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东北大学硕士学位论文 摘要 论高校行政权力与学术权力关系的合理调试 摘要 行政权力和学术权力是存在于高校内部的两种基本权力形式。随着高校内部 管理体制改革的不断深入，行政权力与学术权力的协调与平衡已经越来越得到高 校领导的重视。我国高校的内部管理属于典型的“科层制管理”模式，其行政权 力具有明显的“科层化”特征。在实际工作中，学术权力与行政权力交叉渗透， 不可避免会产生矛盾，发生冲突，关键原因在于高校学术管理机制存在许多的缺 陷，具体表现为：学术机构行政化，学术意识淡薄，缺乏与行政权力相适应的学 术管理机制。 最后，文章通过借鉴西方高校的四种权力模式及其变革，进行大胆创新，力 图在行政权力与学术权力的相互交织、冲突中找到协调的途径建立以学术权 力为主导的权力运行机制；协调行政系统和学术系统的关系；建立能够适应学术 组织变迁的灵活化、柔性化行政管理系统；强化校领导在整合学术权力和行政权 力中的枢纽作用等，以此合理调试我国高校彳亍政权力与学术权力的关系，确保高 校健康快速的发展。 关键词：权力结构；行政权力；学术权力 i i 东北大学硕士学住论文 a b s t r a c t r e a s o n a b l ea d j u s t m e n to f a d m i n i s t r a t i v e p o w e ra n da c a d e m i cp o w e ri nh i g h e r i n s t i t u t i o ni n s t i t u t e s a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n da c a d e m i cp o w e ra r ct w ob a s i cf o r m s ，b o t ho fw h i c h e x i s ti nt h eh i g h e ri n s t i t u t i o ni n s t i t u t e s a st h ei n t e r n a ls y s t e mr e f o r mi nt h eh i g h e r i n s t i t u t i o ni n s t i t u t e si sc o n t i n u o u s l yd e v e l o p i n g t h eh a r m o n i z a t i o na n dt h ee q u i l i b r i u m b e t w e e na d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n da c a d e m i cp o w e rm o r ea n dm o r eo b t a i nt h eh i g h o p i n i o no fu n i v e r s i t yl e a d e r s h i p i nc h i n a ，t h ei n n e rm a n a g i n gf o r mo fh i g h e r i n s t i t u t i o ni n s t i t u t e sb e l o n g st ot h et y p i c a lb u r e a u c r a c ym o d e ，a d m i n i s t r a t i v ep o w e r b e a r s 曲v i o u sb u r e a u c r a c yc h a m c t e li nf a c t ， a d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n da c a d e m i c p o w e ra r ei n t e r w o v e n , p r o c r e a t i n gt h ec o n t r a d i c t i o n t h ek e yr e a s o ni st h a tt h e r ea r e m a n yl i m i t a t i o n si na c a d e m i cm a n a g i n gm e c h a n i s m f o re x a m p l e ，t h ea c a d e m i c i n s t i t u t i o ni sb u r e a u c r a t i c ，a c a d e m i cc o n s e i o u s n e s si si n d i f f e r e n ta n dt h ea c a d e m i c m a n a g i n gm e c h a n i s mt h a ti sa d j u s t e dw i t ha d m i n i s t r a t i v ep o w e ri sa b s e n t l a s t l y ，t h ed i s s e r t a t i o n u s e st h ef o u rp o w e rf o n t n si nw e s tu n i v