（公共管理专业论文）苏州平江区信访与和谐城区构建的矛盾化解机制研究.pdf

摘要 摘要 伴随着我国进入改革开放的关键时期，社会发展表现出巨大活力，同时也 显现出干群关系、劳资纠纷和不同利益群体之间、城乡之间、区域之间大量的 人民内部矛盾。反映在群众信访上，表现为信访总量持续上升，部分信访活动 人数众多、规模庞大、持续时间较长、行为比较激烈，严重影响着社会的稳定， 信访制度成为社会关注的焦点。苏州平江区经过2 0 多年的改革开放和现代化建 设，城乡面貌发生了翻天覆地的巨大变化，经济在高平台上持续迅速发展，人 民生活水平得到显著提高；同时，社会结构整体转型又积累了大量的社会矛盾， 许多潜在的矛盾还将不断暴露出来。正确认识和把握新形势下各类社会矛盾的 特点和规律，切实建立妥善处理社会矛盾的体制机制，对于实现社会安定有序、 构建和谐平江具有重要的现实意义。 本文从公共管理工具的视角，运用了社会冲突理论，对当前信访工作与建 立有效的矛盾化解机制进行了调研分析。和谐城区建设是一个切实的努力目标， 但要达到和谐城区的目标，必须要解决当下的矛盾调节机制问题，信访工作在 矛盾调解机制中应切实发挥好作用，发挥社会安全阀的功能，才能建立起人与 社会发展、人与自然和谐发展的城区。但要如何发挥好信访部门的作用，就要 针对平江区的信访现状进行分析，归纳矛盾的类型，积极探索建立妥善处理社 会矛盾的新机制，建立和完善民意表达机制，建立超前联动的排查调处机制， 建立矛盾发生时的合力化解机制，建立预防和处置矛盾的利益协调机制，等等。 信访制度改革应同整个宏观社会体制改革结合起来，满足社会主体的多样需求， 维护正常的法治秩序的民愿表达机制，缺失以司法为核心的多元化的权利救济 与纠纷解决机制，应当重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制，并大力培育 市场和社会自治机制，加强政府与公民的有效沟通利用良好的沟通来协调冲突， 保证社会和谐和稳定发展。 关键词：和谐城区，信访，矛盾化解 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er e f o r ma n do p e n i n gu po fc h i n aa c c e s st o t h ec r i t i c a l p e r i o d ，t h es o c i a l d e v e l o p m e n ts h o w sg r e a tv i t a l i t y , a n dp r e s e n t sr e l a t i o n sb e t w e e nm a s s e sa n dc a d r e s ，l a b o r d i s p u t e sa n dt h el a r g en u m b e ro fi n t e r n a lc o n t r a d i c t i o n sa m o n gt h ed i f f e r e n t i n t e r e s t sg r o u p s ， d i f f e r e n tr e g i o n s ，b e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s w h e ni tw a sr e f l e c t e di nt h el e t t e r sa n dc a l l s ，i t s h o w e dm a t ，t h et o t a ln u m b e ro fl e t t e r sa n dc a l l sc o n t i n u e st or a i s e ，t h el a r g eh e a d c o u n t ， l a r g e - s c a l e ，l o n g e rd u r m i o n ，a n dr a d i c a la c to fp a r to fl e t t e r sa n dc a l l sa c t i v i t i e sh a v es e r i o u s l y a f f e c t e dt h es t a b i l i t yo fs o c i e t y t h el e t t e r sa n dc a l l ss y s t e mh a sb e c o m et h ef o c u so ft h es o c i e t y a f t e r2 0y e a r s r e f o r m ，o p e n i n gu pa n dm o d e r n i z a t i o n ，t h eu r b a na n dr u r a lf a c e so fp i n g i i a n g d i s t r i c ti ns u z h o uh a v eu n d e r g o n ee n o r m o u sc h a n g e s ，t h ee c o n o m yg r o w t hk e e p sar a p i d l ys p e e d i nt h eh i g hp l a