（会计学专业论文）国有资产经营公司财务控制问题研究.pdf

沈阳工业大学硕士学位论文 摘要 国有资产经营公司作为国有资产管理体制发展到一定阶段的产物，有其独特的财务 特征，对国有资产负有保值增值的责任。加强国有资产经营公司财务控制，不但有利于 防止国有资产流失。而且随着我国加入w t 0 ，国有企业将更加广泛和深入地参与国际竞 争，面临的竞争压力会越来越大。因此，如何加强国有资产经营公司财务控制成为亟待 解决的问题。从国内外现状来看，关于国有资产经营公司财务控制研究的相关文献很 多，但主要是从公司治理结构和操作性财务控制技术手段两个方面进行研究，在理论上 一直没有形成一个完整、有效的财务控制系统。 本文从国有资产经营公司财务特征入手，站在出资者的角度，分析说明了国有资产 经营公司财务控制区别于经营者财务控制，运用委托一代理理论和出资者财务理论对国 有资产经营公司财务控制进行分析，然后采用理论与实践相结合的方法，将国有资产经 营公司财务控制理论与我国国有资产经营公司财务控制中存在的问题相结合，用理论指 导实践，构建一个有效的财务控制系统，最后运用比较分析法，对各种财务控制实现手 段进行深刻的比较分析，就各种手段如何融合提出自己的观点，并通过应用举例法为沈 阳市工业资产经营公司财务控制手段的选用提出建议。通过本文的研究，最终构建了一 个有效的财务控制系统。该系统包括四部分：目标控制系统、制度控制系统、信息控制 系统和组织控制系统。其中，目标控制系统是基础，组织控制系统是保障，制度控制系 统和信息控制系统是关键。 关键词：国有资产经营公司，财务控制，出资者财务 沈阳工业大学硕士学位论文 r e s e a r c ho nf i n a n c i a lc o n t r o lo ft h es t a t e - o w n e d c a p i t a l r u n n i n gc o m p a n y a b s t r a c t t h es t a t e - o w n e d c a p i t a lr u n n i n gc o m p a n y ( s c r c ) g e n e r a t e s w h e nt h es t a t e o w n e d c a p i t a m a n a g e m e n ts y s t e md e v e l o p st os o m ed e g r e e s c r ch a si t so w n f i n a n c ec h a r a c t e r sa n dt a k e s c h a r g e o ft h es t a t e - o w n e d c a p i t a l si n c r e m e n t s | l r e n g t h e n i n g f i n a n c i a lc o n t r o lo fs c r c c o n t r i b u t e st op r o t e c tt h es t a t e - o w n e dc a p i t a lf r o mb e i n gc o r r o d e d f u r t h e r m o r e , t h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s ew i l lt a k ep a r ti ni n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o nw i d e l ya n dd e e p l ya f t e rc h i n a s j o i n i n gi nw t o a n dw i l lu n d e r t a k em o ma n dm o r e p r e s s u r e s t h e r e f o r e i ti sav e r yu r g e n t p r o b l e m t oh o wt os t r e n g t h e nf i n a n c i a lc o n t r o lo f s c r c a c c o r d i n g t ot h e p r e s e n ts i t u a t i o no f d o m e s t i ca n do v e r s e a s t h e r ea r em a n yd o c u m e n t so i lf i n a n c i a lc o n l r o lo fs c