（行政管理专业论文）金融监管中的政府协调组织与机制研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 手两斐 美国“次贷危机 不断蔓延至全球金融市场，令股市连连下跌，全球金融 机构遭受巨大损失，导致全球经济衰退，引发全球的金融风暴，使得人们迫切 地希望对金融机构进行有效的、系统的金融监管。金融监管机构之间的协调与 合作成为各国政府所共同关注的问题之一，协调监管的理念得到了国内外各金 融监管部门的普遍认同，金融监管协调机制的研究、建立不仅是一个世界性的 热点问题，对我国同样有重大的现实意义。 我国的金融监管体制是在分业监管的原则下建立起来的，一直以来，银行 业、证券业、保险业的监管自成系统，工作中各司其职。随着全球经济一体化， 金融自由化和金融创新的发展，混业经营已成为世界现代金融业的发展趋向。 我国在分业经营的法律框架内，也出现了银行、保险、证券业务交叉与渗透的 实质性混业经营格局。由于缺乏协调机制，各金融监管部门及金融机构之间不 能进行有效、及时的沟通和协调，无法实现信息共享，直接影响了金融监管效 率。在当今混业趋势加剧，金融创新增强的金融形势下，我国迫切需要建立金 融监管协调组织，完善政府协调机制。 本文从金融监管的基本概念出发，首先介绍金融监管和监管协调理论以及 运用经济学的分析方法论证了金融监管机构协调的必要性，监管主体的成本收 益状况和运行效益。然后回顾我国金融监管体制的发展过程，分析我国金融监 管政府协调现状，通过对美国、英国和日本等主要发达国家金融监管协调体制 比较研究，在国内外已有的研究成果的基础上，力图做出以下新的探索：一是 密切结合中国当前的金融实践，重点分析我国目前金融监管自身的弊端，对我 国金融监管中政府协调存在的问题及其产生原因进行剖析，对我国金融监管部 门特别是“一行三会间如何构建协调组织提出具有可操作性的系统性的创新 构想。二是在理论研究方面，通过分析国内外金融监管协调新特点，提出了我 国金融监管应当秉承效率优先、兼顾安全的新型监管理念，完善对我国现有监 管协调机制的建议。 关键词：金融监管；政府协调；组织；机制 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s tr a c t t h ee x t e n d i n go fu s a s u b p r i m em o r t g a g ec r i s i sc o n t r i b u t e dt og r e a tl o s so fw o r l df i n a n c e o r g a n i z a t i o n ，b r e a k d o w no fs t o c km a r k e t , d e p r e s s i o no f w o r l de c o n o m ya n de v e nf i n a n c i a ls t o r m i nt h ew o r l dw i d e p e o p l ea r eu r g e dt ob u i l das y s t e m a t i ca n de f f e c t i v eg u a r d i n gs y s t e mt o s u p e r v i s ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n s t h ec o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o nb e t w e e nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i n s t i t u t i o n sh a sb e c o m et h ec o m m o nf o c u so fc o u n t r i e so v e rt h ew o r l d t h ec o n c e p to f c o r r e s p o n d i n gs u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n ti ss h a r e d a m o n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sf r o mb o t hd o m e s t i ca n da b r o a d t h er e s e a r c h a n de s t a b l i s h i n go f c o r r e s p o n d i n gm e c h a n i s mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ti sn o to n l yt h eh o t s p o ti n t h ew o r l d ，b u ta l s os i g n i f i c a n tt oc h i n ai nr e a l i t y i nc h i n a ，t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mw a sb u i l ta tt h ep r i n c i p l et h a