（行政管理专业论文）财政支出绩效评价指标的现状和问题——基于广州实践的分析.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：格扭 日期：扫i 、啤6 月1 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅。有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：孩、扭导师签名： 日期：加眸6 月1 日日期：立。f 。年 财政支出绩效评价指标的现状和问题 基于广州实践的分析 专业：行政管理 硕士生：张恒 指导教师：牛美丽副教授 摘要 绩效评价是绩效预算实施的主要工具，也是其中的一个程序。而绩效评价又 可以分为财政支出项目绩效评价、部门绩效评价和政府绩效评价三类，它们分别 是绩效预算发展的三个阶段。目前，我国正处于财政支出项目绩效评价的初步发 展阶段。广东省于2 0 0 4 年成立了全国范围内的第一个省级财政支出绩效评价机 构广东省财政厅绩效评价处。而广州市则在2 0 0 5 年正式开始了财政支出绩 效评价的尝试。 财政支出项目绩效评价工作的开展必然涉及到大量的绩效评价指标，然而目 前缺乏对绩效评价指标设定的质量进行考评的理论工具。为了能够对绩效评价指 标体系的质量进行评估，本文在掌握了大量第一手资料的前提下，以s m a r t 原则 作为理论基础构建起了一套对绩效评价指标的质量进行考评的体系。再运用案 例研究法和文献研究法对2 0 0 9 年广州市财政支出项目绩效评价工作中的绩效评 价指标的总体情况和质量状况进行了描述和分析。经过研究，本文发现：首先， 绩效评价指标的导向呈现出了“重投入，轻管理；产出与结果逐步并重”的形势。 其次，通过项目类别和指标导向类别两个维度分别对绩效评价指标进行打分，指 s m a r t 原则是指明确性、可度量性、可实现性、相关性以及时限性五项原则。 i 标质量的情况呈现出了一定的内在契合性。最后，在2 0 0 9 年广州市的绩效评价 实践中，所设指标和相应目标缺乏关联性是普遍存在的问题。 关键词：财政支出绩效评价，绩效评价指标，s m a r t 原则，关联性 i l s t a t u sa n dp r o b l e m sa b o u ti n d i c a t o r so ff i s c a le x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b a s e do np r a c t i c ei ng u a n g z h o u m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z h a n gh e n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f n i um e i l i a bs t r a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sn o t o n l y am a i ni n s t r u m e n tt o i m p l e m e n t p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g , b u ta l s oap r o c e d u r eo fp e r f o r m a n c eb u d g e t i n g , p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nc o u l db ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t sw h i c hc o n t a i nf i s c a le x p e n d i t u r ep r o j e c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，d e p a r t m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n d g o v e m m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，w h i c ha r et h et h r e es t e p st od e v e l o pp e r f o r m a n c eb u d g e t i n g , n o w , w ea r ei np r e l i m i n a r yp h a s eo ff i s c a le x p e n d i t u r ep r o j e c tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n g u a n g d o n g p r o v i n c ee s t a b l i s h e dt