r cw h i c hu p h o l d t h es t a n do f g o v e r n a n c es t r u c t u r ea n d o p e r a t i o nt e c h n o l o g y o nf i n a n c i a lc o n t r 0 1 t h e p a p e r h e g i r a w i t h 血v l l t l l c ec h a r a c t e r o f s c r c ，t h e n a n a l y z e s d i f f e r e n t f i n a n c i a l c o n t r o l b e t w e e ns c r ca n dm a n a g e r t h ep a p e ra n a l y z e sf i n a n c i a lc o n t r o lo fs c r cw i t hp r i n c i p a l a g e n tt h e o r ya n df i n a n c i a lt h e o r yo n t h ec o n t r i b u t o ro f c a p i t a l t h ep a p e ra p p l i e st h er e l a t i v e t h e o r yt op r o b l e m sw h i c he x i s td u r i n gf i n a n c i a lc o n 缸 o l i ns c r cw i t ht h em e t h o do ft h e c o m b i n a t i o no f t h e o r ya n dp r a c t i c e a n de s t a b l i s h e sa ne f f e c ts y s t e mo f f i n a n c i a lc o n l r 0 1 t h e p a p e ra n a l y z e sd i f f e r e n tm e a n so ff m a n e i a lc o n t r o lb yt h em e t h o do fc o m p a r a t i o na n dp u t s f o r w a r dt om yo w r lo p i n i o n so nh o wt oc o m b i n ed i f f e r e n tm e a n s r i r l a l l y ，t h ea u t h o rm a k e s s h e n y a n g s c r ca s a i le x a m p l et ou t i l i z et h eo p i n i o n si np r a c t i c e a t t e rt h ei e s e a “：ht h e p a p e r b u i l d sa ne f f e c ts y s t e mo ff m a n e i a lc o n t r o lw h i c hi n c l u d e sf o u rp a r t s ：o b j e c tc o n t r o ls y s t e m r e g u l a t i o n c o n l x o ls y s t e m ，i n f o r m a t i o nc o n t r o ls y s t e ma n d o r g a n i z a t i o n c o n t r o ls y s t e m k e yw o r d s s t a t e - o w n e dc a p i t a lr u n n i n gc o m p a n y ，妇m m a e i a lc o n t r o l ，f i n a n c i a l t h e o r y o i lt h ec o n t r i b u t o r o f c a p i t a l 2 独创性说明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得 沈阳工业大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同 工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表 示了谢意。 