t d i f f e r e n ti n d u s t r i e sr e s p o n s i b l ef o rt h e m s e l v e sr e s p e c t i v e l y f o ral o n gt i m e ，t h es u p e r v i s i o no f b a n k i n g ，s e c u r i t i e sa n di n s u r a n c eh a v ef o r m e dt h e i ro w ns y s t e m s ，a n ds h a r er e s p o n s i b i l i t i e s r e s p e c t i v e l y a st h eg l o b a l i z a t i o no fw o r l de c o n o m y , t h ed e v e l o p m e n to ff i n a n c ef r e e d o ma n d i n n o v a t i o n ，t h em i x e do p e r a t i o nh a sb e c o m et h ed e v e l o p i n gt r e n do fm o d e r nf i n a n c e i nt h e l e g i s l a t i o nf r a m eo fd i v i s i o ni n d u s t r yo p e r a t i o nt h es u b s t a n t i a l l ym i x e do p e r a t i o np a t t e r no f t h e b u s i n e s so fb a n k i n g , n e g o t i a b l es e c u r i t i e si n d u s t r i e sa n di n s u r a n c ec r o s s i n ga n dp e n e t r a t i n g c o m ei n t ob e i n g b u td u et ot h el a c k i n go fc o o r d i n a t i o ns y s t e mt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n td e p a r t m e n t sc a n tc o m m u n i c a t ea n dc o o r d i n a t ew i t hf i n a n c ei n s t i t u t i o n se f f e c t i v e l y o ri nt i m e ，t h u st h es h a r i n go fi n f o r m a t i o nc a n tb er e a l i z e dw h i c hd i r e c t l ya f f e c t e dt h e s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n te f f i c i e n c yo f f i n a n c e w i t ht h ee n h a n c i n go f t h em i x i n go f d i f f e r e n t i n d u s t r i e s ，a n dt h ei n n o v a t i o no ff i n a n c e ，t h ee s t a b l i s h i n go fc o o r d i n a t i o no r g a n i z a t i o nf o r f a n a t i c a ls u p e r v i s i o nt oc o n s u m m a t eg o v e r n m e n t sc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mi si ng r e a tn e e d f r o mt h ef u n d a m e n t a lc o n c e p to ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t , t h i sa r t i c l ew i l l f i r s ti n t r o d u c et h ec o o r d i n a t i o n t h e o r yo ff i n a n c es u p e r v i s i o n ；a n da p p l yt h ea n a l y s i s m e t h o d o l o g yo fe c o n o m i c st od e m o n s t r a t et h en e c e s s i t yo ft h ec o o r d i n a t i o na m o n gf i n a n c e 西南交通大学硕士研究生学位论文 第页 s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n dt h e i ro p e r a t i o nc