这些问题进行了原因分析，并且从博弈论的角度，分析了贫困县政府行政决策过程中的 各种博弈关系。 最后，本文根据贫困县政府行政决策中存在的问题，提出了相应的对策，希望在此 基础上，能够不段优化贫困县政府的行政决策，提高决策水平。 关键词：行政决策，行政决策优化，决策水平，贫困县，博弈论 分类号：c 9 3 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gi st h ec e n t r a ll i n ko fg o v e r n m e n ts e r v i c e ，a n dt h e b a s i sf o ra l lw o r k w h e t h e ro rn o tt h ed e c i s i o n - m a k i n gi sc o r r e c t ，w i l ln o to n l ya f f e c tt h e p a r t y sr u l i n gc a p a b i l i t y , b u ta l s ow i l la f f e c tar e g i o n sa d v a n c e m e n ta n db a c k w a r d n e s s ，e v e na n a t i o n sp r o s p e r i t ya n dc r e d i ta sw e l l i no u rc o u n t r y , t h ep o o rc o u n i yi sas p e c i a lc o u n t y , l o c a l g o v e r n m e n t se x e c u t i v ed e c i s i o na b i l i t yi so p p o s i t ei nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n th a sc e r t a i nd i s p a r i t y ；, p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r di sb a d t h e r e f o r e ，s p e a k i n go ft h ep o o rc o u n t y , n e e d st oa d v a n c et h e e x e c u t i v ed e c i s i o no p t i m i z a t i o nu n c e a s i n g l y t h ee x e c u t i v ed e c i s i o no p t i m i z a t i o ni sp a y h i g h a t t e n t i o nt ot h r e ee s s e n t i a lf a c t o rf u n c t i o n ：t h ed c r n o n e t a r i z a t i o no ft h ed e c i s i o n ， s c i e n t i f i c r u ma n dr u l eo fl a w , a n du n d e r s t a n d st h er e l a t i o n so f i t ，e a u s e si tk e e pt o u c he a c ho t h e r , m a k e s t h ed e c i s i o n m a k i n gb e t t e r , t h e r e f o r e ，t oa d v a n c e d e c i s i o n - m a k i n go p t i m i z a t i o nc o n s t a n t l y i sv e r yv i t a lf o ro u rc o u n t r y , e s p e c i a l l yf o rp u s h i n gf o r w a r dc h i n ass u s t a i n e d ，h e a l t h ya n d r a p i dd e v e l o p m e n t f i r s to fa l l ，t h eo p e n i n go ft h i sa r t i c l ei n t r o d u c et h eb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c h ，b a s i c c o n c e p s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，r e s e a r c hi d e a s ，i n n o v a t i o n ，a n dt h et h e o r y , r e s e a r c hr e s u l t so ft h ed o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a le x