e r s i t i e sf o r r e f e r e n c e ，i n n o v a t i n gd a r i n g l y ，t h r o u g hi n t e r w e a v i n ga n dc o n f l i c t i n ge f f e c t ss t r i v i n g t of i n dt h em e t h o do fh a r m o n i z a t i o na n de q u i l i b r i u m m - - e s t a b l i s h i n gt h ep o w e r c i r c u l a t i v em e c h a n i s mi nw h i c ha c a d e m i cp o w e ri s m a g i s t e r i a l ，h a r m o n i z i n g a d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n da c a d e m i cp o w e r ，i n t e n s i f y i n gt h ei n t r a m u r a ll e a d e r s h i n g e d s t a t i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n da c a d e m i cp o w e r ， e s t a b l i s h i n gf l e x i b l e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mw h i c hi sa d j u s t i n gt oa c a d e m i co r g a n i z a t i o nf l u x ， s ot h a t i n s u r i n gh i g h e ri n s t i t u t i o ni n s t i t u t e sd e v e l o p i n gh e a l t h i l y k e y w o r d s ：p o w e rs t r u c t u r e ；a d m i n i s t r a t i v ep o w e r ；a c a d e m i cp o w e r i l i 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 面对新世纪知识经济和信息社会的挑战，我国高等学校的地位、性质、目标、 功能使命已发生根本变化。高校地位从社会边缘走进社会经济发展的中心；高校 性质从作为消费性事业部门转为基础性、先导性的产业；办学目标从服务于政府 转变为引导政治经济和社会的全面进步；高校的功能使命是知识仓0 新、知识传播、 知识应用，推动社会经济文化的发展，满足社会和个人对高等教育的需求，迅速 实现自身的现代化和大众化。高校在新世纪的作用和地位凸显。有人形象地比喻 为高校是知识经济的发动机。“然而在我国，为数众多的“发动机”却停滞不前， 突出表现在高校内部管理中的行政权力与学术权力间的关系问题。 权力现象、权力关系在高等教育领域无处不在，并规定和影响着高等教育的 运行。研究高等教育中的权力关系可以从两大层面分析：一是高等学校与政府之 间的权力关系，另一个是高等学校内部的权力关系。本文将研究分析高等学校内 部的权力关系。在高校内部管理的实际运作中，学术权力与行政权力关系还未理 顺，对学术权力的作用既缺乏理论上的研究，更缺乏政策上的指导和倾斜，导致 权力结构的严重失衡。因而理清这两者的关系，对于高校内部管理体制改革具有 重要意义。 高等学校学术水平的不断提高，学术成果的不断涌现，是高校蒸蒸日上的生 命源泉，而高校内部管理中权力结构的不断完善，则是提高高校办学水平和办学 效益的有效手段。应当说，随着高校内部管理体制的不断深入，行政权力与学术 权力的协调与平衡已经越来越得到高校领导的重视。为此，笔者专门走访了几所 国家重点高校，进行了实地的考察，收集并整理了有关高校学术管理机构的一些 材料。本文拟从分析高等学校内部管理体制改革出发，就高等学校内部管理应当 如何合理调试行政权力与学术权力间的关系问题作一些研究。 1 1 学术管理、学术权力等概念释义 近年来，高等教育研究中一些新概念的运用不仅丰富了高等教育学的概念体 一1 一 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 系，而且拓展了高等教育研究的领域。例如，“学术管理”、“学术权力”等概念引 入高等教育管理研究后，不但使高等教育管理研究的范式变得多样化了，而且加 深了我们对高等教育管理本质和规律的认识。 1 1 1 学术管理与高校行政管理 在高等教育管理研究中使用“学术管理”这一概念是9 0 年代中期以来的事。 它不但为高等教育管理研究提供了一个新的视角，而且抓住了高等教育管理的核 心问题，因此具有重要的理论意义。 学术管理是指管理者根据教学和学术发展的规律及知识的权威性，依靠专家 学者对高校内部学术性工作开展的管理活动。