（行政管理专业论文）重庆市乡镇政府绩效评估体系研究.pdf

重庆大学硕十学位论文 中文摘要 摘要 科学的发展观与正确的政绩观紧密相连、不可分割。科学发展观引导着正确 政绩观，正确政绩观体现和实践着科学发展观。要落实科学发展观，就必须树立 正确政绩观；要树立正确政绩观，就必须建立一套科学的政府绩效评估体系。温 家宝总理在政府工作报告( 2 0 0 5 年3 月5 曰) 中指出：牢固树立科学发展观和 正确政绩观，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系。 世界各国，特别是以英美为首的西方国家在8 0 年代前后都掀起了绩效评估的 浪潮，促使了政府绩效评估理论的不断发展，进入当今的方法优化与机制完善阶 段。我国自2 0 世纪8 0 年代以来，全国各地不少地方政府在绩效评估方面也进行 了有益的探索，但由于起步较晚，目前我国政府绩效评估还处于发展阶段，无论 是相关的研究还是实践都存在诸多不成熟和不完善的地方，对基层行政管理机构 一乡镇政府的绩效评估研究更是凤毛麟角。 本文首先从对政府绩效评估的理论分析入手，对政府绩效评估进行概念界定； 其次，以英美两国为主，介绍了西方国家政府绩效评估的实践及其经验；再次， 在查阅大量研究资料的基础上，通过访谈和问卷调查，指出了目前重庆市乡镇政 府在绩效评估过程中存在的问题，重点对评估主体，评估方法和程序，评估指标 体系和权重设计等方面做了详尽的分析；最后，针对既存的问题，提出了构建重 庆市乡镇政府绩效评估体系的意见和建议，特别是笔者运用a h p 层次分析法开创 性地提出了乡镇政府绩效评估指标的权重分配，这些成果可以丰富和发展绩效评 估理论在我国公共行政领域，特别是基层行政单位乡镇政府的运用，可以促 使我国的乡镇政府绩效评估实践走向规范化、系统化、科学化和制度化的道路， 充分发挥其在政府管理现代化中的作用。 关键词：乡镇政府，绩效评估，构建 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t v i e wo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ( v s d 、i st i g h t l yc o n n e c t e dw i t hv i e wo fr i g h t g o v e r n m e n t ( v r g p ) p e r f o r m a n c e ；t h ef o r m e rl e a d st h el a t t e r , b u tt h el a t t e rs h o w sa n d p r a c t i c e st h ef o r m e r t h ev i e wo fr i g h tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em u s tb ee s t a b l i s h e dt o f u l f i l lt h ev i e wo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，as c i e n t i f i cg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t ( g p a ) s y s t e mn e e d st ob ee s t a b l i s h e dt os e tu pt h er i g h tv i e wo f g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e i nr e p o r to f g o v e r n m e n t 麻i nm a r c h5 0 ，2 0 0 5 ，p r e m i e rw e ni n d i c t e d a l lc i v i ls e r v a n t ss h o u l db u i l dt i g h t l yt h ev i e wo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ta n dt h ev i e wo f r i g h tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ， a n ds t u d yt h es c i e n t i f i cg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n ts y s t e m p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tw a sc a r r i e do u tc o m m o n l yi nt h e8 0 si nm a n yw e s t e r n c o u n t r i e sh e a d e db yu s aa n du kw h i c hp u tf o r w a r dc o n s t a n td e v e l o p m e n to f t h e o r y o fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，e n t e r e dt h es t a g eo fm e t h o d so p t i m i