（行政管理专业论文）辽宁省公益类科研机构改革政策研究.pdf

东北夫学硕士学住论文 摘要 摘要 公益类科研机构是以推进技术进步为宗旨，向社会提供公共技术和服务为目 标，不以营利为目的，从事以社会效益为主的科学研究、技术咨询等活动的一类 科研机构。通过该机构的工作，形成全社会共享的技术基础设施和资源体系，这 些设施和体系是经济发展和科技进步的重要基础，是国家实现可持续发展的重要 保障。然而，在长期计划经济体制的束缚下，我国这类科研机构存在诸多问题， 已经难以适应市场经济体制的发展需要。因此，公益类科研机构改革是一项具有 重大理论意义和现实意义的研究课题。 本文概述了科研机构的概念和分类，分析了公益类科研机构的特征、职能和 作用，阐述了公益类科研机构改革的理论依据及改革的意义。介绍了美国和日本 等发达国家发展公益类科研机构的相关政策，介绍了宁夏、广东等省公益类科研 机构改革的相关情况和制定的政策。重点分析和研究了辽宁省公益型科研机构改 革的现状及存在的问题及问题产生的原因。在此基础上，提出了推进辽宁省公益 类科研机构改革的政策建议：第一，完善宏观管理制度，从法律形式、评价机制、 预算机制三方面完善科技宏观管理体制；第二，合理处理产权关系，产权设计要 多样化，资产处置要科学化：第三，完善税收政策，改革后的不同组织制度的科 研机构要实行不同的税收政策，给以一定的免税优惠；第四，改革人事政策：第 五，完善社会保障体系；第六，制定优惠的金融政策。 关键词：公益类科研机构；非营利性科研机构：政策 东北大学硕士学位论文 a b s t r a t c t a b s t r a c t t h es c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o nf o rp u b l i cs e r v i c ei sak i n do fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o n w h i c hi se n g a g e dt h ep u b l i ca c t i v i t i e so fs c i e n c es t u d ya n dt e c h n i c a lc o n s u l t a t i o n i ti sd o n en o tf o r p r o f i tb u t f o r s o c i a lb e n e f i t i tp r o v i d e sp u b l i ct e c h n o l o g ya n d s e r v i c et om a k ep r o g r e s si n t e c h n o l o g y b yt h ew o r ko fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o nf o rp u b l i cs e r v i c e ，t h e r ew o u l db eb a s i c t e c h n o l o g ye s t a b l i s h m e n ta n dr e s o u r c es y s t e ms h a r e db yt o t a ls o c i a l ，w h i c hi st h ei m p o r t a n tb a s i so f e c o n o m yd e v e l o p m e n ta n ds c i e n c et e c h n o l o g yp r o g r e s s i ti sa l s ot h ei m p o r t a n ts e c u r i t yt o t h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y h o w e v e r ，b e c a u s eo ft h el i m i t so fp l a ne c o n o m y , t h e s c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o no fo u rc o u n t r ye x i s t sm a n yq u e s t i o n sa n di ti sd i f f i c u l t yt of i tt h en e e d o fm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h es t u d yo nt h er e f o r mo fs c i e n c e r e s e a r c h o r g a n i z a t i o nf o rp u b l i cs e r v i c eh a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lm e a n i n g t h et h e s i ss u m m a r i z e st h ec o n c e p ta