在高等教育过程中，既存在学术事 务与活动，如教学活动、科研活动、学术讨论与交流活动、教师工作、课程与教 学计划的制定，等等，又有非学术事务，如教育场所的建设与维护、师生生活服 务工作，等等。学术事务与活动是高等教育豹功能所系。因此，对学术事务与活 动的管理，即学术管理，是高等教育管理豹核心内容，具有特别重要的意义。 行政管理1 ，本文特指高校内部行政事务的管理。即管理主体依靠上级赋予的 职权，运用有效韵管理方法对学校工作的计划、组织、指挥、协调和控制。其目 的是使高校充分发挥作为教育和科研机构的社会作用，提高办学效益。主要职能 一是实现对资源合理有效的配置，即按照学校的发展规划，对人、财、物的投入、 分配和调控；二是维护整个学校系统的正常运转，即对日常教学、科研、后勤等 方面的工作状况和进程进行检查、反馈和协调，处理学校与外界各方面的交往联 系，保证学校各项工作按预定的计划避行。o 正确区分高校的学术管理与行政管理的职能对于研究高校内部权力结构配置 具有重要的意义： 首先，从总体上看，高校的学术管理遵循高等学校学术活动的内在规律，没 有统一的模式。而高校的行政管理为了实现高校的整体目标，发挥高校整体功能， 1 本丈所指的“高校行政管理”与行政学中的。行政管理”髓有联系又有区剐行政荦申的“行玻管理”是 指国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效地执行鸷末意志而依据宪法原则对奎社备进行的管疆 参 见张圜庆：行政量理学概论北京出版社1 9 9 5 丰叛，2 1 8 夷) 高校中的行政管理在我田现行的教育管理体 制下，在一定程度上也是运用行政管理的手辑执行羽家的办学方针政策等属于高校范蹿内的管理基于 以上理解，拳文将不作严格的区分 2 - 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 要求管理工作用具有管理功能的政策法令、规章制度加以组织、协调。 其次，从决策上看，为了维护专业知识、学科体系的科学性与权威性，学术 管理强调以科学合理性的原则决策学术事务。而高校行政管理决策则注重现实的 可行性。 再次，从内部管理原则看，学术管理组织内部，通行的不是等级制，而是一 种平等的、民主的准则。而高校的各行政职能部门之间及其内部都有较为明确的 分工，其组织呈现出一种纵向的等级制。 最后，从管理方式看，高校学术管理的重心应放在基层，学术发展规划和政 策的制定是自下而上地逐步进行的。行政管理在运行方式上是从上至下逐级指挥， 并且重心在校及其职能部门一级。 具体表现如以下表格所示： 学术管理 高校行政管理 无统一模式，不同学科、专业的学 用具有管理功能的政策法令、规章制度对学校 总者在各自领域最有发言权，而对本 的各层次、各部门、各方面和各种力量加以组 体 领域以外的问题，一般不参与，抱织、协调，使各项工作有条不紊，全校保持正 着种超然态度。常、稳定的工作秩序。 决 对待学术事务坚持采取科学论证方 既要从学校全局考虑问题，又耍考虑与社会各 法，用学术标准来评价，而不考虑 方面的联系，既要考虑决策可能带来的后果， 策 学术以外的其他因素。又要考虑在实施中会遇到的种种制约因素。 内部 平等、民主的准则。管理者是有关 管理 学科的专业权威，不是以形式上的 各行政职能部门之间及其内部都有较为明确 职权来命令别人，而是以其所拥有的分工，其组织呈现出一种纵向的等级制。 原则 的知识和人格来影响他人。 管理 重心在基层，学术发展规划和政策 从上至下逐级指挥，并且重心在校及其职能部 门一级。在学校和院、系直至基层的各级管理 方式 的制定是自下而上地逐步进行的。 中，愈往下决策成分愈少，执行成分愈多。 表1 1 学术管理与高校行政管理的比较 1 1 2 学术权力与行政权力 “学术权力”这一概念是现代高等教育理论研究中的一个重要课题，诸多国内 外专家学者对它的界定不尽相同，归结起来大致有两种理解。 一种是狭义的理解。认为高校学术权力的本质在于专业和学术能力。例如有研 究者认为，构成学术权力基础的是专家的学术专长，其行使只能是基于行使人从 1 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 其学科专业背景出发所形成和达到的专业水平和学术能力。决定学术权力性质的 一个最重要特征，即学术权力的合理性与合法性，主要来源于专业和学术能力， 而不是来源于职务和组织。1 。还有人认为学术权力是种权威。 另种是广义的理解。学术权力是组织运行高等教育系统的所有权力的总称。 约翰h 范德格拉夫等人所著的学术权力( a c a d e m i cp o w e r ) 一书，所讨论 的学术权力，是指从高等教育管理系统的最上层国家到最基层教师等各 个层次的管理机构和人员所享有的高等教育管理权力。旧伯顿克拉克在高等教 育系统学术组织的跨国研究一书中，把学术权力划分为四大组成部分：即 扎根于学科的权力( 个人统治、学院式统治、行会统治、专业权力) ，院校权力( 董 事权力、官僚权力) ，系统权力( 官僚权力、政治权力、全系统权威人士权力) 及感 召力。”1 就学理而言，学术权力指管理学术事务的权力。其主体，即权力的掌握 者或行使者，可以是教师民主管理机构或教师，也可以是学校行政管理机构或行 政管理人员，还可以是政府及其高等教育管理部门等；其客体，即权力的作用对 象，必定是学术事务；其作用方式，可以是行政命令式的，也可以是民主协商式 的。 