（会计学专业论文）公共财政框架下科研项目经费预算管理和财务监管问题研究.pdf

公共财政框架下科研项目经费预算管理和财务 监管问题研究 研究生：郭娜导师：陈良华教授东南大学 摘要 随着世界范围内科技的蓬勃发展和国际间科技竞争的加剧，科技活动越来越受到各国政府的重 视。科技活动范围不断扩大、内容不断增多，科技投入资金也大幅度增加，科研项目经费成为国家 财政支出的重要组成部分，是财政支出在科技范围内的延伸和细化。科学、合理的编制政府科研项 目经费预算，以及科学、有效地对科研项目经费进行财务监管，直接关系到财政资金投入的效果和 国家科教兴国战略的贯彻、实施。 当前，我国正处于从计划经济到市场经济的转变过程中，我国的经济结构和运行方式都发生了 很大的变化，我国财政体制也面临构建公共财政体制框架的重大改革，在这个过渡时期我国在增加 科技投入、规范预算管理、加强经费监管等方面取得了积极的进展，但在科研项目经费预算管理和 财务监管中还存在诸多问题：预算编制依据不足，造成有限科研经费的不合理配置；各科研项目的 预算编制不规范，编制方法不统一，编制依据不足，指标论证不充分；执行中出现了从项目经费提 成用于人员奖励；项目依托单位从项目经费直接提取管理费；挤占挪用项目经费，超预算范围支出： 违反规定自行调整课题项目预算、编制虚假预算；套取项目经费、项目结题后不及时财务结算，长 期挂账报销费用：提供虚假配套承诺或配套资金不到位；项目经费脱离依托单位财务监管等，这些 问题直接导致使国家科研经费使用效率不高，甚至导致违法、违规现象的出现。本论文以科研项目 经费为研究对象，深入剖析科研项目经费预算管理和财务监管的现状以及存在问题，同时全面了解 国内各地区科研项目经费监管经验，归集和借鉴国外政府科研项目经费的先进管理模式，详细分析 公共财政框架下科技投入预算管理和科研项目经费财务监管模式的选择，对科研项目经费预算管理、 科研项目经费过程监管、科研项目经费事后评估和审计方法和配套制度等多方位进行统筹思考，为 今后进一步完善我国科研项目经费管理提供必要的理论基础和方法探索。 关键词：科研项目经费预算财务监管 公共财政 r e s e a r c ho nt h ep r o b l e 塔i nt h eb u d g e tm a n a g e i n e n ta n df i n a n c i a l s u p e r v i s i o no f s c i e n c ea n d1 1 e c h n o l o g ye x p e n d i t u r e u n d e rt h ep u b l i cf i n a n c i “f f a m e g r a d u a t e ：g u on a s u p e r v i s o r ：p r o f c h e nl i a n 曲u a s o u t h e a s tu t l i v e r s i t y a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ev i g o r o u sd e v e l o p r m n t0 fs c i e n c e 卸dt e 柚n o l o g yi nw o r l d w i d es c a l e 如da g g r a v a t i n g c o m p e t i t i o ni nt h ei n t e m a t i o n a ls c i e n c ea n dt e c h n o l o g y s c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya c t i v i t i e sa r eg e t t i n gi n o 陀 a n dm o 佗a t t e n t i o nf r o mg o v e m l e n t s 。t h es c o p eo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya c t i v i t i e si se x p a n d i n g ，m e c o n t e n ta f em o r et 1 1 a nb e f o r e ，a n dt l ei n v e s t i i 硷n tf u n d si n c r e 弱e l a 唱e l y s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y e x p e n d i t u 他i s 吐l ei m 叫a n tc o r n p o n e n ti nt l l es t a t ef i n 如c i a le x p e n d i t u 他i ti s 锄e x t e n s i o no f l es c i c e 锄dt e 曲n o l o g yi nf i n 柚c i a le x p c n d i t u r e s c i e n t i f i c 锄dr e 弱0 n a b l yd m w i n gu pas c i e