签名：耳日期赳 关于论文使用授权的说明 本人完全了解沈阳工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公 布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。 ( 保密的论文在解密后应遵循此规定) 埠墨日期：州尹，名 沈阳工业大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究目的及意义 党的十五届四中全会决定提出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分 工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责 任制”。纵观我国1 0 年来的国有资产管理工作，已经取得了一些成效，形成了“国有 资产管理委员会一国有资产营运机构( 中间出资者) 一国有企业( 国有独资、国有控 股、参股企业) i t ”三个层次的管理机制。国有资产经营公司作为国有资产营运机构的 一种形式【2 】，是国有资产管理体制发展到一定阶段的产物，对国有资产负有保值增值的 责任。目前在我国国有资产流失的现象仍然很严重，尤其是我国的国有企业正处于产权 改革阶段，国有资产在产权变动过程中更易流失，如在国有产权转让过程中，违反国家 规定或超越法定权限，将国有资产低价出让或无偿转让给非全民单位；或者在公司制企 业、中外合资、合作企业设立或经营管理过程中，与他人恶意串通，将国有资产非公有 化，甚至私有化等。而且进入2 1 世纪后，国际、国内的政治、经济形势正在发生深刻 的变化，科学技术迅猛发展，经济全球化趋势进一步加快，跨国公司对全球经济的影响 日益增强。我国加入w t o 后，国有企业将更加广泛和深入地参与国际竞争，面临的竞争 压力越来越大。因此，加强国有资产经营公司对下属国有企业的财务控制，是防止国有 资产流失，提高国有企业竞争力的必然要求。 国有资产经营公司作为一个新生事物，是委托一代理理论在国有资产管理领域中应 用的结果，其财务问题接受出资者财务理论的指导。国有资产经营公司作为中间出资者 具有双重性质【3 】：一方面对国家来说，作为授权经营者，经营国有资产，并对国家承担 投资责任和国有资产保值增值的责任；另一方面对企业来说，作为中间所有者，投出国 有资产，在授权范围内对被投资企业行使所有者的各项权利，包括享有国有资产受益、 参与企业重大财务决策、选择企业经营管理者、派出企业所有者代表( 董事、监事) 等。国有资产经营公司财务问题既属于出资者财务范畴，又属于经营者财务范畴【4 1 。从 国有资产经营公司对下属国有企业行使出资者财务控制权的角度，即从出资者财务范畴 角度，国有资产经营公司作为出资者对国有企业的财务控制与国有企业作为经营者的内 沈阳工业大学硕士学位论文 部财务控制是有区别的。由于出资者财务论在我国的提出还不到1 0 年的历史，对于国 有资产经营公司财务控制的研究尚处于起步阶段，还没有系统化、理论化。因此，本文 的研究只是对国有资产经营公司财务控制系统化、理论化研究的初步探索，以期对国有 资产经营公司财务控制的系统化、理论化研究起到抛砖引玉的作用。 1 2 国内外现状分析 1 2 1 国外现状分析 国有资产经营公司并不是我国特有的现象，它也是我国在借鉴其他国家国有资产管 理经验的基础上组建的，在国有资产经营公司财务控制方面我认为以下几点可以借鉴： ( 在不同国家对国有资产经营公司这一性质的机构有不同的称谓，本文皆以国有资产经 营公司相称) 1 美国实施严格有效的财务控制。首先，国有资产经营公司对现金的统一管理和统 一核算制度，对全部账户实行集中控制，并有专人预测公司卜2 个月内的现金需求，以 有效运用短期资金的运作效益；其次，还有一套极其严格的审计制度来保证国有资产经 营公司对资金的高效运用和防止大的失误。国有资产经营公司设有专职的内部审计部 门，配备了比较充足的人力，审计范围包括对各个管理、业务部门的定期全面审计，对 重大项目过程审计以及人员业绩审计，从而保证公司资金、财力的有效运行。【目 2 英国具有健全的清算账目系统网和一系列报告制度【刁。( 1 ) 国有企业设立了4 个相 互关联的账户，这种健全的财务统计系统有助于人们了解到企业亏损和借贷需求产生的 真正原因。四个账户包括：营业账户一说明国有企业的贸易盈余是如何产生的；拨 款账户一贸易剩余加上非贸易收入时，营业账户可转为拨款账户，其总收入扣除应缴税 收和利息，剩余为企业的储蓄额；资本账户其收入为储蓄加资本转移，而资本支出 主要为固定资本形成，收入与支出的差值即为公司财务平衡情况：财务账户一公司所 需资本包括财政赤字加上借贷，这部分贷款需求基本上是在中央政府基金以外募集得到 的。