o s ta n di n c o m ea sw e l la st h e i r f u n c t i o nb e n e f i t a n dt h e ni tw i l ll o o kb a c ko nt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fc h i n e s ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n s ，a n da n a l y z ei t sp r e s e n ts i t u a t i o no fc o o r d i n a t i o nb e t w e e ne a c ho t h e r a f t e rt h ec o m p a r i n gw i t ht h ec o o r d i n a t i o nw s t e m si nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa st h eu s ， b r i t a i n ，j a p a n ，w o r k i n go nt h er e s e a r c ha c h i e v e m e n t sf r o mb o t hd o m e s t i ca n da b r o a d ，t h i sa r t i c l e w i l le x p l o r ei nt h ef o l l o w i n ga r e a s ：f l r s t l y , r e f e r r i n gt h ep r e n tf i n a n c ep r a c t i c ei nc h i n a , f o c u s o nt h ea n a l y z i n go ft h ew e a kp o i n to ft h ef i n a n c es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m , a n d g o v e r n m e n t sc o o r d i n a t i o np r o b l e ma n di t so r i g i n i tw i l la l s op u tf o r w a r das y s t e m a t i cc o n c e p t a b o u tt h ec o o r d i n a t i o na n do r g a n i z a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t se s p e c i a l l yt h e p e o p l e sb a n ko fc h i n a , c h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ，c h i n ai n s u r a n c er e g u l a t o r y c o m m i s s i o n ，a n dc h i n as e c u r i t i e sr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n s e c o n d l y , o nt h ee n do ft h e o r y , t h i s a r t i c l ew i l la n a l y z et h en e wf e a t u r eo ff i n a n c es u p e r v i s i o ni na n do u to fc o u n t r y ；p u tf o r w a r dt h e s u g g e s t i o n so f n e ws u p e r v i s i o nc o n c e p to fe f f i c i e n c ya n da l s og i v ea t t e n t i o nt os a f e t y , t o c o n s u m m a t et h ep r e s e n tf i n a n c es u p e r v i s em e c h a n i s m k e y w o r df i n a n c es u p e r v i s i o n ；g o v e r n m e n tc o o r d i n a t i o n ；o r g a n i z e ：m e c h a n i s m 西南交通大学曲南父逋大字 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密d 使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：船 醐：群占 指导老师签名： 吁 眦叩么 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 本文在借鉴了国内外已有的研究成果的基础上，力图做出以下新的探索： 一是密切结合中国当前的金融实践，重点分析我国目前金融监管自身的弊端， 对我国金融监管中政府协调存在的问题及其产生原因进行剖析，对我国金融监 管部门特别是“一行三会间如何构建协调组织提出具有可操作性的系统性的 创新构想。