z a t i o na n d s y s t e mc o n s u m m a t i o na tt h ep r e s e n t f r o mt h e8 0 s ，s o m el o c a lg o v e r n m e n t si n0 1 1 1 - c o u n t r yb e g a nt os t u d yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ts y s t e m ，b e c a u s es t a r t i n g t o ol a t e ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to fo u rc o u n t r yr e m a i n si ns t a g eo f d e v e l o p m e n t ，l o t so fi m m a t u r ep r o b l e m se x i s t si nn o to n l yc o r r e l a t i v er e s e a r c h e sb u t a l s op r a c t i c e s i nb a s i ca d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tc o n s t r u c t i o n - - - g o v e r n m e n to f v i l l a g e sa n dt o w n s ，t h o s er e s e a r c h e sa r ee v e nr a r en o w t h i sp a p e ra n a l y z e st h e o r i e so f g p a d e f i n e sa n dd i f f e r e n t i a t e si tw i m g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta tf i r s t ，n e x ti n t r o d u c e s g p ar e s e a r c ht h e o r i e sa n dp r a c t i c ee x p e r i e n c e so fs o m ew e s t e r nc o u n t r i e sh e a d e db y u s aa n du kt h e nb a s e do nl a r g ea n a l y s i so fr e s e a r c hm a t e r i a l s ，i n t e r v i e w sa n d q u e s t i o n n a i r e s ，t h ep a p e rp o i n t so u tq u e s t i o n so np r o c e s so ft h eg p a o fc h o n g q i n g m u n i c i p a l i t y , e l a b o r a t e sm a i n l ya s s e s s m e n tb o d y , m e t h o d sa n dp r o c e s s ，a s s e s s m e n t i n d e xa n dd e s i g n i n go fw e i g h t , f i n a l l yt h ep a p e rn o to n l yg i v e so u tc o r r e s p o n d i n g a d v i c ea n ds u g g e s t i o n so f e s t a b l i s h i n gg p a s y s t e mo f v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n to f c h o n g q i n g , b u ta l s oc r e a t e sw e i g h td i s t r i b u t i o nf o rg p a i n d e xo fv i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r n m e n tb a s e do na n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) t h e o r y r e s e a r c hc o n c l u s i o n o f t h i sp a p e rm a yp r o m o t ea n dd e v e l o pa p p l i c a t i o no fg p a t h e o r yi nv i l l a g e sa n dt o w n s 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 g o v e r n m e n tw h i c hi s t h es m a l l e s tg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v eu n i to fc h i n a , h e l p p r a c t i c eo fg p a i