( 2 ) 国有资产经营公司规定了适用于所有下属国有企业的一系列报告制度。国有资产 经营公司要求下属国有企业必须向其提交公司月报告、年度计划、三年计划或五年计 划，有的国有企业还需向国有资产经营公司提交每月董事会会议的备忘录或定期向国有 - 2 沈阳工业大学硕士学位论文 资产经营公司汇报情况。国有资产经营公司对这些报告进行仔细审查，从中了解下属国 有企业的经营实绩。 3 法国实行集中财务控制嘲和分类管理 9 】【l0 】。( 1 ) 国有资产经营公司作为利润中心对 下属国有企业实行集中财务控制，并对下属国有企业定出经营的财务指标，并定期进行 检查，如果国有企业实现不了预期的指标，就按规定进行处理，甚至把它卖掉。在国有 企业内部设有董事会和总经理领导下的财务监督机构，而在国有资产经营公司设监察总 局，负责检查和审核下属国有企业的会计账目。还在国有资产经营公司设财务和纪律 局，对负责管理财务、证券的冒有企业实行监督。( 2 ) 国有资产经营公司对垄断性国有企 业和竞争性国有企业采取不同的控制方法。国有资产经营公司对垄断性国有企业拥有财 务审批权，这主要表现在四个方面：国有企业的年度预算、决算收支情况需经审批。 对国有企业的参股和变卖资产拥有决策权。对国有企业职工的工资拥有批准权。 在经营战略和计划合同方面，拥有干预权。国有资产经营公司对竞争性国有企业给予充 分的自主权，原则上对竞争性国有企业不进行直接投资，如同对待私人企业一样，使之 具有很灵活的经营手段。竞争性国有企业与私人企业的区别在于，一是国家以所有者的 身份，在企业分红时要得到一定比例的分红；二是在企业遇到问题或困难时，国家予以 支持。 4 “三个层次”的国有资产管理体制在许多西方资本主义l 虱家也存在，但在意大利 最为发达。意大利采取严格的计划管理i 1 。国有资产经营公司下属国有企业强调尽管它 们属于国有企业，但各企业的经营都与私人企业没有什么大的差别，都要遵循市场规 律。但是，在企业的经营管理上强调市场规律和市场原则，并不意味着放任自由，国有 资产经营公司对下属国有企业实行严格的计划管理。其计划管理一般采取自下而上，自 上而下的做法，在进行计划管理时，都充分考虑了市场的规律和企业的营利目标。下属 国有企业每年都要向国有资产经营公司提供三个文件：四年计划；下年度财务预 算；上年度的生产、财务状况和目标完成情况。下属国有企业每三个月要向国有资产 经营公司报告上季度生产、财务等方面的状况；每四个月要向国有资产经营公司报告本 年度剩余月份中生产、财务等方面的打算。国有资产经营公司每年都要编制四年计划， 其编制的主要依据有两个方面：一是来自下属国有企业的四年计划。国有资产经营公司 3 沈阳工业大学硕士学位论文 在编制四年计划前，要求下属国有企业上报各自的四年计划，确定四年内的发展目标； 二是来自政府的指导方针、发展目标及有关的规定。国有资产经营在编制四年计划中的 主要任务是要将下属国有企业的要求、目标与政府对企业的要求和目标相互结合起来。 在将国家目标进行结合时，要充分考虑各企业在市场上的竞争力和企业的利润，有时国 有资产经营公司要按国家的规定和目标对企业的目标作适当调整。国有资产经营公司在 确定四年计划时，要与各国有企业协商，如果下属国有企业同意四年计划，就要保证该 计划的实现；如果某个企业对四年计划中有关本企业的计划目标有意见，可以进行协 商、谈判，并进行修改。在四年计划确定以后，由各国有企业独立经营。每年年底国有 资产经营公司要对计划执行情况进行检查，如果发现某个企业无特别理由未达到预定的 目标，国有资产经营公司有权撤换该国有企业的领导人。 综合分析国外现状发现：第一，国外国有企业的公司治理结构比较健全，因此都十 分重视董事和总经理人员的选择。国有资产经营公司可以通过对国有企业董事和总经理 人选的任命来实现对国有企业的财务控制；第二，国有资产经营公司在财务控制方面手 段多样化，如内部审计、现金集中管理、报告制度、分类管理和计划管理等，而且每种 手段在不同国家有不同程度的应用，如意大利主要采取严格的计划管理，美国以内部审 计为主。在意大利。虽然规定国家参与的企业可以对外发行股票，但由于股票市场不够 发达等种种原因，其股份的多半均被国有资产经营公司所拥有，其比重一般都在5 0 以 上；在有的效益和发展前景不好的企业，这一比重一般都远大于5 0 ，这类企业的股票 在公开市场上根本就卖不出去。而意大利国家参与的企业又要考虑国家和社会的总体目 标，赢利较低，甚至亏损严重。因此，意大利主要采取计划管理将国家和社会的总体目 标与企业的目标相结合。