（行政管理专业论文）重庆三峡库区扶贫开发及其制度安排研究.pdf

摘要 摘要 贫困是影响当今世界的著名的三p 问题( p o l l u t i o n ，p o p u n a t i o n ，p o v e r t y ) 之一， 己成为当今世界共同面对的严峻挑战和必须解决的重大课题。三峡工程开工以来， 国家对库区的扶持力度加大，三峡移民给重庆三峡库区带来了亘古未有的发展机 遇。近年来，重庆库区的经济发展滞后、产业发展空心化、人民生活贫困等等问 题得到了有效扭转。但是，重庆三峡库区的经济发展和扶贫开发又出现了三峡库 区移民搬迁安置后脱贫后返贫现象突出；扶贫开发凸显边际效益递减；三峡库区 贫富差距扩大导致相对贫困状况加剧；扶贫资金的使用上违规、违纪、贪腐现象 频发等现象均出现了苗头等问题。经过分析，笔者认为重庆三峡库区是遇到了扶 贫的制度性瓶颈，须从库区经济发展和扶贫开发的制度安排着眼思考、着手解决 问题。 本文的第一章交待了问题假设，厘定了概念，阐明了该选题的研究现状，论 述了研究的理论准备，说明了本文的结构安排和主要创新点。第二章根据制度分 析的理论框架分析了我国现有通行扶贫制度的现状和特征共性和重庆三峡库区扶 贫开发现行制度的特性，为后文分析打下了基础。第三章从功绩和问题两个方面 对三峡库区现行扶贫开发的制度安排进行了绩效分析。第四章为主体论证部分， 对三峡库区扶贫开发遇到的制度瓶颈进行了解析。第五章基于前文分析提出三峡 库区扶贫开发制度安排的政策建议。 本文的创新之处在于：以制度安排为抓手，基于制度本身的研究，在解决重 庆三峡库区扶贫的制度瓶颈上，避免了头痛医头，脚痛医脚，并为三峡库区扶贫 开发提供一种新的制度框架。 关键词：扶贫开发，制度安排，三峡库区 a b s t r a c 了 a b s t r a c t p o v e r t yi s o n ea 腩c t i n gt h ew o r l dt o d a yo ft h ef a m o u st h r e e p ( p ollu t i o n ， p o p u n a t i o n ，p o v e r t y ) ，h a sb e c o m et h ew o r l dt o d a yf a c eas e r i o u sc h a l l e n g ea n dt h en e e d t oa d d r e s sam a j o ri s s u e t h et h r e eg o r g e sp r o j c o tb e g a n ，t h es t a t eh a ss t e p p e du p s u p p o r tf o rt h er e s e r v o i ra r e a , t h et h r e eg o r g e sr e s e r v o i ra l e ai nc h o n g q i n gt h r e e g o r g e sp r o j e c tt ob r i n ga n c i e n tu n p r e c e d e n t e do p p o r t u n i t i e sf o rd e v e l o p m e n t e n t a n g l e d i n c h o n g q i n gr e s e r v o i r a r e a se c o n o m i c d e v e l o p m e n tl a g sb e h i n d , i n d u s t r i a l d e v e l o p m e n th o l l o wo ft h ep e o p l el i v i n gi np o v e r t y , a n ds ot h ep r o b l e mh a sb e e n e f f e c t i v e l yr e v e r s e d ，b u ti nr e c e n ty e a r s ，t h ec h o n g q i n gt h r e eg o r g e sr e s e r v o i ra r e a s e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dp o v e n ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n th a se m e r g e da f t e rt h e r e l o c a t i o na n dr e s e t t l e m e n to ft h et h r e eg o r g e sr e s e r v o i ra r e aa f t e rt h ep h e n o m e n o no f p o v e r t yi n t op o v e r t yo n c ea g a i np r o m i n e n t ；p o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n t h i g h l i g h t st h ep h e n o