h ef i r s tn a t i o n w i d e p r o v i n c i a l d e p a r t m e n to ff i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n2 0 0 4 ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no f f i c eo fg u a n g d o n gp u b l i cf i n a n c ed e p a r t m e n t t h e n ，g u a n g z h o u a t t e m p t e dt os t a r tf i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n2 0 0 5 m a n yi n d i c a t o r so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw i l lb ei n v o l v e di nf i s c a le x p e n d i t u r e p r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b u tn o w , t h e r el a c k st h e o r e t i c a li n s t r u m e n tt o e v a l u a t et h eq u a l i t yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r s i no r d e rt oe v a l u a t et h e q u a l i t yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r s s y s t e m , t h i sa r t i c l et a k e sag r e a td e a lo f f i r s t - h a n dd a t aa sp r e r e q u i s i t ea n de s t a b l i s h e sas e to fs y s t e mt oe v a l u a t et h eq u a l i t yo f i i i p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r sw i t hs m a r t - p r i n c i p l ea si t st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n a f t e rt h a t ，t h ea r t i c l eu s e sc a s es t u d ya n dl i t e r a t u r er e s e a r c hm e t h o d st od e s c r i b ea n d a n a l y z et h eg e n e r a ls t a t u sa n dq u a l i t yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r si n g u a n g z h o u sp r a c t i c eo ff i s c a le x p e n d i t u r ep r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n2 0 0 9 t h r o u g hr e s e a r c h ，t h i sa r t i c l ef i n d st h a tt h ed i r e c t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d i c a t o rt e n d st ob ei n d i f f e r e n tt op r o c e d u r em a n a g e m e n ti n d i c a t o r s ，b u tf o c u s i n go n i 1 1 p u t , o u t c o m ea n dr e s u l ti n d i c a t o r s i th a sa l s of o u n dt h a tt h es t a t u so fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni n d i c a t o r s q u a l i t yh a ss o m ek i n do fc o h e r e n c et h r o u g hm a r k i n gi nt w o d i m e n s i o n sw h i c ha r ep r o j e c tc a