在美国，一是市场经济发达，二是国有企业所占比重微不足 道，而且国有企业完全依据私法经营，因此美国主要以完善的内部审计制度来实现对国 有企业的财务控制。可见，每种手段都有其适用环境，而且不同的手段可以进行融合， 以达到最佳控制效果。值得注意的是，我国在借鉴国外经验时应该结合本国的实际情 况，比如产权是否明晰、产权关系是否到顶，公司治理结构是否完善等问题。 4 沈阳工业大学硕士学位论文 1 ，2 , 2 国内现状分析 在我国，国有资产经营公司是深圳市于1 9 8 7 年率先成立的，然后在上海、武汉等 地相继成立，经过十几年的运作，在对下属国有企业财务控制方面也积累了一定的经验 并形成了规章制度。如广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法中规定：l 雪有资 产经营公司有权“向国有独资和控股企业委派财务总监，对企业实行财务监督，并承担 所投资企业财务报表的审核、汇总和内部审计工作”、“按照国有资产经营公司预算的 要求，决定所持国有产权的收益分配和使用，并按市场经济规律进行再投资”； 办 法中还规定：“省属国有资产经营公司依法对投资企业进行产权管理”，其中包括： 委派产权代表；管理企业班子：建立资产经营责任制；实施财务监督；审批更大投资； 进行资产运作。“实施财务监督”是指国有资产经营公司对投资的独资和控股企业派出 财务总监，对其大额资金的收支实施具体监控，并指导督促企业依据国家有关的法律、 法规进行会计核算。“审批更大投资”是指国有资产经营公司建立对独资和控股企业重 大投资的审批制度，下属企业凡是限额以上的投资( 含贷款和贷款担保) ，均要按规定 的程序，由国有资产经营公司组织论证和审批。其他的制度还包括：广东省省属国有 资产经营公司财务总监管理暂行办法、广东省省属国有资产经营公司财务总监报告 工作制度( 试行) 、广东省省属国有资产经营公司财务总监与公司董事长、总经理 联签工作制度( 试行) 、国有资产经营公司( 授权集团) 投资( 项目) 管理暂行办 法、国有资产经营公司( 授权集团) 内部审计暂行办法、国有资产经营公司 ( 授权集团) 财务总监管理暂行办法等。 综合分析国内现状发现有如下两个特点：第一，侧重公司治理结构的完善，忽视财 务控制的重要性。目前我国国有资产经营公司对下属国有企业的财务控制主要通过委派 产权代表，进入国有企业的董事会、监事会来实现，通过进入下属国有企业的董事会可 以使其能够贯彻国有资产经营公司的财务政策；通过进入下属国有企业的监事会有利于 其更好地发挥财务监督的作用，而忽视了从财务角度对下属国有企业的控制。完善的公 司治理结构固然能够增强财务控制的力度，但是公司治理结构的完善并不是一蹴而就 的。国有资产经营公司作为出资者，行使出资者的权利，其中财务控制权是核心l ”j ，而 且由于财务控制是公司治理结构的重要组成部分 1 列，因此有效的财务控制有助于公司治 5 沈阳工业大学硕士学位论文 理结构的完善。第二，财务控制手段单一。目前在我国普遍使用的财务控制手段主要是 财务总监委派制和内部审计，而这两种手段又都有自身的局限性。由于国有资产经营公 司与下属国有企业按照产权关系属于母子公司关系，因此可以借鉴其他母子公司或集团 公司的财务控制手段，如实施全面预算管理、健全财务信息网络、成立财务结算中心等 等，而且各种控制手段绝不是相互排斥的。国有资产经营公司可以以一种或几种手段为 主，其他为辅，对多种财务控制手段进行整合，取长补短。 1 3 国有资产经营公司概述 1 3 1 国有资产经营公司的性质、特征及主要职责 中共十五届四中全会通过的决定指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经 营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严 格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国 有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”这里的大型企业、企业 集团和控股公司，是政府对企业国有资产行使出资者权利的营运机构，是产权管理体系 的中间层次，他们都属于国有资产营运机构。在实践中，关于国有资产营运机构的名称 没有统一的规定，组织形式也不尽相同，如国有投资公司、国有资产经营公司、国有控 股公司和企业集团的集团公司等。