笔者以为上述两种解释均未能很好的概括出学术权力的含义，前一种过于片 面，而后一种又过于空泛，本文将采用一种比较中性的理解，学术权力是指高等 学校中学术人员和学术组织所拥有和控制的权力。学术权力的主体主要是从事教 学和科研的学术人员；学术权力的客体，或者称学术权力的对象主要是学术事务、 学术活动和学术关系。1 。 在高等教育系统中，学者对高校的行政权力的理解普遍一致，是指为处理学 校日益庞杂的规划、人事、财政、设施设备利用和维护以及对外联系等事务建立 起来的，以提高管理效率和质量为目的的一种权力，是通过各组织的权力赋予而 产生的一种权力，并以职位的形式表现出来。由于它产生于制度和正式的组织， 属于法定的权力，以效率化为行动的追求目标，以严格的等级制度为依托，可称 之为“制度化”韵权力。哪 学术权力和行政权力是既有联系又有区别的两个不同的概念。 从权力的来源方式看，行政权力主要来自于组织的委派或任命，丽学术权力主 要来自于专家学者的推岽。如：在我国现行的高等学校管理体制下，一个大学的 4 东北大学硕士学位论文第一章绪论 校长的产生，虽然也经过民意测验，但最主要的还是要上级组织的任命，没有上 级组织的任命，就不能行使校长职权，也不能成其为校长。学术权力却不同。如 一所大学的某学术及学科委员会主任，虽然最终还是要学校党委认可，但一般来 说，只要某学术或专业委员的成员们推选，获得大多数专家学者认同就基本算通 过了，这种权力的形成，组织或政府行为不是主要因素，起决定作用的是专家学 者，是个人的学术威望和影响力。 从权力的实质看，高校的行政权力富有层次性和隶属性，实质上是一种统治力、 领导力，而学术权力却不一样，它既无统治力，也无层次性，更无隶属关系。学 术权力的“权力”是相对行政权力的一种说法，是由人的学术地位和学术威望形 成的，实质上它是某个人的一种学术威望所构成的魅力、影响力和内聚力。它完 全是自发的，是群人自觉而又心甘情愿地追随他( 她) 接受他( 她) 的支配。“它 对高校教学、科研、管理，尤其是对行政权力的影响却非常大。 从权力的地位和作用看，行政权力对于重大问题具有最终的决定权，学术权 力则享有一定的发言权，发挥一定的作用，这是由高校自身的特点决定的。高等 学校一般都设置众多的专业、学科，广大教师分别组织在各自所从事的专业、学 科内为发展本专业、学科而努力。学校的许许多多的决策闯题都涉及到学术和学 术发展问题，因此，高校的“行政”要作出正确决策，必须建立科学民主机制， 在广泛征求和听取广大教师的意见的前提下再作出决定，否则，得不到广大教师 尤其是学术权威的支持，这种决策就可能难以贯彻下去。3 如f 表所示： 权力的来源方式 权力的实质权力的地位和作用 行政权力组织的委派和任命统治力、领导力 具有最终的决定权 一种学术威望所构成的享有一定的发言权，发挥 学术权力专家学者的推崇 魅力、影响力和内聚力一定的作用 表1 2 行政权力与学术权力的比较 1 1 3 学术权力与学术权利 “权利”与“权力”音同意不同。按政治学基础中王浦劬老师给出的定 东北大学硕士学位论文第一章绪论 义可以理解为，“权利”是指在特定的社会经济基础上。由社会公菸权力确定的社 会成员获取自身利益的特定资格。这种资格本质上是一种社会利益的分配关系。“” 而“权力”，是职能范围内的支配和指挥权。一般来说，“学术权利”是指个人或 组织在法定的权限范围内，获取在某一学术领域内发表自己的见解或者把自己所 获得的学术成果发表或转让出去的特定资格。“学术权力”是以学者个人( 俗称学 术权威) 在某一学术领域自然生成的支配或指挥权力，或者由具有学术能力的一些 专家集合而成的莱一种学术组织，这个学术组织在一定范围内代行了行政管理权 力。具体说，主要指高等学校教学活动、科学研究、学科建设、课程设置、教材 建设、师资培养、学位授予以及招生就业等方面的管理权力。 学术权利是以建立在获得学术权力为先决条件和后盾力量的，是学术权力在 其主体成员身份资格上的体现，因此，专家学者的学术权剩的获得必须以特定学 术权力的确立为先决条件，其学术权利的实现也必须由学术权力来保障。 综上所述，学术管理、学术权力等都是具有确定涵义的实体概念。珏此为基 础建立起来的一套概念体系可以帮助我们从一个全新的角度认识高等教育管理。 1 2 我国高等学校内部管瑗体制改革的方向 1 2 1 我国高校管理体制存整的主甍稿题 高校内部管理体制，是指高校内部的组织结构体系，包括管理机构的设置、 隶属关系和管理权限的划分，以及内部管理运行机理。在操作层面上，它主要解 决高校内部如何管瑕的问题。其本质就是内部各个管理阶层和不同利益属性群体 之间的权力分配以及权力间的关系，也称权力结构。管理体露的外在形式表现为 高校的组织特性和管理模式。n 羽 改革开放二十多年来，以优化资源配置，理顺内部关系，提高工作效率为目 的的高校内部管理体制改革始终作为高校体制改革的一条主线，从最初实施教师 工作量制，到教师职务聘任制，从2 0 世纪8 0 年代中期开始的学院制改革，到随 后围绕高校领导体制而进行的机梅设置调整，直至9 0 年代初期各棱开展的综合改 革。这些改革触及了我国高校内部管理体制的痼疾，增强了广大教职员工的心理 承受力和参与改革的积极性，取得了明显的成效。