nv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tm o v et os t a n d a r d ，s y s t e m a t i ca n d s c i e n t i f i cw a y , e x e r t ss u f f i c i e n t l yi t sf u n c t i o ni nm o d e r n i z a t i o n k e y w o r d s ：v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e m m e n t ，p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ， c o n s t r u c t i o n 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：船学签字日期：羽刁年s 月_ ( 7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庆太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：矽诗粤 签字日期：力刃 年s 月z 甲日 i i 导师签名：笠肾声 签字日期：矽7 年厂月嘏日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 科学的发展观与正确的政绩观紧密相连、不可分割。科学发展观引导着正确 政绩观，正确政绩观体现和实践着科学发展观1 。要落实科学发展观，就必须树立 正确政绩观；要树立正确政绩观，就必须建立一套科学的政府绩效评估体系。温 家宝总理在政府工作报告( 2 0 0 5 年3 月5 日) 中指出：牢固树立科学发展观和 正确政绩观，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系。 早在2 0 世纪六七十年代，在英美等国家就兴起了大规模的政府改革运动，这 场运动以新公共管理理论和公共选择理论为指导，核心思想在于以“企业家精神 改造传统的政府部门，强化政府的竞争意识和服务意识，最大限度地提高政府效 能”，而对于政府来说，竞争意识和服务意识的觉醒，效能的提高的关键在于对政 府绩效进行科学、严格、规范的评估，因此，绩效评估成为了改革的核心，以英 美为首的各国在8 0 年代前后都掀起了绩效评估的浪潮，促使了政府绩效评估理论 的不断发展，进入当今的方法优化与机制完善阶段。 从2 0 世纪8 0 年代以来，我国一些地方政府以转变政府机关工作作风和提高 工作效率为突破口，创新管理机制，在政府绩效管理方面才开始进行有益的探索， 不少地方政府都先后设计过政府绩效考核指标体系，这些指标考核体系一方面提 高了政府工作人员的效率意识，但也存在诸多不足。首先是一些考核体系没有系 统性和权威性，得不到很好的执行。另外，一些政府把招商引资列为重头，片面 强调g d p 增长值，忽视环境保护等指标，导致发展中的一些问题得不到应有的解 决，这些都是与党中央提出的建设“和谐社会”和“可持续发展”背道而驰的，正因为 我国在地方政府绩效评估研究方面还不成熟，而政府管理和改革却要求建立科学 合理的政府绩效评估体系，所以对地方政府绩效评估的研究才方兴未艾，近几年 以来一直是我国公共管理的热点问题。 1 1 研究的目的及意义 1 1 1 研究的目的 党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，社会主义新农村建设是一项 系统工程，不仅包括经济、社会、文化等方面的建设，还包括乡镇政府科学管理 方面的建设，俗话说“车要跑得快，全靠车头带”，乡镇政府在新农村建设中的作用 和地位就不言而喻了。 我国自2 0 世纪8 0 年代以来，全国各地不少地方政府在绩效评估方面都进行 了有益的探索，我国在政府绩效评估方面开展较早，实施效果也较为理想的省市 重庆大学硕十学位论文1 绪论 主要有江苏省、浙江省、厦门市、兰州市等。在政府绩效评估研究方面，首先是 国家人事部绩效评估研究课题组经过三年研究，出版了中国政府绩效评估研究 报告，对中国政府在绩效评估方面的问题进行了系统的总结并提出了一套相对科 学的中央政府绩效评估指标体系，而后中国地方政府绩效评估研究中心在兰州大 学成立，该中心与兰州市政府合作，制订出了一套省市政府的绩效评估体系，这 套指标体系对各地省市政府的绩效评估有相当大的借鉴意义。 由于起步较晚，我国政府绩效评估还处于发展阶段，无论是相关的研究还是 实践都还存在诸多不成熟和不完善的地方，目前，我国在政府绩效评估方面的研 究大多集中在中央及省市政府层级上，笔者以“乡镇政府绩效评估”为主题在 c n k l l 9 9 4 2 0 0 6 年的文库中搜索，共计有1 3 篇与此相关的文章，现实情况是乡镇 政府在绩效评估方面的理论和实践远远落后于更高层级的公共管理机构，因此研 究乡镇政府绩效评估体系就格外的基础和重要，正是基于此，本题的研究从微观 角度入手，以重庆市乡镇政府为研究对象，试图通过研究，丰富政府绩效评估理 论，为我国以后全面推行政府绩效评估做点铺垫工作。 