t f o r m ，p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d sh a v eb e e ni m p r o v e ds i g n i f i c a n t l y a tt h es a m et i m e ， al a r g en u m b e ro fs o c i a lc o n f l i c t sh a v eb e e na c c u m u l a t e da l o n gw i t ht h eo v e r a l ls t r u c t u r eo ft h e s o c i e t y st r a n s i t i o n ；m a n yo ft h ep o t e n t i a l c o n f l i c t sw i l la l s oc o n t i n u et ob ee x p o s e d t o u n d e r s t a n dc o r r e c t l ya n dg r a s pt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dl a w so fv a r i o u ss o c i a lc o n t r a d i c t i o nu n d e r t h en e ws i t u a t i o n ，a n dt oe s t a b l i s ht h ei n s t i t u t i o na n dm e c h a n i s mt h a tc a nh a n d l es o c i a l c o n t r a d i c t i o n se f f e c t i v e l ya n dp r o p e r l y , h a v eg r e a tr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c ef o rt h er e a l i z a t i o no f s o c i a ls t a b i l i t ya n do r d e r , t h eb u i l d i n go f ah a r m o n i o u sp i n g i i a n g f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i cm a n a g e m e n tt o o l s ，t h i sa r t i c l es u r v e y e da n da n a l y z e dt h e c u r r e n tl e t t e r sa n dc a l l sw o r ka n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ee f f e c t i v em e c h a n i s mt h a tr e c o n c i l e s c o n f l i c t s ，b yu s i n go fs o c i a lc o n f l i c tt h e o r y t h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u sc i t y i sap r a c t i c a l o b j e c t i v e h o w e v e r ，i no r d e rt oa c h i e v et h eg o a lo f ah a r m o n i o u sc i t y , i ti sn e c e s s a r yt or e s o l v et h e c u r r e n tp r o b l e mo ft h ec o n f l i c tr e g u l a t i o n t h el e t t e r sa n dc a l l sw o r ks h o u l dp l a yag o o dr o l ei n t h ec o n f l i c tm e d i a t i o nm e c h a n i s m ，p l a yt h es o c i a ls a f e t yv a l v ef u n c t i o n ，t h u st h ec i t yt h a th u m a n a n ds o c i e t y , h u m a na n dn a t u r ed e v e l o ph a r m o n i o u s l yc a nb ee s t a b l i s h e d b u ti no r d e rt om a k et h e l e t t e r sa n dc a l l sd e p a r t m e n tw o r k sw e l l ，i ti sn e c e s s a r yt oa n a l y z et h es t a t u sq u oo fl e t t e r sa n dc