本文所称的国有资产经营公司作为国有资产营运机构 的一种组织形式是指，经政府或国有资产管理部门授权并登记注册，依照国家法律、法 规独资设立，对授权范围内的国有资产行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资者 权利”，以持股运作方式从事国有资本营运的特殊企业法人，国有资产经营公司对授权 范围内的国有资产负有保值增值的责任【1 5 】。其主要特征如下： 1 通过授权并注册形成的特殊法人【1 6 】 国有资产经营公司通过国家授权，并登记注册的法人，但它同一般的企业或公司法 人不同。第一，一般的企业或公司法人也可以持有其他企业或公司的股权，但它是通过 对外投资的形式获得而非国家授权形式；第二，一般企业或公司法人对其子公司可以行 使资产受益、重大决策和选择管理者的出资者权利，但这种权利属于企业法人所有权范 畴，而国有资产经营公司是代表国家行使出资者的经营权，所有权为国家所有，这两种 权力是截然不同的；第三，一般的企业或公司法人对外投资总额不得超过其注册资本金 6 沈阳工业大学硕士学位论文 的5 0 ，而且投资的方向和额度要受企业出资者限定。而作为国有资产经营公司，它对 外投资不仅可以超过其注册资本金的5 0 ，而且投资方向和额度除了必须服从国家产业 政策和有关的法律法规外，不受其他限制。 2 由国家独资设立，持股表现为国家股 国有资产经营公司的资本全部为国家资本，但它可来自于中央或地方的国有资本出 资者。国有资产经营公司对其控股企业的投资直接设置为国家资本金或国家股。这里需 要注意，国有资产经营公司是国有独资公司，但是，并不是所有国有独资公司都是国有 资产经营公司，成为国有资产营运机构。公司法中的“国有独资公司”是指作为国 家授权投资机构的国有资产营运机构单独设立的全资子公司，只有大型国有独资公司经 国家授权，才能代表国家行使出资者权利，成为国有资产营运机构。【2 】 3 只从事资本营运 国有资产经营公司其本身不从事直接的生产经营活动，只从事资本营运活动，通过 全部或部分拥有其他公司或企业的股份或股权对其进行股权控制。 4 具有二重性1 3 】 国有资产经营公司作为特殊企业法人的二重性表现在；其一，对政府和国有资产管 理部门而言，它是经营者，按授权范围从事经营。同时，接受政府和国有资产管理部门 的指导和监督，从经营成果上对政府负责，确保国有资产保值增值；其二，对所参股、 控股、投资的企业而言，它是股东或投资者，是一种资产联系，以其投资享有法定的所 有者权益。 5 特殊的运作目标 国有资产经营公司除了具有作为一般企业或公司法人的经济目标即企业价值最大化 之外，还具有其特殊的政治目标和社会目标。就政治目标而言，国有资产经营公司代表 政府行使国有资产所有权职能，因此其资产运作必然要反映政府的意志，而且政府也常 把国有资产经营公司当作重要的实施经济政策的直接工具，达到其经济目标，从而弥补 私人资本和市场机制的不足之处，增强国民经济的国际竞争力。就社会目标而言，主要 包括两个方面的内容：一是终极性目标，既有效地促使国有资产保值增值，增强国有资 产的控制力，保证国有经济的主导作用，坚持社会主义方向；一是阶段性目标，即经济 7 沈阳工业大学硕士学位论文 转轨阶段的目标，包括促进国有资产管理体制的转变；促进政资分开、政企分开、企业 内部所有权与经营权的分开；增强国有企业活力；促进国民经济的战略性改组，优化经 济结构。1 1 7 1 国有资产经营公司的主要职责包括： ( 1 ) 依据产权关系决定独资、控股企业的经营方针、经营方向和公司治理结构，通过 产权重组、优化资本结构和资产配置。 ( 2 ) 依据产权关系收取国有资产经营收益，编制投资使用计划，经有关职能部门批准 后组织实施。 ( 3 ) 审定独资企业、控股企业的合并、分立、中外合资、产权或股权转让、收购、资 产抵押担保等，按规定向有关职能部门报批。 ( 4 ) 考核所投资企业的国有资产保值增值情况，按照人事管理权限参与考核、推荐或 任免所属国有企业的领导人员。 ( 5 ) 依据产权关系向国有控股、参股企业和独资企业委派产权代表，通过建立产权代 表重大问题报告制度等，对国有资产的安全、增值进行监管。 ( 6 ) 向所属独资、控股企业委派财务总监，监督企业财务核算，及时了解企业的资产 运营和财务状况。 ( 7 ) 向所属国有独资企业委派监事会成员，进行内部监督。 ( 8 ) 督促所属企业遵守国有资产管理经营的政策、法规和制度，定期向有关职能部门 报告国有资产经营情况。 ( 9 ) 法律、法规规定的其他权利和义务。 1 3 2 国有资产经营公司的组建 当前，全国各地正在陆续组建国有资产经营公司，组建国有资产经营公司的思路各 不相同。综合分析，主要分为三类机构组建【1 8 ： 第一类：现有的国家、省、地市所属的大型企业集团中的大型企业。