e c u t i v ed e c i s i o n - m a k i n g s e c o n d , i n t r o d u c et h es t a t u so fp o o rc o u n t y sg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n g f i r s t ，d e s c r i b et h e p r o b l e mo fe x e c u t i v ed e c i s i o n - m a k i n gi nf i v ea s p e c t s t h e ns t u d yt h er e a s o n so ft h e s ep r o b l e m s ，a n da l s o u s eg a m e t h e o r yt oa n a l y s i s f i n a l l y , t h i sa r t i c l ea c c o r d i n gt ot h eq c s f i o nw h i c hi nt h ep o o rc o u n t yg o v e m m e n te x e c u t i v ed e c i s i o n ， p r o p o s e dt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e , w eh o p ei tc a no p t i m i z ep o o rc o u n t yg o v e r n m e n t se x e c u t i v e d e c i s i o n ，r a i s et h el e v e lo fd e c i s i o n k e y w o r d s ：e x e c u t i v ed e c i s i o n ，e x e c u t i v ed e c i s i o no p t i m i z a t i o n ，d e c i s i o na b i l i t y ，p o o r c o u n t y ，g a m e t h e o r y h 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 彳呆密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文 贫困县政府行政决策优化研究 第一章绪论 1 1 本论文的研究背景与研究主题 行政决策是政府公共管理的核心和关键环节，它直接关系到政府的行政效能和权威 性，乃至国家的稳定与经济繁荣。如何实现行政决策的民主化、科学化和法治化，是我 国政府关注的课题。特别是进入2 1 世纪以来，知识经济的出现与信息技术的发展，对 政府行政决策产生了深刻的影响。在当前，转型中的中国处于更加错综复杂的决策环境 之中，大量的新问题、新状况不断涌现；各种矛盾、摩擦和利益纷争使行政决策的相关 因素、可变因素和风险性大大的增加。因此完善决策体制、优化行政决策是我国进行政 治体制改革中始终要面对的一个核心课题。而在现实行政系统中，行政决策缺乏民主化、 科学化和法治化，决策主观性和随意性的情况仍较为普遍。决策失误带来的损失和负面 影响时有发生。党的“十七大报告中明确指出：“正确决策是各项工作成功的重要前 提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制， 推进决策科学化和民主化( 胡锦涛，2 0 0 8 ) 推进我国行政决策的民主化、科学化和法 治化，保证行政决策优化，关系到党和政府的执政能力以及我国经济、社会的稳定和发 展进程，其意义重大。1 9 7 8 年以来，由于政府的针对性扶贫政策和经济高速增长，中国 减贫是大规模的。无论选用什么样的标准，选择哪个贫困线，我国的扶贫政策是有效的， 成绩是显著的。扶贫是一个公共产品，扶贫政策的实施过程，就是扶贫这个公共产品的 供给过程。因此，新阶段推进我国贫困县政府行政决策的民主化、科学化和法治化，有 利于贫困县政府准确的制定行政决策，提高人民生活水平，摆脱贫困，促进本县经济的 发展。 本文主要从如何促进贫困县政府行政决策的角度，探讨贫困县行政决策的优化及其 推进，以及改进和完善现行决策体制，探索行之有效的决策手段、方法以保证决策优化， 这必将对我国贫困县政府作出好的决策，摆脱贫困有着现实和深远的意义。本论文研究 主题的具体内容可以从下面几个方面来讨论： 第一，本文研究的是当代贫困县政府行政决策优化问题。它需要以中国现阶段行政 决策优化机制和当代国际社会为背景，全面考察世界其他国家和我国中央政府的行政决 策状况，并“大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果一，这都为研究贫困县政府 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文贫困县政府行政决策优化研究 行政决策提供了相关的理论支持和依据。 第二，本文研究的是贫困县政府在行政决策过程中所存在的问题和其解决方法。