n c e 如dt c c h n 0 1 0 9 y e x p e n d i t u r eb u 姑e t ，s c i e n t i 位a n de 侬：c t i v e l ys u p e r v i s i n gm es c i e n c e 锄dt e 埔n o l o g ye x p e n d i 眦a r e d i 僦u yr e l a t e dt 0 硒觚c i a li n v e s t r n e n te 髓c t ，a n dt ot h ei i i l p l e m e n to fm es 昀t e g ya b o u td e v e l o p i n gt h e c o u n 廿yb yr e l y i n go nt i l es c i e n c ea n de d u c a t i o n r e c e n n y c h i n ai sb e i n gf 如mt t l ep l a n n e de c o n o i n yt o t t l em a r k e te c o n o m y 仃a n s f 0 棚：l a t i o n ，吐l e e c o n o i i l i cs 缸u c t l l 】r ea n dm ew a y0 fo p e m t i o nh a v eh a dt h ev e 巧b i gc h a n g e ，锄dt 1 1 ef i n 舳c i a ls y s 嘲na l s 0 f a c e sn l ei m p o r t a n tf e f b 册o nc o n s t m c t i n g 山ep u b h cf l n a n c es y s t e m 触i n e ，i nt i l i s 帆n s i t i o np e r i o dc h i n a h 嬲m a d ep o s i t i v ep f o g s si n i n c 咒a s i n gi n v e s t r l l c n ti ns c i e n c e 锄d 白e c h n o l o g y i ns t a n 姗i z i n gm e m n a g e m e n t o ft i l eb u d g e t ，粕di ns n e n g t h e n i n gf i n 加c i a ls u p e r 、，i s i o n b u t 山e r ea r es t i l li i l a n yp r o b l e m si n m er m n a g e m e n to fs c i e n c e 粕dt c 贮h n o l o g ye x p e n d i t u r e ：b u d g e td r a 衔n gb a s i si n s u f f i c i e n c y m a l sm e l i l l l i t c ds c i e n c e 釉dt c c h n o l o g ye x p c n d i t u r ea l l o c a 锄u n r e a s o n a b l e ；v 撕o u sb u 咄e td r a f t i n go ft l l es c i e n c e 锄dt e c h n o l o g ye x p e n d i t u r ei sn o ts t a n d a r d ，t i l ed r a m n gr m 山o di sn o tu n i f i e d ，t 量l eb a s i si sn o ts u f f i c i e n t ， a n dt h e 雠翟e tp r 0 0 fi sn o tf u l i ；d e d u c t sap e r c e n t a g ef 幻mm es c i e n c e 龃dh h n o l o g ye x p e n d i t u r e 岫i n g 勰 t t l e p e r s o n n e lr e w 莉i n gi n t i l ee x c c u t i o n ；山ei n s t i t u t i o n s u p p o r t i n g l ep r o j e c td i r e c n y e x t r a c t s r m n a g e n 】e n tf e ef 而mn l es c i e n c c 觚dt e c h n o l o g ye x p e n d i t u m ；0 c c u p i e s 锄dd i v e n st t l es c i e n c e 加d t e c h n o l o g ye x p e n d i t u r e ，e x p e n c l se x 仃at t l eb u d g e ts c o p e ；v i o l a t e s 圮s t i p u l a t i o n 她ds e m a d j u s t st h eb u d g e t e v