二是在理论研究方面，通过分析国内外金融监管协调新特点，提出 了我国金融监管应当秉承效率优先、兼顾安全的新型监管理念，完善对我国现 有监管协调机制的建议。 学位论文作者签名：枇 日期缈夕劣 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究意义 1 1 1 论文的选题背景 2 0 0 8 年，全球经济与金融市场经历了2 0 世纪3 0 年代以来最严峻的挑战。 美国次级抵押贷款危机( 以下简称“次贷危机”) 从0 6 年春季初见端倪。2 0 0 7 年8 月，美国次贷危机的全面爆发，导致美国多家住房抵押贷款机构陷入严重 财务危机而宣布破产或濒临破产，殃及多家全球知名商业银行、投资银行和对 冲基金陷入流动性困难。至今由美国次贷危机引发的国际金融危机愈演愈烈， 迅速从局部发展到全球，从发达国家传导到新兴市场国家和发展中国家，从金 融领域扩散到实体经济，美国、欧元区、日本等主要发达经济体陷入衰退，新 兴经济体与发展中国家经济增速放缓，世界经济受到严重冲击。截至目前为止， 为了阻止金融危机继续蔓延，防止金融危机进一步恶化，以稳定金融市场，世 界各国都花费了相当大的力气。而金融界响当当的两大品牌雷曼兄弟公司的破 产和美林公司的被迫出售标志着一个时代的结束。在经济轮回中，“自由 之后 总是紧跟着“保守 ，然后“保守”又让位于新的“自由”，如此循环往复。“保 守”阶段的特点是政府的干预，“自由阶段的特点是政府的退出。在英国的北 石银行于2 0 0 8 年早些时候被国家接管后，美国的房利美和房地美两公司也被国 家接管，政府已经开始介入，以防止市场崩溃。每一次加强监管和减少监管的 交替都是由经济危机引发的，金融危机反映出了大量累积的坏账规模。 鉴于此现状，2 0 0 8 年8 月1 4 日，我国备受关注的中国人民银行主要职 责内设机构和人员编制规定正式公布，此次央行“三定 方案中明确提出在 国务院领导下，央行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以 部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安 全。 1 1 2 论文的研究意义 对于金融业的监管实践，组织结构形式多种多样，可以归结为以下两个基 本的组织结构模式：统一监管模式和多边分业监管模式，但不同的模式存在不 同的缺点。分业监管下组织模式下，由于监管主体多个，各主体之间配合不默契， 行动不和谐，就会产生重复监管、监管盲点、监管冲突等后果，从而降低监管效 率，甚至造成监管失效。所以无论是分立还是整合，协调对于任何监管领域之都 是重要的，在不同部门表现为同一个机构内部的沟通，而分立体制则表现为不 同机构之间的沟通，而且后者尤为重要，难度也更大，建立这一协调机制十分 困难。如何有效地解决我国政府金融监管中所产生的问题，如何建立效率和安 全兼顾的金融监管协调组织与机制，越来越成为保证金融业的稳健运行经济与 社会健康发展的关键因素。对于金融业的监管，我国实行的是分业监管制度， 监管机构之间缺乏有效的协调与合作，很容易产生监管机构的界限不清和责任 不明确，进而会出现监管真空和监管重复等问题。 展望2 0 0 9 年，国际金融危机可能继续恶化，全球经济可能陷入“二战” 以来最为严重的衰退状态，预计发达国家经济将整体负增长，新兴市场与发展 中国家增速也将大幅放缓。因此，在以部际联席会议方式来协调货币政策与金 融监管的基础上，加强对我国金融监管中的政府协调组织与机制的研究，既具 有现实的紧迫性，又具有重要的理论和现实意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内外关于金融监管的研究 对于金融监管，国外学者的研究颇为丰富，9 0 年代后期，出现了一些新的 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 理论和新的观点。t h o m a sf h e l i m a n n 、k e v i nc m u r d o c k 以及j o s e p he s t i e g li t z ( 2 0 0 0 ) 的研究认为，在混业经营情况下，资本充足性监管是不能够 化解金融风险的，银行业务的复杂多样，由此可能会带来更多的道德风险。金 融业在混业经营转变过程中，金融业局应将监管重点由规性转到审慎性方面上 来。 对于金融监管模式的研究，t a y l o r 和g o o d h a r t 认为，只有将监管目标明 确定义，并且准确无误的将实现监管目标的责任委托给监管机构，监管才有可 能有效地进行；只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任的有效性和 透明性；只有监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的内部控制重 点，避免各监管目标之间的冲突，在此基础上提出了基于金融监管的目标来设 计监管模式的思想。g o o d h a r t ( 2 0 0 1 ) 在t a y l o r 的基础上进一步考虑了不同机构 之间的差异，根据监管目标的不同，提出了“矩阵式监管模式。