根 据落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的新的历史要求，政府行政决策机制如何更 好地发挥自身功能和整体联动的优势，适应政府模式由统治型向管制型并由管制型向服 务型转变的新的历史发展趋势，并提出了要推进贫困县政府行政决策优化的进程，必须 按照贫困县自身的特点，推进行政决策科学化、民主化、法治化的进程，这部分内容也 是是本文着力研究的内容。 本文研究的出发点，是以马克思主义政治学说与邓小平理论及“三个代表 重要思 想为指导，根值于当代中国贫困县的社会历史环境和具体县情，并满足社会主义市场经 济的发展以及推进社会会主义和谐社会建设的需要。 其一，贫困县政府行政决策的制定离不开贫困县的社会历史环境和具体县情。纵观 古今中外的历史，无论是发达国家，还是发展中国家，无论是中央政府还是地方政府， 无论是国家经济百强县还是国家贫困县，政府的行政决策决策机制的形成和发展无不值 根于本地的现实情况乃至政治制度、历史文化、民族传统的基础之上。因此，在研究我 国贫困县政府行政决策的过程中，必须以贫困县的经济、政治、社会、文化环境的变迁、 自然资源、地理位置为前提进行有针对性的考察和分析。 其二，我国贫困县政府行政决策机制优化与否，关系到社会主义民主政治建设的全 局，关系到社会主义新农村的建设进程。我国的民主政治建设不能完全照搬西方的模式， 因而必然会有自己的特点，这个特点就是坚持民主集中制，并使之更趋于优化。要使民 主集中制更趋于优化，一个重要环节就是切实推进政府行政决策的民主化、科学化、法 治化。从这个意义上说，政府决策的民主化状况，是中国政治民主化最直接的体现。而 贫困县政府行政决策机制优化了，决策正确了，中国最贫穷地区的人民富裕起来了，有 利于中国社会主义新农村建设的进程，有利于社会主义民主政治的建设。因此，以贫困 县政府行政决策的优化作为突破口，可以带动整个地区甚至整个中国政府管理体制乃至 整个政治体制改革的全局，推进社会主义政治文明建设，进而成为构建社会主义和谐社 会的强大推动力。 1 。2 本论文的研究意义 由于历史、社会、地理环境等原因，造成我国各地区的经济发展不平衡，有的地区 2 贵州大学2 0 0 8 届顾上学位论文贫困县政府行政决策优化研究 为发达地区，有的地区为欠发达地区，有的地区为贫困地区。在我国，被定为“国家扶 贫工作重点县 的地区有5 0 0 多个，让贫困地区的老百姓脱贫致富是党和国家多年来力 抓的一项工作。 新阶段推进我国贫困县政府行政决策的民主化、科学化和法治化，有利于贫困县政 府准确的制定行政决策，提高人民生活水平，摆脱贫困，促进本县经济的发展。本文主 要从如何促进贫困县政府行政决策的角度，探讨贫困县行政决策的优化及其推进，以及 改进和完善现行决策体制，探索行之有效的决策手段、方法以保证决策优化，这必将对 我国贫困县政府作出好的决策，摆脱贫困有着现实和深远的意义。 1 3 本论文的研究综述 行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，就所面临的要解决的问题，从实际出 发，制定与选择行动方案，做出决定的活动( 许文惠等，1 9 9 7 ) 。行政决策是行政管理 中的一种普遍现象，贯穿于行政管理的全过程和各方面。行政决策职能的发挥决定整个 行政管理运行职能的效能，是实现行政职能的基础，保证行政效能的重要前提。行政决 策直接影响着国家和社会的发展。我国贫困县政府行政决策的能力还很相对较弱，决策 的民主化、科学化、法治法的程度还很低，行政决策存在着种种不如人意的地方。特别 是权力下放以来，各级地方政府行政决策中的失误、错误、腐败现象严重。国内的研究 正式开始于1 9 7 8 年改革开放之后，尤其是对当代中国政府决策制度的研究，实际上是 在1 9 8 6 年的全国软科学会议上，当时任国务院副总理的万里同志作出了重要讲话，明 确指出我国政治体制改革的一个重要日标，就是实现决策的民主化和科学化。在此之后， 我国理论界才开始重视决策科学，其中包括公共政策、行政决策、管理决策等方面的研 究，并拿出了一批有分量的成果。诸如，由绍锋撰著的，行政决策学( l z 宁人民出版 社1 9 9 0 年版) 、胡象明撰著的行政决策分析( 武汉人学出版社1 9 9 1 年版) 、谢庆奎主 编的中国地方政府管理丛书共l o 种( 中国广播电视出版社1 9 9 5 年版) 、朱光磊编著 的当代中国政府过程( 天津人民出版社1 9 9 7 年版) 、许文惠等编著的行政决策学 ( 中国人民人学出版社1 9 9 7 年版) 、胡伟撰著的政府过程( 浙江人民出版社1 9 9 8 年版) 、 陈振明编著的政策科学( 中国人民人学出版社1 9 9 8 年版) 、赵成根撰著的民主与公 共决策研究( 黑龙江人民出版社2 0 0 0 年版) 、刘熙瑞编著的公共管理中的决策与执行 ( 中共中央党校出版社2 0 0 3 年版、陈振明编著的 m p a 公共政策分析( 中国人民人学 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贫困县政府行政决策优化研究 出版社2 0 0 3 年版) 、宁骚编著的公共政策学( 高等教育出版社2 0 0 3 年版) 等等) 。