a l l s o fp i n g i i a n gd i s t r i c t , t os a mu pt h et y p eo fc o n f l i c t , t ol o o kf o re s t a b l i s h i n gt h en e wm e c h a n i s m t h a tc a nh a n d l es o c i a lc o n t r a d i c t i o np r o p e r l y , t oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h ee x p r e s s i o nm e c h a n i s m o fp u b l i co p i n i o n ，t oe s t a b l i s ht h ea d v a n c e da n dj o i n tm e c h a n i s mo fi n v e s t i g a t i o na n dm e d i a t i o n ， i i a b s t r a c t t oe s t a b l i s ht h em e c h a n i s mt h a tr e c o n c i l et h ec o n f l i c tw h e ni to c c u r s ，t oe s t a l ；l i s ht h ec o o r d i n a t i o n i n t e r e s t sm e c h a n i s mo fp r e v e n t i n ga n dr e c o n c i l i n gc o n f l i c t , e t c t h er e f o r mo fl e t t e r sa n dc a l l s s y s t e ms h o u l db ec o m b i n e dw i t ht h er e f o n no ft h ew h o l em a c r o s o c i a ls y s t e m m e e tt h ed i v e r s e n e e d so ft h em a i no ft h es o c i e t y , m a i n t a i nt h en o r m a la n dw e l l - o r d e r e do ft h er u l eo fl a w e x p r e s s i o nm e c h a n i s mo fp u b l i co p i n i o n ，m a i n t a i nt h em u l i t - m e c h a n i s mo fr e l i e v i n gr i g h t ， r e c o n c i l i n gd i s p u t ea n dl a c ko ft a k i n gt h ej u s t i c ea st h ec o r e ，a t t a c hi m p o r t a n c et oa n dd e v e l o p a c t i v e l ya l lk i n d so fm e c h a n i s m so fr e c o n c i l i n gn o n - l i t i g a t i o nd i s p u t e ，d e v e l o pt h em a r k e ta n d s o c i a lm e c h a n i s mo fs e l f - g o v e r n m e n tw i t hg r e a te x e r t i o n ，s t r e n g t h e nt h ec o m m u n i c a t i o no ft h e g o v e r n m e n ta n dt h ec i t i z e n s ，c o o r d i n a t et h ec o n f l i c tb yu s i n gg o o dc o m m u n i c a t i o n ，e n s u r et h e h a r m o n ya n ds t a b l ed e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y k e yw o r d s ：p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s ，b tm o d e l ，f i n a n c i n g i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：帆参 知q 年) 只i 口e l 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 仉冬 年月日；，口7 年： 月i ，日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：以爹 知7 年3 月夕日 序言 1 1 研究背景和目的 第1 章序言 信访制度作为具有中国特色的一种特殊的权利救济方式，自1 9 5 1 年建立以 来，一直发挥着政治参与、权利救济、化解矛盾的功能，是党和政府与群众沟 通的桥梁和纽带，在中国政治体制框架中发挥着极其重要的作用。