（社会保障专业论文）从可持续发展看失地农民就业保障.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 失地农民的有效就业，既是我国政府关心的一个重大社会问题，也是我国 学者关注的一个研究焦点。近年来，我国正处于高速发展时期，大量的农村土 地被征用，失地农民的数量直线上升，而这些失地农民中的绝大多数是因为大 型的工程项目建设而失去了土地，他们属于“非自愿移民”。这些失去了土地的 农民既没有农民的土地保障，也没有普通市民所拥有的稳定工作和社会福利。 这种显而易见的矛盾严重影响了和谐社会的发展，违背了我党走可持续发展道 路的理念，这不得不引起我们深度的思考。本文正是针对这一现象，在对失地 农民就业的现状以及所存在问题的分析的基础上，结合笔者所亲身经历的世界 银行的项目实践，运用非自愿移民和可持续发展的相关理论，对失地农民的就 业保障进行了深入的探讨和研究。 本文首先介绍了国外的非自愿移民的经典理论和国内学者对失地农民的研 究现状。然后对我国因工程项目而失地的农民的就业现状和存在问题从两个方 面进行分析，分别是制度建设领域和可持续发展角度。进而结合两个案例，分 别为世界银行贷款项目绵阳项目和世界银行贷款项目重庆项目，这一阶段分析 包括两个项目的就业安置宏观比较比较分析以及从可持续发展的角度的比较分 析。最后，本文从政策、法律、经济和服务等发面，提出了具体的可行性建议， 希望能对缓解我国失地农民就业保障的压力，更好的保障农民的切身利益提供 参考。 关键词：失地农民；就业保障；可持续发展 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s tr a c t e f f e c t i v ee m p l o y m e n to ff a r m e r sl o s tt h e i rl a n di so fc o n c e l t lt oo u rg o v e r n m e n ta m a j o rs o c i a li s s u e ，b u ta l s oo n eo fc h i n a sa c a d e m i e sf o c u so fc o n c e r n i nr e c e n t y e a r s ，c h i n ai sa tah i g h s p e e dd e v e l o p m e n tp e r i o d ，al a r g en u m b e ro fr u r a ll a n dh a s b e e ne x p r o p r i a t e da n dt h en u m b e ro f p e a s a n t ss t r a i g h tu p ，w h i c ht h ev a s tm 句o r i t ) ro f p e a s a n t sb e c a u s eo ft h ec o n s t r u c t i o no fl a r g e s c a l ep r o j e c t sh a v el o s tt h e i rl a n d ，t h e y b e l o n gt o ”n o n v o l u n t a r yi m m i g r a n t s ”t h e s ef a r m e r sl o s tt h e i rl a n dd on o th a v et h e l a n dt op r o t e c tf a r m e r s ，t h eg e n e r a lp u b l i cd i dn o th a v es t a b l ej o b sa n ds o c i a lw e l f a r e t h i sa p p a r e n tc o n t r a d i c t i o nh a ss e r i o u s l ya f f e c t e dt h ed e v e l o p m e n to fah a r m o n i o u s s o c i e t y , c o n t r a r yt om yp a r t yt h ep a t ho fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tc o n c e p t s ，w h i c h h a v et h ed e p t ho fo u rt h i n k i n g t h i sa r t i c l ei st h er e s p o n s et ot h i sp h e n o m e n o n ，i nt h e e m p l o y m e n ts t a t u so fp e a s a n t sa sw e l la st h ea n a l y s i so fp r o b l e m so nt h eb a s i so ft h e c o m b i n a t i o no ft h ea u t h o r sp e r s o n a le x p e r i e n c eo ft h ep r o j e c t st h ew o r l db a n k p r a c t i c e ，t h eu s eo fn o n - v o l u n t a r ym i g r a t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h e r e l e v a n tt h e o r y ，j o bs e c u r i t yf o rl a n d l e s sp e a s a n t st oc a r r yo u ta l li n d e p t hd i s c u s s i o n a n dr e s e a r c h t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e dt h ef i r s tn o n - v o l u n t a r ym i g r a n t sa b r o a dt h e o r ya n dt h e c l a s s i c a ls c h o l a r so f r e s e a r c hp e a s a n t s a n dt h e nt oc h i n ad u et ot h ep r o j e c ta n dt h e e m p l o y m e n to ff a r m e r sl o s tt h e i rl a n ds t a t u sa n dp r o b l e m sa n a l y s i sf r o mt w oa s p e c t s ， n a m e l yt h ea r e ao fi n s t i t u t i o nb u i l d i n ga n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tp e r s p e c t i v e a n d t h e nc o m b i n i n gt h et w oc a s e s ，n a m e l yt h ew o r l db a n kl o a np r o j e c t si nm i a n y a n g a n daw o r l db a n kl o a np r o j e c t si nc h o n g q i n g ，t h es t a g eo fa n a l y s i s ，i n c l u d i n gt w o p r o j e c t sf o rj o bp l a c e m e n t ，a sw e l la sc o m p a r a t i v ea n a l y s i so fm a c r o c o m p a r a t i v e p e r s p e c t i v eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf r o mac o m p a r a t i v ea n a l y s i s f i n a l l y ，t h i s a r t i c l ef r o mt h ep o l i c y , l e g a l ，e c o n o m i ca n ds e r v i c e s ，t h ef e a s i b i l i t yo fs p e c i f i c p r o p o s a l s ，h o p e dt h a tc h i n a sp e a s a n t st oa l l e v i a t et h ep r e s s u r eo nj o bs e c u r i t ya n d b e t t e rp r o t e c tt h ev i t a li n t e r e s t so ff a r m e r st op r o v i d er e f e r e n c e k e y w o r d s ：l a n d l o s t f a r m e r s ；e m p l o y m e n ts e c u r i t y ；s u s t a i n a b l e d e v el o p m e n t 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密彤使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ) 学位论文作者签等2饕izlt t b 枷f i 7 二 戥 斋 名 l 签 乃雠研 剖 ： 导期指日 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 本文从失地农民就业保障的可持续性入手，同时结合非自愿移民中关于 失地农民的相关理论进行具体分析，这是当前对失地农民就业保障现象研究的 新视角。 2 本文在对失地农民现状透彻分析的基础上，结合世界银行的项目案例， 就失地农民就业困难的原因进行近一步分析，从而揭示当前导致失地农民就业 难的实质原因。 3 本文从政策、法律、经济、服务以及非正式等途径提出了具体如何走失 地农民就业的可持续发展道路，缓解现今我国失地农民就业困难的现状。 侈乒 州- 7 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章导论 1 1 问题的提出及研究意义 1 1 1 课题的研究背景 在中国封建社会两千多年的历史长河中，社会动荡、朝代更迭屡见不鲜， 究其原因往往都是农民起义和农民战争所致。