这 些成果在观点、材料、方法等很多方面为我们研究当代中国的政府行政决策机制奠定了 良好的基础。例如许多学者从各种不同的角度对我国行政决策面临的问题、行政决策质 量不高的原因进行了分析，概括起来主要是决策者、决策体制、决策程序和决策的制度 规范方面的问题。决策者的问题主要表现为决策者素质不高、决策的主观性、随意性较 强，科学决策意识淡漠，决策的非公共利益取向等等，体现为“急功近利、“长官意志 和“拍脑袋”；决策体制问题主要表现在决策权划分有问题，决策内容越位，决策体系 不健全、决策辅助机构的功能没有有效发挥，决策与执行高度统一，决策不公开透明等 等；决策程序的问题就是我国还没有建立起制度化的、统一的决策程序来规范行政决策 过程；决策制度规范的不健全主要表现为缺乏强有力的决策权力约束制度和监督制度 ( 杨建平，2 0 0 0 ) 。针对上述问题，学者们提出了各自相应的解决办法。也有学者特别 强调了行政决策责任制对提高行政决策民主化、科学化的意义，并且指出了责任制中存 在的缺乏整体配套性、责任追究乏力等问题( 梁仲明，2 0 0 4 ) 。但缺乏对行政决策责任 的全面探讨，缺乏从行政决策过程的角度来探讨如何建立一种贯穿行政决策整个过程的 责任保障机制。 西方学者对决策的研究大多是从实证的角度来研究决策的制约因素。代表性的人物 是西蒙和林德布洛姆。西蒙批评了理性决策模式，认为人的理性是有限的，决策者在决 策中应以“满意来代替“最佳( 赫伯特西蒙，2 0 0 4 ) 。林德布洛姆也批评了全面 理性假设，认为决策过程只是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改而已( 查尔 斯林德布洛姆，1 9 8 8 ) 。他们的著作都强调了决策者本身对决策的巨大影响，从一个 侧面说明了对决策者的决策行为的规范和制约的必要性。 西方学者认为，新公共管理运动的主要目的之一是改进责任制。因为传统的官僚体 制明确区分下达命令者和执行命令者，后者执行命令时不对其结果负责，结果的取得是 不重要的。新公共管理重视结果，强调公务员对公众的直接责任，强调负更多的管理上 的责任，强调建立更有效率和更负责任的管理体系。( 欧文休斯，2 0 0 1 ) 其具体方法 就是让行政机关本身直接负责与顾客交往并改进自己的服务，通过绩效评估和顾客的反 应来促使行政机关的行为更负有责任。这也正是我国政府行政决策行为的努力方向。 就制度建设而言，不能仅仅只是健全和完善行政决策体制，对行政决策者的行为的 规范和约束的制度建设同样重要。行政决策体制等因素确实影响着行政决策的效果，但 4 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贫困县政府行政决策优化研究 我们首先应该保证行政决策者的动机是良好的，决策过程是负责的。被认为是美国历史 上最好的财政部长之一的鲁宾就曾说过：“决策过程的品德往往比决策结果还重要”。行 政决策的责任机制就是要保证决策过程的“品德”。对行政决策者决策行为的有效规范 和约束在一定的程度上可以弥补决策体制的不足。行政决策组织机构较完善，但规范和 约束行政决策者的决策行为的制度建设还是比较欠缺，行政决策同样不能达到令人满意 的程度。责任机制是规范和约束行政决策者决策行为的核心机制，因为责任具有对权力 的明示作用和制约作用。因而，建立行政决策的责任机制是解决行政决策中所面临问题 的一条可行的途径。责任机制的完善应该和决策体制、决策程序等的完善同时并重。它 们之间能够起到相互促进的作用。还有学者指出的，我国目前的行政决策责任制很不健 全、缺乏整体配套性，总体效力很弱( 梁仲明，2 0 0 4 ) 。本文在众多学者们研究的基础 上，通过对决策者在行政决策过程中所制定的行政决策来分析，试图提出如何推进行政 决策优化整体框架。在此基础上，探讨我国行政决策优化的善途径。 但本人从目前所掌握的国内外有关文献资料来看，就“行政决策优化研究 这个专 题进行专门、集中、深入研究的成果不是很多，只是在有关研究政府决策机制或公共政 策、政策科学的文章和论著中有所涉及，或者只是将研究停留在行政决策科学化、民主 化、或者法治化等某一个角度上去研究，没有很系统的去探讨何谓行政决策优化，如何 使公共部门的决策实行优化，等等。而关于研究“贫困县政府行政决策优化 的文章目 前还没有。因此，本文针对这一专题进行专门、系统、全面、深入的研究，在一定程度 上具有拓宽政策科学学术研究领域的价值。 1 4 本论文的研究方法与技术路线 1 3 1 本论文的研究方法 本文在具体考察和深入探讨中国贫困县政府行政决策优化过程中，以马克思主义唯 物辩证法的原则与方法论作指导，运用下列分析方法进行探讨： ( 1 ) 理论分析：本文研究的一个重要目标是建构一个比较完整、比较优化的与贫 困县发展相适应的行政决策机制，为此，应运用理论分析的方法，对政府行政决策的基 本理论、基本类型、行政决策优化的界定以及贫困县的特点、分布、确定标准进行规范 性的探讨。并且在文章中加入了博弈论的原理与思想，希望能更加深入的探讨问题。本 5 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文贫困县政府行政决策优化研究 文尽可能的运用所学过的理论对本文进行理论支撑，使之有理有据。 ( 2 ) 文献研究法。文献法，又称文献调查法，是通过搜集各种文献资料，摘取与 研究有关的情报( 吴建南，2 0 0 6 ) 。本文写作中查找的文献资料主要是有关政府行政决 策的著作、论文和文章，参考现有的国内外关于该课题的研究思路，在理论层面上把握 研究的方向和重点。 1 3 2 本论文研究的技术路线 从研究的技术路线来看。本论文主要采取“资料收集一框架构思一补充调查一实证 研究一完善思路一理论整合一研究结论的技术路线，所采取的技术路线及具体进度安 排如图所示：( 附表1 - 1 ) 附表：1 - 1 ( 1 ) 考察调研阶段：本论文文献资料主要来源于贵州大学图书馆、中国期刊网、维 普期刊网、万方数据库以及中国政府网、新华网等相关网站；通过实地调研、文献资料 6 习到习型 i_。l i_。l 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贫困县政府行政决策优化研究 的整理收集，进行深入的研究分析，确定基本的理论分析框架。 ( 2 ) 理论分析阶段：对收集的有关行政决策优化、贫困县政府行政决策等方面的文 献进行归纳、总结，分层次梳理研究的路径，确定论文写作框架。 ( 3 ) 论文撰写阶段：在掌握相关文献资料的基础上，进行系统撰写，分析贫困县政 府行政决策中存在的问题，针对问题进行原因分析，最终提出行政决策优化的合理建议， 完成本论文。 1 5 本论文的创新点与难点 本论文的创新在于：( 1 ) 在研究视角上，本论文选择了一个新的切入点，它跳出了以 往对中央政府这个级层的研究，着眼于贫困县政府，在贫困县政府行政决策这个方面， 提出了要倡导决策科学化、民主化和法治化，即行政决策优化。这使得一个一般性问题 能够用到具体的、特殊的事物之上。( 2 ) 笔者在对贫困县政府行政决策分析的过程中， 运用了博弈论原理，虽然只是浅层的分析，但是一个有益的尝试。使得对贫困县政府决 策的分析更加具有理论性。 本文的难点在于贫困县政府在决策中遇到的问题和大多数县级政府决策时的问题有 很多相似之处，他们有着大量的异同点，如何能在县级政府这个整体中突出贫困县政府 的特殊性，是本文研究的难点。 1 6 本论文相关概念阐析 1 6 1 决策与行政决策 行政决策是决策的一个重要而又特殊的分支。要阐析清楚行政决策的涵义，必先阐 析清楚决策之涵义。通俗的讲，为了达到某种目的，人们需要选择一定的方案去实施， 基于不同的出发点，就可能会有很多种的备选方案，各种备选方案情况各异、有好有差， 需要最终拍板决断，选择一个最佳方案，这就是决策的过程。决策的领域很广，包括立 法决策、政治决策、司法决策、行政决策等等。早在2 0 0 0 多年以前的秦汉时期，我国 就出现了“决策 一词。例如，在韩非子孤愤中，就有“智者决策于愚人 的词 句出现。在古希腊、古罗马时期的哲学思想中也可以发现决策科学的思路。但我们现在 所说的决策与古人的“决策 已有了不同的含义。 7 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文 贫困县政府行政决策优化研究 “决策“( d e c i s i o n - - m a k i n g ) 作为现代管理学上的一个术语，首先使用于美国，意 思是作出决定( 刘靖华，2 0 0 4 ) 。目前，关于决策的理论很多，归纳起来，大致可分为 三类：一类认为决策就是作决定，即对未来事物发展的方向、目标、原则和方法所作的 决定。这类观点将决策视为决策主体的功能和能力；另一类认为决策是管理，是选择， 是个人或群体为实现其目的，改变环境而进行的设计、选择和决定活动及其成果。这类 看法将决策视为一种行为过程( 周农建，1 9 8 6 ) 。第三种观点认为，决策既表现为领导 者的功能和能力，也表现为管理的过程和行为。这三中观点都只是从特定的角度出发， 对决策进行的概述，本人认为，决策是一种体现领导者功能和能力的，为实现个人或群 体目的，而对未来事物发展的目标、原则、方法多进行的决定。 决策是人们的一种社会行为，上至国家，下至普通个人，都离不开决策，简单的来 说，任何个人、企业、事业单位和国家政府机构都需要进行决策。个人决策( 人生决策) 关系到个人自身家庭的得失，而企业事业单位等社会组织决策关系到该组织的生死存 亡，国家政府决策则关系到一个国家或地区的兴衰荣辱。决策自上而下贯穿于一个严密 的组织网络里，执行政府政策的工作意味着在这个过程的每个步骤里，行政人员都必须 明确“政策 是什么，以及在实施过程中其自身的作用是什么。因此，决策是典型的行 政行为，正如西蒙所指出的，没有“决策 ，“行动将是不可能的( 詹姆斯w 费斯 勒，2 0 0 5 ) 。决策是一个过程。人们对行动方案的确定不是一下子做出的，而是通过一 系列活动，从提出问题、收集信息、确定目标、拟定方案、方案评价，到最后选定方案。 而在方案实施过程中遇到的问题还会返回到前面的过程加以修正。如下图( 附表1 2 ) 所示： 附表1 2 ： 在对“决策一词的涵义有了基本了解后，我们再来看一下“行政决策。