e nd r a 缸t 1 1 ef a l s eb u d g e t ；s w i n d l e sm es c i e n c e 粕dt e c h n o l o g ye x p e n d i t l 、n o tf i n a n c i a ls e t t l e i m n ti n t i m ea 缸r 吐l ep r o j e c tt i e st h et o p i c ，p u t so n 伽e sa c c o 吼tf o ral o n gt i 戏卸dr e i i i 】：b u r s e s 出ee x p e n s e ； p r o v i d c s 出ef a l s en e c e s s a r yt 1 1 a th 觞b np l e d g e d ，a n dt h ec 伊f u n d i n gd o e sn o t 删v e ；t l l es c i e n c e 锄d t e c h n o l o g ye x p e n d i t u r ei ss e p a r a t e d 行o mm ef i n a n c i a ls u p e n ，i s i o nh _ i o mt i l ei n s t i t u t i o nm a ts u p p o r t st h e p r o j e c t 粕ds oo n n e s eq u e s t i o n sc a 吣et 0t l l el o we m c i e n c yo ft h ec o u n 时s c i e n c e 粕dt e c h n 0 1 0 9 y e x p e n d i t i l r ed i r c c t l y e v e nc a u s ea p p e a m n c eo fi l l e g a lp h e n o i i 】e n o n 柏d 曲陀g u l 枷t i e s t h i s 枷c l e ，t a b n g s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o j e c t s 弱t h eo b j e c to fs t u d y ，t t l o r o u g h l y 锄a l y z e dm es t a t u sa n dt l l ee x j s t i n g q u e s t i o n si nm eb u d g e t 耻m a g e 眦n t 粕df i n 粕c i a ls u p e i s i o n0 fs c i e n c ca n dt e c h n o l o g ye x p e n d i n 鹏a t m es a r r 蛇d m e 吐l i sa n i c l em a d eac o m p r e h e n s i v eu n d c r s t a n d i n go fm ei m n a g e r r 硷n te x p e r i e n c eo fm e s c i e n c e 觚dt c ( h n 0 1 0 蹦e x p e n d i t u r ei nd o r n c s 6 cp r o v i n c e s ，锄di n d u c e d 锄db 0 咖w e dm eo v e r s e 雏 a d v 加c c dn m n a g e i l l c n tp a t t c m t h i sa n i c l ec 枷c do i lt t l cm u l t i p o s i t i o no v e m up l 绷p o n d e r 伽m eb u d g e t 麟m a g e 圯n t 、f i n 柚c i a ls u p e n ，i s i 伽、e v a l u a 6 明a 触刑a r da n ds u p p o ns y s t e mo f l es c i e n c e 如dt e c h n o l o g y e x p c n d i t u 他t h i sw i l lp r 0 v i d em em r n l e ri m p r o v c m e n t0 ft i l es c i e n c e 粕dt 。c h n o l o g ：ye x p c n d i t u r e m n a g e 眦n tf b rn e c e s s a r yt h em e o r e t i c a lb 勰i sa n dn l e t h o d so fe x p l o m t i o n k e yw d r d s ： s c i e n c ea n dt e c h n o l o g ye x p e n d i t u 他 b u 电e t f i n a n c i a ls u p e r 、，i s i o n p u b l i cf i n a n c e i i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电子信息形式刊登) 授权东南大 学研究生院办理。 