n dt h ec l a s s i f i c a t i o no fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o n ， a n a l y s e st h ec h a r a c t e r i s t i c s ，f u n c t i o n sa n de f f e c t so fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o n ，e x p o u n d st h e t h e o r e t i c a lb a s e sa n ds i g n i f i c a t i o n so f t h er e f o r mo fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o nf o rp u b l i cs e r v i c e ， i n t r o d u c e st h er e l a t e dp o l i c i e so fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o nf o rp u b l i cs e r v i c ei nt h ed e v e l o p e d c o u n t r i e s ，u s a ，j a p a ne t c a n dt h er e l a t e dc o n d i t i o n sa n dp o l i c i e so f t h er e f o r mo f s c i e n c er e s e a r c h o r g a n i z a t i o nf o rp u b l i cs e r v i c ei nn i n g x i ap r o v i n c ea n dg u a n g d o n gp r o v i n c e t h ea u t h o re m p h a s i s a n a l y s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h eq u e s t i o n so ft h er e f o r mo fs c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o nf o r p u b l i cs e r v i c ei nl i a o n i n gp r o v i n c e ，a n ds t u d i e st h er e a s o n so f t h eq u e s t i o n s o nt h eb a s i so ft h e a b o v e ，a u t h o rp r o v i d e st h ep o l i c y a d v i c e sf o ra c c e l e r a t i n gt h er e f o r mo fs c i e n c er e s e a r c h o r g a n i z a t i o nf o rp u b l i c s e r v i c ei nl i a o n i n gp r o v i n c e t h ea d v i c e si n c l u d e ：1 p e r f e c t i n gt h e m a c r o - m a n a g e m e n ts y s t e m i ts h o u l db ep e r f e c t e di nt h ef o r mo fl a w , e v a l u a t i o ns y s t e ma n db u d g e t s y s t e m 2 r a t i o n a l l yd e a l i n gw i t ht h er e l a t i o no fp r o p e r t yr i g h t t h ed e s i g no fp r o p e r t yr i g h ts h o u l d b ed i v e r s i f i c a t i o na n dt h et r e a t m e n to f a s s e ts h o u l db es c i e n t i f i c 3 p e r f e c t i n gt h ep o l i c yo f t a x a f t e r r e f o r m i n g ，t h et a xp o l i c yo f d i f f e r e n tp a r to f s c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o ns h o u l db ed i f f e r e n t - s o m e s h o u l db eg i v e nf r e e t a xp o l i c y 4 r e