g o o d h a r t ( 2 0 0 1 ) 认为，金融监管模式的形成与该国的经济发展程度、政治体制有着深厚的渊源， 是具体历史条件与国际金融监管理论相结合的产物。来自2 0 0 6 世界银行会议的 一份报告的数据表明，在9 9 个对银行、保险和证券均实施监管的国家中，有 3 1 个国家实行完全统一监管，5 个国家实行银行和证券统一监管，i i 个国家实 行银行和保险统一监管，8 个国家实行保险和证券统一监管，4 4 个国家实行银 行、保险、证券分业监管。而且，随着金融混业经营的不断发展，实行完全分 业监管的国家正在逐渐减少，各国金融监管的组织结构正向统一监管组织结构 模式过渡。 国内学者金中夏( 2 0 0 1 ) 研究发现监管当局与中央银行分离与否，不同的 国家做法也不尽相同，我国长远来看应有一个机构从事金融监管。 谢平、蔡浩仪( 2 0 0 3 ) 对金融监管模式做出了系统地总结，并对比分析各 种模式的优点缺点。综合起来，当前金融监管模式主要有以下几种： 【 】w o r l db a n k ( 2 0 0 6 ) s u p e r v i s o r ys t r u c t u r e s ：ag l o b a lo v e r v i e w , p a p e rp r e p a r e df o rw o r l db a n kc o n f e r e n c e ( 5 - 6 j u n e ，2 0 0 6 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 表1 - 2 不同金融监管模式的优缺点 金融监管模式优点缺点 统一监管 成本优势，改善监管环境，适应性强缺乏竞争性，易导致官僚主义 分业监管专业化优势，职责明确，分工细致，难于协调，易导致重复监管和监管 具有竞争优势真空，监管成本高，规模不经济 不完全统一既可发挥各个机构的优势，一定程度仍存在着一定的协调成本和协调 监管 上保持了竞争优势；又可将多重机构难度 的不利最小化，降低协调成本和难度 1 2 2 国内外关于金融监管政府协调的研究 罗伯特马尔克斯和乔万尼戴尔爱卡建议建立统一的金融监管机构，他 们认为金融监管中的外部性使独立监管机构的解决方案产生集体无效率，这些 外部性和集中化监管的收益随着金融一体化的增加和提高，而丧失独立性。 b e r n i e e g a n 认为，未来的金融监管框架，应该是包括商业银行、保险公 司、证券公司、资产管理公司、信托投资公司、等所有金融机构在内的金融监 管委员会，中央政府授权以立法的形式组织和协调。在新的金融监管委员会下 设立银行监督管理局、保险监督管理局、证券监督管理局、信托监督管理局等， 一种由政府负责组织与协调的金融监管框架，其优点：监管主体明确、权力相对 集中监管主体具有与各相关部门的协调能力。从而有利于降低监管成本与社会 代价，提高监管效率。同时适合金融国际化及国际监管惯例的要求。 艾布拉姆与泰勒的研究认为，在处理金融联合体问题上，各监管部门应注 重协调与合作，并推选出主监管者。 克莱里亚尼霍尔索森和托马斯让德研究了跨国金融监管中各国监管当 局之间的协作，他们把监管者之间的交流视作“廉价对话”博弈模型。东道国 应根据自身利益获取跨国金融分支机构的相关信息，并从这些信息中选取一部 分向母国监管者披露。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 在国内，钱小安提出了建立统一的金融监管机构的可选方案：一是建立中国 金融监管委员会，在国务院领导下，全面负责对银行业、信托业、证券业、保 险业的审慎监管。二是建立中央金融监管委员会，负责制定银行、信托、证券、 保险监管的有关政策。 蔡浩仪、谢平在对金融分业经营、混业经营及其对二者监管的一般理论分 析基础上，对金融混业经营及其发展趋势进行了探讨，勾画了未来我国金融混 业经营模式下监管体制的选择方式。 周伟认为，金融监管的协调论，是研究当代经济金融背景下为实现金融监 管的有效性与效率各监管主体协调行为的理论，它有其特有的理论分析框架。 1 2 3 研究现状评述 以上的研究成果，从不同的角度研究了金融监管协调与合作的重要性，国 内外大量学者从不同的角度研究了金融监管协调与合作的重要性，但是对我国 在目前混业经营已经成为金融机构发展趋势的情况下，在现有的分业监管格局 中，如何构建有效的合作和协调组织与机制却论述得不够系统和全面。 国内外学者都主要针对监管制度的背景和政策模式来进行研究，针对各国 金融监管部门设计制度提供了良好的参考和建议。同时，随着国际化的金融风 暴的到来，金融监管的协作化和一体化将成为学术研究和实践的又一焦点。目 前我国无专门的金融监管协调机构，目前的监管协调机制之所以没有达到预期 的效果，主要的症结在于它只是松散的组织，没有强制力和决策权。银监会、 证监会、保监会都是正部级事业单位，直属国务院，在法律上是独立的平级主 体，不存在上下级关系，因此很多决议的结果难以真正落实。本文拟在这方面 进行详细论述，重点是通过描述、借鉴发达国家在建立金融监管协调机制上的 成功做法，对我国“一行三会等金融监管部门之间如何构建协调机制进行研 究探索。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 1 3 研究思路和方法 1 3 1 论文的研究思路及写作框架 本文共分为五个部分，论文的主要内容安排如下：第一部分，绪论部分，简 要阐述问题提出的背景及意义，对研究的范围加以界定，简单介绍国内外对该 问题的研究现状，并加以述评，介绍研究中用到的研究方法，提出论文可能的 创新点。