m e n o no fd i m i n i s h i n gm a r g i n a lb e n e f i t ；t h et h r e eg o r g e s r e s e r v o i ra r e ag a pb e t w e e nr i c ha n dp o o rc o n d i t i o n sl e dt oi n c r e a s e dr e l a t i v ep o v e r t y ； p o o ru s e o ff u n d so nt h ev i o l a t i o no f d i s c i p l i n e ，t h ep h e n o m e n o no ff r e q u e n to c c u r r e n c e o fs u c hp h e n o m e n aa sc o r r u p t i o na r et h e r es i g n so fo t h e ri s s u e s a f t e ra n a l y s i s ，ib e l i e v e t h a tt h et h r e eg o r g e sr e s e r v o i ra r e ai nc h o n g q i n gi se x p e r i e n c i n gt h ed e v e l o p m e n to f t h ei n s t i t u t i o n a lb o t t l e n e c k st ob em e tf r o mt h er e s e r v o i ra r e ao fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n dp o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h ei n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sf o c u s e d t h i n k i n g ，p r o c e e dt os o l v et h ep r o b l e m t h i sa r t i c l ef i r s t c h a p t e ra c c o u n to ft h eo r i g i n s a n dp r o b l e m so fr e s e a r c h a s s u m p t i o n s ，d e f i n eaf e wc o r ec o n c e p t s ，t o p i c so fr e s e a r c ht oc l a r i f yt h es t a t u so ft h e s t u d yd i s c u s s e st h et h e o r e t i c a lp r e p a r a t i o n , a n a l y s i so ft h er e s to ft h ew o r l da n t i - p o v e r t y f i n a l l y , w ei l l u s t r a t et h em a i na p p r o a c ho ft h i sa r t i c l es t r u c t u r a la r r a n g e m e n t sa n dt h e m a i ni n n o v a t i o np o i n t s c h a p t e ri it h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko fi n s t i t u t i o n a la n a l y s i s a c c o r d i n gt oa n a l y s i so fo u re x i s t i n gs y s t e mo fp r e v a i l i n gp o v e n ys t a t u s a n d c h a r a c t e r i s t i c so fc o m m o na n dp o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n ti nc h o n g q i n gt h r e e g o r g e sr e s e r v o i rc h a r a c t e r i s t i c so f t h ec u r r e n ts y s t e m ，i no r d e rt ol a yt h ef o u n d a t i o nf o r l a t e ri na n a l y s i s c h a p t e ri i io ft h em e r i t sa n dp r o b l e m sf r o mt w oa s p e c t so ft h et h r e e i i a b s t r a c t g o r g e sr e s e r v o i ra