f o r m i n gt h ep e r s o n a lp o l i c y , 5 p e r f e c t i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 6 e s t a b l i s h i n gt h ef a v o r a b l ef i n a n c ep o l i c y , 一i i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a t c t k e y w o r d s ：s c i e n c er e s e a r c ho r g a n i z a t i o n f o r p u b l i cs e r v i c e ；n o n p r o f i ts c i e n c er e s e a r c h o r g a n i z a t i o n ：p o l i c y i v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：繁爪雄 f 日期：冲古冬；月确 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学住论文 第一章公益类科研机构的基本理论 第一章公益类科研机构的基本理论 1 1 公益类科研机构概述 1 1 1 科研机构的涵义 我国的科研机构泛指从事关于自然、社会和思维等知识体系研究工作的组织 机构，通常称研究院、研究所或研究开发中心，其任务是揭示事物发展的客观规 律，探索客观真理，作为人们改造世界的指南。 按不同的划分标准，可将科研机构分为多种类别体系。 第一，以核心能力为标准 以科研机构的核心能力为划分标准，可将科研机构分为公益类科研机构和技 术开发类科研机构。其中，公益类科研机构又可分为基础研究类科研机构、应用 研究类科研机构和社会公益类( 技术认证、质量监督、公共服务等) 科研机构； 技术开发类科研机构主要指试验发展类科研机构。 第二，以举办者为标准 按科研机构举办者的不同，可将科研机构划分为政府属科研机构、高校属科 研机构、企业属科研机构和民间科研机构。其中，政府属科研机构又可分为国务 院属科研机构( 中科院) 、部委属科研机构、地方属科研机构。 第三，以业务范围为标准 按科研机构所从事的专业范围不同，可将科研机构划分为国家级大型综合性 科研机构、行业部门属专业综合性科研机构和专业性科研机构。其中，前两种的 相似之处在于都下辖有多个研究所、实验室，不同之处在于国家级大型综合性科 研机构的研究领域的范围是跨行业的，而行业部门属科研机构则主要从事与特定 行业或特定部门相关的特定专业或特定领域的综合性研究；专业性科研机构相对 于前两种科研机构而言，其业务的专业性更强，如专业研究所、专业实验室、各 类科研仪器设备中心、检测中心等。 本文采用第一种划分办法，即以核心能力为标准，将科研机构划分为技术开 发类科研机构和公益类科研机构。 东北大学硕士学位论文 第一章公益类科研机构的基本理论 1 1 2 公益类科研机构的涵义 公益类科研机构是以推进技术进步为宗旨，向社会提供公共技术和服务为目 标，不以营利为目的，从事以社会效益为主的科学研究、技术咨询等活动，是对 “社会公共事业、技术基础，农业科学研究类型的”科研机构的统称“3 。 各个国家由于其公益类科研机构的发展轨迹和模式不同，对于公益类科研机 构的外延的界定略有差异，这与该国的政府职能和科技政策有密切的关系。 根据1 9 8 6 年3 月原国家科委颁布的单位分类的暂行规定中我国公益类科 研机构的外延主要分三方面； 第一，从事社会公益事业，如医药卫生、劳动保护，计划生育，灾害防治、 环境科学等； 第二，技术基础工作，如情报，标准，计量，观测等： 第三，农业科学研究工作。 儿从事三方面之一的单位，即属公益类科研机构。但从一些研究成果当中可 以看出，目前公益类科研机构的外延有逐步扩大的趋势，这也是经济发展的必然 趋势。 1 1 3 公益类科研机构的宗旨 公益类科研机构是以推迸技术进步为宗旨。加快技术进步的步伐，增强技术 创新的能力和构建技术创新的管理机制，推动其研究领域内的科技进展和积累前 瞻性科学研究的成果，为其它科研组织提供技术基础支持，促进国家整体公共事 业水平提高，是公益类科研机构的主要任务。 1 1 4 公益类科研机构的显著特征 一般科研机构可分为公益类科研机构和开发类科研机构，公益类科研机构与 开发类科研机构相比具有显著的特征： 第一，公麸利益性 公益类科研机构的典型特征是公共利益性，公益类科研机构的科研成果往往 都是关系到国计民生和全体公民利益的重大的和前瞻性的研究，这与开发类科研 机构以实现市场经济目标的研究有很大不同。 第二，非营利性 一1 一 东北大学硕士学位论文第一章公益类科研机构的基本理论 公益类科研机构提供的科研成果和其研究的领域一般都需要政府长期的或大 规模的投入，其研究活动往往集中在一些经济回报率低，成果产出周期较长或不 能直接创造经济效益的项目上。这就决定了公益类科研机构不能以追求利润为出 发点，必须以社会利益为主进行研究工作，这正是非营利性的典型特征。 