然而，矛盾和问鼹仍然存在： 6 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 长期以来，学校管理机构的设置基本上是参照政府的行政模式设置的，政府 内部有什么样的部门，学校也相应地设景什么样的机构，如：关于机构设置，突 出的问题是机构重叠，机构庞大；关于职能结构，职能不清、职能不顺、职能不 配套的现象普遍存在；关于权责体系，依然表现为权责不明，权责错位，权责失 衡；关于人事设置，人浮于事、人与事脱节的问题仍然存在：关于领导体制，层 级间不联接、部门间不协调的状况十分明显；关于制度体系，缺乏明确的岗位责 任制、有力的履职监督机制和有效的奖惩激励机制。在这种体制下，必然造成管 理不善等问题。主要表现在：一方面，在管理决策中，行政意志、部门意识过分 突出，忽视了学校的学术特点，没有充分发挥专家和各专门委员会在管理学校中 的作用；另一方面，在管理重心上，行政地位和部门作用过分显赫，教学、科研 的中心地位不够突出，造成学校各行政部门及工作人员为教师、为教学服务的主 客体关系倒置。n ” 上述问题表明无论从适应社会深刻变化发展的形势要求还是高校自身发展的 需要审视，管理体制改革的目标远没有完成，改革的历程并没有结束，新的形势 要求高校管理体制改革必须有重大突破。因此，跨入新世纪，我国许多高校在前 一阶段改革的基础上，开始了新一轮更深层次的内部管理改革。 1 2 2 权力结构的调整是推进校内管理体制改革的核心 随着高校内部管理体制改革的全面展开以及改革进程的推进，分配制度、用 人制度、领导决策制度、组织机构的调整等各项改革最后必然归结到高校内部权 力结构的调整。高校内部管理体制改革的核心是机构设置及其权力的划分，理清 高校内部的权力构成机制，对于高校内部管理体制改革具有重要意义。 我国高校内部管理体制改革的实质，更是高校内部权力结构的再调整。o ”由 于权力过于向行政管理偏移，势必削弱了学术权力的发挥，高校学术人员特别是 教授在决策中的权威作用受到忽视，权力过于向上集中，使基层的自主权受到限 制，因而抑制了基层创造性的自我发挥。从我国高校纵向权力结构审视，多数学 校通过改革已实行校、院、系三级管理体制，但学校如何与学院分权仍是一个在 探讨中的问题。 东北大学硕士学位论文第二章我国高校内部权力结构的现状 第二章我国高校内部权力结构的现状 2 ，1 高等学校内部的三种权力结构模式 由于各国体制、政府与高校之间的关系、高校的传统等等不周。各国高校内 部的学术权力和行政权力之间的关系也不同，从而呈现出高校内部管理体制的多 样化特点。根据学术权力和行政权力之间的关系，学者们通常把存在于各国高校 内部的不同的投力结构亦即管理模式归纳为三种类型，即以学术权力为中心的权 力结构模式，以行政权力为中心的权力结构模式，及学术权力和行政权力分权管 理的二元权力结构模式。 以学术权力为中心的权力结构模式的特点是教授拥有强有力的权力，他们不 仅有权决定手中资源的分配和使用，甚至也掌握一定的人事权，相对而言，其行 政权力比较有限。如在德国，讲座教授在学校和学部的决策活动中扮演着关键的 角色，大学评议会和学部理事会，其组成人员几乎为教授所包撵。 以行政权力为中心的权力结梅模式扮特点是实行严格的科层等级管理，层层 强化管理系统中的行政权力。如美国的加州大学，其权力结构在层次上分为4 个 等级：联合大学( 在此我们称之为大学) 、大学( 我们称其为分校) 、学院和系，属于 严格的等级管理，下级必须对上级负责，权力的重心明最向上慵移。相比之下， 学者的权力则显得较薄弱，即使一些学者的集体性代表机构如学术委员会、评 议会，其权力的范围也极其有限。 学术权力和行政权力分投管理钧二元权力结构模式的特点是学术权力和行政 权力呈均衡之势，无论是学术权力还是行政权力都难以占据绝对的优势。英国的 传统大学是该模式的典型代表。其校务委员会是形式上的最高权力机构。以筹划 经费、制订计划、批准教师任命为主要职责的理事会，和其体负责学部、系学术 事务管理，由大学教授组成的评议会。则分别作为行政投力和学术权力的代表机 构。这两者之间的工作、利益和权利关系通常由具有“行政首脑”和“学者观点 的主要代言人”双重角色的副校长负责协调。“” 以上简单地归纳了高校权力结构的三种模式，必须说嘎的是这三萃中模式只 东北大学硕士学位论文第二章我国高校内部权力结构的现状 反映出一些国家大学权力结构的基本特征，彼此间很难作非常具体的界定和区分， 而且即使同一国家，不同的大学也有自己不同的特点。 2 2 我国高校内部权力结构模式判断及评价 我国高校的内部管理属于典型的“科层制管理”模式，其行政权力具有明显 的“科层化”特征。“科层制( b u r e a u c r a c y ) ”一词最初由法国经济学家万斯诺- 德 古尔纳首创，后由德国社会经济学家马克思韦伯在经济与社会( 1 9 2 1 ) 中首 次使用。“科层制管理”的主要特征为：( 1 ) 具有法定的管辖范围；( 2 ) 在等级制 基础上确立各级办事机构；( 3 ) 以文件及专门人员为基础进行行政管理。“科层制” 这一概念本来指在经济领域中明确分工，以效率化为行动的追求目标，以严格的 等级制度为依托。教育社会学家常以学校组织为对象进行分析。“” 我国高校的现行权力模式结构是一种以行政权力为主导的权力类型，其主要 特征是行政权力中心化，在权力结构中占据主导地位，具有绝对权威，其权力配 置方式是一种典型的“科层组织结构”，“”但又有区别于西方高校的自身特点。 