r e a o fe x i s t i n gi n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sf o rp o v e r t ya l l e v i a t i o na n d d e v e l o p m e n tc o n d u c t e dap e r f o r m a n c ea n a l y s i s c h a p t e ri va st h em a i nd e m o n s t r a t i o n p a r to fp o v c r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h et h r e eg o r g e sr e s e r v o i ra r e as y s t e m b o t t l e n e c k se n c o u n t e r e di nt h ea n a l y t i c c h a p t e rv p r e s e n t e db a s e do nt h ep r e c e d i n g a n a l y s i so fi n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sf o rp o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n to f t h r e e g o r g e sr e s e r v o i ra r e ao f t h ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s t h ei n n o v a t i o nl i e si nt h i s ：t h es y s t e ma r r a n g e m e n ta st h es t a r t i n gp o i n t , b a s e d0 1 1 t h es y s t e m so w nr e s e a r c h , i na d d r e s s i n gp o v e r t yr e d u c t i o n , c h o n g q i n gt h r e og o r g e s r e s e r v o i ra r e ao nt h es y s t e mb o t t l e n e c k , a v o i d i n gt h es t o p - g a pm e f l s l ：l r e ，a n df o rt h e a n a l y s i so ft h et h r e eg o r g e sr e s e r v o i ra r e ap o v e r t yd e v e l o p e dt op r o v i d e an e w t h e o r e t i c a lf f a m e w o r k k e y w o r d s ：p o v e r t ya l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n t , i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t , t h r e e g o r g e sr e s e r v o i ra r e a i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：日期：知年o f 月稠 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 、 签名： 导师签名：蠲 日期：7 0 i o 年o 月口譬日 第一章绪论 1 1 概念厘定 1 1 1 重庆三峡库区 第一章绪论 重庆三峡库区是指长江流域因三峡水电站的修建从而被淹没的重庆市所辖的 巫山县、巫溪县、奉节县、云阳县、开县、万州区、忠县、涪陵区、丰都县、武 隆县、石柱县、长寿县、渝北区、巴南区、江津区及重庆核心城区( 包括渝中区、 沙坪坝区、南岸区、九龙坡区、大渡口区和江北区) 。重庆库区动态移民达1 0 7 万 人，占三峡库区移民的8 5 以上，移民工作的重点、难点都在重庆。 重庆三峡库区是国家西部大开发长江上游经济带的重要组成部分，总面积约 7 9 万平方千米，淹没耕地1 9 4 万公顷，涉及移民1 1 7 1 5 万人。规划农村移民生 产安置人口4 0 5 万人，在库区淹没涉及县内安置3 2 2 万人，县外迁安置8 3 万人； 规划搬迁建房安置总人口3 7 5 万人，县内搬迁建房安置2 8 2 万人。 1 1 2 扶贫开发 扶贫，即政府和社会帮助贫困地区和贫困户发展生产、开发经济、摆脱贫困 的一项工作。扶贫开发，即开发式扶贫，即以开发式扶贫为主要途径，通过政府 扶持，进行开发性生产建设来实现脱贫的目的。这种开发手段要求有效的整合贫 困地区的各种自然资源，重视贫困地区自我积累和贫困群体发展能力的培养，最 终逐步实现自力更生、解决温饱、脱贫致富。 