第二部分介绍金融监管和监管协调理论以及运用经济学的分析方法论 证了金融监管机构协调的必要性，监管主体的成本收益状况和运行效益。第三 部分简要回顾我国金融监管体制发展历程，分析我国现有专业化金融监管机构 之间在沟通协调方面存在的缺陷。第四部分介绍主要发达国家( 美、英、德、日) 的金融监管协调机制，分析这些国家建立金融监管协调机制的思路及该机制发 挥作用的方式，从而为我国建立金融监管协调机制提供借鉴。第五、六部分是 论文的重点，在借鉴国内外已有研究成果的基础上，构建了金融机构的协调组 织，提出了我国金融监管应当秉承效率优先、兼顾安全的新型监管理念，完善 了我国现有监管协调机制。 本文的写作框架如图1 - 1 ： 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 1 3 2 研究方法 图1 - 1 本文的写作框架图 本文是一个跨学科、综合性的研究，涉及到的学科知识有公共工程管理、 城市管理、区域经济等，在研究方法上涉及到的方面比较多，主要有理论研究 法、案例阐述法，采用定量研究与定性研究相结合。 ( 1 ) 逻辑分析法。本文总体写作思路按照提出问题、分析问题和解决问题的基本 分析思路，使用逻辑分析方法。 ( 2 ) 比较分析法。通过对外国构建金融监管协调组织与机制的分析比较，得到对 我国金融监管协调的有益启示。 ( 3 ) 归纳演绎法。本文通过对各国金融监管协调组织与机制进行归纳研究，期望 得到对构建金融监管协调机制思路的清晰认识。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 1 4 论文的创新之处 本文在借鉴了国内外已有的研究成果的基础上，力图做出以下新的探索： 一是密切结合中国当前的金融实践，重点分析我国目前金融监管自身的弊端， 对我国金融监管中政府协调存在的问题及其产生原因进行剖析，对我国金融监 管部门特别是“一行三会”间如何构建协调组织提出具有可操作性的系统性的 创新构想。二是在理论研究方面，通过分析国内外金融监管协调新特点，提出 了我国金融监管应当秉承效率优先、兼顾安全的新型监管理念，完善对我国现 有监管协调机制的建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 第2 章金融监管与政府协调理论 2 1 金融监管的基本理论 2 1 1 概念 金融监管是由监管当局制定并执行的、直接干预金融市场配置机制，或间 接改变金融企业和金融产品消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。纵观世 界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的 管制。本文限于篇幅限制，对金融监管研究的范围进行了限制，主要是对象是 银行、证券和保险业。加之，由于银行体系是金融的核心部分，所以本文在研 究时中心是银行业。 2 1 。2 金融监管的理论基础 金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有 必要对金融机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场 失灵理论和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。 1 金融体系的负外部性效应。金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货 币信用紧缩破坏经济增长的基础。福利经济学的观点指出，外部性可以通过征 收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应个别金融机构的 利益与整个社会的利益之间严重的不对称性，显然使这种办法显得苍白无力。 2 金融系统信息的不确定性、信息不完备和非对称性。金融体系具有信息 不完备和不对称的，导致稳健经营的金融机构会因为信息问题而陷入困境。因 此，政府及金融监管部门必须采取措施来减少金融体系中的信息不完备和信息 不对称，通过积极态度和适度的方法和手段对金融市场、金融主体和金融产品 进行干预。 3 金融机构的垄断性。金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。 4 金融体系的公共产品特性。一个稳定、公平和有效的金融体系可以被近 似地看作公共产品。金融体系的这一特性，决定了金融体系的运行必须要有一 个无私的主体，对所有金融机构个体进行限制和监督，以维护金融体系的稳定 性。在西方市场经济条件下，政府主要通过外部监管来保持金融体系的健康稳 定。 2 2 金融监管模式的基本内容 2 2 1 概念 金融监管模式是指一国金融监管的制度安排，包括金融监管主体组织结构、 金融监管主体的行为方式、金融监管法规体系等。 2 2 2 金融监管模式的分类 因为各国家的经济金融发展水平、政治体制、历史背景和文化传统等因素 的影响，具有各自不同的特点。纵观各国金融监管体制可以发现，不同国家的 金融监管体制一直都处于动态的发展变化之中，不同的国家在不同发展时期都 不尽相同。