1 2 公益类科研机构的职能与作用 1 2 1 公益类科研机构的政治功能 有利于国家的稳定与发展。公益类科研机构的研究领域涉及社会公共事业， 技术基础和农业科学研究工作。这些领域都是与国家和社会以及公民个人利益息 息相关的，如医药卫生、劳动保护、计划生育、灾害防治、环境科学的研究，为 国家的正常运行提供基本的保证，其研究水平是一个国家基本的科技发展水平和 社会文明程度的表现。 有利于提高国家的综合竞争力。世界各国的竞争就是综合国力的竞争，也就 是一个国家的科技实力和发展潜力的竞争，公益类科研机构的发展不仅促进本领 域研究的成功进行，更为其它科研组织提供公共技术基础和技术服务，这对提高 国家的民族素质，增强我国科技创新的实力具有重要的作用。 完善政府职能。公益类科研机构为政府和社会提供市场所不愿意提供的公共 物品( 科技成果) ，如气象，农业技术等。这是其生存的基本保障，也是政府完善 其政府职能的有力保障。 1 2 2 公益类科研机构的经济功能 有利于科技资源的合理配置。公益类科研机构提供的公共技术和技术服务会 有力地影响到其它研究领域的开展和完善，使各种科技资源能够有效地利用和流 通，使有限的科技资源转化成无限的科技创新思想和经济效益。 有利于区域经济的发展。公益类科研机构的发展是该地区技术发展的基础， 其研究虽然不能像开发类科研机构那样可以在短期内获得明显的收益或提高某项 技术的等级，但其研究成果可以决定一个地区的技术积累和发展的潜力，而这种 基础就决定了一个地区经济发展的后劲。 促进技术创新体系的完善与优化。公益型科研机构在国家科技创新体系中发 挥着不可替代的基础性和支撑性的作用。公益型科研机构承担的科研和科技基础 苎圭查堂堡主堂堡堕查 苎二主坌垒壅翌堡燮竺叁查堡垒 性工作，主要服务于社会效益显著而经济效益较低的行业或事业。通过此类机构 的工作，形成全社会共享的技术基础设施和资源体系，这些设施和体系是经济发 展和科技进步的重要基础，是国家实现可持续发展的重要保障。公益类科研机构 提供的公共技术和技术基础为其他类科研组织提供技术基础的成果和评估的手 段，促进整个科研机构体系的功能的完善，为整个国家的技术刨新体系提供技术 基础和潜在的能量和动力。 1 3 公益类科研机构改革的理论依据 1 3 1 科学学理论 我国科技体制改革自1 9 8 5 年开始，以促进科技与经济结合为目标，主要围绕 以下内容进行：是改革科技运行机制和管理制度，措施是削减科研机构的事业 费，对科技计划实行有偿使用。与此同时，扩大科研机构自主权，建立院所长负 责制和承包责任制；二是调整组织结构，措施是推动独立科研机构进入企业或企 业集团；三是开拓技术市场，推动技术成果商品化、产业化。经过近二十年的改 革，确实取得了很大的成效。目前，我国开发类科研机构的企业化转制工作已完 成，公益类科研机构改革也进入全面实施阶段。但是公益类科研机构的情况比较 复杂，改革基础相对薄弱，弊病相对较多，科技与经济脱节的状况并没有根本改 善，科技力量部门分割状况依然存在，科研机构短期行为比较普遍，相当部分 科研机构仪器设备陈旧，科研水平下降。受市场大潮的冲击和利益分配不公的影 响，部分科研机构人心涣散，人才流失面临生存困境。 改革需要理论作指导，科技体制改革也不例外。科学学通过揭示科学技术的 社会本质及其发展规律，为我们认识科技体制的内涵及其结构提供理论基础“1 。科 技体制是否合理，就在于它是否正确反映了科学技术的发展规律。换句话说，一 种先进合理的科技体制，必然是正确反映了科技发展规律的体制。反之。落后的 不合理的科技体制，必然会对科学技术的进步乃至社会经济发展带来阻碍或破坏 作用。由此可见，科技体制的结构、层次、功能以及与所居环境( 经济体制、教育 体制) 的关系，都可以在认识科学技术发展规律的基础上得到统一地说明。公益类 科研机构改革是落实十六大要求，贯彻十六届三中全会中共中央关于完善社会 主义市场经济体制若干问题的决定精神，深化科技体制改革工作，加快国家创 新体系建设的重要组成部分。科学学也是指导公益类科研机构改革的理论基础。 如何真正解决科技与经济密切结合的问题，建立有利于经济发展的科技体制 一4 一 东北大学硕士学位论丈 第一章公益类科研机构的基本理论 是我国改革与发展亟待解决的重大课题。科学学通过揭示科学技术与经济的内在 关系为科技体制与经济体制的关系提供理论基础。首先，就两者的区别而言：由于 科技生产各个环节有自己的特点与规律，由此决定着不同于物质生产的生产形式、 流通形式、分配形式以及宏观管理调控形式，决定着科技体制不同于经济体制的 结构形态，例如，就科技生产体制而言，科技生产创造性脑力劳动的本质特征决 定了科技生产在劳动的管理以及生产的组织形式上具有纪律的松散性与生产组织 的不固定性待点( 而物质生产则建立在严格的组织纪律性和分工协作基础之上) ， 进而决定了科研院所制度不同于工厂制度的特征；另一方面，由于科学技术不具 有直接的经济价值，因此科研院所尤其是基础性科研机构，不能像现代企业那样， 成为“自负盈亏”的经济实体，现代化院所制度不同于现代企业制度；就科技流 通体制而言，科技产品的知识属性，决定了它的价格机制不由价值规律决定，决 定了它的流通、交换方式不象物质产品那样是简单的买与卖的关系，决定了作为 交换场所的技术市场的抽象性、信息性特征：就分配体制而言，科技劳动的创造 性特征使其体现在一定的量上，相当于多倍的一般生产劳动，因此，表现在科技 分配制度上，科技人员应具有较高的劳动报酬。