扶贫开发，是相对于传统的扶贫方式即救济式扶贫而言的，就是广泛调动贫 困地区贫困群体的主观能动性，并有机地结合政府政策、项目、物质、文化等各 个方面的扶持，通过改造自然条件，开发各种资源，建立市场经济，规范市场秩 序，培养贫困者的脱贫素质来增强自我积累、自我发展的能力。这种扶贫方式就 是通过使一个地区经济增长的方式来实现该地区的脱贫。 比之于救济式扶贫，开发式扶贫更加注重经济发展、改善生产条件、市场经 济体制完善的作用；更加注重帮扶者与被帮扶群体之间的利益互动和紧密联系。 开发式扶贫也对帮扶者也提出了更高的要求和新的挑战：着力实现贫困地区自我 电子科技大学硕士学位论文 积累和自我发展的能力，也就是由授之以“鱼 逐渐转变为授之以“渔”，从系统 上、根源上改变造成贫困的前提条件，从而永久性消除贫困。 1 1 3 制度安排 诺斯认为“制度是社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系 而人为设定的一些制约 。【l 】他将制度分为非正式、正式的规则和制约这些规则相 对应的执行机制。“这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。 圆 非正式规则是长期实践中人们无意识形成的，在人类经济社会条件大体不变的前 提下，具有恒久的影响力，是文化的一个重要组成部分，世代相传，包括伦理规 范、价值信念、风俗习惯、道德观念及意识形态等诸多因素。正式规则又称正式 制度，即国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识地设立的全社会必须遵守 的规则、契约或法律法规，这些正式的制度界定了全社会的权利、等级结构，包 括从上至宪法下至各种法规条例，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成 了制约人们行为的激励约束。保障正式与非正式的制度在全社会能得以执行和实 施的相关安排就是实施机制，从执行有效的角度而言，这是制度三部分中最重要 的一个环节，决定了制度是否能得以实现的客观基础与现实构架。 制度安排就是发挥人们的主观能动性，合理调节社会发展的各种机制，合理 发挥社会各种因素，实现一种制度上的均衡。社会运动与发展是与人的活动紧密 相联系的，是与人的主观意识、主观愿望、主观行为密切相关联的。因此，这就 要求人们遵循客观规律，理性处理社会发展中的各种矛盾，以达到会的平稳、和 谐发展。 1 2 选题的提出：近年来扶贫开发遇到的若干新问题及其制度性原因 1 2 1 三峡库区扶贫开发遇到的若干新问题 三峡库区是全国1 8 个集中连片贫困地区之一。重庆三峡库区1 5 个区县中， 有国家级扶贫开发重点工作县l o 个，市扶贫开发重点县2 个，绝对贫困人口6 4 4 万人，占全市总量的7 0 。口3 三峡工程开工以来，国家对库区的扶持力度持续加大， 三峡移民给重庆三峡库区带来了亘古未有的发展机遇。纠结重庆库区的经济发展 滞后、产业发展空心化、人民生活贫困等等问题得到了有效扭转，但近年来来， 重庆三峡库区的经济发展和扶贫开发又出现了三峡库区移民搬迁安置脱贫后返 2 第一章绪论 贫：扶贫开发边际效益递减；三峡库区贫富差距扩大；扶贫资金的使用上违规、 违纪等若干新的问题。“1 1 2 2 三峡库区扶贫开发及其制度安排的重大意义 发展贫困地区经济、提高贫困人口收入水平、解决贫困人口和低收入人口基 本的住宿、医疗、清洁饮用水、基本教育、交通等生活质量、社会保障和发展能 力问题等扶贫问题问题不仅仅是经济的范畴，n 3 笔者认为，探究其实质，重庆三峡 库区已遇到了扶贫开发和经济发展的制度性瓶颈。要解决好上诉问题就必须从库 区经济发展和扶贫开发的制度安排着眼思考、着手解决问题。 研究好重庆三峡库区扶贫开发的制度安排，就是要着力研究好国家适用于三 峡库区的各种优惠政策( 包括整村推进政策、农业产业化政策、自愿移民扶贫政 策、劳动力输出政策、救助扶贫政策、三峡移民后期扶持政策、对口支援省市的 相关帮扶政策) ；研究好重庆三峡库区政府部门参与扶贫和社会扶贫开发体制的内 在规律；研究好好库区扶贫开发的治理结构；研究好库区与三峡工程辐射区域的 利益分享和补偿机制的良性循环等构成的三峡库区的扶贫开发的制度基础。 以制度安排为抓手，基于制度本身的研究，解决重庆三峡库区扶贫的制度瓶 颈，避免了头痛医头，脚痛医脚，并为分析三峡库区扶贫开发提供一种新的理论 框架。 1 3 消除贫困的经济学理论框架 1 3 1 发展经济学消除贫困的理论 发展经济学家认为，经济增长是消除贫困的灵丹妙药。基于此点，公共财政 也就起到了消除贫困的最主要的作用，公共财政主要应该是通过投资来促进形成 资本，发展经济学中的资本主要是指长期的人力与资源。通过限制人口增长，优 化人口素质，进而转移农村劳动力，提高城市化率，通过涵盖社会各个领域的制 度改革，发挥地区间有差别发展即以城带乡的带动效应。代表理论有纳尔逊的“低 水平均衡陷阱 理论、纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、马尔萨斯的“人口 法则 、刘易斯提的“二元经济模型”理论、缪尔达尔的“循环积累因果关系 理 论、舒尔茨所的“人力资本 理论。 