t e g o r ya n di n d i c a t o rd i r e c t i o nc a t e g o r y f i n a l l y , t h i s a r t i c l ef i n d saw i d e l yp r o b l e mw h i c hi st h a tt h e r el a c k so fr e l e v a n c eb e t w e e n i n d i c a t o r sa n dg o a l si ng u a n g z h o u sp r a c t i c eo f2 0 0 9 k e yw o r d s ：f i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n d i c a t o ro fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，s m a r t - p r i n c i p l e ，r e l e v a n c e i v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 目勇专v 第一章引言。1 第一节研究问题的提出l 第二节相关文献综述6 第三节分析框架1 2 第四节研究方法18 第二章广州市财政支出绩效评价项目和指标概述2 3 第一节各类项目和绩效评价指标的总体情况：2 3 第二节项目类别和指标导向相结合的二维分析3 0 第三章广州市财政支出绩效评价指标设定的质量3 4 第一节绩效评价指标质量的总体概况3 4 第二节项目类别间绩效评价指标的质量分析3 7 第三节不同导向绩效评价指标的质量分析4 2 第四章广州市的实践对绩效评价指标设置的启示4 7 第一节广州市的实践经验：指标设定遭遇的问题4 7 第二节绩效评价指标问题存在的原因4 8 第三节提高绩效评价指标设定质量的建议4 9 结语5 2 参考文献5 4 后记! ；7 v 第一章引言弟一早ji 画 第一节研究问题的提出 一、研究背景 正当西方国家特别是美国已经建立起了较为完善的公共支出绩效评价理论， 并在公共支出评价的实践中发挥了重要的指导作用之时，我国的财政支出绩效评 价正处于摸着石头过河的阶段，需要合理借鉴西方国家公共支出绩效评价的理论 和经验，并在我国各地具体的实践中不断探索，走符合我国国情的改革路线。 试点开展财政支出绩效评价是为将来推行绩效预算奠定基础。绩效评价是绩 效预算实施的主要工具，是其中的一个程序。而绩效评价又可以分为财政支出项 目绩效评价( 又称作项目绩效评价) 、部门绩效评价和政府绩效评价三类，它们 分别是绩效预算发展的三个阶段( m a r t i n ，2 5 0 ，1 9 9 7 ) 。在本研究中，我们探讨 的是财政支出项目绩效评价( 又称作项目绩效评价) ，财政支出项目绩效评价是 走向绩效预算的起步阶段。目前，财政支出项目绩效评价已经在各个层级政府广 泛推开。在未来的时间里，我国将不断深化支出绩效评价改革，逐步改变组织文 化，完善评估体系，最后将支出绩效评价“前移”到资金分配环节，从而真正建 立起绩效预算体系。在各地的试点中，有以下三点做法是一致的：主要是事后评 价；选取部分部门或者特定项目作为试点，逐步扩大试点范围；以项目支出预算 为主进行考评，基本支出预算暂时未纳入绩效考评( 中国发展研究基金会，2 0 0 8 ) 。 广东省作为中国经济开放以及行政改革的先锋地区，在财政支出绩效评价工 作方面也走在了全国的前面。早在广州市财政局成立绩效评价工作机构并开展财 政支出项目绩效评价之前，广东省财政厅就已经选择了部分项目开展了财政支出 项目绩效评价的试点工作，并于2 0 0 4 年成立了全国范围内第一个省级财政支出 绩效评价机构广东省财政厅绩效评价处。该部门主要负责拟订财政支出绩效 评价相关政策、制度和实施办法：设置财政支出绩效评价指标体系和评价标准， 并具体组织实施财政支出绩效评价工作。随着组织机构的逐步成立，广州市在 2 0 0 5 年正式开始了财政支出绩效评价的尝试。2 0 0 9 年，已经是广州市开展实施 财政支出项目绩效评价工作的第四年，绩效评价工作开展的本身已经不断地得到 完善和规范，并且开始将评价工作逐渐向整个绩效评价工作的上下游进行延伸。 在财政支出绩效评价评价工作中，绩效测量被公认为是其中的重点和难点， 而绩效评价指标的选取则是绩效测量的关键所在。可以说，评价指标面临的挑战 是绩效预算的核心问题( s t r a u s s m a n ，3 2 ，2 0 0 7 ) ，远期结果往往超过预算周期 而难以测量。因此，可以说绩效评价指标的选取对财政支出绩效评价工作的成败 有着极大的影响。而目前在绩效评价工作的实践中，绩效评价指标的设置面临着 一定的困境。 在建立评估程序的过程中，政府必须在将任务留给执行部门及将其委托给中 央机构之间找到折衷的办法。如果由财政部或其他的中央单位来进行评估，那么 支出部门可能会不愿意依照评估结果采取行动。如果各个部门在评估过程中缺乏 既定的利益，它们可以拒绝与评估者进行合作，不提供数据，或者避免在制定预 算和项目决议中使用评估结果。