在我国，综合性的大学行政权力一般分为校、院、系三级，规模较小的高等 院( 校) 则分为院、系两级，它们之间构成了一个自上而下的权力体系，维持着高 校的正常运作。目前，高校实行党委领导下的校长负责制，校长人选由主管部门 直接任命，或由学校内部通过一定范围的选举产生，但必须经主管部门的认可和 委任。校长作为强有力的行政长官，代表主管部门来行使权力，校党委通常把握 的是学校的政治方向，在学校的具体行政和学术事务上很少干预。此外，一些高 校常常是党政不分，书记、校长一身兼，校长不仅是学校的最高行政权力代表， 也是学术权力的核心。 大多数高校通常在校长之下设立几位副校长，或称教务长、秘书长、总务长， 分管教学、科研、行政以及后勤等工作。因此，在学校层次上，除个别领域如职 称的评审由学术性组织职称评审委员会负责以外，高校的学术权力很大程度 上为行政权力所取代。在学校以下设院( 系) ，学院的院长( 系主任) 由校长任命， 他们必须对校长负责，因此在校、院、系间形成了严格的等级，权力分别集中在 少数几个人的手中。在基层，般教师很少有机会介入各个层次的决策过程，即 使是对学术事务有发言权，却没有最后的决定权。尽管系主任常常是学术上的权 东北大学硕士学位论文第二章我圈高校内部权力结构的现状 威，但他通常是作为校长在基层的权力执行代表，不大可能全面地关注教师的意 见。 我国高校的这种权力结构模式有利于学校贯彻政府的意志，提高政策实旌的 绩效。严格的等级管理，在机构运行良好的条件下，有助于上下致，提高管理 效率。但这种管理体制不足之处也很多，主要表现为：由于权力过于向行政管理 偏移，势必削弱学术权力的发挥，学术主要组成人员教授在决策中的权威作 用被忽略，基层豹自主权受到限制，因丽抑制了基层活力及创造性的发挥。“”“所 有的学校都是科层制的，通过规章制度管理成员的行为。其结构是等锾性豹，而 且有与各种危色相一致的正式的和非正式豹行为规范。科层制的学校枫构有一个 缺点，即官僚制及其生存变成了它们自身的目豹，丽学校的目标却成了次要的东 西。， 2 3 我国高校行政权力与学术权力闻的相互关系 高等学校是一个包含了各种学科、专业的学术组织机构，也是一个有序的行 政组织系统，具备较为复杂的层次结构和各种隶属关系，它的权力在性质上不同 于企业、政府机关等非学术性组织，学术权力与行政权力的二元结构维护着整个 系统的运行，其中学术权力作为一种内在力蠢发挥着支配作用，行致权力则作为 一种外在的结构维系者高等学校组织的存在和发展。“”正确的区分和对待两者的 关系，才能有利于学术活动的发展及高校整体的运行。 2 3 1 学术系统是高校的核心和内在逻辑要求 所谓高校的内在逻辑是指高校崇尚学术、发展知识不断提高自身水平和追求 完美的倾向。这一逻辑所遵循的正是高等教育自身的规律，所体现的正是高校的 特征。从认识论的角度看，学术权力是由学术活动本身的内在逻辑所决定的，知 识是学术权力韵载体，其目标是追求真理，探索知识。学术权力没有严格的等级 制度，在真理面前学者都是平等的关系，“权力”的大小不是被任命的，而是取决 于知识掌握豹多少、水平的高低。学术管理韵目的在于求得学科发展，创造学术 自由的氛围，提高高校的学术水平。学术管理必须符合高等教育发展的规律，必 须遵循高等学校学术活动的内在规律。啕学术事务的管理是由相关学科的专家权 1 0 东北大学硕士学位论文 第二章我国高校内部权力结构的现状 威来完成的，他们用所拥有的知识和人格力量来影响他人。高校学术管理的重心 在基层，由此形成的管理信息交流关系往往是横向的。这点，与纵向以信息交 流为主的行政管理结构有很大差别。激励学术系统有序和高效的运行是提升学科 水平和推动学校发展的关键。 2 3 2 行政系统是高校管理不可或缺的组织体系 行政权力来自于科层制组织的任命，具有严格的等级制度和隶属关系，权力 的大小取决于所在的管理层级高低。行政权力具有内敛、集权的特征。高校行政 管理的目的是使高校充分发挥作为教育和科研机构的作用，提高办学效益。行政 管理必须实现对学校资源的合理配置，包括人力、财力、物力的投入和分配，以 维护系统的正常运转。行政管理主要执行上级的批示，权力结构由上而下逐级进 行。“3 1 高校行政系统运作的规范化、程序化、制度化是实现学校整体目标的基本 要求。 2 3 3 学术系统和行政系统是高校统一整体不可分割的有机部分 高校学术和行政系统两者相辅相成，共同服务于学校的整体目标。从系统的 角度来看，高校既是一个相对独立的整体，又是一个开放的复杂系统。系统内部 既有特定的组成要素，又要不断和外部社会环境进行物质、能量和信息的交换。 要保持系统的有效性，就必须优化系统内部组织结构设置和外部交换的畅通。 在高校系统内部，各学科、专业与学校之间是部分与整体的关系。每一个部 分的状态如何，各部分之间的联系如何，都会影响到整体的状态和功能。许多复 杂系统都是通过层级结构来协调各子系统之间的联系，以保持系统的稳定和有序 的。高校行政管理组织就是高校内部的这种层级结构，通过它来协调校、院、系 和各部门的关系，维持整个学校的正常运转。换言之，高校的行政管理是高校作 为一个系统保持稳定和有序的必要控制手段。一个系统的发展，则是从一种稳态 跃迁到另一种更高级稳态的过程。一所高校的发展，主要表现为它在学术上不满 足于已有的成就，而不断地追求新的学术目标，探索新的科学发展路径和技术方 法，并且通过努力能够达到这些目标，从而使自己在学术上保持先进的水平。