1 1 2 研究的意义 新一轮的政府再造运动要求政府不仅应是负责任的政府、法制化的政府、对 公民诉求有很好和及时回应力的政府，而且还要求政府应该是高绩效的政府；新 公共行政学更是提出把“企业家精神”引入到公共行政领域，以此来提高公共行政的 效能，以更好地为公众提供公共产品，绩效管理作为有效的提高企业员工工作效 率的管理工具在新一轮的公共行政变革运动中也被运用到了公共行政领域，并取 得了不错的实践效果，绩效管理的核心是绩效评估，因此对政府的绩效进行评估 就格外的重要，目前我国的多数乡镇政府公务员不具备专业的绩效评估理论，更 谈不上方法和技术，鉴于此，我想借撰写硕士论文之机做这方面的尝试，以重庆 市部分乡镇为样本，为重庆市乡镇政府绩效评估方面的研究作一些铺垫。 学术意义 重庆市乡镇政府绩效评估体系研究有以下方面的学术意义： 1 1 政府绩效评估理论在微观层面的拓展和创新 早在2 0 世纪六七十年代，在英美等国家就兴起了大规模的政府改革运动，这 场运动以新公共管理理论和公共选择理论为指导，核心思想在于以“企业家精神 改造传统的政府部门，强化政府的竞争意识和服务意识，最大限度地提高政府效 能”，而对于政府来说，竞争意识和服务意识的觉醒，效能的提高的关键在于对政 府绩效进行科学、严格、规范的评估，因此，绩效评估成为了改革的核心，以英 美为首的各国在8 0 年代前后都掀起了绩效评估的浪潮，促使了政府绩效评估理论 的不断发展，进入当今的方法优化与机制完善阶段。 重庆大学硕+ 学位论文1 绪论 在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估问题也开始引起了理论 界和实践界的重视。由于起步较晚，我国政府绩效评估的发展还处于初级阶段， 且大多数研究集中在中央及省市组织层级上，笔者以“乡镇政府绩效评估”为主题在 c n k l l 9 9 4 2 0 0 6 年的文库中搜索，共计有1 3 篇与此相关的文章，现实情况是乡 镇政府在绩效评估方面的理论和实践远远落后于更高层级的公共管理机构，基于 此，本题的研究准备从微观角度入手，以乡镇政府为研究对象，通过理论研究和 实证研究，提出一套适合重庆市乡镇政府绩效评估的评估体系。 2 1 丰富和发展绩效评估理论在我国公共行政领域的运用 我国政府绩效管理从无到有，从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对 象的绩效评估，从经验式的主观评判到客观评价体系的建立，从领导者自上而下的 评价到政府绩效评估中的公民参与，在内容和重点选择、绩效指标体系设计、绩效 评估程序和方法、绩效评估结果利用等方面取得了明显的进展。但是，与发达国家 的实践相比，我国政府绩效管理存在的最突出问题是规范化程度明显不足。主要表 现在，缺乏统一规划和指导，绩效评估分散在多种管理机制中，评估内容和侧重点差 别很大，评估程序和方法不一致，在这些问题当中，缺乏制度化的评估标准，是政府绩 效评估科学化的主要障碍。为了推动我国政府绩效管理的制度化、规范化和科学 化，充分发挥绩效评估在政府管理现代化中的作用，必须从价值、理念、制度和技术 等多个层面，对我国政府绩效管理中评估标准进行系统反思和分析。本文以乡镇政 府为研究对象，采用访谈、问卷调查等实证研究方法。结合中外研究理论，不仅 打算完成对重庆市样本乡镇政府绩效评估的现状和问题的调查和分析，更准备提 出一套适合重庆市乡镇政府实际状况的相对科学的绩效评估指标体系，这些都将 丰富和发展绩效评估理论在我国公共行政领域，特别是基层行政单位乡镇政 府的运用。 实用意义 1 ) 有助于推动绩效管理在基层政府管理中的运用和实践，帮助乡镇政府提 高绩效 本论文以乡镇政府作为研究对象，基础资料和数据的采集也将在重庆市以及 所涉及同行政级别的行政单位进行，最后形成的研究成果也准备反馈给相关调研 部门，通过理论和实践的相互转换，可以有力地推动绩效管理在科研力量相对薄 弱的乡镇政府的运用和实践，帮助有关乡镇政府进行绩效评估的能力。 2 1 有助于协助乡镇公务员转换管理的理念、树立服务行政的观念 我国乡镇公务员普遍的学历层次较低，接受过系统行政管理理论教育或培训 的更是凤毛麟角，他们的行政思维在传统的行政环境浸染下，形成了更多地强调 “特殊集团”意志的习惯，忽视了社会公众的意志，强调以政府自身的规则为导向， 3 重庆大学硕十学位论文1 绪论 而忽视以社会公众的需求为依归，强调对上级负责而轻视对社会公众负责，本文 的研究成果，特别是评估方法、评估指标及评估程序的设计正是以新公共行政运 动中“服务行政”为中心理念，这将有助于引导乡镇公务员从管制行政模式向服务行 政模式的转变。 3 1 有助于协助乡镇政府树立正确的政绩观 温家宝总理在十届全国人大三次会议所作的政府工作报告中，在谈到大力加 强政风建设时，强调要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”。建立一个科学的 政府绩效评估体系，对于落实科学发展观和正确的政绩观，对于加强政风建设和 公务员队伍建设，无疑都有着极其重要的意义。报告强调要“抓紧研究”，可见建立 科学的政府绩效评估体系，既是一项重要又是一项紧迫的课题。从已有的实践来 看，目前我国的绝大多数乡镇政府依然沿袭着以g d p 增长为主要评估指标的行政 作为政绩观，这显然是与近年来在行政改革领域推行的将行政管理、经济发展、 社会稳定、教育科技、生活质量和生存环境等六大领域列为政府绩效评估指标的 潮流相矛盾的，本论文立足于乡镇政府这个中国行政管理组织结构链条上最 薄弱的环节，通过实证和对比研究帮助乡镇政府树立正确的政绩观。 1 2 本文研究的内容及有关概念辨析 1 2 1 本文研究的内容 本文重点研究的是重庆市乡镇政府绩效评估的现状，在实施绩效评估过程中 存在的问题，针对存在的问题提出研究者的意见和建议并在最后给出一套切实可 行的、较为科学的重庆市乡镇政府绩效评估指标体系。 