最后，在宏观管理层次上，由于 它调控对象的特殊性，决定着自身特有的宏观管理调控方式。例如，作为调节科 研方向的财政、信贷、税收体制，作为调控交换、分配的科技政策、法律，都有 其自己的特点。其次，就两者的联系而言，科技产品在消费中脱离它现有的存在 形式( 知识形态) 物化在物质产品中，科技产品的消费环节，同时构成物质产品的 生产环节，由此决定着科技体制与经济体制不可分割的联系、渗透与交叠。科技 体制只有适应了经济体制的需要，才有利于科技产品不断向物质产品转化，而在 转化的同时，又获得科技产品再生产得以进行的物质条件，获得科学技术得以发 展的物质动力。“。 因此，我们在进行公益类科研机构改革的时候一定要遵循科学学的基本规律， 使多年来一直未能解决的问题得到合理的解决。 1 3 ，2 公共产品理论 公共产品是指在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品。现实世界中， 产品的性质并非像理论描述的那样泾渭分明，有些产品既具有非竞争性又具有非 排他性被称为纯公共产品。有些产品或者只具有非竞争性，或者只具有非排他性， 这些产品在一定程度上兼有公共产品和私人产品的性质，通常称之为准公共产品 和混合商品【钔。现实中，公共产品在不同的经济发展阶段、不同的国家乃至不同的 5 东北大学硕士学位论文 第一章公益类科研机构的基本理论 社会文化背景下会有不同的范围、规模及形态。公共产品总的发展趋势是，在物 质形态不断发生变化的同时，其范围出大n d , ，其形态从有形逐渐扩展到无形。 从理论上讲，公共产品的提供方式有两种，公共提供和市场提供。公共提供 是指政府免费地向消费者提供产品和服务。公共提供必定要依赖于税收。公共提 供的范围越大，税收就要越多，通过税收方式从个人收入中扣除的份额也就越大。 市场提供则是消费者通过购买的方式来取得消费权。也就是戈尔丁认为的在公共 产品的消费上实际上存在着“平等进入”和“选择性进入”1 。问题是哪些产品 和服务必须或者应该采用公共提供的方式，哪些产品和服务不适于采取这一方式， 而应该采用市场提供的方式；应该公共提供的产品或服务如何确定其适当的规模 ( 提供多少) ；如果某项产品或服务适于采用二者的混合方式，那么怎样才能确定 两种方式混合的适当比例? 这些都是我国目前公益类科研机构改革急需解决的问 题。 从理论上讲，公共提供与市场提供的选择取决于哪种方法给社会带来的净效 益大。我国公益性科研机构具有十分明显的双重特征，一方面它们必须通过提供 政府所需的公共物品，从而体现其公益性特征；另一方面它们又被要求与所有其 他的科研机构一样，最大限度地使自己的科研成果转化。而正是公益性目标和科 技体制改革目标这一双重职能目标，使公益性科研机构的改革具有更为复杂的背 景和更大的难度“。 我国自2 0 世纪8 0 年代中期开始的科技体制改革，一直将解决科技与经济的 脱节问题作为最重要的目标之一。与此相应的公益类科研机构纷纷进行“一院( 所) 两制”的改革，即在一个科研机构( 主要是独立的科研机构，包括研究院和研究所) 内部，以国家社会需求相关的科学研究业务工作与以追求经济效益为目的的开发 经营性活动并存，在同一个机构内同时存在两种乃至多种不同的运行机制。同一 个科研机构既承担国家任务，又为企业、社会服务，有些还承担国外委托的科研 任务。改革虽然解决了一部分资金问题，但同时产生了新的问题：对公益性目标 的商业化侵蚀。一般来说，社会公益类研究院所由于其特定的研究领域和科研成 果的公共性所限，其经营丌发活动的最终成果般不能形成批量生产的产品，这 是社会公益类科研院所办的经济实体与工业企业之间最大的差别，这种特征决定 了大多数研究院所经营开发部分的规模难以做大，其收入在总收入中的比例始终 不大。据对中央所属2 5 9 个社会公益类研究所统计，收入主要以政府部门拨款和 自身事业收入为主。其总收入中来自政府部门的收入占5 4 7 ( 仅财政补助收入 一项就占总收入的4 7 ) ；来自自身业务活动的事业收入( 包括科研收入、技术收 入、试制产品收入、学术和科普活动收入) 占总收入比重为3 7 5 。当然在事业收 一6 一 东北大学硕士学位论文第一章公益类科研机构的基本理论 入中也有相当一部分是通过“一所两制”中的经济开发实体或者公司取得的，但 是其经营性收入还非常低，经营性收入( 包括产品或商品收入、销售收入、经营 服务收入、工程承包收入、租赁收入等) 占总收入的比重仅为3 3 ，9 0 的院所经 营性收入占总收入的比例在1 0 以下”1 。晚明社会公益型科院所的经费来源主要是 政府的公共财政拨款。但是公益性科研机构的“经费不足，开发( 创收) 来补” 的政策取向，严重地模糊了这些院所的公益性目标与商业化目标之间的界限，进 而导致院所所承担的国家目标和公众性目标弱化。另一方面，由于利益的驱使， 科研开发人员会自觉不自觉地利用公共财政拨款购置的科研、检测和实验设备和 仪器进行商业化的服务和盈利行为，这实际上严重侵蚀公益性科研机构所应有的 公益性目标。