电子科技大学硕士学位论文 1 3 2 福利经济学消除贫困的理论 福利经济学家宣称，要解决贫困，公共财政必须尽可能的追求“最大化的社 会福利”。“最大化的社会福利 要求更合理的配置资源以提高效率，通过集体选 择的途径来增进社会福利，调整各个层次的收入分配来实现社会的普遍公平。庇 古基于此问题的两个基本观点是：国民收入与社会福利成正比关系，国民人均收入 的差距与社会福利成反比关系。福利经济学家也承认“国民收入分配均等化 损 害全社会的效率，进而提出了“公共服务均等化 ，这为后世扶贫模式的探讨提供 了另一条路径。另一位福利经济学的代表人物阿马蒂亚森指出扶贫的目标不应该 是提高收入，创造收人的能力比增加他们的收入更重要。政府应应该增加公共财 政支出提供更多优质的公共产品，在住房、食品、基础教育和医疗卫生等方面加 大投入，政府应当实行更为有效的保障公平分配的财政政策，补助失业者，救助 贫困线以下的公民，发展基础教育的产业，进而提高个人的能力并最终脱贫。罗 尔斯进一步肯定了财政政策是调整社会普遍的收入平等的观点，但他说的收入分 配平等并不是静态的绝对的平等，允许通过激励机制提高人们工作的主观能动性， 提高社会帮助穷人的同时，也刺激穷人通过勤奋而脱贫。 1 4 三峡库区扶贫开发及其制度安排的相关论述 1 4 1 论述内容 关于三峡库区扶贫开发的研究多见于国内学者的论文，主要集中在移民政策 的研究。据统计，以中国学术期刊网1 9 9 3 年至2 0 0 9 年所收录的三峡移民研究 论文为基准，国内己发表的三峡库区经济发展和扶贫开发方面的论文约2 0 0 余篇。 但多从政策的角度着眼，有关三峡移民政策的研究，多注重后期移民政策的制定， 现有的研究成果只是以往三峡移民安置政策的综述性、前瞻性研究。从扶贫开发 的制度安排入手，解决移民发展实际问题的研究十分缺乏。 国内学者对于三峡库区反贫困的论述也不多，论述多从库区贫困的原因、贫 困的治理两个方面对三峡库区贫困现象进行论述：蒋昭侠在三峡库区反贫困战 略研究一文中从“区际区位、自然条件、发展起点、人力资源、制度创新和 市场机制等6 个方面探讨和分析三峡库区贫困的成因，把三峡库区反贫困的战略 意义放在长江开发开放、中国经济起飞的大战略框架中审视。进而又通过对三峡 库区反贫困思路的梳理，进一步揭示了三峡库区贫困的本质性特征，并提出了以 4 第一章绪论 制度创新、推进改革、强化人力投资为重点的战略措施。嘲 杨洪霞以重庆三峡库区为例，分析了贫困的原因，提出了解决贫困的途径： 突出抓好“基础设施建设、基础产业发展、贫困人口基本素质提高三大重点， 着力实施农村劳动力培训就业、农业产业化扶贫、易地移民扶贫三大工程，逐步 实现贫困地区经济、社会健康、协调、可持续发展。啪 王辉、李文震在三峡库区反贫困行为的对策探讨一文中提出：树立可持 续发展的脱贫致富意识、增加贫困人口收入、进行制度创新等三个方面的反贫困 对策。嘲 刘志文在重庆市三峡库区贫困现状与反贫困的对策研一文中在揭示重庆 三峡库区贫困现状和原因的基础上，指出库区扶贫开发的对象是针对没有解决温 饱和没有稳定收入的低收入人群，基本目标是基本解决贫困人口的温饱问题，进 一步改善贫困地区生产生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质；长期目 标是满足贫困人口的基本需求，不仅包括温饱问题，而且包括基本的住宿、医疗、 清洁饮用水、基本教育、交通等生活质量和发展能力需求。最后，提出了反贫困 的对策措施和政策建议。 1 4 2 选题综述的分析 可见虽然有大量专家学者对库区贫困的成因与对策进行了研究，研究的范围 很广，研究的程度也很深，但是尚没有人专门从制度安排的角度进行研究和探讨。 从制度分析、研制度安排研究重庆三峡库区扶贫开发问题的确还是“空白 ，理应 引起广大实际工作者和理论工作者的重视和关注。 5 电子科技大学硕士学位论文 第二章重庆三峡库区现行扶贫制度的状况和特征 2 1 我国现有扶贫制度的现状和特征 由于经济发展水平、社会制度、政府政策以及自然资源条件等诸多因素的影 响，世界各国及地区都存在着不同程度、不同层次的贫困问题。作为世界上最大 的发展中国家，贫困问题一直困扰着中国。扶贫开发之初到上世纪末，我国处于 工业化、城市化发展初期，“二元结构”的社会经济事实以及存在生产力水平低下， 各项经济社会制度并不健全，由此综合地生成了我国农村的贫困问题。正如诺贝 尔经济学奖获得者阿马蒂亚森所说：“贫困不是单纯由于低收入造成的，很大程 度上是因为综合的原因造成的。嘲 我国贫困共分为环境性贫困、结构性贫困和制度性贫困三种类型。环境性贫 困即因为自然条件缺陷，生存环境不佳，生产力水平低下等等所导致的贫困。结 构性贫困即在特定的社会结构条件下进行调整难以消除持续扩大的贫富差距的趋 势，是一种由结构性缺陷所造成的贫困主体的弱势状态。制度性贫困即不合理的 制度引致了的贫困，其中，现行的土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度、 医疗制度，以及政治体制等制度缺陷是导致农民贫困的主要因素。这几类贫困严 重地制约着我国的经济发展和社会进步，其中环境性因素是我国当时农村贫困的 主要原因。 我国的扶贫制度从无到有，从不健全到健全，于2 0 世纪8 0 年代中期开始逐 步形成的围绕扶贫政策为中心的扶贫制度。