这些起义的农民在严格意义上已 经不能称之为“农民”，他们失去了土地或者土地已经不能再继续耕种，他们不 能再通过自己的劳动获取粮食和生活所需，他们被迫从自己的土地上背井离乡， 去寻找可以创造粮食的土地，但是结果一样，已经没有可以耕种的土地。于是， 他们从有土地可以耕种的农民转而变成失去土地的流民，他们“失业 了。 土地是农民赖以生存的最基本也是最重要的生产资料。长期以来，我国农 村的土地具有重要的社会保障功能，是农村社会保障的基础。近年来，随着工 业化和城市化进程加快，房地产行业和市政建设的蓬勃发展，各行各业对土地 的需求日渐旺盛，农村土地被大量征用，出现了大量失地农民。现代农业经济 理论认为，每征用0 0 6 7 公顷地，就伴随着1 5 个农民失业。【l 】根据国务院发展 研究中心公布的数据，1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，中国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩， 其中7 0 以上是征地，这就意味着这期间至少有2 2 7 6 万亩耕地由原来的农民集 体所有变成了政府所有。1 2 】按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间，占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。这意味着失地农民的队伍还将继续 扩大。农民祖祖辈辈靠土地生活着。土地征用后，失地农民的收人水平呈总体 下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收人变化不明显外，其他以农 业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明 显下降。有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算，在4 5 年内日子还可以过 得下去。但就长期来看，多数失地农民对年5 年以后的生活十分担忧。而生活 消费支出却因失地后农民消费中商品性消费支出比重增大而有所增长。 1 1 2 课题的研究意义 失去了土地这条生存底线的农民希望能和城市人一样获得工作机会和社会 王维关于失地农民补偿问题的调查思考 j 现代农业科技2 0 0 6 ，1 2 【2 1 胡平构建失地农民的社会安全网【j 】农村经济2 0 0 6 ，1 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 保障来支撑起未来的生活，但却难以如愿。征地后的货币补偿，也很难让他们 真正从第一产业转移出去。一段时期以来，社会各界纷纷提出，将失地农民纳 入社会保障体系，让他们享受低保等，来解决他们的基本生存问题。但是，社 会保险对年纪较大的失地农民来说，基本生存问题会较快得到解决。但年轻的 失地农民要想摆脱生活困境，则需要较漫长的等待。国务院发展研究中心农村 经济研究部研究员崔传义认为，把失地农民纳入社会保障体系非常重要，但就 业与之相比则显得更为迫切。他说，一些社会保险种对年轻的失地农民来说， 需要十几年甚至几十年才发挥作用。而现实情况是，失地农民要吃饭，子女要 上学。因此，在一定意义上可以说，就业是解决失地农民基本生存问题的根本， 是解决失地农民问题的长远之计。只有让更多的失地农民实现就业，成为经济 活动人口，他们才能创造财富，获得生活保障，这也是以人为本的重要体现i 说道这里，我们不禁要问：要怎样可持续的发展，才可以保证失地农民的 生活水平不至于降低? 到底是授之以鱼，还是授之以渔? 本文所涉及的失地农 民主要是因大型工程项目建设而失去土地的农民，属于“非自愿移民 中的一 种。因为这部分人是当前我国失地农民数量最大的一个群体，也是最迫切需要 稳定的一个群体。目前全国很多地方在征地之中出现了很多问题，而如果把失 地农民的就业保障搞好，则其他的问题就比较容易解决。因此研究失地农民的 就业保障工作事关重大，具有很深刻的时代意义。 1 1 3 相关概念界定 非自愿移民：非自愿移民是由于修建大型的公用设施而引起的，这些项目 毫无疑问是必需的，它们改善了许多人的生活水平，提供就业机会并且提供了 更好的服务。但是由这些项目引起的非自愿移民同时也会给有些群体带来不公 平的负担。这样一来，发展的成本和收益的不公平分配，一些人享受着发展的 成果，而其他人则承受着发展带来的痛苦。非自愿移民的最广泛的影响就是导 致了相当一部分人的贫穷。 失地农民：简单来讲，失地农民就是失去了土地的农民。在我国，土地在 农村有着重要的社会保障功能，农民祖祖辈辈依靠土地生活，失去了土地等于 失去了生活的依靠。 说明：本文所涉及的失地农民，属于非自愿移民中的一种。由于笔者亲身 参与过国家大型工程建设的社会经济调研工作，所接触的失地农民都属于工程 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 建设中的非自愿移民。因此对非自愿移民的相关研究对于本文所涉及的失地农 民具有一定的借鉴意义。 1 2 国内外相关研究 1 2 1 非自愿移民相关研究综述 在众多的人口迁移过程中，占主导地位的是以改善、提高福利为目的的自 愿迁移，它对社会经济的发展起到不可估量的作用，对移民者本身而言也带来 了相应的福利改善。