研究生签名：熏空蜒醅师签研究生签名：垄i ：塑碍师签 第一章绪论 1 1 研究背景与研究目的 1 1 1 研究背景 第一章绪论 科研项目经费是我国各级政府财政预算支出科目。我国每年用于科技方面的经费是非常巨大的， 2 0 0 7 年国家财政科技拨款额为1 6 8 8 5 亿元，比上年增加3 5 3 6 亿元，增长2 6 5 ；科技拨款占当年 国家财政支出的比重为4 2 ，为1 9 9 8 年以来的最高水平。在国家财政科技拨款中，中央财政科技 拨款为1 0 0 9 7 亿元，比上年增长2 5 o ，占中央财政支出的比例为1 0 3 ；地方财政科技拨款为6 7 8 8 亿元，比上年增长2 8 8 ，占地方财政支出的比重为2 2 ，比上年略有提高( 2 0 a r 7 全国科技进步监 测报告) 。随着科技体制改革的不断深化以及我国社会主义市场经济的不断完善，我国政府财政支出 逐步向公共财政支出转变，科研计划项目的资助和支持范围覆盖了科技活动的大部分领域，己成为 政府财政对科技投入的最直接方式和主要渠道。 当前，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转型的变革时期，政府的科技管理职能也在 发生变化。计划经济下，科研项日是指令计划下达，政府安排并实施科技项目，组织人力、物力、 财力进行攻关，所有的项目都是同绕政府指令进行的。在目前经济转型期，政府已经从经济主体的 前台退出来，主要职能是为市场主体一企业做好服务，政府对科技发展的战略选择、科技发展的政 策的制定发挥宏观指导作用，同时政府又掌握着相当的科技资源参与微观资源配置，并引导市场发 挥基础性的配置功能。在此背景下，如何更好的更有效的发挥科研项目经费的作用，发挥公共财政 在经济建设中的领军作用，已成为当前我国科研项目管理中面临的重点问题。 科学、合理的编制政府科研项目经费预算，科学、有效地对科研项目经费进行财务监管，直接 关系到财政资金投入的效果和国家科教兴国战略的贯彻、实施。因此，为适应我国社会主义市场经 济体制的要求，以及经济全球化和帅背景下竞争日趋激烈的国际政治经济形势，保障公共财政 的稳健运行，建立国家财政稳定、持续地对科技的投入，充分发挥国家财政科技投入的效果，促进 我国科技事业的协调发展，有必要一方面建立新型科研项目经费预算管理机制，使我国的预算编制 逐步走上科学化、制度化和规范化的轨道，从而强化预算约束力。另一方面，还要不断加强项目经 费的财务监管，尽量减少专项经费的挤占、挪用等问题。本论文即是在此背景下，着眼于从全国范 围内剖析我国科研项目经费预算编制和财务监管的特点和管理模式，力图通过良好的理论研究和方 法探索，使科技资源的配置和使用能够达到最优化，从而促进经济和社会的持续健康发展。 1 1 2 研究目的 本论文通过对当前我国科研项目经费预算编制和财务监管的现状、存在的问题的分析，以及优 化我国科研项目经费预算编制和财务监管模式的研究，拟达到以下四方面目的： 1 、研究国外科研项目经费预算编制和财务监管现状，掌握国外预算管理模式和项目经费管理的 最新动态，借鉴其先进理念和思路，为我国科研项目经费预算编制和财务监管的改革提供一定的借 鉴。 2 、以国家重大科研项目为主要研究对象，在全面分析当前我国科研项目经费预算编制和财务监 管现状的基础上，剖析其存在的深层次问题。 3 、在对科研院所的调查基础上，进行统计问卷分析，得到科研项目经费预算编制和财务监管的 量化数据，从而进一步对当前科研项目经费预算编制和财务监管的改革提出合理化建议。 4 、针对科研项目经费预算编制和财务监管所涉及到预算编制、科研项目经费过程监管、科研项 目经费事后评估和审计方法及配套制度等多诸多方面进行统筹考虑，提出科研项目经费预算编制和 财务监管改革的路径、实施途径及其配套措施。 1 2 研究方法与研究思路 1 2 1 研究方法 第一章绪论 本论文主要采用的研究方法包括： 1 、文献分析方法：主要通过查阅现有的法律条文，政策文件，书刊论文，研究报告等，寻求对 一定问题的理解。本论文主要查阅了些相关文献与研究论文，从中总结出国内外科研项目经费的 预算编制和财务监管模式。 2 、对比分析方法：有比较才能有鉴别，有鉴别才能有发展。本论文通过分析美国、日本、德国 等国家的科研项目经费预算编制和财务监管模式，吸取它们先进、成熟的管理经验，提出对我国科 研项目经费预算编制和财务监管的启示。 3 、综合分析方法：本论文查阅了政府部门相关文件及有关方面专家与学者的大量著作与文献， 并将这些观点进行了归纳整理，重新排列组合，形成了新的有机整体。 1 2 2 研究思路 本论文首先在第二章对国外科研项目经费预算编制和财务监管的最新动态进行梳理和评论，以 便为进一步为科研项目经费预算编制和财务监管改革的研究提供理论支持。接着在第三章阐述了科 研项目经费预算编制和财务监管的现状和存在的问题，并通过调查问卷分析，深入了解和把握科研 项目经费预算编制和财务监管的实际情况，从中发现科研项目经费预算编制和财务监管所面临的困 难及其深层次问题，为进一步推进科研项目经费预算编制和财务监管，构建和完善科研项目经费预算 编制和财务监管模式提供参考。