但是，如果在没有强有力的中央引导和约束的情 况下将责任转移给各个部门，将很有可能意味着不会实现多少真正意义上的评估。 但是，与让各个部门在评估过程中享有发言权一样重要的是，大多数部门的自我 评估能力都非常有限。为了承担细致和客观的项目评估任务，政府督促各个部门 认真完成评估过程是非常必要的( s c h i c k ，2 0 0 0 ) 。从希克的这种观点来看，财 政部门在设置绩效评价指标时面临着一定的困难。在个性指标设置的实践中，各 个部门( 或用款单位) 是有着各自的顾虑的。因此，财政部门必须掌握好一个灵 活度，即既不能将个性指标的设置工作完全交给各个部门( 或用款单位) 自行完 成，放任自流；亦不能对各个部门( 或用款单位) 的个性指标设置工作管得太宽 太细，要在放开手脚的基础上对各个部门( 或用款单位) 的指标设置工作进行适 时适当的引导。不然，若放得太宽，各个部门( 或用款单位) 可能会选择设置一 些比较好测量又能较好反映其部门绩效的评价指标；若管理得太严，则可能受到 各个部门( 或用款单位) 的抵制和反抗，使得项目绩效评价工作陷入两难的境地。 因此，笔者选用明确性、可度量性、可实现性、相关性以及时限性五项原则 2 对广州市2 0 0 9 年财政支出项目绩效评价工作中的绩效评价指标设置进行研究， 期望能从具体的实践当中发现问题，为以后的绩效评价指标设定提供一些有益的 经验。具体而言，本研究主要是对绩效评价指标的具体设置情况进行阐述，并在 此基础上进行多角度的分析。 二、研究问题 本研究的核心问题是：以s m a r t 原则为标准，广州市2 0 0 9 年财政支出项目 绩效评价工作中的绩效评价指标体系质量的优劣程度如何? 为了回答这个核心 问题，本研究需要具体探讨的子问题包括： ( 一) 各部门在不同类别的项目中采用什么样的绩效评价指标? l 、基建类项目绩效评价指标设置情况如何? 2 、购置类项目绩效评价指标设置情况如何? 3 、其他类项目绩效评价指标设置情况如何? “ ( - - ) 以s m a r t 原则为评价标准，三类项目绩效评价指标体系质量的优劣程 度如何? 1 、指标本身及其指向是否明确? 嚣 2 、指标是否是可量化、可测量的? 3 、在付出努力的情况下，是否可以获取这些指标所指向的数据? 4 、指标是否经过论证证明其与绩效目标相关联并且切实可行? 5 、指标的完成是否有一定的时间限制? ( 三) 指标的设定有哪些问题? 1 、从项目类别看，有什么问题? 2 、从部门角度看，又有什么问题? 3 、是什么原因造成了这些问题的? 五项原则并称为“s m a r t 原则”，后面统称为“s m a r t 原则”。 3 ( 四) 怎样进一步完善和提高财政支出项目绩效评价工作中的绩效评价指标 体系及其质量? 1 、广州市2 0 0 9 年财政支出项目的绩效评价指标设置的情况带来了哪些实践 经验? 2 、从实践经验来看，如何更好地进行财政支出项目的绩效评价指标体系的 构建? 三、核心概念的界定 ( 一) 绩效评价指标 财政支出绩效评价指标是反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数 值，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性，揭示财政支出存 在问题的重要量化手段( 朱志刚，2 0 0 3 ) 。它是构建财政支出绩效评价体系的主 要组成部分，是财政支出绩效评价工作得以进行的载体，对于财政支出绩效评价 工作的开展有着重要意义。 根据财政支出绩效评价工作的主体和客体不同，绩效评价指标可以分为以下 四个层次：财政支出项目绩效评价指标、单位财政支出绩效评价指标、部门财政 支出绩效评价指标和综合绩效评价指标。在本文当中，所涉及到的绩效评价指标 具体是指财政支出项目绩效评价指标体系中的共性指标和个性指标。 ( 二) 个性指标 根据广东省财政支出绩效评价指标体系的描述，个性( 选定) 指标是在确定 具体评价对象后，通过了解、收集相关信息、资料，结合评价对象不同特点和财 政支出具体目标来设置( 选定) 的特定指标，包括绩效指标和修正指标，其中绩 效指标按照财政支出的功能划分为九大类指标。本研究中，个性指标特指绩效指 标，并不包括修正指标。 四、研究意义 2 0 世纪8 0 年代以来，在世界范围内兴起的公共管理改革浪潮中，以新西兰、 澳大利亚和美国为代表的o e c d 国家，对以投入为重点的预算管理模式进行改革， 4 开始实行以产出和结果为导向的绩效预算，这已成为了国际预算管理改革的新趋 势。而中国目前现代预算制度尚未完善，实施绩效预算所需条件尚不具备，正从 地方政府财政支出项目绩效评价入手对绩效预算改革进行摸索。目前国际上关于 绩效预算的研究更多的还是将研究的焦点集中于西方发达国家即预算改革已经 取得了一定成就的国家，对中国所处的境况以及在预算改革中面临的问题研究得 很少；在国内，相关研究同样较为匮乏，在绩效评价指标方面，其主要关注点集 中在对指标体系构建的理论探讨。而对于构建的绩效评价指标体系质量如何的相 关理论以及实证研究少之又少，但在实际工作中，指标的质量几乎可以决定项目 的绩效信息是否有效，这对以后的项目资金分配决策有着一定的指导作用。