这种制度是基于传统的经济学观点， 把经济增长放在第一位，通过经济总量的提高增加产出而达到扶贫的目的。这种 “做大蛋糕 的方式使得扶贫不光局限于贫困个体，而是将个体依附于区域经济 的增长，区域与个体即贫困地区和贫困人口都被纳入了扶贫政策的视野。这种扶 贫的开发方式始终以项目为中心，采用区域瞄准和不均衡经济发展模式，力求在 政府的主导下实现扶贫效益的最大化。 这期间的扶贫制度的发展道路始终沿着一个方向，经过了中国农村扶贫开 发纲要( 2 0 0 1 - - 2 0 1 0 ) 和国家八七扶贫攻坚计划两个纲领性文件的规范调整， 但是，总体而言，扶贫开发制度的基本内涵和主要特征并没有大的改变。n 阳 6 第二章重庆三峡库区现行扶贫制度的状况和特征 2 1 1 扶贫的主体：政府主导，多部门配合 为将全国的扶贫工作纳入中央统的视野，建立扶贫工作的统一领导，加强 国家对扶贫工作的宏观调控，调动更多更优质的资源消灭贫困，国家贫困地区经 济开发领导小组于1 9 8 6 年5 月成立，1 9 9 3 年9 月更名为扶贫开发领导小组，并下 设办公室。这是全国对于扶贫工作的统管机构，一直运行至今。领导小组的基本 任务是：广泛调查研究全国的贫困现状和发展动向；研究确定促进贫困地区经济 发展、项目开发的方针；拟定各地贫困地区政策；审批各地各部门关于扶贫的发 展规划；分配各地各部门享有扶贫开发资金的比例；督办扶贫工作中的重大事项 和项目；定期检查和总结交流经验。但是，领导小组仅仅为议事协调机构，定期 召开会议，下设的办公室主要承办领导小组的日常工作，办公室挂靠国家农业部。 各级政府也比照中央做法设立领导小组和扶贫工作办公室。 具体参加扶贫工作，负责扶贫项目的的则有多家部门和单位，中央有国务院 扶贫开发领导小组办公室管扶贫的议事协调、国家发展改革委员会地方司管以工 代赈扶贫资金项目、国家财政部农业司管财政扶贫资金项目、国家农业银行管信 贷扶贫资金项目、国家民政部管救济( 供养) 救助扶贫。另外，地方各级财政、 农业、水利、财政、社保等多家机构也直接参与扶贫开发工作。n 玎 2 1 2 扶贫开发的治理层次：各级参与，以县( 区) 为单元 上世纪八十年代中期至今的二十多年中，我国的扶贫目标主要是解决群众吃 饭穿衣等温饱问题，这种扶贫方式以县为单位来开展的。1 9 8 6 年，国务院首次确 立3 3 1 个重点贫困县。1 9 9 4 年起开始实施国家八七扶贫攻坚计划，对国定贫困 县进行了一次调整之后为5 9 2 个。省区也比照国家的操作方式确定了省定贫困县。 从2 0 0 2 年起，国家取消了国家贫困县的称谓，改为国家扶贫开发工作重点县，全 国仍为5 9 2 个。部分省区也比照国家的操作方式，确定了省级扶贫开发工作重点 县。这种扶贫方式从本质上说就是是“区域扶贫，就是把扶贫当成局部贫困地区 “内部的事 ，没有注重扶贫工作的整体安排，其做法就是“就地解决 贫困人口 的生产生活问题。 2 1 3 扶贫开发的投入：各种扶贫资金兼有，信贷资金为主 扶贫资金是扶贫开发的保障，扶贫资金包括信贷扶贫资金、财政扶贫资金、 以工代赈扶贫资金、地方财政配套扶贫资金，以及社会扶贫资金等。但是，1 9 8 6 7 电子科技大学硕士学位论文 年中国农业银行设立了专项扶贫贴息贷款，每年1 0 亿元，用于支持贫困地区发展 农牧业生产，解决温饱，脱贫致富。至此，中国金融部门开始了有组织、大规模 的信贷扶贫工作。随后，中国人民银行又设立了老少边穷地区发展经济贷款和贫 困县县办工业贷款，其他银行也相应开办专项扶持贫困地区的贷款，贷款规模逐 年加大，农业银行扶贫贷款种类也不断增加，相继开办了康复扶贫贷款、边境贫 困农场贷款等。也因此扶贫资金的主体一直是信贷贴息资金，每年约为中央扶贫 资金总额的6 7 左右。1 9 8 6 至2 0 0 0 年，中央扶贫资金总计为1 5 4 6 亿元，其中， 信贷扶贫资金为8 7 9 5 0 亿元、财政扶贫资金为2 6 7 5 0 亿元、以工代赈扶贫资金 为3 9 9 亿元。信贷资金中有的属于专项财政贴息贷款，有的则属于一般性的没有 贴息的贷款。2 0 世纪9 0 年代末期以来，全部属于专项财政贴息贷款。8 0 年代中 期以来，信贷扶贫资金先后由农行委托信用社发放，或者农行、农发行交替发放。 2 1 4 扶贫开发的方式：多措并举，开发方式领先 扶贫模式从救济式扶贫或称为输血式扶贫，发展为今天的开发式扶贫或称造 血式扶贫，大约经历了近2 0 年的时间。到1 9 9 4 年“八七扶贫攻坚计划 时，“扶 勤不扶懒，造血不输血，先易后难 成为扶贫工作的高度共识。开发式扶贫共识， 暗含有三个前提：懒惰是贫困的主观原因，经济开发不够是贫困的客观原因，千 方百计寻找“短、平、快 项目是扶贫的唯一途径。基于这个认识，开发式扶贫 在一直被视为消除贫困的“灵丹妙药 。开发式扶贫，是对传统的救济式扶贫的改 革和调整，是中国政府扶贫政策的核心和基础。实行开发式扶贫的方针，就是以 经济建设为中心，支持和鼓励贫困地区的干部群众开发当地资源、发展商品生产， 改善生产条件，增强自我积累、自我发展的能力。自2 0 世纪8 0 年代中期开发式 扶贫方针确立以来，是把它作为一场革命来进行的，因此，开发式扶贫是1 9 8 6 年 以来主要的甚至唯一的扶贫方式。 