但是，自2 0 世纪9 0 年代中期伴随着我国社会进入改革开放的关键时期，经济体制深刻变革， 社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会 变革，给我国发展进步带来了巨大活力，也带来了干群关系、劳资纠纷和不同 利益群体之间、城乡之间、区域之间大量的人民内部矛盾。反映在群众信访上， 表现为信访总量持续上上升，部分信访活动人数众多、规模庞大、持续时间较 长、行为比较激烈，严重影响着社会的稳定，信访制度成为社会关注的焦点。 在2 0 0 4 年末，于建嵘信访的制度性缺失及其政治后果调查报告更是引发了 全社会对信访制度的高度关注和理性反思。对当前来说，信访工作是为人民排 忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。构建社会主义和谐 社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素。 经过2 0 多年的改革开放和现代化建设，苏州平江区的城乡面貌发生了翻天 覆地的巨大变化，全区经济社会在高平台上持续迅速发展，人民生活水平得到 显著提高，为今后的发展奠定了坚实的物质基础和有利的体制环境。同时，社 会结构整体转型又积累了大量的社会矛盾，许多潜在的矛盾还将不断暴露出来。 正确认识和把握新形势下各类社会矛盾的特点和规律，切实建立妥善处理社会 矛盾的体制机制，对于实现社会安定有序、构建和谐平江具有重要的现实意义。 1 2 研究现状 世界上其他国家并不存在着信访制度，但大都拥有类似于我国信访所发挥 着行政性补充救济功能的制度，通常被称为议会监察专员制度和申诉专员制度。 信访在国外往往被称为民愿表达或民意表达。由于社会制度、意识形态的差异， 序言 我国的信访制度与国外的民愿表达制度存在着诸多区别。加拿大的公民投诉制 度、法国的通信局和共和国协调员制度、韩国的民愿委员会制度是国外具有代 表意义的民愿表达模式。学者伯纳德弗兰克( b e n a r df r a n k ) 、本特维斯兰德 尔( b e n g tw i e s l a n d e r ) 分别系统介绍了英国、瑞典的议监察专员制度，阐述 了议会监察专员制度在人民的诉状与举报中的重要作用。学者石井力论述了日 本的群众冤情申诉处理制度。这些制度为中国信访制度的改革提供了有益地借 鉴。 在国内，对信访制度的详细描述和深入分析的研究文献亦不多见。刁杰成 的人民信访史略可能是少有较为详细描述和梳理信访制度变化的著作。但 是，对于信访作为一种制度是如何运作的，其背后的机理和价值是什么，今天 中国变化了的政治、经济和社会环境向信访制度提出了什么样的要求，该著作 的分析并不令人满意。一些类似“报告文学”性质的调查研究著作，曾经引起 人们广泛的兴趣而一度成为热门畅销书。最有代表性的是三本书，即大河移 民上访的故事、黄河边的中国、中国农民调查。这些富含社会学意义的著 作，告诉我们很多信访制度是如何运作的故事，揭示出上访背后的辛酸和社会 的残酷现实，让人们更加清楚信访制度有效性的底线在哪里。2 9 0 3 年产产生“信 访洪峰”后，信访制度成为学术界和政府研究的热点，2 0 0 4 年，于建嵘课题组 的信访的制度性缺失及其政治后果的调查报告更是引发了全社会对信访制 度的高度关注和理性反思。其他，如应星、姜明安、林伯海，周梅燕等研究者 也分别就信访制度的缺陷、信访制度的改革的建议、对策及存废等提出了自己 的观点和见解。这些观点都比较新颖，并从不角度对信访制度改革提出了思路， 各地在实践的过程中，创新总结了众多具有地方特色的办法和途径。但总体看， 其结果还是主要依赖于强大的国家政权体系，依赖于领导的权威和传统的计划 体制的优势，而非来自于法治渠道下的公平正义，而是为了稳定而稳定的信访。 具有鲜明的人治色彩。 1 3 课题研究方法 本文在研究苏州市平江区信访制度改革研究时，通过图书馆查阅、网络搜 索，收集并整理了业务指导刊物、相关的著作、论文以及报刊新闻等资料，全 面了解信访制度的历史、现状和未来的出路，理清论文研究的切入点和思路。 2 序言 努力实现理论研究与实证分析、比较分析相结合，运用了以下几种研究方法， 进行科学、合理地分析： 一、案件研究法 本人自1 9 9 6 年参加工作以来，长期从事一线信访工作，包括参与接待受理 群众信访、转办、督办、调研和综合等具体工作，对信访工作的变迁有着切身 感受，对信访制度存在的必要性和重要性有着深刻的体会。 二、相关性分析法 采用实证分析和比较分析的方法，并运用统计分析、定量分析，一元回归、 多元回归等分析工具，寻求其中因果关系解释。 三、制度分析法 运用政治学、经济学、管理学、法学等相关理论和知识，对信访制度的功 能、制度本身存在的必要性进行分析与思考，为平江区信访工作改革提供理论 依据。 匮鎏圈圃匦重堕圈 1 l 基本概念 2 1 信访的概念和内涵 第2 章基本概念 信访作为一种社会政治交往活动和社会现象，它的涵义有广义和狭义之分。 