这个 领域的理论有待学者们的进一步探讨，本文尝试从实证研究的角度做出努力。 迄今为止还没有一个国家的政府制订出以业绩为导向的、直接将项目结果和 预算分配联系起来的预算制度，尽管有几个国家( 澳大利亚、新西兰、瑞典和其 他国家) 已经取得了重大的进展( s c h i c k ，2 0 0 0 ) 。 中国地方政府财政支出项目绩效评价工作开展的时间不长，在这个方面积累 的经验自然不多。研究者在参与财政支出项目绩效评价工作的过程中体会到：部 分项目的绩效评价指标比较难于进行量化，并且难以对绩效目标进行清晰的反映。 这些都影响着绩效评价指标的质量。从总体上来说，绩效评估是实现绩效预算的 关键手段和中心环节。绩效预算的主要难点是绩效评价体系的构建。要对预算的 绩效进行预测和评估，就必须针对评估对象构建一个合身合用的绩效评价体系。 这项工作涉及到产出和后果的界定、指标体系的建构、投入与效果之间的因果关 系分析、评估结果分析及应用等复杂问题( 朱春奎，2 0 0 7 ) 。之所以如此困难的 原因之一是对结果进行衡量是非常昂贵的并且很难实际应用。与深入衡量项目运 作和结果的评估相反，对结果的衡量用相对来说很少的几个因素( 通常是可量化 的因素) ，来表现某个项目对公共目标所作贡献的关键方面。从一个拥有多个( 而 且有时互相矛盾) 目标的复杂的项目提取几个衡量指标，或者设计出可以公正地 说明有助于被观察的结果的多种因素( 某些可能在政府的控制范围之外) 的衡量 方法，是较为困难的( s c h i c k ，2 0 0 0 ) 。从这里我们可以看出，在实践中要设计 出高质量的绩效评价指标是比较困难的。 本研究的实践意义就在于通过研究绩效评价实践中指标的质量，了解目前绩 效评价指标设置存在的一些问题并为如何建立更好的绩效评价指标体系提供一 些思路，以帮助财政部门能更好地了解财政资金使用的绩效信息，进而在预算过 程中拥有更多的话语权和主动权；通过对各个部门的指导，使得之后的财政支出 项目开展真正的做到有的放矢，避免和减少出现“钱花不出去”和“年底突击花 钱的现象，同时也为其他地方政府开展财政支出项目绩效评价工作提供了可资 借鉴的经验。 第二节相关文献综述 一、绩效测量与指标：绩效评价的重点和难点 将预算与政府绩效挂钩的难点之一是如何测定政府绩效。而在广州市的财政 支出项目绩效评价实际工作中，绩效测量与指标问题是影响绩效信息反馈的重点 和难点，它们影响着整个财政支出项目绩效评价工作。 测量方法的设计是绩效预算中一个难操作但又非常重要的部分。凯莉( k e l l y ) 和瑞文巴克( r i v e n b a r k ) 认为，测量方法选择的重要性体现在它们与项目目标 直接相关。基于一个多方达成一致的项目目标的行动和服务容易被测量，而另外 一些行动和服务难于测量的原因在于项目目标上的分歧。因此在预算过程中赢得 被参与者所一致接受的测量方法通常是有难度的。由于产出和效率比结果更容易 被测量，所以在项目预算中测量产出和效率远远比测量结果更频繁地得到运用 ( l a u t h ，2 0 0 7 ) 。对于这样的问题，国内学者也有所认识。政府部门的目标是多 元的，他们的多元评价指标要比私营公司的业绩更难评估( 蓝志勇，8 1 ，2 0 0 7 ) 。 在财政支出项目绩效评价的实践中，由于政府部门的多元目标，使得他们的项目 目标也趋向于多元化，绩效评价体系中的指标和目标同样难以设定和评估。 政府绩效评价指标本质上指明的是从哪几个方面和哪些点上去衡量政府绩 效，同时也说明了政府绩效的可量化方面和不可量化方面。因此，一旦政府将绩 效评价指标确定下来，当人们了解了财政支出项目绩效评价指标体系时，也就可 以把财政支出合理性指标测定与政府行政效果对应起来。从操作层面上讲，财政 6 支出项目绩效评价体系，不仅仅是对财政支出情况进行评价和监督，它的根本意 义是要以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，也就是考核政府 提供的公共产品或公共服务的数量、质量以及成本。正因为财政支出项目绩效评 价体系有着这样的功能，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出项目绩效评价， 就很难全方位地反映出财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出 项目绩效评价体系，是一项以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形 成的管理公共产品和公共服务提供的制度( 贾康，2 0 0 7 ) 。 由于绩效评价指标不仅关系到绩效评价活动的实质性开展，也关系到评价对 象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象 未来的发展方向，因而构建科学合理的公共项目绩效评价指标体系就显得非常重 要。