2 1 5 扶贫开发的导向：以各类政策为核心，没形成专门的法律 1 9 8 4 年9 月3 0 日，中共中央、国务院发出了关于帮助贫困地区尽快改变面 貌的通知，到2 0 0 1 年国务院颁布中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 l 2 0 1 0 年) ， 我国的扶贫工作主要是政策扶贫为主。所谓“政策扶贫 就是指忽视整体的制度 安排，过分地依赖优惠政策和地方官员的力量来开展扶贫工作。 政策的框架主要有：一是确定了贫困县，后叫扶贫开发工作重点县。二是设 8 第二章重庆三峡库区现行扶贫制度的状况和特征 立专门机构，安排专项资金，制定优惠政策，开展了有组织、有计划、大规模的 扶贫开发，如实施国家八七扶贫攻坚计划、中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 。三是设立并逐年增加财政扶贫资金，其中财政扶贫资金占6 5 左右， 重点支持改善基本生产条件和实用技术培i ) l l , 以工代赈资金占3 5 左右，主要用 于贫困地区建设基本农田、解决人畜饮水和乡村道路建设。同时，还定期发放扶 贫贴息贷款，主要支持农户发展种植业、养殖业和小型加工以及其他增加收入的 项目。四是制定了一系列主要针对贫困地区和贫困农户的优惠政策，近年来不断 加大对中西部地区支持力度，出台了一批新的政策，支持贫困地区的经济社会发 展o n 2 3 2 1 6 扶贫的目标定位：长期以温饱为目标 国际上常常用恩格尔系数( 食品支出总额占个人消费支出总额的比重) 来衡 量一个国家和地区人民生活水平的状况。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格 尔系数在5 9 以上为贫困，5 0 - 5 9 为温饱，4 0 - 5 0 为小康，3 0 一4 0 为富裕，低于 3 0 为最富裕。 自开发式扶贫以来的2 0 年，我国扶贫工作的目标主要是单一的解决贫困人口 的温饱问题。我国最开始使用的贫困线，是1 9 8 6 年由政府有关部门在对6 7 万户 农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即1 9 8 5 年农村人均纯收入2 0 6 元的标准，到1 9 9 0 年这一标准相当于3 0 0 元，2 0 0 0 年为6 2 5 元，2 0 0 3 年为6 3 7 元，2 0 0 5 年为6 8 3 元。这是一个维持基本生存的最低费用标准，也是一个符合中 国国情的贫困标准，在中国被称作温饱标准。2 0 0 1 年中国农村扶贫开发纲要 实施后，鉴于初步解决温饱的贫困人口标准低、温饱状况不稳定，政府有关部门 经过测算提出了8 6 5 元的扶持标准( 2 0 0 3 年为8 8 2 元，2 0 0 5 年为9 4 4 元) ，在中 国被称为低收入贫困人口。温家宝总理在2 0 0 9 年政府工作报告中提出，“今 年将实行新的扶贫标准，对农村低收入贫困人口全面初稿扶贫政策。新标准提高 到人均1 1 9 6 元，扶贫对象覆盖4 0 0 7 万人，这标志着我国扶贫开发进入了一个新 阶段。”【1 3 1 2 2 重庆三峡库区扶贫开发制度安排特征：特有的扶贫开发制度优势 9 电子科技大学硕士学位论文 2 2 1 移民为库区经济发展带来了更为巨额的资金投入 在三峡工程长达3 0 多年论证决策“不上不下 的过程中，加之收行政体制 “不三( - - 峡省) 不四( 四川省) 的影响，使重庆库区经济社会发展和人民生活 受到了严重的制约和损失，国家投入严重不足，经济发展水平低。三峡工程动工 前，库区交通等基础设施多为上个世纪5 0 、6 0 年代所建，基本功能不健全，社会 事业欠账多，社会经济总体发展水平与西部落后地区相当，远远落后于全国平均 水平，也落后于重庆主城和渝西地区的水平。 三峡工程动工以来，国家加大了对重庆库区的投入力度，移民为库区带来了 巨额的资金投入。以二期移民为例，重庆除了国家的专项扶贫款外，共有1 4 7 亿 元移民补偿资金投入安置区的搬迁和开工建设，加之国家“两个专项 安排用于 三峡库区地址灾害与水环境治理资金以及淹没企业破产关闭特殊政策补助资金 等。这样巨额的资金投入，极大改善了库区基础设施和环境条件，带动库区二、 三产业发展，促进产业节后的优化，推动库区工业化、城镇化、现代化进程。 重庆市从体制机制入手整合扶贫资源，增加扶贫投入。一是增加财政性扶贫 投入。“十一五以来，中央从构建和谐社会的战略高度出发，逐年加大了扶贫投 入。重庆市政府把扶贫配套资金列入了地方财政年度预算，扶贫投入有大幅度增 长，“十一五 期间，重庆累计投入扶贫资金5 1 8 亿元，其中财政性扶贫资金1 8 5 亿元，占专项扶贫金额的3 5 7 ( 其中地方配套资金2 5 亿元，占4 7 ) ；信贷扶 贫资金投入达到3 3 3 亿元，占专项扶贫资金总额的6 4 3 。社会扶贫累计投入现 金和物资折款2 1 9 亿元；引进资金1 1 5 9 亿元。