行政管 8 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贫困县政府行政决策优化研究 理行为活动包括行政决策、行政执行、行政监督三大块，在这三大块中，行政决策是基 础和前提，也是行政管理过程的首要环节，它贯穿于整个行政管理的全过程中，直接关 系着行政管理的成败。作为最典型的行政管理行为活动，“行政决策修这一概念可以从 系统的高度由静态和动态两个角度去全面理解。从静态角度而言，行政决策就是指行政 决策者以一定的信息量为基础而在两种或两种以上的行政方案中作出相对满意的最后 选择。同时，行政决策是一个过程，是由行政决策主体、行政决策目标、行政决策信息、 行政决策备选方案、行政决策环境、行政决策后果及行政决策反馈等要素构成的动态系 统。从不同的角度，学者对行政决策提出了不同的定义。一种观点认为，“行政决策是 行政官员处理行政事务时，为了达到预定目标，根据一定的条件，作出多种可供选择的 方案，经过比较，从中选择一种最佳方案去付诸实施，并在执行中进行反馈，使决策符 合实际。第二种观点是认为，行政决策是“国家行政管理部门为解决行政管辖范围内 的问题所决定的行动对策。它不仅限于行政管理的内容，还包括社会和经济方面的内容” ( 王健刚，1 9 8 7 ) 。第三种观点认为，“行政决策是行政机关采取行动之前的意志反映， 是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法 ( 未哈依t 奥洛维亚努，1 9 8 8 ) 。 第四种观点认为，行政决策是决策的一种，它是行政机关为履行行政职能所作的行为设 计和抉择过程( 夏书章，1 9 9 9 ) 。我个人较认同夏书章教授的观点，他的观点简明扼要的 论述了行政决策的观点。 行政决策除了有一般决策的共性之外，还有自身的一些特点，主要表现如下：第一、 行政决策主体具有限定性。只有那些掌握行政决策权力的组织或个人才能成为行政决策 的主体，并非所有行政机关的工作人员都具有行政决策权，只有那些处于领导职位上的 或经宪法法律法规或行政机关授权的个人或集体才能行使行政决策权；第二，行政决策 的客体具有广泛性和复杂性。除了国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需要 通过行政决策加以解决，而其他决策，如企业和社会团体的决策等，其内容主要限于各 自的内部事物；第三、行政决策的目的具有公共性。行政机关的设立以管理社会公共事 务为根本任务，以维护好社会公共秩序和保障社会公共利益为出发点，其目的在于为社 会提供更多、更好的服务和福利，调节社会利益，维护社会公正和提供平等的机会。政 府不是企业，不是营利组织和社会团体，它应以提高人民的生活和服务大众为其根本宗 旨；第三、行政决策具有法定性。依法治国的一个重要表现就是依法行政，依法行政是 现代行政所必须遵从的根本要求和原则。行政机关必须依照宪法或法律的规定而设立， 9 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文贫困县政府行政决策优化研究 它的职权是由法律授权而产生的，必须在法律规定的范围内，依照法定程序行使行政职 权，越权行政当是无效的行政行为；第五、行政决策具有权威性。行政决策是由依法享 有行政决策权的行政决策机关或行政决策者作出的，他们代表着国家和政府，体现着国 家意志。行政决策通常一旦作出，就会以国家强制力为后盾去保障它，去加以实施；第 六、行政决策具有很强的政治性。行政决策归根到底是为国家服务，维护统治阶级的统 治秩序。行政决策乃行政管理活动的核心，行政管理又属于国家政治体制的重要组成部 分。这决定了行政决策具有很强的政治色彩；第七、行政决策具有明显的二重性。行政 管理行为包括行政决策、行政执行、行政监督三大块，其中行政决策是核心，这决定了 行政决策首先属于行政管理范畴。同时，依法行政是现代行政所必须遵从的根本要求和 原则。行政决策具有法定性。行政决策必须从属于法律法规。 1 6 2 行政决策优化的界定 随着我国政治体制改革的深化和社会主义市场经济的发展，特别是加入w t o 后， 政府行政管理职能日趋复杂，行政决策的对象和内容不断扩大，行政决策涉及的因素日 益增多，行政决策的难点日愈加剧，行政决策影响的范围更加广阔，因而对行政决策的 优化提出了更新、更高的要求。行政决策优化包括价值、体制、制度、技术等诸方面要 求，依据行政决策优化特点，民主化、科学化和法治化是衡量行政决策优化的三大基本 要素。换言之，政府行政决策优化的过程就是使一项决策民主化、科学化和法治化的过 程。目前，学术界并没有对行政决策优化提出明确的概念，笔者在综合了相关理论研究 之后，认为，行政决策优化即高度重视和推进行政决策民主化、科学化和法治化，了解 和妥善处理这三个要素间的作用和辩证关系，使之相辅相成，更好的做出决策，以便提 高决策水平和行政效率。行政决策优化对于引导我国社会的全面转型，保障市场机制的 发育成熟，促进民主政治的完善和创立现代政府，都有着十分重要的意义。 1 6 3 贫困和贫困线的界定标准 对于贫困问题的研究可以追溯到1 5 、1 6 世纪。1 6 世纪，空想社会主义者注意到资本 主义制度的弊端，将贫困视为资本主义反理性原则的集中体现，对贫困做过政治经济学 的研究。