而另外一部份迁移则属于非自愿迁移，一般而言重大的社 会事件( 如政治运动、战争、瘟疫、宗教迫害等) 可能导致人口的非自愿流动， 大规模的工程建设、城市化的发展也是造成大范围人口迁移的原因。特别是上 世纪四十年代以后，因为经济建设、城市化而导致的移民已成为非自愿移民的 主流。这种类型的移民是在外力强制作用下，改变了原有的经济文化态势，以 出让资源为代价的被迫迁移。我国目前在大型项目的建设中所涉及的失地农民 就属于非自愿移民的其中一种，且数量巨大。这类移民问题已成为世界性难题， 涉及到一系列有关经济社会发展中的重大问题，如公平、贫困、地区差距、利 益冲突、生态安全等。因此对其研究也逐渐展开并深入，其研究方向主要从以 下几个方面展开。 1 非自愿移民的经济学研究迈克尔m 塞尼倡导在对非自愿移民进行社 会经济及其影响的研究中，经济学将扮演一个更直接、更胜任的角色。传统的 成本收益分析很难考虑到真实移民成本和收益。风险与重建一书指出，成 本收益分析是很不充分的，因为它只是一个宏观经济工具，不能反映项目利益 相关者之间成本和收益的分配。著名环境经济学家皮尔斯对非自愿移民的补偿 问题进行了深入的研究。他认为由于工程建设被迫迁移的移民所丧失的福利是 外部性的一个例子或者更严格地说是一种外溢成本。项目评估者必须认真考虑 这种外溢成本并将其内化为工程的内部成本。否则，投资和政策选择将会缺乏 经济效率。 发展经济学与补偿原则一文中提出，经济学和发展经济学如何评估以 发展为“借口造成的移民损失。如果这些损失都是由贫困人口或脆弱群体承 【1 】迈克尔m 塞尼移民与发展世界银行移民政策与经验 m 河海大学出版社，2 0 0 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 担，而收益都是富人或当权者，那么重新调整的意见就很强烈。从帕累托最优 的角度，提出均衡移民成本和收益在各利益主体之间的分配，提出特定的补偿 机制和普遍的安全网是有必要的。非自愿移民：一个经济学家视角一文指 出，在非自愿移民领域，经济研究非常缺乏。也许是因为经济学家往往认为非 自愿移民是在他们研究领域之外。国内关于工程移民问题的经济学研究主要源 于针对具体项目的研究，如三峡工程、小浪底工程等，然后逐渐开始形成移民 经济学的理论，其内容主要侧重于移民与区域经济发展的关系、移民经济开发、 移民经济规划、移民损失与补偿分析、移民投资、移民生产生活水平分析、移 民社会经济监测评估等。移民问题的社会性、复杂性决定了移民问题的研究只 能是问题导向的。移民还存在许多难题，如恢复和提高移民生计水平的途径有 限；发展难有持续性，为实现移民可持续发展，势必要将可持续发展理念贯彻 于工程移民规划、实施全过程；移民谋生方式的改变，增强了依赖性，移民依 赖于土地，离开土地很难适应；先期移民的次生贫困( 次生贫困是相对于原生 贫困而言的，其产生原因在于诸如工程建设、政策或者制度变迁等外部原因) 、 绝对贫困或者相对贫困，造成对后期移民的恶性示范效应；移民部分成本的外 部化、滞后化、社会化等。这就要求我们从发展经济学、可持续发展、制度创 新的视角，进一步研究移民问题，分析“真实移民成本”；从帕累托改进和补 偿原则的角度，提出关注补偿政策改进，实现从补偿经济学向发展经济学的转 变；从以贫困风险为中心的框架分析理论转变到以发展为中心的框架分析理论， 研究移民补偿原则和安置模式的设计，通过激励约束机制实现非自愿移民的自 愿化；将可持续发展的理念引入移民经济分析中，在对移民效果的评价上体现 对后代的考虑：从帕累托改进的视角，运用补偿原理，尝试通过库区生态移民、 移民入股分红等方式，建立移民利益补偿机制和工程效益分享机制。 2 非自愿移民的制度研究国际上主要从项目规划和决策机制上分析移民 问题产生的制度背景，如世界大坝委员会( w e d ，2 0 0 0 ) 的报告大坝与发展 提及：全球因建水库而迁移的人约4 0 0 0 - - 8 0 0 0 万，上千万生活在下游依靠自然 洪水冲积平原和鱼群生活的人的生计受到损害；很多被迁移的人群不被认可， 没有安置或补偿，补偿也很不充分；安置的人很少能恢复生计，安置项目只注 重物质安置而不重视被迁移人的经济、社会发展；环境变化和社会结构的破坏， 使生活在水库边受影响的人群和被迁移的人群、下游社区的健康和生计都受到 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 了负面影响；土著群体、部落群体以及少数民族等贫穷、脆弱人群的生计、文 化和精神都受到了负面影响；利益分配上缺乏公平使在水坝建设中承担风险、 遭受损失的人群并没有获得等量的经济利益。针对一些水坝成功达到目标而另 一些则不能达到目标，w c d 认为失败的原因常常在于水坝工程的决策和规划。鉴 于此，委员会针对移民工作提出减少负面影响和冲突的建议：增加现有财产的 效率；避免和减少生态系统的影响；进行参与，建立需求和选择的多重分析标 准；保证受影响和被迁移人的生活得到改善；解决过去的不公平和不公正，变 受项目影响人群为受益者；行使常规监测和阶段性检查；完善、运用和强制执 行激励、批准和求助机制，特别在环境和社会行为方面。w c d 认为，要得到公众 支持，赢得好的结果，就必须做到公平、效率、参与决策、可持续和责任感。 w c d 主要强调的是良好决策机制的建立。 