那么如何处理这个问题是关系公益类科研机构改革成败的一个重要 课题。 除此之外，还有一个公共产品“免费搭车”的问题，这就决定了私人不愿意 提供纯公共产品，而那些准公共产品又存在私人提供的可能。因此，我们要运用 公共产品理论来指导公益类科研机构改革，使那些有面向市场能力的科研院所向 企业化转制，按公司化治理，国家通过购买的方式从这些企业里获得部分准公共 物品；确需政府支持的按非营利机构管理和运营，成为为国家提供公共物品的主 要机构。这样可以使国家的科技资源得到合理的配置。 1 4 加快推进公益类科研机构改革的意义 社会公益类科研机构所从事的工作以向全社会提供公共技术和服务为主，关 系到国计民生和社会的可持续发展，是政府协调社会发展不可缺少的技术支撑， 加快推进公益类科研机构改革有着十分重要的意义。 1 4 1 加快推进公益类科研机构改革是适应当代经济、科技发展趋势的 必然选择 当前，世界经济科技发展呈现三大趋势。一是经济全球化，国际贸易和国际 投资越来越使各国的经济连成一个整体；二是科技产业化，以信息技术和生命科 学为代表的高新技术突飞猛进，并迅速转化为现实生产力，推动着全球范围的新 一轮产业结构调整；三是跨国公司凭借其强大的经济实力和高科技创新优势，在 世界经济中扮演着越来越重要的角色。美国等发达国家的科技产业化优势，主要 得益于企业特别是跨国公司拥有强大的研究开发力量。企业是这些国家科技创新 1 东北大学硕士学位论文第一章公益类科研机构的基本理论 的主体，科学家和工程师主要集中在企业，美国占8 0 、8 ，英国占6 1 4 ，日本占 5 7 3 畸。在研究开发投入方面，企业也占了大头，美国占7 2 。7 ，英国、日本约占 6 5 。西方发达国家科技力量的这种分庥，也不是一直来就这样韵，开始科技人员 也是大部分集中在大学和独立的科研机构中，到了本世纪工业化加速时期，才相 继大量涌入企业。 1 4 2 加快推进公益类科研院所改革是科研院所自身生存、发展、壮大 的内在需要 虽然我国从2 0 世纪8 0 年代就开始科技体制改革，但到目前为止，科研院所 自身仍存在一些弊病：一是科研院所钓规模、布局结构不合理。二是科研院所投 入不足，装备老化，力量分散，项目小型化，技术储备下降，发展后劲不足。三 是科研院所的科研方向影响力、带动力不大。造成这些问题的根本原因，在于科 研院所的体制和机制。在一些院所领导和科技人员的头脑里，“等、靠、要”和“小 富即安”的思想还相当严重。一切都由国家包下来的事业单位体制，严重束缚了 科研院所的手脚，缺乏面向市场、拼搏迸取、不断扩大科技产业规模的动力和压 力。只有改变科研院所的旧体制，推动公益类科研院所改革，并建立不断追求技 术进步的现代事业制度，才能使科研院所在市场经济体制下求生存、图发展，增 强综合实力和发展后劲。 1 4 3 深化公益类科研机构改革是增强国家的科学技术实力和促进国 家技术创新体系健康发展的需要 公益类科研机构作为创新体系中的个重要主体，是以推进技术进步为宗旨， 以向社会提供公共技术和服务为主要目标，不以营利为目的，以社会效益为出发 点的科技组织的总称。公益类科研机构为政府决策和行政实施提供强大的技术支 撑，促进国家和社会的可持续发展，尤其在从事关系国计民生的重大科技项目及 微观领域的技术基础研究方面，其作用更是不可替代的。无论对于发达国家还是 发展中国家，公益类科研机构在整个科研体系中均占有重要的地位，虽然由于国 家制度和管理体制的不同，各国的公益类科研机构呈现出不同的发展模式和遇到 各异的矛盾，但是在如何通过公益类科研机构增强国家的科学技术实力和促进技 术创新体系的健康发展，以及解决公益类科研机构发展的瓶颈和探索其发展规律 一8 一 东北大学硕士学位论文第一章公益类科研机构的基本理论 等问题是世界各国政府要必须面对的。 1 4 4 加快公益类科研院所改革是配合政府机构改革和国有企事业单 位改革的重大举措 国务院按照“精简机构、转变职能”的要求，对政府组成部门进行了大刀阔 斧的改革，国务院部委由4 0 个精简为2 9 个，人员精简了近一半，政府职能有了 很大的转变。与此相适应，完成了国务院政府部门与所属企业脱钩的工作。 科研院所改革是整个国有企事业单位改革的重要组成部分，是政府机构改革 的必然延伸。面对市场化改革的全面推进，科研院所必须加快改革步伐，别无他 路。早改革早得益，晚改革就会错过发展机遇，甚至丧失立足之地。目前，科技 部基本完成部属科研院所的体制改革，省科技体制改革也已全面启动，与此相适 应，深化公益类科研机构改革势在必行，大势所趋。 一9 一 东北大学硕士学位论文第二章发达国家发展公益类科研机构的相关政策及对我国的启示 第二章发达国家发展公益类科研机构的相 关政策及对我国的启示 国外公盏类科研机构包括在非营利性科研机构当中，一般不单独对公益类科 研机构作定义。美国科学基金会的统计报告对非营利性科研机构的定义是：非营 利科研机构是民阊性组织( 教育机构除外) ，他们不能将任何经营所得收入用于谋 求个人或者股东的私利，也不允许将这部分利润转移到其他营利组织中去。非营 利性科研机构一般包括：私人慈善基余会和民办卫生机构；独立的非营利科研机 构：接受联邦津贴的研究发展中心；其他非营利组织。