其次在第四章的前三节对公共财政理论进行梳理，分析了公共财政 理论的依据和公共财政体系的运行机制，在此基础上对科研项目经费预算编制和财务监管的理想模 式，即公共财政框架下科技投入预算管理和科研项目经费管理模式进行深入剖析。在第四章的第四 节分析了我国当前正处于由计划经济到市场经济的转型时期，以及该时期对我国科研项目经费预算 编制和财务监管模式的特殊要求。最后在第五章提出了完善我国科研项目经费预算编制和财务监管 的对策与建议，包括科研项目预算的编制、科研项目经费的财务监管、科研项目期后的审议与评价、 科研项目承担单位对科研项目会计核算水平的提高等内容。第六章是全文的总结和展望。 1 3 主要概念界定与相关理论基础 为了更好的研究和理解科研项目经费的预算编制和财务监管，有必要对涉及本论文的主要概念 与范围进行界定。 1 3 1 主要概念界定 1 、科学研究项目 科学研究项目是指人们为了对科学技术进行有目的的探索和运用，进行知识创造或知识整理而 单独立项的项目。科研项目的范围非常广，按照其不同的属性进行不同的分类。( 1 ) 按照研究内容 可分为基础研究、应用研究和试验开发活动三个组成部分：( 2 ) 按主管单位级别分为：国家级项目、 省( 部) 级项目、省市( 厅、局) 级计划项目、院( 所) 级计划项目：( 3 ) 按照项目经费来源分为政府资 助型项目和企业资助型项目。其中政府资助型项目指政府出资解决国家、部门、地区等科学技术问 题的科研项目。 本论文所指的科研项目是狭义概念和范围，仅仅是指由政府财政投资的科研计划项目。 2 、科研项目预算 科研项目经费预算是指政府在每一个财政年度，政府为实现特定目标所必需完成的各种科研项 目的计划，即政府的科技财政收支计划。它包括对所需科技资源和可用资源的预计，通常还需要与 过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需要。 3 、科研项目经费财务监管 科研项目经费的财务监管是指为提高科研项目经费分配和使用的透明性，确保科技专项经费配 置和使用的经济性、效率性，主管部门和项目依托单位通过审计、专项检查、绩效考评等手段及时 了解项目经费使用情况，对所属单位的项目经费管理加强指导，提高项目承担单位的财务管理水平， 杜绝项目承担单位所属单位在课题经费管理和使用中违规违纪行为的发生。建立科学、严密、规范 和完善的政府科研项目经费财务监督体系，实现监督工作的制度化、规范化，是政府公共支出改革 的要求。 2 第一章绪论 1 3 2 相关理论基础 l 、公共财政理论 公共财政理论是基于公共产品理论和市场失灵理论而产生的。市场在运行过程中，由于垄断、 市场机制自身的缺陷，以及外部原因，出现了“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主， 只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。政府参 与资源配置的基本表现形式是提供公共产品，弥补市场不能提供的缺陷。必须进一步转变财政职能， 科学界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步从经营性、盈利性的领域退出，从市场可以提供 的，私营企业可以提供的各项领域退出；从而解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题，从根 本上规范政府、财政与市场之间的关系。1 1 1 2 、政府科技投入方向 基于公共财政框架下的政府科技投入来说，政府应减少对应用性科研项目的投入，而将高技术 研究和共性关键性技术研发活动作为我国财政科技投入支出的重点领域，投向非市场竞争性科技研 究中的非竞争性研究，投向具有正的外部性效应的项目研究，投向科技平台的建设。具体应该投向 以下四个方面领域：( 1 ) 投向成本高、周期长的非市场竞争性科技研究项目。成本高、周期长意味 着科学技术尤其是基础科学的研究不能有个人或者单个企业来进行资助；( 2 ) 投向具有外溢性特征 的高技术研究和共性关键性技术研发项目。外溢性( 即市场失灵中的正的外部效应) 又导致没有人 愿意花钱来做研究，而是处于一种观望的想“搭便车”的态度。这两点就决定了科技投入就必然要 由政府这个不以盈利为目的的独立与任何个人和企业的组织米进行；从另一个角度也就是说作为对 市场失灵的补救，政府只能投入在对整个社会有贡献的科研上即能产生正的外部效应的科技研究上。 ( 3 ) 投向存在信息不对称陷阱的科技平台建设项目。信息不对称的存在导致要加强科技平台的建 设。( 4 ) 投向具有非营利性特征的卫生、保健和环境等社会公益研究项目。公益科技产品供给，是 科技投入要达成的一个重要目标，其范围涵盖很广，包括科学普及、公共卫生体系建设、环境安全、 社会弱势群体的技术援助等。对涉及人类生命健康和疾病预防控制、环境保护、自然灾害预警体系 等各项社会公益性科技投入，有利于体高整体社会生活水平和改善人类的生存环境。 3 、财务监管理论 国外财务监管理论经历了三个阶段发展。第一阶段为财务监管思想的启蒙阶段( 意识到财务监 管重要性) 。西方财务管理正式产生于1 9 世纪末。