3 非自愿移民的安置问题研究有关安置模式的研究很少。田劲松等以库区 农村移民为主，对大农业安置和非农化安置渠道、利弊及安置效果进行了比较， 得出了因地制宜安置农村移民的结论。高奇指出兴建“移民城 组团式安置农 村移民，集中实现非农化转移。蔡依平等认为随着我国市场经济的逐步完善， 从事第二产业和第三产业成为移民提高收入的有效途径，使得非农业安置模式 越来越重要。对库区移民来说，非农业安置模式虽然有很多限制因素，但通过 采取措施如鼓励非公有制中小企业的发展，推动第二、第三产业的互动协调发 展以及建立相应的社会保障体系仍不失为有效的安置途径，而且是符合我国城 市化发展道路的模式，实践也证明了自愿选择这种安置模式的移民越来越多。 以美国为代表的西方发达国家通常以一户或一个农场为单位考虑安置问题，支 付给移民一定款项的补偿费后，由其自己选择去向，安置重点放在房屋建设上。 以非洲为代表的发展中国家采用社区整体搬迁、集中安置的方式。世界银行则 强调开发计划，其基本目标是恢复移民的生活和收入水平，并在可能的情况下 使之有所提高。把补偿与“没有 项目划等号是亚行对移民进行补偿的原则。 4 非自愿移民补偿研究对于移民来说，尤其是非自愿移民，迁移是一个社 会分离与重建的过程。移民活动首先要求人们迁离世代居住的家园，使原有的 生产、生活系统和社会关系网络解体，移民与其原所在社区、亲邻分离，部分 【1 1 陈建西，何明章简论工程移民文化与移民安置【j 】西昌学院2 0 0 6 ，5 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 的融入安置地新的社区，这个过程痛苦而艰难。因此对于移民的公平补偿显的 尤为重要。目前针对移民的补偿研究主要有以下几个方面： ( 1 ) 将自愿移民迁移的成本收益理论应用于非自愿移民搬迂过程。从 经济学、社会学、人口学、心理学等角度对非自愿性移民搬迁成本和收益进行 了研究；李强、陶传进等学者从多学科的角度对非自愿性移民搬迁成本和收益 进行了研究，指出在移民搬迁的收益很难抵消成本的情况下，要实现移民由非自 愿搬迁向自愿搬迁的转变存在一定的难度。移民实际搬迁的结果与移民的期望 值相差甚远，移民承受了相当大的货币成本支出，而所获得的收益具有很大的 不确定性。 ( 2 ) 对非自愿移民财产损失的评估理论与方法进行了探讨和分析。提出了 土地的社会保障价值概念，并探讨了建立移民社会保障体系的可能性。大规模 的移民搬迁使移民原来的经济社会系统遭到破坏，给移民带来巨大的物质与精 神损失，如何对移民的损失进行评估是制定移民补偿政策的一个重要问题。一 些学者( 李光禄，刘慧芳等) 认为现行的土地淹没损失的评估和补偿方法，大 大地低估了土地的真实价值，导致土地补偿资金严重不足，必须研究更合理的 土地损失评估方法。n 1 ( 3 ) 对非自愿移民补偿方式、补偿指标体系进行了探讨。提出了经济补偿 和政策补偿等概念。周少林等指出移民补偿方式可以分为两种基本类型，即经 济性( 实物) 补偿和政策性补偿。他认为经济性补偿有利于短期内安置和稳定 移民，政策性补偿有利于库区中、长期发展；经济性补偿是移民的基础，政策 性补偿是移民发展的根本保证。经济性补偿适应计划经济体制，政策性补偿适 应于社会主义市场经济的需要。张朝峰等学者认为为了为移民提供重建的条件 与保障，必须建立面向可持续发展的水库移民补偿指标体系。这个指标体系由 两部分组成：一是安置补偿费。安置补偿费用由政府提供；另一个是扶持补偿。 扶持补偿费用全部由水库收益承担或由水库收益和下游居民及政府共同承担。 ( 4 ) 对非自愿移民分享工程效益的机理进行了探讨，提出价值转移理论。施 国庆等提出了资源价值转移理论，即承认淹没区的移民所失去的那部分资源使 用权的价值客观上转移到水利水电工程，构成水利水电工程总价值的一部分。 从市场等价交换的角度来看，移民应得到的合理价值补偿是淹没区资源即移民 【1 1 朱艳群，段跃芳农村非自愿移民征地补偿方法研究综述【j 】三峡大学2 0 0 6 ，7 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 的淹没损失对水利水电工程所产生的效益；徐阿生等指出传统的移民补偿政策 的是种不完全的补偿政策，应以法规的形式确保移民参与综合工程收益的分 配，以后期扶植弥补先期补偿的不足。疆1 1 2 2 可持续发展理论综述 1 可持续发展理论的形成与发展 ( 1 ) 马克思的可持续发展思想马克思可持续发展的思想体现在资本论 中对自然资源与人类社会发展的关系的论述上。马克思认为自然资源如阳光、 空气、河流、湖泊、海洋、土壤等都具有使用价值，自然资源给人类提供生活 资料、劳动对象、劳动工具。自然资源是人类产生、生存和发展的重要条件， 人类的活动也对自然资源产生严重的影响。人类应该在认识自然规律的基础上 实现人类对自然界的利用，使人与自然和谐共存，更好地融为一体。 ( 2 ) 二战后可持续发展观念的提出与发展2 0 世纪7 0 年代以前，各国普遍把 经济增长作为国家优先发展的目标，认为有了增长就有了发展，忽视了资源和 环境的保护以及社会发展的目标。7 0 年代初，片面追求经济增长的弊端逐步暴 露出来，严重的污染事件频频发生，人类的健康受到威胁，同时有些发展中国 家出现了“有增长无发展”和贫困化增长的现象，因此人们对单纯追求经济增 长的战略产生了怀疑。