其中包括美国科学院、协 会、学会等。1 。同本非营利科研机构是指公益法人中从事学术研究的财团法人或 社会法人，即日本科技白皮书中的民营科学研究机构。各国对非营利科研机 构的定义有所差别，但其共同特征是；不以营利为目的；具有独立法人资格；资 产归全社会所有“。 2 1 美国有关非营利性科研机构的政策 美国的科研机构体系由联邦政府科研机构、大学科研机构、私人工业企业科 研机构和非营利科研机构组成。具体分类和经费分配如下： 政府研究机构，包括政府直接管理的研究机构和政府出资委托大学或企业采 取合同方式管理的国家实验室，其中静者主要从事执行政府职能所需之应用研究 和少量的基础研究，后者主要从事政府主办的大项目研究。 企业研究机构，任务是密切配合企业发展战略开展应用研究和技术开发，也 从事某些与技术前沿有关的基础研究。 高等院校研究机构，分为四类：一是各学科系的实验室，二是高校自己建立 的各类研究中心、研究所、中心实验室，三是高校与其他机构联合建立的研究中 心，如州一企业一大学合作研究中心、企业一大学台作研究中心、工程研究中心 等，四是政府成立的委托高校管理的科研机构，高校研究机构主要在基础研究和 自由探索领域发挥重要作用。 非营利研究机构，包括州政府、地方政府、非政府组织或私人建立的研究机 构。它们独立于政府、大学和企业之外，从事不以营利为目的的自然科学研究和 政策研究，其基础、应用、发展经费差不多各占】3 。尽管目前这类机构的研究 一1 0 一 东北大学硕士学位论文第二章发达国家发展公益类科研机构的相关政策及对我国的启示 经费在全匡i 科研总经费中所占比例仍很小，但它们以多种形式进行科研活动，具 有较大的自主性和灵活性，对促进多领域的科学发展，填补全国研究与发展空白 起着特殊的作用3 。 美国各年度科研经费使用与来源具体情况详见表2 1 所示。 表2 1同类型科研机构的经费总数来源与结构 单位：百万元 执行联 企业代管 高校代管 企业高等院校的其他非营利机构 方 邦 的f o r d s f f r d e s 政 资助 联邦联邦非联邦 非营莉联邦非营利 府企业 联邦政府 企业高校 联邦政府 企业 方政府政府政府机构政府机构 1 9 9 71 6 4 3 22 0 2 6 1 9 7 1 3 l2 2 0 21 3 0 0 91 6 1 11 4 4 83 9 6 01 5 9 85 3 1 72 9 0 07 4 71 4 7 8 1 9 9 81 7 1 3 32 1 1 7 81 8 8 6 5 2 2 2 7 21 3 6 0 41 7 4 l1 5 3 94 3 1 9 1 6 2 4 5 3 7 22 8 4 8引4 1 5 0 2 1 9 0 91 6 6 2 7 2 1 3 5 61 2 1 0 1 52 2 9 71 4 1 8 01 8 3 91 6 5 54 3 7 51 6 7 25 4 i o2 9 0 68 9 l1 5 4 6 2 0 0 01 6 8 1 42 1 7 9 81 3 3 6 l l 2 1 3 01 4 8 0 51 8 9 81 8 0 54 8 4 21 7 8 55 6 1 23 0 3 69 7 81 6 5 l 2 0 0 11 7 1 8 92 0 2 4 91 4 8 0 4 21 9 7 91 5 4 4 61 9 7 41 9 8 35 3 6 61 9 l55 9 1 33 2 5 41 0 7 91 7 7 l 2 0 0 21 7 3 6 21 9 9 3 71 6 5 9 5 52 1 6 61 6 1 3 72 0 8 52 1 6 3 5 8 3 82 0 3 26 1 6 93 2 4 61 1 9 41 8 8 0 资料来源：美国国家科学基金会2 0 0 3 年 2 1 1 法律形式和登记注册的有关政策 美国非营利机构的组建有两个步骤，即法人登记和免税登记。非营利机构分 别通过法人登记和免税登记获得它的基本法律地位和免税地位。其中法律地位是 在州政府( 包括哥伦比亚特区) 层次上获得的，而其作为免税组织的特殊地位则 是在联邦政府这一层次获得的，联邦税法根据非营利机构的宗旨、任务分别处以 不同的免税待遇。 第一法律形式 美国关于“非营利性科研机构”的概念没有直接在联邦法律中明确界定，一 般在相关法律条文中提到“非营利机构”时，通常是指美国法典国内税收法 第5 0 1 条( c ) 款所界定的机构。其中第3 条就是对非营利科研机构的规定。这类 东北大学硕士学位论文第二章发选国家发展公益类科研机构的相关政策及对我国的启示 桃构的定义是：任何企事业单位，或任何社区公司，或任何基金或基金会，如果是 专为下述目的成立和运营：宗教、慈善、科学、公共安全检测、文学、教育、国 内外体育竞赛或者制止虐待儿囊或动物，并且其净收入中任何部分都不用来使任 何私人股东或个人受益，并且其任何活动都不试图影响立法。并且其不代表任何 候选人参与或卷入任何公职竞选活动。此外，第5 条中规定的a # 营利机构是“农 业机构”，并对“农业”的含义进行了解释：它包括“耕作土地、收获谷物或水产 或饲养牲畜时使用的科学技术”。