高 东北大学硕士学位论文第二幸我国高校内部权力结构的现状 校学术管理的作用就在于选择发展方向，规划发展战略，勾勒发展前景即下一个， 更高级稳态，并激励学术创新。可见，在高校系统内部，既要有行政管理，又要 有学术管理，才能使高校在维持整体稳定有序的基础上不断发展。 高校也是一个开放的系统，与社会环境有着十分密切的联系，它不断地与社 会政治、经济、科技、文化等系统进行着物质、能量和信息的交换。投入转 换产出这一开放系统的一般模型，在高校系统中表现为接受人力、物力的投 入，经过自身的教学、科研活动，输出人才和学术成果。1 一方面是高校内在逻辑力量。一方面是高校面旗的社会环境力量，高校的稳 态与发展，正是这两方面力量的平衡。在商投的管理中学术管理要解决的是如 何把握高校的内在逻辑：行政管理要解决的除了内部的协调外，还要处理高校与 社会的联系。从这个意义上来讲，高校学术管理与行政管理的相互关系，本质上 是高校内在逻辑与社会环境力量的协调与平衡关系。 东北大学硕士学位论文第三章我国高校内部权力结构存在的问题及原因分析 第三章我国高校权力结构存在的 问题及原因分析 在学术事务和学术管理活动较多的高等教育领域中，二元化权力结构是高校 在权力配置上与企业、政府机关等非学术性组织的重要区别。学术性的学科和行 政性的组织系统并存，学术权力与行政权力并存，成为高等学校的组织特点和权 力现象。高等学校的这种性质和权力现象，导致了学术权力与行政权力间的矛盾、 冲突不断。据一份调查资料显示是：在被调查的1 2 个国家中，有一半的国家三分 之二的被调查者认为，学术人员和行政人员的关系只是平常或很差。而在所有这 1 2 个国家中，认为双方关系非常好的没有达到1 0 。”这说明高校中学术和行政 的矛盾是普遍存在的。在实际工作中，学术管理和行政管理常常交织在一起。这 两种管理行为在组织内部的交汇点上不可避免会产生矛盾，发生冲突。 3 1 学术权力与行政权力在实际运行中的交织 一般说来，学校的管理工作可分为处理常规性事务的工作和非常规性事务的 工作。由于常规性事务分工明确，职责、权限清晰，有章可循，学术管理与行政 管理在处理常规性事务时都在自己的范围内各旅其职。但是在处理一些非常规性 事务，如学术规划的制定、学术梯队的组建、经费在各个学科领域中的分配等， 学术管理与行政管理必然会有机地联系在一起，相互作用与影响。 3 1 1 学术管理向行政管理的转化 从制定程序来看，学术目标与政策的形成是自下而上的，经过逐级论证和协 商，最终集中在学校得出整体的学术管理的计划方案。然而，对学术管理的目标 决策的认可，表现为将这一学术发展目标列入学校的总体目标并予以实施，其实 施过程即纳入了行政管理系统。于是，学术管理就转化为行政管理。人们判断学 术管理决策是否正确，还必须看这一决策下的学科发展实际情况如何。显然，这 东北大学硕士学位论文第三章我玛高校内部权力结构存在的问题及原因分析 一点又要受决策实施过程的影晌。可见，行政系统是否高效，后勤保障是否落实， 直接关系到学术管理的实效。 3 1 2 行政管理决策对学术管理的制约 首先，从行政管理角度制定的政策对学科发展会发生影响。高校的行政管理 是着眼于完成高校的社会职能和提高办学效益。因此，在确定招生总体规模及向 各专业划分学生人数时，行政管理主要基于社会需求和学校容量的考虑。招生计 划一旦确定，各学科、专业的发展规模势必做出相应的调整，在确定教师、职工 等各类人员数量与结构时，行政管理者往往从高校的整体效益出发，对人员定编 进行控制，有时会极大地带约一些( 特别是有发展潜力的) 学科和专业的生长。 其次，有限经费的分配对学科发展也有影响。从促进学术发展的角度看，要 求提供的经费当然是多多益善，但每一所高校实际所掌握的经费总是有限的。因 此，在制定有限的经费的分配方素时，行政系统必须考虑两个重要的经费比例。 一是维持现实正鬻运转与投入发展的经费分配比例，二是确立重点学科发展目标 与非重点学科发展目标的经费分配比例。这一经费分配方案一旦付诸实施后，各 学科就只能在既定的资源配置方式下，从现实出发，调整自己的学科发展目标和 规划。” 3 2 学术权力与行政权办在实际运行中的冲突 高校中学术权力与行致权力交叉渗透，两者存在着既相互冲突又相互依赖的 复杂关系。我国高校以行政权力代替学术权力的倾向普遍存在着，如行政权力对 学术事务过多介入，排斥学术权力对学术事务的管理，或学术权力对行政事务的 过分干预，影响行政机构和行政人员按规章髑度高效处理问题，这就限制了学术 权力作用。主要表现在： 3 2 1 学术权力过于依附予行政系婉 通常学术管理缺乏行政管理所具有的系统性、强制性，学术管理目标决策的 认可及其实施，必须依靠行政系统来执行。学术权力过于依附子行政系统，行政 东北大学硕士学位论文第三章我国高校内部权力结构存在的问题及原因分析 权力包办学术事务的现象比较严重，具有参与决策及管理功能的学术权力过于虚 弱。有关的学术活动由于涉及到教育资源和经费的使用往往受到行政上的约束， 行政系统对许多学术事务有着决策权，党委对学校发展战略、重大改革有着决定 权。7 1 职称评定最终的决定权是由行政系统确定的，在课题审批、论著评奖等本 应是学术管理的事务中也掺杂了大量的行政管理，并且行政权力的作用有时大于 学术权力的力量。 