8 0 年代，人们认识到通过高消耗追求经济数量增长和“先 污染后治理”的传统发展模式已不能适应发展的需要，必须努力寻求一条人口、 经济、社会、环境和资源相互协调的，既能满足当代人的需求，又不对后代人 的需求构成危害的可持续发展的道路。1 9 8 7 年以布伦特兰夫人为首的世界环境 与发展委员会提出的报告我们共同的未来，是可持续发展理论的标志性文件。 该文件指出在人类的发展中，应该把人类和自然统一起来，把自然界当作人类 生存的一部分。1 9 9 2 年，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上， 通过了环境与发展宣言以及2 l 世纪议程等关于可持续发展的纲领性文 件。1 9 9 7 年在日本京都召开了联合国气候变化框架公约第三次缔约国大会， 通过了京都议定书，旨在减少温室气体的排放，可持续发展观念已从理论走 向实践。然而可持续发展的道路并不平坦，发达国家和发展中国家就如何实现 可持续发展问题存在严重的分歧。发达国家片面强调环境保护优先，而发展中 国家则强调发展权。世界各国要真正实现环境、经济和社会的协调发展任重道 【2 】施国庆水库移民系统理论规划与应用【m 】河海大学出版社1 9 9 5 ：1 - 3 0 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 远。 2 我国可持续发展理论的研究状况与西方发达国家和地区不同，国内可持 续发展理论研究起步较晚，且我国可持续发展理论的起步不但是对我国传统经 济增长方式反思的结果，而且具有从国外引进和政府推动的特点。中国政府对 可持续发展问题高度重视。早在1 9 7 2 年，中国就组织代表团参加了联合国在斯 德哥尔摩召开的人类环境大会。1 9 9 2 年，李鹏总理亲自率团参加了联合国环境 与发展大会，并向大会提交了中华人民共和国环境与发展报告，阐述了中国 关于可持续发展的基本立场和观点，并代表中国政府做出了履行2 l 世纪议程 等会议文件的庄严承诺。回国后，不到一个月，国务院就组织有关部门3 0 0 多 位专家编制中国可持续发展纲领中国2 1 世纪议程。1 9 9 4 年中国政府制 定完成并批准通过了中国2 1 世纪议程中国2 1 世纪人口、环境与发展白 皮书，确立了中国2 l 世纪可持续发展的总体战略框架和各个领域的主要目标。 在中国政府的强力推动下，1 9 9 2 年1 月，国内首次在中国科学院科技政策所成 立了以牛文元教授为首的“环境与持续发展研究室 。1 1 1 1 9 9 5 年，江泽民强调： “在现代化建设中，必须把可持续发展作为一个重大战略。”1 9 9 6 年八届全国人 大四次会议明确做出了中国今后在经济和社会发展中实施可持续发展战略的重 大决策。在这样的国际国内背景下，可持续发展问题在我国受到不同学科专家 学者的广泛关注，纷纷从不同的视角研究可持续发展问题。可持续发展理论研 究在中国获得了迅速发展，涌现了大批研究可持续发展理论的论文和专著。其 中仅中国期刊网收录的从1 9 9 4 - - 2 0 0 0 年发表的题目中含有可持续发展词语的理 论文章就有2 8 0 0 0 多篇。有关资料统计显示，到2 0 0 4 年出版的可持续发展理论 方面的专著和译著超过了7 0 0 部。中国的党和政府、理论工作者对可持续发展 理论做出了重大贡献，形成了中国特色的可持续发展理论。 在我国，可持续发展经济学有自身特有的理论体系，主要是结合我国作为 一个发展中的社会主义国家，阐述可持续发展基本理论，分析人口、自然资源、 生态环境等可持续发展系统；分析可持续发展战略以及可持续发展的指标体系 等。中国可持续发展经济学是可持续发展基本理论与中国实际相结合的发展经 济学理论体系。 f l 】王青云可持续理论发展概述 a 】黄石高等专科学校2 0 0 4 ，8 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 3 世界银行对可持续发展的指标和评价方法世界银行的“国家财富方法。 世界银行于1 9 9 5 年9 月提出了以“国家财富 为依据来测度各国发展的可持续 性。世界银行认为，一个国家的财富除了自然资本、人造资本和人力资本之外， 还应包括社会资本。即社会赖以正常运转的制度、组织、文化内聚力和共有信 息等。世界银行除了提出社会资本的概念之外，其真正贡献在于通过整套资 产评估和计算方法及自然资源、人力资本和人造资本的构成比例，即为2 0 ：1 6 ： 6 4 ，并为其中9 0 个国家和地区建立了2 5 年的时间序列，以动态分析这些国家 或地区的财富变化的趋势。 4 我国对可持续发展的评价指标体系早在1 9 9 4 年中国政府编制完成并通 过的中国2 1 世纪议程中，就提出了可持续发展评估指标。在此前后，中国 科学院可持续发展研究组、清华大学、北京大学和国家统计局等都对可持续发 展评估指标体系的研究做出重大贡献。目前，在国内影响最大的是中国科学院 可持续发展战略研究组提出的“五级叠加，逐层收敛，规范权重，统一排序 的中国可持续发展指标体系。这个指标体系依照人口、资源、环境、经济、技 术、管理协调的基本原理，对有关要素进行外部关联及内部自给的逻辑分析， 并针对中国的发展特点和评判需要，把可持续发展指标分为总体层、系统层、 状态层、变量层和要素层五个等级。【1 】 1 2 3 我国的失地农民就业保障研究 ，江宏晖( 2 0 0 3 ) 认为，失地农民生活难保障，征地费分配混乱，村集体发 展经济步履艰难，而且还有额外的负担，并且认为当务之急就是要解决好失地 农民的就业问题，尤其是对失地农民进行培训，政府要加大这方面的投入，同 时建议有关用人单位在招聘合同工、临时工时，要优先考虑当地的失地农民。