广义的信访指的是古、今、中、外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组 织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我 国人民群众通过写信、访问等形式向党和国家的各级领导机关、人民团体、企 业事业单位及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。本文所研 究的主要是狭义的信访，其本质是人民群众参与国家管理的一种民主权利。 信访在国外称为民愿表达或民意表达。由于社会制度、意识形态的差异， 我国的信访制度与国外的民愿表达制度存在着诸多区别。加拿大的公民投诉制 度、法国的通信局和共和国协调员制度、韩国的民愿委员会制度是国外具有代 表意义的民愿表达模式。在国内，信访是我国民主政治制度的重要组成部分， 是中国特有的一种人权救济方式，是人民当家作主的重要表现形式。按照2 0 0 5 年1 月5 日国务院通过的信访条例第二条规定，信访，是指公民、法人或 者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、 县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由 有关行政机关处理的活动。从这一规定看，信访活动是个互动、双向的过程， 包含社会成员为了实现某种目的和需要提出信访事项的活动和行政机关依法处 理社会成员提出的信访事项的活动。 复旦大学教授浦兴祖认为中国信访活动的内容大致涉及三个方面：一是请 求协助解决个人或集体所遇到的一些矛盾和困难；二是对党和国家机关及其工 作人员的工作提出批评、建议或表扬；三是对国家机关以及党和国家的工作人 员的违法、违纪、失职等行为提出申诉、控告或检举、揭发。而在实际操作 过程中，多年来各地通常把群众信访按内容归为五类，即：反映建议类、检举 李九团、王俊山，新世纪中国信访工作实务全书，北京，中国审计出版社，2 0 0 0 年1 2 月，2 1 5 页 。曹康泰、王学军，信访条例辅导读本，北京，中国法制h 版社，2 0 0 5 年4 月，5 2 页 浦兴祖，中华人民共和国政治制度，上海，上海人民出版社，2 0 0 5 年2 月，4 9 1 贞。 4 基本概念 揭发类、申诉类、求决类以及其它类。 反映建议类信访又称批评建议类信访，是指人民群众对党政机关、社会团 体、企事业单位及其工作人员的工作缺点与失误，提出批评或对某项工作的不 足提出改进意见，对某项公共事业提出合理化建议的来信或来访。此类信访也 反映出了我国公民参与政治及公共事务权利意识与民主意识的日益增强。 检举揭发类信访，是指人民群众反映行政机关及其工作人员以权谋私行为 的来信来访。一般多以匿名信的形式出现，反映出检举人害怕打击报复的心理 活动。此类信访具有较高的保密性。 申诉类信访，是指人民群众对涉及其本身权益受到不公正处理时，向受理 机关申明理由，要求改变原作出的结论或不适当的处罚、处分或处理的来信来 访。当前，大量的申诉类信访主要是对已经终审生效的法院判决提出的申诉， 此类信访又被称为“涉法涉诉类 信访。此类信访比重的逐年增加，凸现了我 国司法权威及人民审判机关公信力的危机。 求决类信访，主要是指要求解决各类问题的信访活动。从广义角度看，凡 是信访都要求解决一定的问题；从狭义来说，求决类信访是指不属于检举、控 告、申诉、批评、建议的来信来访，而又是群众要求解决本地、本单位或本人 的切身利益问题的来信来访，涉及土地、就业、拆迁、住房以及各类纠纷等有 关方面的问题。求决类信访占了信访总量的大部分，是各级政府工作在群众中 的“晴雨表”，承担着提醒政府关注社会成员对某类问题的心理承受力及行为反 映度的作用。 未能列入以上四大类的，均为其它类信访。 2 2 和谐城区 和谐城区应该是以城区政府体制改革为基础，以政府管理方式创新为核心 构建的民主法制、公平正义、办事流程简单规范，创造一种以民为本、诚信友 爱、办事效率高效快捷，政务信息公开透明，且实现政务信息资源的共享，人 与社会发展、人与自然和谐发展的城区。 构建和谐城区必须改革城区的政府体制。当今我国政府体制改革的重点是： 转变政府职能，提高政府的治理能力，实现从管理型政府向服务型政府的转变。 在市场经济条件下，必须规范政府职能的范围和内容，强化监督管理和公共服 基本概念 务的作用，做到“不缺位 ；积极推进政企分开、政事分开、政社分开，将“万 能 政府变成“有限”政府，做到“不越位”；将管理行政变成服务行政，做 到“不错位。和谐政府的职责是在做好公共政策制定、宏观经济调节、市场 监督监管的同时，把更多的精力和社会资源放在社会管理与公共服务的建设中 来。 构建和谐城区必须实现城区政府管理方式的创新。政府管理方式创新的目 标是：依靠信息网络技术，减少中间的控制环节，扩大管理幅度，实现扁平化 管理，并要转变为过程控制为主，结果控制为辅的管理评价模式。传统政府机 构林立、繁文缛节，政府与政府、政府与公众之间沟通困难；且政府内部只注 重结果考评而忽略过程控制，造成的严重后果就是：繁琐的无监督过程成为腐 败的温床，管理者以权谋私的现象严重，政府做出的决策信息当遇到外界环境 的变化时不能做到有效的纠偏，对社会的发展造成很大的损失。