在1 6 世纪末，贫困就开始成为各国政府十分关注的一个重要问题。当时，英 国政府颁布了 p 县是贵州省产煤第一县，财政收入高达2 2 7 亿元，在本县9 6 万农业人口中仍有 6 1 2 万人尚未解决温饱。这些贫困人口，大多居住在深山区、石山区、高寒山区和少数 民族聚居的边远山区，自然条件恶劣，土地资源匮乏，生存条件十分艰苦，在产煤区， 还大量存在着农民烧不起煤，上山砍柴的心酸场面，解决这部分贫困人口温饱问题的难 度非常之大。另外，截止2 0 0 4 年底，人均纯收入在6 2 5 8 6 5 元的低收入人口仍有1 6 万人。这些贫困人口虽然越过了温饱线，但自我发展能力弱，加之其生产、生活条件尚 未得到根本改善，抗御自然灾害和市场经济风险的能力不强，一遇天灾人祸，饱而复饥、 温而复寒的可能性较大。p 县实施的部分项目扶贫效果还不理想，一些扶贫优惠政策没 有很好地落实到位，一些扶贫项目没有产生应有的效益，在一定程度上还影响着扶贫开 发工作进程。 富资源，穷财政，大量贫穷百姓无法从滚滚而来的资源中摆脱贫苦，p 县扶贫办人 员称：“资源开发形成的收益主要被上级财政拿走了，p 县2 2 7 亿元的财政收入，地方 财政只占了8 1 7 亿元，三分之二都上缴给了中央和省级财政，留下的仅是吃饭财政。 p 县某领导干部指出：“财税分配体制有其不合理的成分，每吨煤的纯利润在1 0 卜1 3 0 元左右，但对县财政的贡献仅为5 块钱，煤炭价格近几年涨了l o 倍，但是在煤炭采空 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 贫困县政府行政决策优化研究 区，一些大型煤矿的补偿仍然是几年前的每吨0 2 元的水平，相当于利润的1 5 0 0 给了 当地老百姓。”由于占到开采量一半左右的大型煤炭企业均为中央企业，根据现行税收 政策，其所应交的地方税种大都交给了注册地，资源的转移导致了税收的转移，这使区 域间的不合理利益分配进一步加剧。当前的资源税收分配体制使当地县级财政无力进行 扶贫攻坚、巩固义务教育、建立针对农民的公共卫生体系等。如果财政收入能够给当地 政府多留一些，那p 县贫困地区的基础设施建设两三年就能得到解决。 同时，资源的开发反而制造了许多生态危机和隐患，生态环境建设是一切旨在保护、 恢复和改善生态环境及生态系统工作的统称。生态环境的破坏主要起因于人类不合理的 活动，如滥垦、乱捕、滥伐、工程破坏及工业污染物质排放等等，其后果影响到大气、 地貌、水文、土壤、植被和生物资源等许多方面，p 县生态环境存在的问题主要有三点， 首先是大气受到污染，固体废弃物排量日益增多，处理率和综合利用率不高。这些主要 由于产煤区的改良焦厂，火电厂昼夜不停的排放废水、废气；p 县固体排放物主要是煤 等矿产资源开采利用的废弃物和生活垃圾。其次，水资源减少，局部地区水资源污染严 重。再次是人地矛盾突出，植被破坏严重，这主要是由于人口多，土地少，农作物从坡 脚种到坡顶，过度放牧，各种工程建设活动日益增多等等，造成植被的严重破坏。 通过p 县这个案例，我们可以看出两个突出存在的问题，其一是：象p 县这样的经 济强县，财政收入如此之高，那么它们为何迟迟不愿主动脱去“贫困帽子一，依靠自己 的力量来消除贫困? 事实上“经济强县 “贫困县 的界定标准并不完全一致。评判一 个县经济的强弱，主要依据当地生产总值和财政收入的多寡；而看一个县是不是贫困县， 则有一系列综合评定指标：贫困人口数量、农民人均纯收入、人均生产总值和人均财力、 教育卫生住房条件等。目前有些贫困县在本省、本地区相对来说是经济强县，并不意味 着整体上脱了贫，这里有一个城乡二元结构的问题。大家看到的经济强县，实际上是看 到县城的繁华，个别大企业的壮大，这是好的现象。然而，不容忽视的是就在这些县里 农村特别是山区的老百姓，尽管生产生活条件有了很大的改善，但和县城相比，和全国 农村相比仍然相当落后，p 县就属于这一种。 p 县政府在进行决策时，往往处于这种博弈当中，到底是发展经济，依靠自身实力? 还是继续保留“贫困帽子? 对p 县而言，一顶“贫困帽子 到底有多少含金量? 先来 看扶贫三项资金，据不完全统计，1 9 9 4 年以来全县累计争取使用各类扶贫资金1 2 6 亿 元。其中无偿资金5 亿元，占3 9 7 ；有偿资金7 6 亿元，占6 0 3 。特别是2 0 0 2 年以 3 3 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文贫困县政府行政决策优化研究 来”扶贫资金和项目的争取力度加大，仅扶贫三项资金就有2 2 亿元。另外，中央实施宏 观调控政策之后，非贫困县的民营企业在银行贷不到款，但p 县却可以直接为它们提供 扶贫贷款。再来看贫困县享受的优惠政策，这些优惠政策包括农村九年义务教育“两减 一免 ，农业“两减三补 等各类资金，涉及到财政的方方面面。贫困县非但没有影响 到p 县的招商形象，反而对这个县的招商引资起到很大的促进作用。原来，中央有关部 门明文规定：“对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所 得税。