具体分类如下： 监管主体的法律性质可以分为：中央银行制、财政部制和专门机构制等； 根据监管主体的多少，可分为双线多头制、单线多头制、单一集中制以及跨国 监管制等；据监管当局监管理念的不同，可分为机构监管制、功能监管制和目 标监管制等。虽然分法不同，但金融理论界通常将金融监管体制分为分业监管 模式和混业监管模式( 也称统一监管模式) 两大类。分业监管是由多个金融监 管机构共同负责金融业监管的体制；混业监管是由集中统一的金融监管机构全 面负责金融业监管的体制。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 2 3 金融监管的政府协调概述 2 3 1 概念 关于金融监管协调机制的概念，不同的学者和国家都有不同的表达方式。 目前学者们比较认同的概念是金融监管协调机制就是指各金融监管主体之间， 为了达到共同的监管目标、提高金融监管的整体有效性、降低监管成本而建立 起来的相互配合、支持和沟通的组织形式和运行机理。 2 3 2 金融监管政府协调的理论分析 2 3 2 1 建立监管协调机制的必要性分析 分析制度经济学关于机制与秩序问题的分析贯穿于包括金融监管在内的各 个社会事务的管理领域之中。学者认为，秩序应该是良好机制的一个外在的表 现，设计良好的机制运行起来就应该是稳定有序、而非紊乱混沌的。设计良好 的机制才能够在现实经济生活中不断地在秩序中发展完善，反之，设计不佳的 机制更容易催发内在的不稳定性，走向恶性循环。由于金融垄断、外部性以及 信息不充分等特性的存在，“经济人的理性是有限的，市场机制不是万能的， 完全靠金融企业自己的内部控制难以真正地实现金融市场秩序稳定的效果，必 然要借助外力来维护金融秩序的稳定。国家作为社会共同体所具有的权威性、 中立性，以及国家维护社会秩序安定和促进经济发展的义务，是最为理想的外 部力量。因此实现一国金融市场秩序稳定的国家监管主体之间必须协调。 2 3 2 2 关于我国监管协调机制评价问题的分析 关于我国监管协调机制的评价问题的经济学基础就是金融监管协调的成本 收益分析。构建金融监管政府协调组织目的之一就是提高监管的有效性与效 率，因此有必要分析一下协调的成本与收益。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 1 金融监管政府协调组织的成本：金融监管政府协调组织的成本既可能是 直接的成本，也可能是间接的效率损失。本文讨论的成本是指监管部门为了建 立协调机制增强监管协调，在原有监管成本的基础上多支出的成本。它包括以 下几类：第一、建立金融监管政府协调组织的直接成本。它主要是指监管当局在 建立监管协调机制、制定和实施监管协调措施过程中承担的雇员费用和日常运 作费用等，也可以称之为金融监管协调机制的行政成本。直接成本是容易计量 的会计成本，受到明显的预算约束，在理论上具有预算硬约束的性质。第二、 金融监管政府协调组织的执行成本。指的是监管机构在执行监管协调措施的过 程中所导致自身增加的成本和被监管者增加的成本。监管机构增加的成本包括： 国际与部际的联络费、协同调查费、信息平台的硬件购置与软件开发支出、信 息存储与交换支出等。有的学者将这部分成本分为信息成本和摩擦成本。第三、 其他协调成本。在金融监管协调组织建立和运行的过程中，除了上述两种成本 之外，还有其他需要成本的支出。如立法成本，即为建立协调机制各方进行协 商进而立法的成本。该成本的大小与协商的困难程度成正比，而与立法程序的 效率成反比。机会成本，即在协调监管的过程中所耗费的资源可以有更好的更 合意的用途，即因监管协调不当或监管无效而造成的效率损失。代偿性支出与 善后处理支出，即因监管协调不及时或无效而造成欺诈、金融机构破产倒闭等 事件发生，监管当局为维持金融稳定而发生的支出，这部分很大程度上属于既 有的监管成本。从庞大的监管成本总额来看，因此建立协调机制多带来的成本 增量是相对比较低的。 2 金融监管政府协调组织的收益：金融监管政府协调组织的收益可以理解 为因协调监管而使金融机构、金融体系以及整个经济体系在竞争、效率、公平 以及稳定等方面达到合意程度增加收益。协调的收益来自多个方面，有微观方 面也有宏观方面，可以从以下三个方面来具体分析。第一、协调监管促使被监 管机构收入水平提高。与没有监管协调机制相比，监管力度的加强所带来的金 融机构安全度的提高，可以大大降低了金融机构的危机成本。同时，部门的监 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 管协调使得单个金融机构实现了相对较高的收入，而且这个部分收入的增加值 是由于建立金融监管的协调机制而造成的。第二、部门之间的协调促使金融体 系总体收入提高。金融监管机构之间的协调可以保护金融部门之间进行合法竞 争、减少欺诈、防止寻租以及避免系统性风险的出现，从而使得整个金融体系 在稳定的秩序中实现更高的收入。第三、金融监管协调可以使整个社会总体福 利水平提高。整个经济体系由于金融监管部门的协调能力提高而改善了资源配 置的效率，实现更平稳的增长，社会的总体福利水平也将因此普遍提高。因此， 建立金融监管的协调组织为监管带来的各种成效，就更加难以用数字说明了。 3 金融监管政府协调组织产生的经济效应 金融监管政府协调组织的建立，可以为金融监管组织机构间的相互协调提 供有效的平台和途径。但是，各部门协调之间既会带来积极的经济效应，也可 能产生消极的经济效应。 从积极效应主要有，第一，金融市场的稳定效应。