和谐政府必须 精简优化政府的办事流程，提高政府的办事效能，做好事前、事中的控制，能 对外界环境的变化及时对决策进行纠偏，并能更好地处理公共危机的发生。 和谐城区必须是民主法制、公平正义的城区。社会的不民主、法制的不健 全、不公平、是造成社会不和谐甚至动乱的主要原因之一。要构建和谐城区， 保持社会的长治久安，必须持之以恒并不断增加力度做到民主法制，消除社会 中的不公和不义；必须用更多的方式、更多的渠道最大限度地实现社会主义民 主，提高公众对公共政策、法律法规等制定发言权和参与权，在不断完善法制 法规的情况下，政府的一切行政权力的设定、行使方式和程序都必须有法律依 据，政府必须依法行政，民众与政府在法律上处于平等地位。和谐政府必须在 科学决策分析的基础上，实现由“效率优先”向“效率公平兼顾”的转变，并 调节分配收入、调整税收杠杆、实施财政倾斜等制度，使社会实现最大化的公 平。 和谐城区必须是以民为本、诚信友爱的城区。和谐城区的建设必将改变以 前的种种错误习俗，要树立服务型政府的意识，要把“全心全意为人民服务 和“代表最广大人民的利益”作为政府的行政理念和基础，做到以民为本，真 正体现人民政府为人民服务的宗旨。受西方思想的影响，又在我国法律不健全 的情况下造成了诚信在我国大量的缺失，正如美国著名的学者弗朗西斯福山 所言，中国诚信主要存在于家族和相当狭小的私人朋友圈里，人们很难信任那 些处于这个狭小圈子之外的人。人与人之间的不信任很难产生人与人之间的和 6 基本概念 谐，更难构建人与社会之间的和谐。政府作为和谐建设的“领头羊”，自己首先 要转变作风、诚实待人、做到言而有信，通过实际的管理与服务，以此来带动 整个社会诚信水平的提高。 和谐城区政府必须是透明型政府。我国的政府模仿家庭制，实行家长制，“一 把手”的权利过大，因为体制的原因，对部门“一把手 缺乏有效的监督，造 成当今政府腐败案件层出不穷，使政府在人民心目中的地位大打折扣。而且政 府掌握着8 0 的信息资源，大量的本应属于是公众的信息却据为己有，部分政 府人员把拥有信息视为一种权利，信息寻租的现象较为普遍。和谐政府的构建 必须对政务信息尽快公开化立法，对工作的程序和流程依法公布，使政府的所 作所为让公众看的清清楚楚，变“暗箱操作”为“阳光服务”，构建透明政府。 和谐城区政府必须能为人与社会发展、人与自然的发展做科学合理的决策。 传统政府是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构，相 互间信息交流较少，形同一个个孤岛。信息经过层层的传递，政府决策者得到 的常常是失真的信息，且因政绩、单位小集体或个人的私利的原因，虚报、瞒 报信息的情况较为严重。政府决策者主要是在信息不对称、不充分、不真实的 情况下依靠经验决策，决策的盲目性较大。改革开放后，我国以经济建设为中 心发展生产力，使人民的生活水平得到了显著的提高，我国的综合国力也得到 了很大的提高，但是我们付出的代价也是巨大的，贫富差距逐渐扩大、东西部 发展不均衡、精神文明建设没有跟上经济建设的步伐，造成了人与社会的很多 不和谐的因素；人们没有节制地向大自然索取、资源的开采率低、能源的循环 使用较少、对环境的破坏极为严重、造成了人与自然的极不和谐。因此和谐社 会的构建必须依靠和谐政府必须打破传统的政府部门间条块分割、等级森严的 格局，在收集整理大量社会发展最新真实信息资料的基础上，经过充分论证分 析做出科学合理的决策，使人与社会、人与自然达到和谐统一的发展。 2 3 矛盾化解机制 以科学的发展观为指导，构建一个得以稳定、持续发展的和谐社会，是我 们应当首先从理论上加以解决的重要论题。一个社会是否和谐、是否健康，关 键的就看它所具有的解决纠纷的各种机制是否健全、完善。在构建和谐社会这 个战略目标中，调解制度具有独特的优势。调解制度有利于克服司法审判制度 7 基本概念 所固存的各种弊端，通过调解解决纠纷，诉讼成本较低，程序十分灵活，当事人 容易理解调解的全部过程。调解解决纠纷，还有利于克服成文法的局限性，从 而推动法制的逐步完善和我国法制传统的渐次形成。现代调解制度有其自身的 基本特征，包括：当事人的自治和主导；程序公正与本位：调解人的协同和参 与；功能上的复合和前瞻以及调解过程的开放等。我国一向重视调解制度的建 设，调解制度分布在社会的各个领域。包括法院调解、仲裁调解、行政调解、 人民调解、民间调解。我国目前调解制度的基本格局比较合理，但也存在着明 显的局限性，难以适应我国和谐社会构建的需求。 美国著名的社会冲突理论专家科塞认为，社会敌对情绪的发泄具有安全阀 的功能。科塞的“安全阀 理论认为：通过释放被封闭的敌对情绪，冲突可以 起维护关系的作用。如果没有发泄互相之间的敌意和发表不同意见的渠道，群 体成员就会感到不堪重负，也许会用逃避的手段作出反应。社会系统往往为人 们提供排泄敌对情绪和进攻性情绪的安全阀制度。安全阀制度通过阻止其他方 面可能的冲突或通过减轻其破坏性的影响，维护系统的稳定性。中国的信访制 度正是发挥了一种社会安全阀的功能：第一，信访制度能够暂消解冲突双方的 敌对情绪。因为问题得不到解决，冲突双方尤其是处于弱势的一方常常怀有激 烈的敌对情绪，这种情绪不仅会指向敌对方，而且会指向与敌对方有关的其他 组织或个人，甚至指向整个社会，因此通过恰当的渠道能使这些敌对情绪排泄 出去，有助于社会的稳定。