从公共项目的定义来看，公共项目是指为了满足社会公众需要，生产或提供 公共物品( 包括服务) 的项目，具有非营利性、非排他性、非竞争性等共性特征， 这些特征为其绩效评价指标体系提供了突破口，如评价指标在关注经济性的同时 需要注重效果性和公平性等；从公共项目绩效形成机理来看，不同类型公共项目 最终成果形式存在一定的差异，但其实施过程涉及到的诸多要素具有较大相似性， 如建设资金主要来源、项目组织机构设立、利益相关方参与和配合等。综合这两 方面因素考虑，不同类型的公共项目边界清晰，同时又具有较强的可比性，因此 可以寻求一套比较通用的模式来反映公共项目绩效形成机理，进而构建与之相对 应的绩效评价指标体系( 吴建南、章磊等，2 0 0 9 ) 。 二、设定怎样的指标 在美国，何达基( 2 0 0 5 ) 对美国最大的3 0 个城市的预算资料进行了实证研 究，分析了包含在2 1 5 个城市项目之中的4 8 0 0 多个评价指标。他发现对产出的 测量大概占5 3 7 ，结果的测量指标只有不到2 0 ，但这已经是有很大改进了。 据1 9 9 4 年的政府预算委员会的统计，当时有关产出的测量占7 0 ( 何达基，1 3 9 ， 2 0 0 7 ) 。这个时间刚好是g p r a ( 政府绩效和成果法案) 颁布实施仅一年的时候， 政府当时非常倾向于测量产出，其远胜于对结果的测量。 在预算改革先行者新西兰，为了改进结果信息的质量，新西兰推行了一个被 称之为“政策建议过程”的制度。政策建议的主要作用是识别问题所在并提出解 7 决方案，这通常要涉及产出如何贡献于预期的结果。为了改进结果信息的质量， 新西兰政府在结果为主的管理中运用了以下指标：状态指标( s t a t ei n d i c a t o r ) 、 效果指标( e f f e c t i v e n e s si n d i c a t o r ) 、风险指标( r i s ki n d i c a t o r ) 。状态指标 提供了关于现实状况的信息，帮助政策制定者和决策者发现比较严重的问题，从 而指导优先性顺序。效果指标用于测量某一项政府干预的成功与否。风险指标提 供关于政府干预的主要领域的信息( 牛美丽、马骏，2 0 0 6 ) 。 对于绩效测量与指标，国外学者还有这样一类意见。朱恩斯( j u l n e s ) 和霍 尔泽( h o l z e r ) 认为绩效测量是对项目结果进行的数据收集，一个典型的绩效测 量系统是以项目目标为基础的。数据以指标的形式进行收集，他们将指标划分为 五类，分别是工作量指标( 公众对服务的需求量) 、投入指标( 用于服务提供的 资源) 、产出指标、结果指标( 满意公民人数占到公民总数的百分比) 、效率指标 ( 投入产出比) ( p a t r i ad el a n c e rj u l n e s m a r ch o l z e r ，2 0 0 8 ) 。 顺着国外学者的思路，国内有研究者指出，根据公共支出绩效评价的特殊性， 能全面有效度量一般公共支出绩效的指标体系应分两层：第一层次就是四类初始 指标，即投入类指标、过程类指标、产出类指标和结果类指标；由于初始指标无 法直接度量公共支出绩效，所以在这些初始指标的基础上又应构建第二层次的指 标，也称终极指标，即效益性指标、效率性指标和有效性指标或称效力性指标( 李 永友，2 0 0 5 ) 。 从实践界制定的评价指标内容方面看，大部分实践者建立的评价指标体系主 要侧重于对项目绩效进行合规性、经济性、效率性三方面的考评，而缺乏一些反 映项目效果性、公平性的指标，这就导致了难以反映公共项目真实绩效水平等一 系列问题。上述诸多不足在一定程度上可以归咎于对公共项目实施中涉及到的诸 多要素及相互关系缺乏清晰梳理，导致不能有效明晰地了解项目绩效形成机理进 而影响了设计绩效评价指标体系( 吴建南、章磊等，2 0 0 9 ) 。 三、怎样设定指标 要思考如何设定指标这样一个问题，我们首先要了解评价指标设置所要遵循 的一般原则，从而做到有的放矢；之后我们就需要思考影响评价指标设置的因素 有哪些，以及这些因素是如何影响考评指标设置的，也就是说我们要去了解设定 项目绩效评价指标的内在机制。 ( 一) 绩效评价指标设置的一般分类原则 1 、“3 e ”原则。它是指经济性、效率性和有效性。“3 e ”原则是财政支出项 目绩效评价的基本原则，在西方国家得到了广泛的应用，在世纪的绩效评价过程 中，通常都以“3 e ”指标为关键性的思考主轴。在经济性指标内考虑成本与资源， 在效率性指标内考虑资源与产出，在有效性指标内考虑产出与结果( 经济合作与 发展组织，2 0 0 1 ) 。 2 、投入产出法。西方国家在评价公共部门或公共项目绩效时常用投入 产出法进行分析，在实际操作中简便易行，值得借鉴。其评价内容通常包括 投入指标、产出指标、结果指标、效率指标、效能指标、质量指标等( 经济合作 与发展组织，2 0 0 1 ) 。 3 、世界银行项目后评价。世行对支出项目评价不设固定指标，评价指标的 设置是视不同项目而采用不同指标，但一般应包括以下基本内容：投入性指标、 行为性指标、产出性指标、成效性指标、影响性指标等( 经济合作与发展组织， 2 0 0 1 ) 。 4 、投资项目后评价。