通过这些，我们看到了“贫困帽子所带来的含金量，当地政府在做决策的过 程就成为一项博弈的过程，即使摘掉了“贫困帽子 但还有一大批贫困人口，如何扶持 使之脱贫，没有明确的说法，所以摘“贫困帽子就显得不那么有力。经济强县的背后 是贫困县，这是两难的问题始终是一种博弈。 其二，长期利益和短期利益的博弈，开发与保护的博弈。“十七大报告指出：“建 设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模 式。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出 位置。2 0 0 3 年，p 县县委、县政府适时提出了到2 0 1 0 年把p 县建设成为“中国煤电大 县、贵州畜牧大县、珠江上游重要生态屏障 的经济可持续发展三大战略目标，并切实 组织实施。这个目标的提出本身也是一种博弈，了解了盘县生态环境存在的问题后，我 们知道，要想让盘县成为“珠江上游重要生态屏障”就必须解决好生态方面存在的问题。 但是，这问题的存在，又和盘县是个“煤电大县 “畜牧大县 息息相关，发展“煤 电大省就要处理好开发与保护之间的关系，处理不好这个问题，就不能形成良好的“珠 江上游生态屏障，生态问题处理不好，成为“畜牧大县一就变为空谈。所以，政府在 对这个问题做出决策的时候，其自身就在进行着博弈。如何处理和这三个方面的问题， 制定出科学合理的决策成了一个当务之急的事情。 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贫困县政府行政决策优化研究 第四章促进贫困县政府行政决策优化的对策 4 1 明确行政决策主体自身定位与提高决策主体决策素质 首先要转变决策的观念，进一步明确好决策者自身定位，发挥对决策的主导作用， 一是决策可按照市场化运作，通过购买的方式获取所需方案。对于大量日常的决策，决 策主体可以独立完成。而对于那些必须借助于外力的重大决策来说，贫困县不妨变成一 个“客户通过“利用或“购买”，根据其贫困县的特殊县情获得需要的各种方案， 再择优选用。决策者在充分听取各方面意见的基础上，从宏观管理的角度，对他们提交 的各个决策方案做出评估，提出修正意见，最后在综合各方面意见的基础上择优决断， 从而节约行政成本。 其次要提高行政决策主体的决策素质，行政决策主体从其他社会角色中分化出来， 使行政决策工作专门化，这是现代领导体制的一个重要特征。行政决策主体作为决策系 统主观能力的体现者，其决策素质是关系到决策成败的关键。因此，要实现行政决策优 化，必须培养和造就一批政治上合格、业务上过硬，有原则，有活力，富于创新、开拓 进取的高素质的行政决策主体。具体来说，行政决策领导者必须知识广博、专业精通、 思想敏锐、多谋善断、见解独到、开明豁达，否则，就难以有科学决策的判断和选择， 更不可能有科学合理的行政决策产生；智囊团必须以高智能结构为基础，否则，就难以 有综合创新的思维能力，更无法掌握和运用现代决策技术和方法，向行政决策领导者提 供具有科学依据的决策预选方案；信息工作人员必须政治思想好、文化科学知识广、专 业技术精，否则，就不可能及时、准确地向智囊团和行政决策领导者提供多方面的、经 过周密调查、加工分析和认真整理的有关信息，作为行政决策的可靠依据。当前，我国 贫困县政府提高决策者素质，主要是要提高其服务能力。具体而言，一是要真正认识到 人民群众无小事，要以人民的利益为先，要以帮助人民摆脱贫困为第一要旨，提高为人 民服务的能力。二是认识到贫困县政府行政决策时究竟是考虑到当前的利益，提高自己 的政绩；还是真正才长远出发，提高分析能力。三是建立贫困县政府各部门共用的决策 信息平台，形成开放、互动、联系紧密的决策系统。四是提高政府的信用能力，承诺实 现能力，并且，要经常性的对决策者进行培训，让他们在工作的工程中能够不段的学习 和提高自我。 3 5 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贫困县政府行政决策优化研究 再次要集体决策和个人决策相结合，个人决策和集体决策各有优缺点，因而它们 并不是互相排斥。在处理日常事务，在快速反应事务以及较多地依赖于经验判断的事务 方面，往往采用的是个人领导决策。而在处理立法事务、人事事务、以及较多地依赖科 学判断的事务方面，往往采用集体决策。为了有效弥补个人决策和集体决策的不足，充 分发挥它们的长处，以实现互补。集体决策的领导班子的配备必须科学，要有良好的政 治素质，合理的年龄知识能力、性格结构，提高决策者整体功能。 最后，特别要注重提高贫困县干部的提高村干部的领导能力。一头狮子带领一群羊 能打败一头羊带领着一群狮子。这句话足以说明领导能力重要性。没有好领导，就没有 良好的经济发展。我们要按照四化的要求选拔和培训干部，让他们具备市场意识、经济 头脑、创新能力、敢为天下先的气魄，更好的带领贫困县人民走向致富道路。 4 2 推进贫困县政府行政决策民主化、科学化、法治化建设 4 2 1 推进行政决策民主化建设，营造良好决策环境 行政决策的民主化是决策科学化的前提和保证，政府重大决策取得成功的因素很 多，其中重要的一点便是实行广泛的民主参与，在经济全球化的今天，重大决策民主参 与的必要性和重要性较之以往更为突出。因此，要推进我国行政决策优化，首