1 2 1 张明辉( 2 0 0 2 ) 认为解决失地农民问题的关键在于保障失地农民的利益， 在于解决好他们丢失土地后的生存和发展问题。因此要建立合理的征地补偿和 利益分享机制；二是要建立医疗、养老保险机制；三是建立教育培训保障机制； 四是建立再就业创新合同制。 吴瑞君对完善征地农民社会保障安置也提出了建议，他认为解决失地农民 【1 1 姚莉，胡细华中国可持续发展的理论与实践探析 刀苏州市职业大学远程教育学院2 0 0 6 ，5 【2 】高勇失去土地的农民如何生活 n 人民日报2 0 0 4 ，2 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 的问题包括失业保障问题，要采取对新产生的失地农民实施以土地使用权换取 社会保障的安置模式，让失地农民能够解除后顾之忧；采取切实措施，增强征 地劳动力的就业竞争力和自我保障能力，方面要转变自己的就业观念，使其 自觉参与就业竞争，接受市场经济的考验，现在部分失地农民存在“土地被国 家没收了，国家就要对自己负责到底 的旧思想，在工作中轻易放弃工作岗位。 要对失地农民的思想加以引导，激发其自觉学习就业技能的动力，争取可以在 短时间里掌握一门谋生之技，增强自身的岗位竞争能力。另外一个方面，政府 要采取措施对失地农民的就业给予必要的扶持，可以通过支持非正规就业和发 展社区产业创造更多的就业岗位，为失地农民提供更多，更方便的就业信息， 提供无偿的就业技能培训。 在社会保障的经费上，要多渠道筹集，可以把农村集体的资产转移到失地 农民的社会保障上，在给予失地农民的一定的现金后，应保留部分集体资产， 作为本集体失地农民的集体保障金。制定严格的资金运作监督，制约措施，确 保集体资产安全的同时，选择安全可靠的投资方式，充分利用金融投资市场为 失地农民提供更多的就业保障。而且在城市化的进程中要加强对使用土地的严 格管理，逐步规范用地程序。尤其是国家应该加快土地制度的改革。同时让失 地农民参与分享使用土地的开发收益，最大限度保障其基本权益。 石丽娟通过分析造成农民失地失业的原因，提出了建立失地农民社会保障 的途径，即建立合理的征地补偿和利益分享机制，建立医疗、养老社会保障机 制，建立教育培训保障机制，建立再就业创新机制，制定土地补偿金管理制度。 有的学者认为，可以在政策上，推进城乡统筹，建立统一的就业服务体系； 努力开发社区岗位，增加就业机会；构造有效、畅通的就业信息服务网络；为 失地农民就业构筑良好的政策平台，积极扶持乡镇企业，以此促进失地农民就 业。 还有的学者认为中国应尽力在社会保障制度改革过程中建立一个以法制原 则为基础的法律制度。法制建设对改革的成功至关重要。中国需要制定全国统 一的社会保障法，指导改革的进行。在建立一个全新的社会保障制度的同时， 树立法制观念。让老百姓清楚地知道法律对百姓和政府官员是一视同仁的，任 何人或机构的权利都要受到法律约束。社会保障法应建立一套有效的监控制度， 使各管理机关和管理阶段都具有一定的透明度，接受独立的检查和控制。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 1 3 研究的思路与方法 本文是在各位学者研究的基础上进行展开的，力求有所突破和创新。但是 由于失地农民的就业保障涉及到各个方面，内容比较复杂，要在短期内解决失 地农民就业问题比较困难，所以本文只能起抛砖引玉的作用，以求提出更好的 解决思路。 失地农民是一个特殊的群体，随着我国大型工程项目的快速推进，必然要 征用大规模的土地，以满足非农建设的需要。但是由于大型建设和经济发展速 度不同步，征地后的一些准备工作没有做好，导致失地农民就业困难，生活出 现问题。 要分析失地农民的就业，必须对就业情况说明，因为正是失地农民就业困 难甚至出现失业，而就业保障体系不具有可持续性甚至没有，所以要建立健全 就业保障体系。文章先对失地农民的就业情况做了一个说明，导出农民失去土 地后就业情况不容乐观，并从失地农民就业困难的制度因素、个人因素和就业 保障的可持续性三个方面分析其原因。 现实中失地农民就业的保障体系虽然一些地方在实践，但是多数地方不完 善甚至没有。然而，有些大型建设项目后的局部性失地农民就业安置具有现实 意义上的可借鉴性。根据案例分析所得出的可借鉴之处，对失地农民就业保障 体系的建立提出了政策、经济、法律、服务等方面的建议。 文章主要是以文献研究为主，方法论基础是辨证唯物主义和历史唯物主义。 具体研究方法理论与实践相结合，案例的比较与分析相结合，定性与定量相结 合等方法，力求言简意赅，通俗易懂，解决实际问题。 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 第2 章我国失地农民就业现状及原因分析 2 1 我国失地农民的就业现状 自从上个世纪9 0 年代以来，全国各地兴起大办开发区的热潮，最高峰时 达8 0 0 0 多个，使我国的耕地每年以近千万亩的速度减少，失地农民大幅增加。 专家通过测算估计目前全国各地失地农民的数量约在4 0 0 0 万人。第氢次全国人 口普查显示，1 9 9 0 年到2 0 0 0 年的1 0 年里，我国城市化率提高9 8 6 个百分点， 农村失地人口约4 3 0 0 万，一般每征用1 亩地，就伴随着1 5 个农民失业。