借鉴世界银行后评价经验，原国家计委颁布了投资项 目后评价办法，评价内容包括：目标评价、实施过程评价、效益评价、影响评价 和持续性评价等五个方面( 经济合作与发展组织，2 0 0 1 ) 。 5 、教科文项目评价。此方法是由财政部颁布的，用于中央教科文部门项目 绩效考评，评价的内容分为业务考评和财务考评。业务考评内容主要包括：立项 目标完成程度、目标完成的可能性、立项目标的合理性、项目验收的有效性、项 目组织管理水平、项目的经济效益、项目的社会效益、项目的可持续影响等。财 务考评内容主要包括：资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理 状况等( 经济合作与发展组织，2 0 0 1 ) 。 ( - - - ) 设定公共项目绩效评价指标的内在机制 公共项目从本质上讲是由政府提供的、满足社会公众需求的、弥补市场失灵 的公共物品。由于公共项目建设资金来源于财政，并通过契约形式进行项目运作， 因此公共项目的委托代理关系比私人项目的委托链条要复杂许多。同时因为公共 9 项目的所有人为社会公众，其将项目监督权力授予其选出的人大代表，由此可见 社会公众是作为初始委托人通过人大委员会授权政府进行公共项目的投资和管 理。但在一般情况下，政府需要授权委托各级政府职能部门进行组织实施，并最 终由其作为委托人选择和确定参与公共项目建设的实施单位。通过对公共项目中 存在的多重委托代理关系进行分析，可以比较清晰地发现公共项目在建设过程中 涉及了不同层次、不同形式的利益相关方，这些利益相关方围绕公共项目的建设 进而构成了相互关系。然而由于这些利益相关方在公共项目建设中以形式多样的 角色直接或间接地参与到公共项目建设的过程当中，有的直接以组织者的身份对 项目进行管理，有的间接参与项目建设，还有的直接接受公共项目提供的服务等 等，这些利益相关方会不同程度地影响公共项目建设的绩效水平。因此，在构建 公共项目绩效评价指标体系时，应比较系统地考虑并梳理利益相关方在项目建设 过程中的一些关键性活动，才能找出真正反映公共项目绩效水平的关键性指标。 通过对公共项目绩效形成机理的分析，能够梳理公共项目建设过程中各活动的因 果关系，找出影响项目绩效的关键影响因素，并能以此为依据设计出绩效评价指 标体系( 吴建南，2 0 0 9 ) 。 四、研究述评 ( 一) 缺乏对以结果为导向的绩效评价指标设置的研究 从研究的结论来看，现有的研究从各自不同的角度对绩效评价指标设置及其 指导原则进行了探寻，考虑到了影响绩效评价指标设置的各种因素，并将评价指 标的设置涉及到了绩效评价工作的各个环节。但是，对于项目产出性指标设置的 研究远远多于对项目绩效结果指标设置的思考。尽管设置能反映项目绩效结果的 指标存在一定的困难，这也是研究者们为何偏好于研究产出性指标设置的原因， 但反映绩效结果的指标毕竟和进行绩效评价的初衷更为接近即它能够更加直接 的反映出项目绩效目标的实现程度。对以结果为导向的绩效评价指标设置的研究， 这或许应该成为研究者们未来工作的努力方向。 ( - - ) 对于绩效评价指标设置的公平性原则重视不足 目前的不少研究热衷于对绩效评价指标进行分类，之后再在各个指标类别下 1 0 进行具体的绩效评价指标设置。从这些分类中不难发现，研究者们大多将绩效评 价指标归入到项目的投入、过程、产出等各个阶段，重点考评项目的实施过程、 效率、产出以及影响等方面。然而，公共项目作为政府提供公共产品和公共服务 的一种形式除了需要注重其效率和效益，还必须关注其公平性，这是由公共项目 的性质和目的所决定的。在我国目前经济、政治背景之下，公共项目的实施以“效 率优先、兼顾公平 为原则，对公共项目绩效的评价也应如此。因此，对于绩效 评价指标设置的公平性原则需要更多的重视。 ( 三) 缺乏实证研究 从研究方法上看，国内的文献情况可以反映出来，我国公共预算的研究方法 比较单一，大多是进行整体宏观性的分析，忽视了对这个学科内的细节进行研究； 另外，国内的研究往往是重视规范分析研究，而忽视了实证研究方法，这使得研 究大多是静态的，缺乏动态分析。许多文章采用简单的文献分析或文献引用方法， 没有经过实地调查就大加论述，容易造成探讨的问题过于空洞，理论脱离实际， 或者造成研究的重复，不能给该研究领域的知识积累做出贡献。另外，不少经验 研究选择单一的个案作为研究的对象，并通过对该个案的观察和分析得出结论， 并以此作为绩效评价指标设置的一般理论。这样有把问题简单化、片面化的嫌疑， 缺少对比分析。我国的公共预算处于改革的风口浪尖，研究者难以进入政府对真 实的实施过程进行全面地观察是实证研究缺乏的重要原因之一。 为了弥补现有研究的一些不足和缺陷，本研究将广州市2 0 0 9 年财政支出项 目绩效评价工作当中来自3 9 个部门1 8 3 个项目的1 0 5 3 项绩效评价指标划分成为 投入指标、活动指标、产出指标和结果指标四类，在此基础上致力于通过s m a r t 原则对逐项指标进行分析，重点探讨在目前绩效评价工作当中财政支出项目绩效 评价指标设置所遇到的问题，并对其背后的原因从项目类别、部门类别、指标导 向等多个角度进行解释，分析不同部门或者同一部门的不同项目何以设置质量各 异的绩效评价指标，最后由分析所得的原因对财政支出项目绩效评价指标的设置 提出一些建议。 