这样，行政管理的工作量和约束力远远超过学术管理，管理重心也就自然向 行政系统偏移，因此常常造成行政管理系统同益膨胀，学术机构与之相比显得过 于薄弱；多用行政权力系统自上而下的方式贯彻落实对学术事务管理的决策，学 术管理中自下而上的运行方式常常流于形式，难以保证学术权力对学术事务决策 的参与。 3 2 2 教师处在学术管理与行政管理的双重结构中 高等学校作为一个组织，实际上是一个由学科和行政机构组成的矩阵结构。 在这个矩阵中，教师处于行政管理和学术管理的双重权威之下，他们对专业与学 科之内在规律的服从常常比对于行政权威的服从更具有自觉性。啸1 我国高校中教 师一般很少有机会介入各个层次的决策过程，尽管有时也能通过一些组织和形式 参与民主管理，在学科建设、教学、科研、职务聘任、人才引进等方面发挥作用， 提供意见建议，但对学术事务的最后决策和决定没有太多的发言权，不能构成对 行政权力的有效制约。 3 2 3 校和院、系领导在管理中的二重角色 高校中处于学术体系与行政体系的交叉点上的管理者如院校和系主任等，他 们既是行政官员，又是学术权威；既参与学术政策的制定，也参与行政决策。他 们所具有的学术权力和行政权力往往是交叉影响的，往往面临着角色的冲突。如 作为学校学术发展的总体目标的代言人身份，还是以本学科的代言人身份来发表 意见、制定政策，尤其是当确定学科优先发展顺序涉及到他们自己所在的学科时， 他们必须考虑如何平衡各种矛盾。校长和院、系领导在管理角色上的冲突，归根 到底是由于这两种管理依循的原则、思考和处理问题的方式的不同以及由此人们 1 5 东北大学硕士学位论文第三章我国高校内部权力鲭橱存在的问题及原因分析 对行政管理者和学术管理者形成不同的角色期待造成的。嘲 3 3 我国高校学术管理机制的缺陷 纵观我国高校权力结构的现状不容乐观，笔者以为矛盾存在的原因关键在于 高校学术管理机制存在许多的缺陷。当前学术管理机制在权力运行当中的根本性 缺陷在于，行政权力替代了学术权力，学术权力微弱且不掌握在学者手中，从而 使学术管理事实上成为了行政管理。具体表现为： 3 3 。1 学术机构行政化 高等学校的内部管理既具蠢学术管理性质，又具有行政管理性质。高校的管 理者只有摆正学术管理和行壤管理的关系，才能更好地提离管理效益，为高校的 生存与发展营造更大的空闯。熬丽，不少入对于高等学校臀理工作，究竟哪些属 于学术管理，哪些属于行政管理钓认识模糊不清。中华人民共和国高等教育法 第四十二条明确规定。“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、 科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”从表面上看，许 多高校都设有学术委员会等似乎与学术紧密相关的管理机梅，但这些机构的职能 和职责并不明确。在实际工作中，学术性机构和学术性委员蜜成为行政机构的“附 庸”或“幌子”的现象也时有发生。 笔者于2 0 0 3 年1 2 月曾对五所高校的学术性机构进行过走访调查，这五所高 校分别是：北京大学、苏州大学、上海复旦大学、上海交通大学和上海同济大学。 结果表明： ( 1 ) 少章程，权限不瞩。5 所高技中只有北京大学和上海复旦大学具有明确 的学术委员会章程，上海交大和同济大学仅有与学术委员会檐关的工作条例，苏 州大学的学术委员甚至没有章程。无章可循，就可能造成权限不明，职责不清， 随意性大。 ( 2 ) 从活动情况看，大多数委员会都是不定期活动，包括一些重要的审议咨 询委员会，有的高等学校学术委员会全年内没有开过会。 2 中华人民共和国高等教育法第九届全国人民代表太会常务委员会第四次套议通过1 9 9 8 年8 月2 9 日 东北大学硕士学位论文第三章我国高校内部权力结构存在的问题瑷睬因分析 ( 3 ) 从各种委员会的构成情况看，虽然委员中具有教授职称的占相当大的比 例，但大多数人都是以处长或系主任身份被学校指定参加的，而无行政职务的教 授委员所占的比例则很小，这就使得从事学术管理、行使学术权力的学术性机构 从一开始就带上了强烈的行政色彩和明显的“学术机构行政化”倾向。另一方面， 虽然各种学术性委员会的委员们常常都是不同学科的学术带头人，在一定意义上 体现了这些委员会的学术色彩，但他们所进行的科研项目审定、教学成果奖评比、 科研成果奖评比、学位授予审核、教学计划审定、技术职称评定等工作，实际上 是一个由多个不同学科的代表组成的“杂家团”的评议、审核、认定，甚至是平 衡外学科学术事务( 就非本学科委员而言) 的过程。虽然这些委员会的工作内容 涉及到学术问题，但其组成人员的复杂性决定了他们无法对学校任何一个专门学 科实施真正科学、有效的学术管理。 3 3 2 学术管理意识淡薄 目前，大多数高等院校的院校长都是由专家、学者担任。虽然高校校长集学 术权力和行政权力于一身，有利于加强学术管理和行政管理的结合，但这并不等 于学术管理和行政管理的矛盾就会迎刃而解。在实际工作中，行政权力的强制性 和学术权威的非强制性往往导致学术管理和行政管理一手软、一手硬的现象。由 于校长始终处于高校行政权力系统的顶端，其角色期望中履行好行政权力和职责 的因素往往大于做好学术管理工作的因素，繁杂的行政管理事务也常常会冲淡这 些担任重角色的管理者的学术管理意识。 此外，校行政、教务处、科技处等职能机构的管理职能，既具有行政管理的 性质，又具有学术管理的性