【1 4 】 2 2 2 更加优惠的扶持政策给重庆库区经济发展注入了活力 国务院三峡建委、三峡办和移民局以及重庆市、湖北省人民政府和移民部门 等根据国家法规和三峡库区的实际情况，先后制定和实施了移民规划管理、计划 管理、资金管理、价差管理、统计、审计、稽查、工程质量、农村移民安置、移 民外迁、城镇移民安置、企业迁建、文物保护、地质灾害防治、环境保护、对口 支援、清库验收、后期扶持、产业发展、水库综合管理、联营专贷、技改专贷、 进口物资减免关税、冲销淹没企业呆滞帐、支持高效生态农业等优惠扶持政策等 2 0 个方面数百个政策规定和管理办法( 包括地方法规) ，逐步形成了一系列较为完 整的二峡移民政策法规体系，并在移民实际中不断发展和完善，使三峡移民工作 能够依法实施，按规范管理。n 5 1 这些法规有效的调动了重庆三峡库区各经济微围 l o 第二章重庆三峡库区现行扶贫制度的状况和特征 观主体生产创业的积极性，激活了各种生产要素，形成了库区扶贫开发和经济发 展的强大动力，保证了其在法制的轨道正常有序进行。 2 2 3 更加多元的扶贫的主体 重庆三峡库区级除了对应上文所列举的机构参与扶贫外，还有国家三峡工程 建设委员会、三峡办、各级移民开发主管部门、以工代赈办、世行贷款扶贫办、 对口支援协作办等机构。 2 2 4 对口支援的重要作用 1 9 9 3 年，党中央、国务院向全国发出了对口支援三峡库区的号召，确定了“优 势互补，优惠互利，长期合作，共同发展 的工作原则。按照几个省对口支援三 峡库区一个县( 区) 的部署，全国各发达省市、中央有关部委对三峡库区工矿企 业迁建、基础设施建设、高效生态农业建设、旅游开发和社会事业发展提供了巨 大援助，一大批起点高、技术新的全国知名企业和重大项目落户重庆三峡库区。 目前为止，已有近2 0 万受过科技培训的库区移民在对口支援建设的企业里工作。 对口支援还促进了三峡库区经济增长和结构优化，还推动了三峡库区的信息交流、 科技交流、人才交流以及管理技术和观念意识的更新，对三峡库区脱贫致富和经 济社会的持续发展产生了不可估量的作用。 2 2 5 不断优化管理，创新了一系列工作机制 一是创建了科学决策体制。形成了扶贫开发领导小组的议事规则和下级扶贫 开发领导小组向上级扶贫开发领导小组报告工作的制度。对投资额较大的基础设 施项目、产业化项目，由群众讨论和专家论证后再审批，做到了民主决策和科学 决策，保证统筹规划项目和有效使用资金。 二是扶贫项目监管机制较完善。逐步形成了项目储备制、项目申报制、竣工 验收制、大宗物资政府采购制、资金按进度拨付制、项目质量保证资金制和项目 竣工后续管理制等一系列健全的制度体系。对符合招投标条件的项目，实行公开 招标、业主负责、合同管理、政府监督。在资金的管理使用上，实行报账制，按 项目实施进度拨付资金，防止乱之乱用。所有扶贫资金项目，一律实行公示、公 告制，接受社会监督，防止“暗箱操作。 三是探索和建立了农民参与扶贫开发的长效机制。推广了开县麻柳乡在扶贫 电子科技大学硕士学位论文 开发工作中采用“八步工作法 的成功经验。“八步工作法”是重庆市开县麻柳乡 在扶贫开发工作实践中逐步形成的一种工作方法，主要内容为：第一步，深入调 查收集民意，弄清大多群众的想法。第二步，召开党员干部和村民代表会议，讨 论形成初步方案。第三步，做好宣传工作，征求群众对初步方案的意见，争取多 数人的理解和支持。第四步，民主讨论确定方案。召开党员干部和村民代表会议， 根据群众的意见修改完善方案，推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到 5 0 以上。所有前五均由群众代表管理，干部管事不管钱。第五步，户户签字进行 公决，同意率达到8 5 以上方可予以实施。第六步，分解工程落实到户。第七步， 组织村民小组实施。第八步，竣工结算张榜公布，多退少补，群众可以随时查账。 八步工作法的推广促进组织引导农民参与规划制定、项目论证、项目实施渝管理 监督资金使用等实施扶贫项目的全过程，增强了农民的参与意识。 四是探索和建立了民营资本进入贫困地区的机制，通过配套项目启动资金、 为信贷资金提供保障、贴息等多种措施，引导民营资本积极参与贫困地区的经济 建设。 1 2 第三章重庆三峡库区扶贫制度安排的绩效分析和当前困境 第三章重庆三峡库区扶贫制度安排的绩效分析和当前困境 3 1 重庆三峡库区现行扶贫制度的绩效分析 3 1 1 贫困地区农民收入逐年增加，贫困人口不断减少 十一五以来，三峡库区重点县农民收入逐年增加，贫困人口不断减少。农民 人均收入由1 3 9 7 4 元增加到1 9 9 0 4 元，净增5 9 3 元，年均递增9 2 ，比同期全市 农民人均纯收入的递增熟读7 6 高1 6 个百分点。贫困地区农民收入的增长主要 得益于产业发展和务工收入的增长：农民家庭经营产业收入由7 9 0 9 元增加到 1 1 3 5 3 元，年均递增9 4 ，对农民收入的增量贡献率达到了5 3 5 ；农民务工收 入由5 0 9 6 元增加到7 3 6 8 元，年均增长9 7 ，对农民收入增长的贡献率达到了 3 8 3 。随着农民收入的增长，农村绝对贫困人口由1 4 0 万下降到6 6 万，减幅达 5 2 9 ；农村绝对贫困发生率由5 7 4 下降到2 7 2 ，下降3 个百分点；农村低收 入人口由2 7 2 万人下降到1 8 3 万人，减幅达2 9 。6 。u 叼 3 1 2 贫困地区经济快速发展 一是重庆三峡库区经济增长的动力显著增强，经济规模迅速扩大。“十一五 固定资产投资由