五、本研究的创新点 本研究可能的创新点在于：通过亲身参与的方式获取了广州市2 0 0 9 年财政 支出项目绩效评价工作中关于绩效评价指标体系的第一手资料，并在此基础上以 s m r a t 原则作为评价标准来分析绩效评价指标体系当中绩效评价指标的设置问 题。从绩效评价的实际运作出发然后回归到应然的实践当中去，具有较强的说服 力。 第三节分析框架 一、s m a r t 原则的一般含义 本研究选用s m a r t 原则作为分析框架，s m a r t 原则最早应用于目标管理领域， s m a r t 是由5 个英文单词首字母的缩写合并而成的。在其原本的含义当中， s p e c i f i c 是指目标的设定必须是具体的；m e a s u r a b l e 是指目标所涉及的内容必 二、财政支出绩效评价指标的分类 投入、活动、产出和结果，是绩效管理和预算概念框架中最基本的概念 ( r o b i n s o n ，2 0 0 7 ) 。本研究以此为分类标准，对所涉及的绩效评价指标进行分 类，即分为投入指标、活动指标、产出指标以及结果指标，需要注意的是，这里 对绩效评价指标的分类是站在政府部门的角度进行的，因为站在不同角度对绩效 指标进行分类可能得出不同甚至于完全相反的结果。 投入指标，是指反映出为了提供给某个单位( 部门) 或者社会公众某些物品 或者某种服务而耗费的人力、物力、财力等资源的指标。在本研究中，主要是以 财政资金的投入指标为主，另外，还有人力或物力等方面的投入指标。主要包括 的绩效评价指标有：财政支出预算完成率、支出预算完成增长率、项目预算完成 率、项目支出节支率、部门分配资金安排率、固定资产利用率、政府采购节支率、 资金到位率、项目合同资金使用率、资金节省率、项目预算核减率、各类支出权 重、资金使用契合率、财政资金投入乘数、资金计划落实率、建设单位管理费占 项目概算金额的比例等适用范围较广的指标以及网络建设资金占有率、服务每次 进馆读者的平均成本、每次图书资料流通的平均成本、科技人员人均科研费用、 高学历人才比例、高职称人才比例、科研人员队伍稳定率、研发费用强度、培训 费占项目经费比重等指标。 o 活动指标，是指反映出为了实现项目目标而从事相关活动或事务情况的指标。 在本研究中，主要包括的活动指标有：项目的具体实施情况，具体有立项和批复 情况、实施情况、项目调整情况、管理情况以及完成情况等指标。 产出指标，是指能够反映项目部分完成或者全部完成之后所产出或提供的产 品或服务的数量或者质量的指标。具体而言，这里的产出指标规定为主要包括以 下两种：1 、产出数量指标；产出数量指标描述公共产品和服务的数量，通过这 类指标的历史比较可以反映出工作的变动性或稳定性。要根据所承担的政府职能 性质以及绩效目标定义产出数量的计量单位，测度、衡量公共产品和服务的多少。 2 、产出质量指标；产出质量指标描述公共产品或服务达到的标准、水平和效果， 反映执行过程中对质量的控制和对预算制度的执行情况，应根据公众对公共产品 或服务的期望水平定义产出质量指标，包括财政资金的使用是否存在浪费、产品 和服务标准、公众关注点、与服务有关的时间问题等。在本研究中，主要包括的 1 3 产出指标有：工程质量合格率、工程项目完成率、项目建成投产率、项目成功率、 项目完成率、支出效果率、工程形象进度等指标。 结果指标，是指那些能够反映对服务对象或者社会公众具有重要意义的物品 或者服务所带来的影响的指标。结果指标一般包括：l 、效果指标；效果指标反 映公共产品或服务对社会或公众的最终影响情况，包括经济效益、社会效益、环 境效益、可持续影响等。效果指标与产出指标的区别在于，效果指标用于衡量通 过公共产品或服务，社会或公众得到哪些受益；产出指标侧重衡量提供的公共产 品或服务的具体情况。2 、服务对象满意度指标；服务对象满意度指标反映服务 对象对公共产品和服务的满意程度。在本研究中，主要包括的结果性指标有：行 车交通量增长率、节能分析结果、行车速度提高率、交通流量增长率、养护费用 降低率、交通事故降低率、群众满意度等指标。 三、分析框架的应用 在本研究当中，笔者结合所掌握数据的实际情况以及研究的需要，对s m a r t 原则进行了具体化，在一定程度上赋予其新的评价含义。对于前文提及的四类财 政支出绩效评价指标，在s m a r t 原则的每个维度上本研究也作了有具体的要求。 ( 一) s m a r t 原则对四类指标的具体要求 本研究将s m a r t 原则对投入指标、活动指标、产出指标、结果指标四类指标 在五个维度上的要求进行了细化和统一，具体内容如图i - i 所示： 1 4 图卜ls m a r t 原则的具体要求 对于s 标准即绩效评价指标的设置是否明确，本研究将其限定于考评各个项 目的自评资料当中是否对其所设置的绩效评价指标进行了明确的说明，即是否运 用了文字、数字或者公式等形式对其进行清晰的解释。 对于m 标准即可度量性标准，本研究将其限定于考评某个绩效评价指标所反 映的内容能否量化成为具体的数据。从这个维度来说，笔者选择考评在各个项目 的自评资料中，是否含有对其所设的绩效评价指标进行数量化描述的部分；另外，