本文还将研究国外在政府绩效评估方面开展较早的国家，特别是美国、英国、 澳大利亚、加拿大等国的研究成果和实践经验。 本文将对层次分析法作有关介绍，并将其运用在绩效评估指标权重的确定中。 本研究中的乡镇政府指重庆主城9 区所辖的乡镇政府。 1 2 2 相关概念辨析 政府绩效评估的内涵 1 ) 国外学者对政府绩效评估内涵的定义 保罗d 埃普斯德恩认为：绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一 定质量产品的方式。 詹姆斯威尔逊认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架 下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。 奥斯本与盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有 使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机 4 重庆大学硕士学位论文1 绪论 制。 菲利普j 库柏认为，政府绩效评估是一种市场责任机制。他把这种机制的含义 概括为：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本一收益的分析方式”；三是“按投 入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”；四是“以顾客满意为基础来 定义市场责任机制”。 1 9 9 7 年出版的美国标杆管理研究报告将政府绩效评估定义为：“绩效评估 是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务( 输出) 的 效率，输出的质量( 提供给顾客的效果，顾客满意程度) 和结果( 与所期望目的 相比项目活动的后果) ，政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。 2 ) 国内学者对政府绩效评估内涵的定义 中国行政学会联合课题组在关于政府机关工作效率标准的研究报告一文 中将政府绩效评估定义为：运用科学方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成 就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高2 。 在政府绩效评估的理念与方法分析一文中，蔡立辉认为，政府绩效评估 就是管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断， 对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行 评定和划分等级。政府绩效评估指向的是政府公共部门的特殊职能；意味着政府公 共部门与社会公众之间信息的交流与沟通。政府绩效评估是由收集资料、确定评 估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为体系3 。 李静芳在对当前地方政府绩效评估的价值取向分析一文中指出：政府绩 效评估就是对政府及其行政人员政绩的评估。它是用一定的目标尺度，考核、判 断该政府及行政人员所取得的成绩4 。 在政府绩效的复合概念与评估机制一文中，臧乃康认为，政府绩效是评 判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效指扣除政府成本后的盈余，一 般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政 府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言， 政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效5 。 综上所述，笔者将乡镇政府绩效评估定义为，评估主体根据一定的评估指标 和标准，按照一定的评估程序和方法对乡镇政府在一定时期内行政作为做出客观、 公正和准确的评判过程。 政府绩效评估与政府绩效审计 就我国而言，政府绩效审计是具有独立性的机构和人员对政府及其各部门的 经济活动进行的审查，以评价其经济资源使用的效益及效果是否与预期目标相一 致。其侧重点仍停留在对政府及其部门财务与合规性( 判断与现有的规则与规定 重庆大学硕+ 学位论文 1 绪论 是否相符) 的审计，它以法律和有关规定为准绳，目的在于确认政府部门的管理 人员是否遵守各种法律、规定、合同，是否履行了其职责，了解政府部门是否经 济有效地使用了资源，达到向公众提供服务的目的。而政府绩效评估所关注的是 对政府政策与行为所产生的效应或影响进行系统的确认和计量，通常要求采用科 学的方法来增强调查结果的可靠性。其目的在于判断政府行为的效率、效果、影 响和可持续性，并总结它们实施的经验。然而，政府绩效评估与政府绩效审计并 不是截然不同的。实际上，许多评估是通过审计部门进行的，有专业审计人员参 与其中，至少在西方国家是这样的。当代西方国家已将绩效审计的重心由传统的 财务合规性审计转向政府管理的结果与影响的审计，政府绩效审计承担起了政府 绩效评估的许多职能。一个突出的表现就是美国会计总署把政府绩效审计的重心 从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计，俗称“三e 审计”。