金融监管机构的协调有 助于督促金融机构的稳健经营，防范金融风险，理顺金融体系的内部运作，维 护正常的金融秩序与保护稳定的金融环境。这不仅有利于金融系统自身的完善， 而且还通过金融系统与其他子系统的协调效应，帮助稳定利率、汇率和估价， 缓和货币与债务危机，抑制通货膨胀，调节经济失衡，最终促进经济的稳定与 增长。第二，投资效率效应。金融监管机构中介的效率影响着投资的效率，这 不仅加强了银行监管机构之间的信息交换与合作，还改善了国际银行业的财务 稳健、自身约束机制与运作环境。同时金融市场监管协调，加强了信息披露与 突发事件的管理，增强了市场透明度，更好的保护了投资者的利益。第三，收 入效应。金融协调监管是微观金融单位的收益增加，从而增加了金融行业的总 体收入。 从消极效应方面主要有，第一，替代效应。这里的替代效应主要指监管主 权的替代。但在国内各监管机构的协调中不会出现，在国际监管协调中，各国 将自愿或不自愿地放弃部分监管主权，或是在加入区域的经济组织让渡部分监 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 管自主权。这第二，非公平效应。目前各发达国家在国际金融监管协调中占据 主导地位，各种政策的利益天平明显向发达国家倾斜，因此，发展中国家的利 益很少被考虑到，这就产生了非公平效应。然而发展中国家的金融机构管理还 不完善，存在竞争力欠缺，在严格的国际规则约束下，难免不利于施展拳脚。 第三，金融监管机构的相互协调还存在有很大的局限性。尽管金融监管协调具 有相当的积极作用，但是，由于协调机制缺乏权威性，对金融机构不能实行那 个强制实施，其作用也是有限的。在我国国内的金融监管的协调中，委托一代 理成本的存在很大的影响作用，因此在协调的过程中难免会损失效率，更严重 的还可能导致协调的无效。而在发达国家的国际监管协调中，协调的效果在很 大程度上取决于各国的自觉行为约束，因此，协调的作用常常是有限的。此外， 各国的金融监管机构的相互协调缺乏，还可能导致急功近利的现象。目前，许 多国家的协调措施的制定是“危机导向 的，目的就是是为了能更好的应急处 理某些金融事件而采取的，也由于委托一代理关系，在对监管机构的监督制度 与评价体系不完善的情况下，监管机构协调也可能会出现急功近利的现象。 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 第3 章我国金融监管政府协调的现状分析 3 1 我国金融监管政府协调现状 事实上，目前我国正在对完善各监管部门之间的协调组织与机制进行着有 益的探索。早在2 0 0 0 年，这个问题就已经引起了有关部门的重视，经国务院批 准，开始建立由中国人民银行、中国证监会、中国保监会参加的“监管联席会 议 制度，这改变了监管机构“各家自扫门前雪”的状况，定期促进银行、保 险、证券、监管部门的交流与合作，有针对性地制定监管措施，促进我国金融 业的规范发展。但此时的联席会议制度只是金融工作会议之前的碰头会，不能 发挥监管协调的实质性职能。 2 0 0 3 年6 月，我国在形成了“一行三会 的金融监管模式后，银监会、证 监会和保监会再度聚首，签订在金融监管方面分工合作的备忘录( 简称“备 忘录) ，建立银监会、证监会、保监会共同参加的经常联系机制和监管联席会 议机制，提出了针对金融控股公司的“主监管人理念，即在“对金融控股公 司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据 其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的 监管，按照业务性质实施分业监管”。对于产业资本投资形成的金融控股集团， “备忘录原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配 合、加强管理”。此外，“备忘录 还提出，银监会、证监会、保监会应与财政 部、中国人民银行密切合作，共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。 第一次监管联席会议于2 0 0 3 年9 月1 8 日召开，确立了对金融控股公司的 主监管制度。三方分工合作的备忘录已讨论通过，不仅明确三方应就重大 监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中的复杂问题进行及时磋 商，同时明确了按季召开联席会议的工作机制。 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 第二次监管联席会议于2 0 0 4 年3 月1 8 日召开，沟通协商的内容为如何贯 彻落实“国九条 。但此后“三会”共同参与的部级联席会议便罕有召开，而 且央行未曾参加过联席会议。 这种监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提 供了便利，但在本质上，只是现行分业监管体制下，加强监管机构之间相互沟 通的权宜之计，不具有法律强制力和决策性质的制度安排，因而不是金融监管 协调的长久之计。近年来，随着联席会议制度、备忘录等形式的协调机制初步 建立，人民银行与三个监管机构之间的协调不断加深，全国性层面上的金融监 管协调机制也开始酝酿，各地也在建立地方层面的金融监管协调机制方面进行 了有益的尝试和探索。据统计，全国已有1 3 个省建立了较为正式的