信访部门作为社会安全阀，有效地实施了这一功能； 第二，信访制度能够化解矛盾，平息冲突。对于信访者而言，他们的来信来访 并不仅仅是敌对情绪的发泄，对他们来说问题的解决才是至关重要的。基层信 访部f - j ! z u 乡镇( 街道) 、企业内部的信访部门，尽管没有裁决权，但由于他们与 各个部门、各个层级的联系比较多，因而掌握着丰富的社会资源。信访部门作 为社会安全阀可以汇聚这些社会资源，促使这一问题的解决，真正使对立双方 怒气而来，笑脸而归。 中国目前正处于社会转型的关键期，各种利益诉求并存。在这种情况下政 府需要保持信访渠道畅通的有效性，为社会各阶层之间、社会与政府之间提供 一种理性沟通、化解矛盾纠纷的制度平台，使绝大多数信访者通过制度内的方 法解决问题，而不至于被迫采取制度外的解决方式。 理论综述 3 1 社会冲突理论 第3 章理论综述 群体性事件的理论研究在西方学术界统称为社会冲突理论。它不是专门的 学派，而是存在于现、当代西方社会学、政治学、哲学等学科的一股以社会冲 突现象为研究对象的重要的社会思潮。所谓冲突是指人与人、群体与群体之间 激烈对立的社会互动方式和过程，是人们之间的一种直接的反对关系。作为冲 突理论的核心范畴，冲突主要是从社会成员之间的矛盾这一角度来探讨社会变 迁的内在动力。而社会冲突是指社会主体之间由于需要、利益、价值观念的差 别和对立而引起的相互反对的社会互动行为，它是社会运行中的普遍现象。 冲突作为社会生活中普遍存在的现象，曾受到1 9 世纪末2 0 世纪初许多社 会理论家的广泛关注。但是，社会冲突理论在当时尚未占有重要地位。从2 0 世 纪5 0 年代中后期开始，随着第二次世界大战后的短暂稳定的消退和冲突现象的 普遍增长，社会冲突理论开始升温，许多相关论著相继问世。由于本文写作的 目的，是探讨处于转型期的我国社会如何能合理有效的控制社会冲突，尽可能 把矛盾冲突解决在萌芽状态，从而维护社会的稳定，为其发展提供良好的社会 环境，因此，对于冲突理论的介绍主要集中在对解决社会冲突、维护社会稳定 具有借鉴意义的内容上，重点介绍科塞、达伦多夫等人关于社会冲突的功能、 起因和调控的论述 社会冲突论的理论在西方早已有之，但对什么是“冲突”并没有达成共识。 梳理一下西方社会理论家关于“冲突 内涵的界定，可以分为两类：一类是狭 义上的“冲突：一类是广义上的“冲突”。狭义的冲突是指对立各方之间尖锐、 激烈的争斗冲突。只有少数几位冲突理论家持这种观点，如小罗宾威廉斯就认 为：“冲突是一方企图剥夺、控制、伤害或者消灭另一方并与另一方的意志相对 抗的互动；真正的冲突是一场战斗，其目标是限制、压制、消灭，否则将受到 对方的伤害。 广义的冲突观则倾向于宽泛的冲突内涵。如达伦多夫认为， 。中国大百科全书社会学卷，北京上海，中国大百科伞书 f j 版社，1 9 9 2 。【美】乔纳森h 特纳社会学理论的结构 m i 吴曲辉，译杭州：浙江人民出版社。1 9 8 7 p 2 1 2 9 理论综述 冲突表示“有明显抵触的社会力量之间的争夺、竞争、争执和紧张状态”。 特纳认为：“我猜想，谁越是要证明社会中矛盾是普遍的，他就越愿意采用宽泛 的冲突定义。当冲突可以是任何或隐或现地暗示着对抗的状态时，要证明冲突 的普遍存在则比较容易。”可见，广义冲突的内涵包括了从差异到战争这一 系列不同程度的社会秩序状态。 西方社会冲突论学者如马克斯韦伯、达伦道夫等都继承了马克思主义的矛 盾论思想；同时，他们还因为所处时期社会状况的不同，所关注冲突的层次、 所提出解决冲突的方案与马克思有所不同。大体而言，他们更关注广泛的社会 冲突，而不限于阶级冲突和可以用经济益的差异来解释的冲突，更强调冲突对 社会整合的积极功能，更主张以理性的沟通而不是用暴力的方式解决冲突。韦 伯是从合法性的角度分析社会冲突问题的第一人。韦伯认为，导致冲突的根本 原因是以下三个条件共同促成的：一是权力、财富和声望的高度相关；二是报 酬分配垄断化；三是低的社会流动率。韦伯从多维度的社会不平等来说明社会 冲突起源，并且强调魅力型领袖和组织同样是社会冲突的关键因素。在以神圣 性传统为政治与社会活动合法性基础的社会中，合法性从传统中撤销是冲突的 关键条件。这与马克思倾向于强调不平等的经济基础，并认定社会中的资产阶 级( 统治者) 和无产阶级( 被统治者) 会两极分化，认为阶级斗争必然引起社会冲 突的看法是不同的，韦伯在此与马克思的观点分野为社会治理提供了一种多元 性的选择。 3 1 1 社会冲突的功能 美国社会学家刘易斯科塞，社会冲突理论的主要代表人物之一，他在社 会冲突的功能一书中，最早使用“冲突理论”这一术语，并全面论证了冲突的 社会功能。科塞使用的冲突概念受以下条件限制：首先是指不涉及双方关系的 基础、不冲击核心价值的对抗；其次是指社会系统内不同部分( 如社会集团社 区政党) 之间的对抗而不是指社会系统本身的基本矛盾，不是革命的变革；最 后是指制度化了的对抗，即是社会系统可容忍，可以加以利用的对抗。他认 为，社会冲突不只是具有负能或负面效应，还具有相当重要的正功能和积极意 【美】乔纳森h 特纳社会学理论的结构【m 】吴曲辉，译杭州：浙江人民j j 版社。1 9 8 7 p 2 1 2 【美】乔纳森h 特纳社会学理论的结构【m 】吴曲辉，译杭州：浙江人民j 版社。