相比 之下，我国的政府绩效审计重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计， 目前仅局限于国有大中型企业，政府机构尚未全面涉及。 政府绩效评估与政府绩效管理 美国国家绩效评估小组曾给绩效管理下了一个经典性的定义，所谓绩效管理， 是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以 告知管理者维持或改变既定目并且报告成功符合目标的管理过程。”据此，绩效管 理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过 程。而政府绩效评估是政府绩效管理的基础工程，是以实现政府组织目标为目的 的政府绩效管理过程的一个重要环节。除了单纯的评价目的之外，政府组织还通 过绩效管理系统帮助组织及行政人员管理他们的绩效，提高政府效能和行政人员 的工作能力，从而实现政府组织的目标。因此，我们认为，政府绩效管理绝不仅 仅是绩效评估，它还包括绩效计划、绩效沟通、绩效追踪等基本的功能活动，绩 效评估是政府绩效管理这个工具箱里的一件工具。政府绩效管理不能离开绩效评 估，同时，绩效评估也应与绩效管理的其他方面紧密联系。政府绩效管理的开展 要求完善绩效评估的功效，相应科学的绩效评估系统的建立满足了绩效管理的这 一要求，同时又成为推动政府绩效管理的动力源所在。 6 重庆大学硕士学位论文 2 国内外研究现状与实践经验综述 2 国内外研究现状与实践经验综述 2 1 国外研究现状与实践经验综述 组织绩效评估最早出现和被运用于企业管理中，一直到2 0 世纪六七十年代， 传统政府官僚体制的弊端日益暴露，对于政府部门中存在的效率低下、人浮于事 的现象，公民日渐不满，在这种情况下，大规模的政府改革运动首先在欧美等国 兴起，在这场运动中，绩效评估才被引入到公共行政领域，时至今日，取得了大 量优秀的理论和实践成果。 学术界对政府绩效评估的研究起步较早，始于第二次世界大战期间，其标志 是克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙出版的市政工作衡量行政管理评估标准的调查 一书，当把公共部门的绩效评估运用和实践后，理论的研究才获得了长足的发展。 二战以后，随着各国政府行政权力的不断膨胀，政府雇员的迅速增加，政府财政 支出也逐渐增长，政府面临日益加剧的财政危机，为了更好地控制政府财政支出， 节约成本，在2 0 世纪6 0 年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经 济性审计转向经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 、效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 并重 的审计，从单一指标扩展到多重指标，这就是政府绩效评估的雏形，后来被学术 界定义为“3 e ”评价法，但“3 e ”评价法在后来的实践中表现出了一系列的不足，主 要有：评价法本身只强调经济性，较为片面，缺乏统揽全局的能力，另一方面由 于政府是国家这一政治共同体内部进行价值的权威性分配的非赢利性管理组织， 其作用主要表现在为经济发展创造条件并提供服务，以增加社会福利，政府公共 部门的非盈利性，目标的弹性和软目标性，使得政府投入尤其是产出难以量化。 尽管后来美国把“3e ，评价法增加为 4 e ”，即增加了公平( e q u i t y ) ，但仍然无法克服 此种方法的弊端。 2 0 世纪7 0 年代，绩效评估在公共部门的研究和运用得到了迅速的发展，公共 组织绩效评估进一步朝系统化、规范化和经常化发展。2 0 世纪7 0 年代是美国进行 测量、评价以及提高生产力的重要1 0 年，公共部门绩效评估重新得到了重视。1 9 7 3 年，布雷顿森林体系崩溃，美元的国际地位急剧下降，对外贸易开始从顺差变为 逆差。这个过程的改革，美国政府更加关注效率和效益的管理问题。解决效益的 问题是革除政府中的欺诈、权力滥用和浪费等行为：效益的提高通过效率来解决。 1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n t p r o d u c t i v i t y m e a s u r e m e n t p r o g r a m ) 并研究出了3 0 0 0 多个绩效指标，力图促使公共 组织绩效评估系统化和规范化。1 9 7 4 年，福特总统要求成立一个专门机构，对所 有公共机构的主要工作进行成本收益分析。 7 重庆大学硕十学位论文2 国内外研究现状与实践经验综述 这一时期，英国在政府绩效评估方面也取得了显著的成绩。二战以后，英国 实行福利国家制度，提供完整的社会福利设施。随着福利事业的高速发展，英国 地方政府职能不断扩大和机构迅速膨胀，公务员数量的增加导致了公共财政支出 的持续攀升，1 9 4 7 年至1 9 7 0 年期间，英国政府公共服务支出占国内生产总值的比 重由1 9 1 9 年至1 9 3 8 年的1 3 上升到2 0 ，2 0 世纪7 0 年代中期进一步提升到2 7 ， 机构的膨胀不仅没提高政府的办事效率，反而让英国政府不堪重负，调查表明， 在2 0 世纪7 0 年代，英国仅有3 5 的公众对政府工作是满意的，对政府工作不满 意的公众却高达5 4 。正如戴维奥斯本所说“他们( 政府) 在公共教育上花的钱越 来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。他们在警察和监狱上花的 钱越来越多，但是犯罪率持续上升。”