在2 0 世纪4 0 年代，财务管理的工作重点己从筹 资逐步转向改善企业或非营利组织内部经营、加强财务监管方面。这一阶段的理论只是财务监管思 想的启蒙，入们只是开始意识到在企业中财务监管的重要性，并没有财务监管正式理论提出。最早 进行这方面研究的是美国的洛夫( w h l o u g h ) 。第二阶段为财务监管理论形成阶段( 财务监管与预算 控制结合) 。2 0 世纪6 0 年代，财务监管作为财务管理的一项基本职能被理论界所认识，预算控制作 为财务监管的重要手段已经开始被广大学者所认同。第三阶段为财务控制理论成熟与完善阶段( 强 调财务监管事前、事中和事后全过程) 。2 0 世纪7 0 _ _ 9 0 年代，一些发达国家的企业和非营利组织 越来越多考虑财务监管应该做到从事前、事中和事后全过程角度来进行控制。埘 4 、科研项目财务监管方法 d o n r h a n s e n 和m a r y a n n e m m o w e l 3 j 指出：事后财务监督，改为事前、事中和事后全过程财务监管 是管理控制方法发展趋势。随着机构组织规模的扩大和项目内容结构的复杂，分权管理的出现势在 必然；一些研究者认为全过程监管好财务是至关重要的，因此提出对于财务应该采取事前、事中和 事后全过程角度来进行控制。应该结合财务总监委派制、外部审计监督、预算控制等，与财务监管 一起构成全过程、全面的过程监管体系。同样，对于科研项目的财务监管而言，也需要引入事前、 事中和事后全过程财务监管理念，有利于科研项目有效运行。 1 4 本论文的不足之处与可能创新之处 1 4 1 本论文的不足之处 本论文的不足之处及局限性表现在以下两个方面： n l 邓子基国家财政理论思考：借鉴。公共财政论”发展“国家分配论”【m 】中国财政经济出版社，2 0 0 0 p 4 9 ”1 王化成企业财务学【m 】东北财经大学出版社，1 9 9 9 ：3 7 6 2 【3 j d o n r h 姐s 和m a r y a l l i l em m o 、e n ，王光远译：管理会计( 第4 版) 【m 】北京大学出版社，2 0 0 0 ：5 1 5 9 3 第一章绪论 1 、问卷调查的条件限制。调查问卷多数采取量表分析形式，使得被调查对象只能在问卷提供的 选项中进行选择，这将会遗漏一些其他的选项，并局限了被调查对象的思维，不利于研究的完整性 分析。同时调查问卷分析的结果，由于受样本的限制，只能代表被访谈对象对相关问题的看法，并 不能完全代表我国目前的现状。 2 、本论文的研究结果局限于理论框架，需要经过实践检验才能佐证其实用性，限于作者的能力 未能取得相关实证数据的支持。 1 4 。2 本论文的可能创新之处 本论文的可能创新之处表现在以下三个方面： 1 、在研究方法上，虽然研究科研项目经费预算管理和财务监管的问题，但运用了大量经济学理 论和经济学分析方法，例如，公共财政理论等。 2 、深入了解我国科研项目经费预算管理和财务监管的现状及面临难点和存在问题，并且通过问 卷调查与统计分析，进一步得到科研项目经费预算管理和财务监管的量化数据，在此基础上通过深 入了解科研项目经费预算管理和财务监管改革的措施，为我国今后完善科研项目经费预算管理和财 务监管提出相应的建议与对策。 3 、全面系统的研究国外科研项目经费预算管理和财务监管的最新动态，为加强科研项目经费预 算管理和财务监管提供必要的理论依据。在全面分析我国科研项目经费预算管理和财务监管的基础 上，剖析其存在的深层次问题。 1 5 本论文的结构与框架 本论文共分六章： 第一章，绪论。本章提出本论文的研究背景和研究目的，说明了本论文的研究思路和研究方法， 界定了本论文涉及的主要概念和理论基础，指出本论文的不足与可能创新之处，最后介绍了本论文 的框架结构和内容安排。 第二章，理论与文献评述。本章对国外科研项目经费预算管理和财务监管的最新动态以及国内 学者关于我国科研项目经费预算管理和财务监管的相关文献评述进行梳理和评述，以便为进一步完 善科研项目经费预算管理和财务监管提供理论支持。最后得出了相应的结论与启示。 第三章，我国科研项目经费预算管理和财务监管的现状及问题。本章阐述了我国科研项目经费 预算管理和财务监管的现状及其存在的问题，并通过统计调查问卷分析，深入了解和把握中国科研 项目经费预算管理和财务监管的实际情况，从中发现项目经费预算管理和财务监管所面临的困难及 其深层次问题，为进一步加强科研项目经费预算管理和财务监管，构建和完善项目经费管理体系提供 参考。 第四章，公共财政框架下科技投入预算管理和科研项目经费财务监管模式选择。首先对公共财 政理论依据和公共财政体系的运行机制进行梳理，接着分析了基于公共财政理论的科研项目经费预 算管理和财务监管的理想模式。其次又进一步分析了当前我国所处的由计划经济到市场经济的转型 时期，该特殊时期对我国科研项目经费预算管理和财务监管提出了特殊要求。 第五章，完善科研项目经费预算管理和财务监管的对策及建议。本章详细探讨了科研项目经费 预算管理和财务监管的研究对策，包括科研项目预算的管理、科研项目经费的财务监管、科研项目 期后的审议与评价、科研项目承担单位对科研项目会计核算水平的提高等内容。 第六章，结论与展望。本章对本论文进行总结，并指出未来研究的拓展方向。 本论文的结构框架具体如图卜1 所示。 