造成 这多的农民失地又失业，给社会稳定留下了隐患。 2 0 0 4 年国家统计局农村社会经济调查总队在全国2 8 个省、自治区、直辖市 开展了调查。调查主要以人均耕地面积在0 3 亩以下的农户为主要对象，总共调 查了2 9 4 2 户。调查的一些情况如下： 4 3 的调查户完全丧失了耕地。在这2 9 4 2 户中，共有家庭人口1 2 1 7 0 人， 其中劳动力7 1 8 7 人，平均每户4 1 4 人，劳动力2 4 4 人；原有耕地1 3 7 4 0 1 5 亩， 平均每户4 6 7 亩，平均每人1 1 3 亩。2 0 0 0 年以来，这些农户的耕地共被占用 9 4 0 0 1 5 亩，占原有耕地的6 8 4 。平均每户被占有3 2 亩。尚余耕地4 3 4 0 亩， 平均每户1 4 8 亩，平均每人0 3 6 亩。其中，人均耕地在0 3 亩以上的有4 4 2 户， 占调查总数的1 5 ；人均耕地不足o 3 亩的有1 2 3 7 户，占4 2 ；完全丧失耕地 的有1 2 6 3 户，约占4 3 。 调查显示，失地农民最担心的就是就业问题，大多数的失地农民对自己的 就业没有信心，对就业形势也不看好，在7 1 8 7 名劳动力中，征地时安置就业1 9 7 人，约占劳动力总数的2 7 ；外出务工1 7 8 4 人，约占2 4 8 ；经营二三产业 1 9 6 5 人，约占2 7 3 ；从事农业1 8 0 7 人，约占2 5 2 ；赋闲在家失业的1 4 3 4 人，约占2 0 。其中河北农民耕地减少甚至完全失去土地后，就业非常困难， 生活出现危机，河北迁安、高碑店市的失地农民有8 0 以上就业很困难：河南 漯河市源汇区和孟津县的失地农民赋闲失业在家的劳动力所占比重分别高达 4 3 5 和4 7 8 ；在经济发达的广东省失地农民劳动力找不到工作赋闲在家的也 有1 0 ；陕西省的失地农村劳动力只有3 8 找到工作。【l 】 【1 1 王城当前经济增长中的失业治理【m 】浙江社会科学2 0 0 0 ，5 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 从上面的数字我们可以看出，在失地农民中，他们的就业率很低，而且他 们很多人对自己的就业失去信心，在就业的结构中在第三产业中的比例要大一 点。而且很多入认为失去土地后自己的生活来源失去保障，当务之急就是要实 现就业找到工作，政府为他们的生活提供保障，为他们就业服务。 2 2 失地农民就业困难的制度因素分析 2 1 1 征地制度缺陷 造成失地农民失业的原因可以先从现行的征地制度的科学性来分析一下。 由于我国现行的征地制度是建立在土地国家所有和集体所有两种公有制基础之 上，而且从过去一直延续到现在，在计划经济的条件下起到_ 定的作用，但是 随着我国社会主义市场经济的不断完善，这种征地制度的缺陷日益显现出来， 主要有以下几个方面： 1 法律体系不完备。宪法中明文规定，我国的土地实行公有制，一种 是国有，一种是农民集体所有。国家根据公共利益的需要，可以依照法律的规 定对土地实行征用。这里的土地应该是集体所有的土地。而土地管理法规 定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 这样一来，要用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使用土地的目的不是 公共利益，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与宪 法的精神相出入，导致在实践中一些商业性的项目用地也必须由政府低价统 一征收后转卖给商家，使农民的利益受到损失，低价的征收给农民很少的补偿， 给失地农民的生活带来困难，给就业保障运行带来困难。 2 现行的征地制度没有对农民土地财产的所有权及使用、收益以及处分权 结合起来。农村的土地是以村为单位的所有农民共同所有，由村集体经济组织 或村民委员会发包，任何个人和组织拥有财产的所有权也就相应地有对该项财 产使用、收益和处分权。但是现行的征地制度承认了所有权，但是剥夺了使用 权，收益权和处分权，使土地的集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分 的保障。 3 有悖于我国市场经济的规则。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补 偿关系，这在计划经济的时代是实用的，也被社会各界所接受。但是在市场经 济逐步完善的今天显得不合理。首先，城市土地( 划拨除外) 及其他所有的生产要 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 素已经采用市场机制进行配置，并且按照市场的价格来进行交易，但是农村的 集体土地还是实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社 会生产中，是按照市场价格购买生产资料，而他们所拥有的土地则被征地主体 以低价拿走，这有损公平的性质。 失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质上均是失业。 而且按法定标准非市场标准算出来的补偿费很有限，抗风险能力很差，难以解 决失地农民的长远生计，这种货币补偿方式不能有效保障就业容量，失地农民 失业