，政府的财政危机和管理危机的出现，政府 的形象受损，公众对政府的信任感下降，进而出现了政府信用危机，于是英国保 守党政府推行了激进的政府改革计划，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共 管理改革，于1 9 7 9 年成立雷纳( r a y n e r ) 评审委员会，负责对公共部门的绩效进 行调查评估，雷纳评审( r a y n es c r u t i n yp r o g r a m m e ) 是对政府部门工作特定方面 的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来， 政府机关内部的评审又发展到由社会进行评估。评估内容侧重于顾客服务和质量； 评估主体突出公民和服务对象；评估结果公开化并直接向公民和服务对象负责。雷 纳评审得出结论，政府效率低下问题不在公务员，而在于体制。要解决政府效率 低下问题，就必须把服务提供和执行职能从掌管他们的集中决策部门中分离出来； 必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性；必须通过与这些机构签定 绩效合同使其对服务结果负责。 为了改革政府管理，改善公共服务，提高公共服务的质量和效率，加拿大、 澳大利亚、日本等国政府也相继开展了绩效审计、绩效预算等一系列政府绩效评 估活动。 2 0 世纪8 0 年代以来，公共部门绩效评估在一些国家可以说是进入了相对繁荣 和成熟的时期，1 9 8 9 年，美国管理和预算局( u s o 伍c eo f m a n a g e m e n ta n db u d g e ) 起草的管理报告正式提出了政府绩效管理的建议并描述了其操作性方案，构 成了美国政府绩效评估法案的基本形态。不久，参议员威廉姆罗斯以加利福尼亚 州桑尼维尔市实施政府绩效管理1 0 年来成功的经验为个案，向国会提交了推动政 府绩效评估的立法法案，在国会引起了广泛的关注和热烈的讨论，赢得了诸多党 派议员的支持。美国俄勒冈洲进步委员会将标杆管理运用于政府绩效评估，通过 广泛征询政府、立法机关、普通市民、商业团体、慈善机构和专家学者的意见， 开发出了一套科学、合理、全面的绩效指标体系( 表2 1 ) 。 重庆大学硕士学位论文2 国内外研究现状与实践经验综述 表2 1 美国俄勒冈州政府绩效评估指标 t a b l e2 1p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti n d e xo f o r e g o ns t a t eu s a 一级指标二级指标三级指标 商业活力 经济地位 经济 商业成本 市民收入 幼稚园1 2 年级 教育二级教育 技能发展 犯罪 公共安全 紧急事件处理 政府绩效评估 市民健康 社会支持贫穷 独立生活能力 基础设施 社会发展 居住条件 税收 参与积极性 市民参与 公共部门绩效评估 文化建设 土地资源 环境保护 水和空气质鬣 与此同时，英国的“雷纳”评审的指标也由最开始的1 2 2 0 个，发展到1 9 8 9 年 的2 3 2 7 个。1 9 8 0 年，英国环境事务大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理 信息系统”( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o i ls y s t e mf o rm i n i s t e r , m i n i s ) 。它是集目标管理 和绩效评估等现代管理方法和技术为一体的信息收集和处理系统，它为部门的绩 效评估提供了系统、可靠的信息基础。1 9 8 2 年5 月，英国财政部发布了财务管 理新方案( f i n a n c i a lm a n a g e m e n th a i t i a t i v e , f m i ) ，一个重要内容就是绩效评估，提 倡发展绩效指标和测量手段，要求政府各部门树立浓厚的绩效意识，财务管理新 方案被称为2 0 世纪8 0 年代英国公共行政改革的总蓝图，由于财务管理新方案等 方法的广泛应用，英国公共部门的效率平均每年提高2 至3 个百分点。 进入9 0 年代，当代关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了 重要地位，在西方行政管理实践中，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一 时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。这时绩效评估在西方各国被普遍接 受，其过程也更加规范化、系统化，指标的确立和分析方法的选择上，逐步呈现 9 重庆大学硕+ 学位论文 2 国内外研究现状与实践经验综述 由定性转向定性与定量相结合，采取科学的数学分析方法等趋势。首先在美国， 1 9 9 1 年，奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和盖布勒( t e dg a e b l e r ) 合著的重塑政府一 企业精神如何改革着公营部门直接促成了戈尔主持的国家绩效评估委员会的国 家绩效评估报告，该报告指出，政府行政改革过程不会快速完成，也不会简单， 但将会出现一个完全不同的政府，一个真正为顾客公众负责的政府，该报告建 议通过四个步骤，给顾客更多的权利，打破联邦垄断，提供激励联邦雇员，提高 服务质量的机制。 