4 第一章绪论 图卜1 ；本论文的框架结构 5 第二章相关理论和文献评述 第二章相关理论和文献评述 本章为理论和文献评述，旨在对国外政府关于科研项目经费预算管理和财务监管的模式进行梳 理，并对近年来国内学者关于我国科研项目经费预算管理和财务监管的相关研究进行评述，以此作 为本论文研究的一个基础。本章分为两节：一是国外政府关于科研项目经费预算管理和财务监管的 模式的梳理，作者对美国、日本、德国等西方国家先进的科研项目经费管理模式进行了全面的分析， 并且通过对各国管理模式的比较提出了对我国科研项目经费预算管理和财务监管的几点启示与借 鉴；二是国内学者关于科研项目经费预算管理和财务监管的相关研究的评述，详细评述了对于科研 项目经费预算管理和财务监管方面存在的问题、对存在问题的深入分析以及问题的解决途径，最后 得到有关的结论与启示。 2 1 国外政府科研项目经费预算管理和财务监管 虽然世界各国的政府科技投入政策、科研项目预算管理制度以及科技管理体制都各不相同，但 在预算管理和经费管理体制方面的一些做法和经验值得我们借鉴。 2 1 1 美国政府科研项目经费预算管理和财务监管川 l 、概述 美国是一个经济大国，又是一个科技大国和世界头号科技强国，其科研项目经费的投入是无人 可及的。巨额资金支撑的政府科技，并将国家实验室、工业公司和大学科研机构等力量纳入国家科 技管理的轨道，无疑是一个规模庞大、功能多元、结构复杂的社会系统工程。美国政府的科技管理 强调公开性，包括国防部在内相当多的科技项目向全社会公开招标。理由很简单，用纳税人的钱办 事，就该让纳税人知道你政府部门在干些什么。站在同样的视角也就不难理解为什么政府不能用科 技经费去资助一个私营企业实现微观的商业目标，而应该集中体现国家利益和为社会公众服务。政 府科技管理的另一个特色是只管自己该管的事情，对科技项目乃至科研机构超然于管与不管之间， 其科技研发管理体制呈现出“形散神聚”的特征。1 2 l 即美国许多政府部门都有自己的科技研发计划， 研发项目的立项、预算、执行、评估等能自成体系，但科技与开发活动主要由联邦政府和工业界支 持，各部门自己按项目需求提出经费计划，经国会批准后纳入年度财政预算。在美国三权分立的政 体中，国会是强有力的一极，法制化和制度化贯穿于联邦财政预算的形成、执行和监督的全过程。 在预算执行监督方面主要是采取报告制度、听证制度、审计制度和否决制度等几种形式。联邦政府 各部门、各机构每年必须将其下年度的工作计划和财政预算以“法案”报国会审议，国会投票通过 后送总统签署成为具有强制约束力的法律。这种法律有时是政策方面的，如“1 9 9 4 年国家科学基金 会授权法”也可以是工作方面的，针对某一具体问题的，如“1 9 9 3 年超级超导对撞机立即停止法”。 国会不是橡皮图章，没有它的批准，财政预算出不了门。为说服国会拨款，首先必须讲清楚科技项目 为什么上，要花多少钱，受益在哪里。 2 、多方交互式的预算审议 美国政府科技计划项目经费的“预算空间”是由科技政策和科技项目优先权确定的，并且受到 预算金额的限制，通过多方交互式的预算审议讨论决定。来自政府机构和非政府机构的组织的建议， 都会影响总统和国会预算立法者。国会授权立法以确立预算总额的大小以及未来个别研究组织机构 预算的增加情况，根据国会授权立法和其它指示，科技基金为研究机构提供预算资金。在预算申请 内，机构式的研究机构拥有优先权：这些机构式的优先权一般与国家优先权具有同等地位。国会为 详细检查预算安排一次正式的听证会，在听证会上科技项目与预算的申请者被要求懈释请求预算的 详细项目金额。基于预算草案和听证会上的资料信息，而且鉴于国家优先权，通过国会并由总统签 字决定预算拨款。这种科研项目经费预算管理在整个过程中是交互、自然地进行的，虽然费时，但 是能够确保科技项目经费预算的拨给。 3 、科研项目管理的全生命周期模式 石燕国外政府科技计划项目经费预算管理的比较及其启示【j 】科技管理研究，2 0 0 5 1 0 ：4 9 5 1 嘲张保明美国政府科研经费管理【j 】国外科技动态，2 0 0 2 ，l o ：3 6 _ 3 8 6 第二章相关理论和文献评述 美国政府科研项目管理实行的是全生命周期的管理模式。不仅有立项评审和结题验收，在项目 过程中按照计划的具体特点、要求实行阶段性、节点性或里程碑式的中期检查和评审，从质量、进 度、财务支出预算等方面跟踪控制，使总目标下的分解目标得以实现，尽可能地降低风险。例如美 国商业部的先进技术计划项目执行中，要求提交一系列季度、年度、中期报告，包括技术报告、商 业报告以及财务报告，并组织专家评议，检查项目的执行情况。政府可以通过对科研项目进行分期 投资的方式进行控制，根据项目实施的评估情况决定是否对项目继续投资。中期检查的结果将直接 影响到下一年度经费预算的额度。 4 、总监察长办公室( o i g ) 监督制度 美国科研项目经费的监管主要通过国会和科技经费管理部门的总监察长办公室( o i g ) 监督，从监 督机构设置和监督工作的开展上看，无论是内部监督机构还是外部监督机构，美国的整个监督机制 均具有较大的独立性。美国政府对于科研项目经费的监管已经形成了规范化的制度，主要包括以下 三种： ( 1 ) 报告制度。