“” 第二，登记注册 成立非营利机构需向州一级地方政府注册，同时应向联邦政府国内税收局 提交申请，申请的内容通常包括明确阐述公司的宗旨和公司条例、公司开展业务 的主要地点、公司的职员、表明组织结构和运营规则的公司章程。只要这些条件 达到州公司的最低要求，那么申请就会被批准，经其认定符合5 0 1 ( c ) 或( c ) ( 3 ) 的条件后方可享受免联邦所得税的待遇。原则上，州政府可独立决定一个机构是 否具有“非营利”性质，也可独立决定是否给予其优惠政策。 2 1 2 税收政策 非营利性科研机构的公益性特征，意味着它们提供韵是“公共”或“准公共” 的产品和服务，一定程度上承担了政府的社会服务义务；其非营利性特征，意味 着非营利性科研机构通常开展的是营利性机构所不愿意或不允许进行的活动，它 不可能像营利性机构那样以获取高额利润来维持机构的生存和发展。因此，发达 国家对非营利性科研机构的生存和发展必须提供一定的支持和支撑，这种支持和 支撑集中体现在税收优惠方面。税收优惠的形式一般是税收减免，主要包括两个 方面： 一是对非营利性科研机构符合宗旨的收入减免所得税。这种收入可分成两类： 一类是免税收入。如果一项经营活动或服务活动对于实现非营利机构的免税目的 是重要的，或对其执行免税目的有直接帮助，那么，这项活动就是与免税目的“有 关”的其所得收入，不管数额多少，均可免税；另一类是与免税目的无关而免 税的收入，美国税法指出：来自“其产品与实现构成免税基础的慈善、教育或其 他目的或活动没有实质上联系的任何贸易或商业经营”的收入是与免税目的无关 的收入。这些收入中的“红利”、“利息”和“使用费”等“投资收入”可以免 税。 二是对于向非营利性科研机构捐赠资财的其它组织和个人免征有关税收。个 一1 2 一 东北大学硕士学位论文第二章发达国家发展公益类科研机构的相关政策及对我国的启示 人向特定类型的公益性非营利机构( 不包括非医学类科研机构) 捐款，“企事业单 位”以当年应纳税收入的不超过1 0 i 句任何公益性非营利机构( 包括科研机构) 捐款，捐款人或捐款单位均可免缴该部分款项的所得税；除所得税以外，美国最 重要的一项税收就是遗产税。如果个人将遗产捐赠给公益性非营利机构，就可以 免缴税率高达5 5 的遗产税。 2 1 3 资金来源 所有非营利枫构均通过政府资助、非政府资助和收费性服务获取资金，三者 比例大致为政府资助占2 7 ，非政府资助占3 5 ，自创收入占3 8 。以非营利研究 机构为例，其获取资金的途径可分为政府资助、政府及社会各界的委托合同、基 金会资助捐赠和自身业务收入等n ”。 第一，政府资助 政府资助是非营利研究机构的重要经费来源。政府资助通常只适用于基础研 究项目。独立的非营利研究机构和联邦资助的研究中心获得这类政府资助较多。 其科研经费相当大的部分来自联邦政府的各个部门，如国防部、卫生教育福利组 织、原子能委员会和国家科学基金会等。 第二，政府、军方、企业及社会团体的委托合同 委托合同是美国大多数非营利研究机构的主要经费来源。在美国，非营利研 究机构4 0 以上的研究工作是通过合同形式进行的。几大著名的非营利研究机构 的研究开发经费大部分来自委托合同收入。如兰德公司的科研经费5 5 来自军方、 政府部门以及财团、企业的委托合同。赫德森研究所的研究经费5 0 来自政府防 务和非防务部门的合同收入，2 0 来自其他研究合同收入。巴特尔研究所的研究经 费也主要来自军方和私人公司委托的研究合同。 第三，私人基金会资助 私人基金会的资助，虽然与政府的资助相比相当有限，但它资助面广，资助 限制较少，能够资助那些政府容易忽略或不便资助的研究领域，对新思想、新科 研建议的反应，比政府机构要迅速及时，且一般不干扰被资助者的研究，因而许 多非营利研究机构的建立和研究活动的开展都曾受益予各类基金会的支持。 第四，提赠 包括私人捐赠和私人公司捐赠。私人捐赠非营利机构的金额在捐赠总数中所 占比例较高。但私人捐赠多是给予宗教、慈善等组织。独立的非营利研究机构得 到的私人捐赠数量较少。私人公司对非营利研究机构的捐赠在数量上与各类基金 一1 3 一 查苎查堂翌圭学堡多文第二章发达国家发展公益类科研机构的相关政策及对我国的启示 会的捐赠相差不多。私人公司对非营利研究机构的某些项目进行资助多是因为这 些项目能促进该公司的经营。 第五，业务收入 业务收入包括转让成果收入、服务收入、出版收入和证券收入等，是非营利 研究机构很重要的经费来源之一。美国法律对非营利研究机构在成果转让、收费 性服务方面等都不加限制，甚至允许非营利研究机构从事一定的经营活动，也可 以营利。当然条件是所得收入和营利只能用于完成机构的工作任务，不是使任何 个人获益。例如，巴特尔研究所其经费来源很大一部分是出售研究成果所得收入， 世界观察研究所科研预算经费的一半是靠自己出版的论文和丛书的版税和利息收 入所得 。 2 1 4 管理制度 第一，对非营利性科研机构的宏观管理 对非营利性科研机构的外部管理来自国家和公众，即“基于州司法厅和社会公 众监督之下的政府税收调控管理体制”。联邦政府只从税收上进行管理，州一级管 理非营利机构多是司法厅，州司法厅主要监督非营利机构是否进行了违反其宗旨 的活动和内部是否有贪污和私分资金行为。州政府的首席检察官和联邦政府国税 局、州税务局对非营利机构的财务制度和税务制度进行检查和监督。近年来，由