第一，给顾客发言权和选择权。 第二，建立服务机构的竞争机制。 第三，建立市场激励。 第四，利用市场机制解决问题。 1 9 9 3 年8 月3 日，在克林顿政府的大力推动下，美国第1 0 3 届国会通过了政 府绩效与结果法案( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t ，g p r a ) ，并将之 作为国家财政预算改革的重要举措之一，同年，该法案经美国总统克林顿签署而 正式成为一项法律，从而使美国政府绩效评估和管理走上了制度化的轨道。而现 任美国总统布什就任以后也提出了预算新格式，强调预算与绩效紧密挂钩，力 图从资源配置方面推动部门绩效的提高。到2 0 世纪8 0 年代末，撒切尔政府的改 革由于片面强调经济和效率，出现了公共服务质量下降的问题，1 9 9 1 年，梅杰政 府发起了公民宪章( t h ec i t i z e n sc h a r t e r ) 、竞争求质量( c o m p e t i n gf o rq u a l i t y ) 和政府现代化( m o d e r n i z i n gg o v e r n m e n t ) 运动，逐步建立起了以质量为本和顾客 满意为标准的公共行政改革指导思想。这一时期，政府绩效评估在众多国家都取 得了巨大的进展，如1 9 9 6 年，加拿大都市社区服务指导委员会提出了一套包括1 5 0 个指标的社会服务供给绩效评估体系。澳大利亚于1 9 9 4 年成立了政府服务评审筹 划指导委员会( s t e e r i n g c o m m i t t e e f o r t h e r e v i e w o f g o v e r n m e n t s e r v i c e p r o v i s i o n ) ， 专门负责政府服务绩效的评审工作，1 9 9 5 年，该委员会构建了一套指标体系总体 框架( 表2 2 ) 。 表2 2 政府服务绩效指标总体框架 总目标维度指标 服务质量 效果 服务恰当性 绩效服务的可获得性或公平性 服务成果 效率 单位成本 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 国内外研究现状与实践经验综述 韩国于2 0 世纪9 0 年代启动了新一轮行政改革，目标是创建一个廉价、高效 和服务型的政府。为了推动行政改革，达到行政改革的最终目标，韩国主要采取 了以下措施：成立经营诊断委员会、加强政府绩效审计、推行制度评估和引入以 目标管理为基础的公务员绩效评估等。 从国外政府绩效评估的演进过程我们可以发现，各国政府的行政改革始终与 政府绩效评估紧密相连，政府绩效评估由最开始单纯追求效率，控制成本慢慢转 变为效率和效益并重到现在强调服务质量的提供，政府绩效评估也由最开始的自 发状态向法制化过渡。 2 2 国内研究现状与实践经验综述 国内对公务员绩效评估的研究起步较晚，浙江大学范柏乃教授认为2 0 世纪8 0 年代以来，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突 破口，在政府绩效评估与管理方面进行了有益的探索，实际上在现有的文献资料 里，笔者几乎没查到8 0 年代在政府绩效评估方面的研究。一些学者认为是1 9 9 4 年3 月，国家人事部发布的国家公务员评估暂行规定，规定按照“德、能、 勤、绩”四项内容对公务员进行考评，那才是我国在政府绩效评估实践方面迈出的 第一步。在前面提到，我国政府绩效评估的方式主要有四种类型，即党政领导干 部经济责任审计、目标责任制考核、公民评议政府绩效和公共部门绩效评估，由 于党政领导干部经济责任审计属于个人绩效研究范畴，我们主要考察组织绩效评 估，所以就省略不谈。 目标责任制考核是绩效管理与目标管理相结合的产物，它一般包括目标设置、 目标分解、考核程序和考核办法。目标责任制考核在我国各级地方政府中运用广 泛。 公民评议政府其实是由一种政府绩效评估的价值取向满意原则演变而来 的，党的十六大报告指出：判断政府绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源， 做了多少工作，而是要看他所做的工作在多大程度上满足了人民群众的需要。公 民评议政府从1 9 9 8 年开始，在我国的沈阳、珠海、南京和杭州等地都相继开展， 其中杭州市的做法有一定代表意义，2 0 0 2 年，杭州市根据参加评选单位的性质、 功能及其与人民群众的密切程度不同，将7 9 个评选单位分为两大类：一类是属于 政府、审判和检查系统的单位；另一类属于人大、政协、党群系统的单位，评议 采用三点评估量表，分六个指标维度，即：全局观念、服务宗旨、服务质量、办 事效率、勤政廉洁和工作业绩进行，对当选为人民满意机关的单位，杭州市委、 市政府予以表彰，按干部级别增发一定比例的年终目标管理考核奖金。对被评为 人民不满意机关的单位，市委、市府予以通报批评，并列为重点整改对象，干部职 工按不同比例扣除年终目标管理考核奖金。 公共部门绩效评估系统其实是将绩效评估理论与现代计算机软件系统相结合 重庆大学硕十学位论文2 国内外研究现状与实践经验综述 的产物，其中厦门市思明区政府与厦门大学卓越教授合作开发的公共部门绩效 评估系统软件较为成功。 在理论研究方面，首先是中国行政管理学会联合课题组经过三年研究后于 2 0 0 3 年发布了关于政府机关工作效率标准的研究报告，他是中国第一份系统地 阐释政府机关绩效标准的研究报告。其次，国家人事部中国政府绩效评估研究 课题组在总结国内外相关指标体系设计思想