1 9 8 7 p 2 1 2 学宋林飞西方社会学理论南京大学出版社，1 9 9 7 ：3 2 4 l o 理论综述 义。在一个系统中冲突越频繁，其激烈程度越低，则它越有可能增强系统各单 位的革新精神，从而缓解系统各单位之间彼此的敌意，使它们不至于完全对立。 对社会整体来说，冲突可以促进社会的整合水平和其适应外部环境能力的提高。 总之，在科塞看来，社会中的压力、冲突是不可避免的，但它并非是“一种破 坏性现象”、“一种功能失调的社会现象 、“一定程度的冲突是群体形成和群体 生活持续的基木要素”。而如果冲突发生在群体内部，当正确认识处理冲突、 冲突又涉及次要的问题时，冲突可以促进内部团结。冲突既可以有效地促进群 体内部的团结和增强群体的凝聚力，又可以促进群体之间的联合与结盟。对整 个社会来说，冲突可以缓解社会中的不满和矛盾，可以缓解社会对立各方的彼 此敌意和紧张状态，保证社会的连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社 会系统的僵化、增强社会组织的适应性，促进社会的革新。对社会冲突的功能， 达伦多夫也做了肯定性的评价，他承认社会充满了冲突，冲突促进社会的变迁， 冲突的调节维护着现存的社会结构，使社会保持在相对稳定的状态下。 3 1 2 社会冲突的起因 虽然社会冲突具有双重功能，但有一点无法否认，即任何社会冲突都将造 成对现存制度或秩序的冲击，并进而引起社会的不安及震荡。因此要深入认识 社会冲突以及对其具体功能有一个客观的评价，并采取有效的调控措施，就必 须了解各种社会冲突的起因。关于冲突的原因，归纳起来有三点。首先，从社 会结构层面看，达伦多夫认为冲突是由于不同利益集团对权力和权威等稀缺资 源的争夺形成的其次，从权威结构看，社会角色的“强制性安排 也是引起冲 突的原因。第三，从观心理层面看，科塞认为社会冲突的起因是合法性认同的 丧失。 达伦多夫认为：“冲突是由于权力分配引起的，而不是由于经济因素引起的， 因此，最好的办法是各个利益集团各司其事，这样虽然时常会有一些小冲突， 但却限制了严重冲突的集中爆发。 社会组织不是寻求均衡的社会系统，而 是强制性协调联合体。社会组织内部的各种不同位置具有不同量的权威和权力， 这种不平等权威的分布，使社会分化为统治和被统治两大彼此对立的准群体。 在一定条件下，准群体组织表现为明显的利益群体，并作为集体行动者投入公 西( 美) l _ 科塞：社会冲突的功能，孙立平等译，华夏出版社，1 9 8 9 年，第1 2 页。 窜郑杭生社会学概论新修。中国人民人学出版社，1 9 9 4 年，第5 5 5 页 1 1 理论综述 开的群体冲突，从而导致社会组织内部权威和权力的再分配，社会暂时趋于稳 定与和谐。但权威的再分配同时也是新的统治和被统治角色的制度化过程。社 会现实是冲突与和谐的循环过程，而“权力和抵制的辩证法乃是历史的推动力”。 社会秩序是通过各种组织群体在社会权力关系体系中处于一定的位置来维 持的，对权力和权威等稀缺资源的争夺就是社会冲突与变迁的主要原因。 科塞根据冲突的目的把冲突分为：现实性冲突和非现实性冲突。现实性冲突 是指那些为达到特定目标而指向冲突对象的对抗行动，达到目标就可以消除冲 突的潜在原因。非现实性冲突则把敌对情绪作为目的表达出来，往往表现为找 “替罪羊”，转移冲突的真正对象。因此社会冲突的起因归结为两类，一是物质 性原因，即现实性冲突，主要是指一些具体的社会报酬，如权力、地位和资源 的分配不均，劳资双方关于增加工资待遇的分歧和斗争：二是非物质性原因，即 非现实性冲突，涉及诸如终极价值、信仰、意识形态以及阶级利益等不可调和 的分歧与斗争。从一般意义上说，现实性冲突的烈度较小，而非现实性冲突的 烈度较大，但如果现实性冲突的持续时期较长，那它也会转化为非现实性冲突。 总之，他认为冲突的起因是作为平等的社会系统中的下层成员，对这一系统的 合法性认同感缺失，产生怀疑，并起来斗争。 3 1 3 社会冲突的调控 许多从事社会冲突研究的学者都对社会冲突的调控进行了积极的探讨。达 伦多夫阐述了关于“冲突的制度化调节 的一系列社会对策。他认为，在现代 社会企图压制和消灭冲突是徒劳的，只能通过制度的方式来调节冲突。压制冲 突不可能消除矛盾，只会使冲突隐藏，并因而积聚扩大，一旦爆发，必然更加 强烈。因此，应该承认冲突双方利益存在的合理性，并为之提供表达和协商的 机会与途径，设立处理争端的公共机构和约定相应的冲突规则，如怎样谈判、 怎样达成协议、违规制裁及如何变更规则本身等等，通过制度化来调节冲突。 但所说的调节是指对冲突的外在表现的调节，而不是对冲突的内在根源的控制， 其目的是消除暴力性冲突或减少暴力冲突的程度。科塞对社会冲突的调控提 出了“社会安全阀 制度。他认为，“社会安全阀 制度的功能就好比锅炉上的 ( 英) r 达伦多夫：工业社会中的阶级和阶级冲突，社会科学出版社，1 9 5 9 年，第2 5 4 页 。中国行政管理学会课题组：中国转型期群体性突发事件对策研究。学苑出版社，2 0 0 3 年。第2 3 1 页。 1 2 理论综述 “安全阀”、“排气孔 一样，通过它可以使猛烈的蒸汽适时地排泄出去而不会 导致爆炸。这种安全阀制度作为解决社会冲突的手段，是在不毁坏现有社会结 构的前