美国法律规定，有关部门必须近期对研发经费预算执行情况做出报告，并对报 告的具体内容、期限，甚至报告人都有明确要求。如总统预算管理办公室每年5 月要向国会提交联 邦政府财政管理规划报告，该报告必须包括财政管理现状和对未来几年改进财政管理的设想两个部 分。其中前一部分必须报告4 个方面的内容：对各预算执行部门财务管理现状的分析，对各监督部 门审计报告的分析，阐述有关内部会计账目和管理控制系统运作情况，其他需要说明的情况。另外 还有对于经费使用部门的报告要求，美国联邦政府考虑到人手有限，要求年资助经费在5 0 万美元以 上的受资助单位，雇佣独立于本单位之外与其无任何利害关系的审计中介机构，每年对本单位的项 目执行情况做出客观详细的审计，对其基金项目财务报告及财务管理系统本身进行检查评估。独立 中介机构在审计过程中如发现问题，有责任将其审计报告通告o i g ，0 i g 将再视具体情况有针对性地 着手调查。 ( 2 ) 听证制度。听证是国会最主要的监督形式，从研发经费预算的制定、审议到划拨、执行的 各个阶段，国会及各专门委员会在各自的职权范围内，就预算的收入和支出、赤字、国债和预算平 衡、投资与管理等广泛的内容进行专题昕证。听证一般公开举行，向所有公众开放。 ( 3 ) 审计制度。美国对研发经费预算执行的审计包括外部审计和内部审计两方面。外部审计主 要由政府审计部门负责，总审计署直接对国会负责和报告。主要职责是监督有关收入、支出及公众 资金的使用情况。为强化内部监督，1 9 9 4 年国会又通过了财政管理改革法，规定各部门必须按 统一要求提交财务报告，报送部门监察官审计。 2 1 2 日本政府科研项目经费预算管理和财务监管 1 、概述 日本采取的是集中协调的科技管理体制，采用“官民分立”和“部门分管”的体制。政府所属 研究机构、特殊法人以及国立大学及其附属研发机构，分别由有关省厅管辖。民间企业及其他研发 机构自行管理。自主进行科研活动，政府只对它们进行引导、调节和协助。科学技术政策的决策机 构是内阁和国会；科学技术的领导和咨询机构主要有科学技术委员会、文部科学省、综合科学技术 会议。科学技术计划管理体制是由政府机构制定规划，依靠方针政策的指导和行政的、法律的、经 济的干预进行计划管理。政府各科技主管部门采用向综合科学技术会议或本部门技术会议咨询的方 式，制定出本部门的科技发展计划。嘲 2 、采用科研单位信用评价 在日本，科技计划项目管理多是以项目承担单位自行管理为主，经费资助方以项目的阶段性成 果报告作为评价的主要依据，因此项目承担单位在科研项目管理中扮演着十分重要的角色。在日本 的科研评价体系中，对科研单位的信用评价占有十分重要的地位，直接影响到未来年度的资助额度。 3 、建立项目预算管理评价体制 日本政府非常重视科研项目经费的预算管理和监督。政府制定了科学技术基本法、科学 技术基本计划等国家有关科研的大政方针，规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。 在此基础上，各省厅制定年度科学技术重点指导方向，严格制订年度经费预算编制。政府预算 实施过程中有一套完整的项目预算管理评价体制和预算监督机制。科技项目一旦确定，它的每一笔 【1 1 姚亦佳，李小燕国外科研项目管理的借鉴【j 】政策与管理，2 0 0 5 ，l o ：4 0 珥1 嘲王键日本科研体系对中国的启示【j 】科学文化评论2 0 0 6 ，3 ：3 1 3 2 7 第二章相关理论和文献评述 开支必须按计划执行，如需调整，须经政府主管部门的同意。科技项目进展情况要定期检查，发现 问题要及时提出调整意见，供下年度制定预算时参考。经费的管理由科技项目执行单位负责按计划 执行。执行过程中除由本单位和上级主管部门的严格管理、评价外，国家还设有专门的国家审计员 制度，以便科技经费的监管。 目前，日本正在改变以往平均分配科技经费的做法，把资金重点资助给政府研究机构和大学优 秀科研中心。科学技术厅、文部省以及邮政等省实施新制度，允许其他政府部门的研究机构、大学 以及私营研究机构的科技人员到自己下属的机构公开申请项目经费，然后择优资助。 2 1 3 德国政府科研项目经费预算管理和财务监管 1 、概述 德国的科研项目管理模式属于联邦分权制，即国家通过多种渠道支持科技事业，政府部门负责宏 观控制，通过经费控制投资导向，通过指标体系评价学术部门的工作。由于德国的科研计划项目是根 据政府的发展战略和经济、社会发展需求来确定的，为此，在项目的安排上具有鲜明的针对性和明确 的目标，即必须有助于增强经济竞争力，能保证创造未来的就业岗位，有实用意义，对生态环境有保 护作用，能保持在国际上本领域的领先水平。 2 、发挥中介机构的作用 政府建立了一整套完整的项目审批制度：政府提出研究框架一项目单位申报一中介咨询机构提 供服务、帮助筹划申报方案一评估机构进行审查、评估、提出批准方案一政府组织专家委员会研究 审批。期间大量的工作由中介组织负责。这些中介机构多是非营利性的公益机构，对政府和公众负 责。中介组织的内部按专业门类设立相应的委员会或部门，保持对口专业领域的权威地位，掌握最 新的领域研究动态，对对口领域的上报项目进行管理。 3 、管理机构的合理分工 联邦和州政府设有科学委员会作为政府科技政策咨询机构，由政府代表和总统指定的科学家组 成。