将这类大型企 业集团改组为国家投资机构，最大优点是他们已有了从事资本经营的一定基础、能力和 组织结构，行政色彩少：缺点是培育壮大需要较长的时间。对于这类企业集团，可以作 为改造国有资产经营公司的重点。改造的核心是按照产权关系和现代企业皋4 度的要求， 8 沈阳工业大学硕士学位论文 着力于资源的优化配置，按公司法的规章建立公司治理结构，母公司要从实物经营 逐步转向资本经营，不断提高资本的投资效益等。 第二类：现有的国家、省、地市的专业总公司。这类总公司大部分还承担着一定的 政府行政管理职能和行业管理职能，逐步改组为国有资产经营公司，因而可分期分批进 行试点。改造的核心是要将政府的行政管理和行业管理职能分解出来，同时按照国有资 产经营公司和优化资本结构的要求，着力于将行政管理转变为以资本为纽带的资本经营 管理，大力精简母公司的机构，科学地组建子公司。 第三类：现有的国家、省、地市的有关专业经济部门。分为下列三种情形： 直辖市及地级市的有关专业经济部门。可以结合政府机构改革进行试点，以一 些专业局为基础，经过职能分解，可以改建若干省、市级国有资产经营公司。 省、自治区的专业经济部门。由于这些部门面对较大的范围，经过几年的企业 下放，有的省、区属企业比较少，因而政府行政管理的职能比较强，受计划经济管理体 制的影响比较深，改造为国有资产经营公司要特别慎重，要视各省、区的不同情况，按 建立国有资产经营公司的条件和原则，选择有条件的厅局，按照十四届五中全会通过的 建议要求，改组为国有资产经营公司或自律性的行业管理组织。 国务院的专业经济部门。这一级部门，比省级厅局的政府行政管理职能更强， 因而应慎重改组，可分为三类情况考虑：( 1 尉一些几乎没有直属生产企业的部门不宜以 部门为单位组建国家级的资产经营公司，只能根据转变政府职能的需要，改组为一般的 经济实体和自律性的行业管理组织。( 2 ) 对有些竞争性行业的部门，还有比较大的、资产 量众多的直属生产企业则不宣以部门为单位组建一个全国性的国有资产经营公司，以避 免垄断，有利于竞争，提高资本的使用效率。( 3 ) 对带有自然垄断或目前还需暂由国家垄 断的行业部门，则应区别情况组成国家法定的投资机构，在部门内部适当政企分开，待 条件成熟后再进一步实现政企分开。 1 3 3 国有资产经营公司的财务特征 通过前面对国有资产经营公司性质、主要特征及职责的阐述，可以很好的理解国有 资产经营公司的特殊性，那么其体现在财务方面的特征就可以总结为如下几点： 9 沈阳工业大学硕士学位论文 1 从财务目标来看，国有资产经营公司不仅要考虑国有资产的保值与增值，还需要 考虑社会整体资源的最佳利用和市场发展的合理性，即既考虑经济目标，又考虑社会目 标；不仅要考虑效率性目标，还要兼顾正义性目标，如社会公平分配，保障职工权益以 及排除特权等。但作为法入，其基本目标是国有资产的保值增值。 2 从财务职能来看，财务职能是指财务主体为实现财务目标在财务行为中所具有的 功能。国有资产经营公司作为出资者必须对其投出资本进行间接管理，既不能干预资产 经营者的经营权，又必须维护出资者的资本权益，这就要求国有资产经营公司必须对有 可能损害、减少国有资本权益的财务行为进行约束；对有可能维护、增加国有资本权益 的财务行为进行激励。 3 从财务对象来看，由于国有资产经营公司作为出资者的基本行为就是出资，因此 其财务对象主要包括两个方面：一是投出资本的投资活动；二是经营者的资金运动亦即 经营者的筹资、投资和分配活动。就前者而言，着重于进行投资的预测、决策和投出资 本的管理；就后者而言，出资者并不直接对经营者的筹资、投资和分配活动进行管理， 而是进行间接控制。 1 4 研究内容及思路 综观国内外现状，关于国有资产经营公司财务控制研究的相关文献很多，但主要是 从公司治理结构和操作性财务控制技术手段两个方面进行研究，比如通过完善公司治理 结构，发挥董事会、监事会的监控职能，从而加强国有资产经营公司财务控制；或者通 过对各种财务控制手段的深入研究，不断地完善各种手段，使之达到最佳控制效果。在 理论上，一直没有形成一个有效的财务控制系统。一方面，完善的公司治理结构虽然有 利于加强国有资产经营公司财务控制，但公司治理结构的完善不是一蹴而就的，而且财 务控制作为公司治理结构的一部分，可以通过建立一个有效的财务控制系统来促进公司 治理结构的完善。另一方面，由于各种财务控制手段并不是相互排斥的，而且各种手段 都有其自身的缺陷，可以通过各种手段的融合，以弥补各自的缺陷，取长补短，实现整 体效用。因此如何建立一个有效的国有资产经营财务控制系统；如何通过各种手段的融 合来体现该控制系统是本文研究的主要内容。 1 0 沈阳工业大学硕士学位论文 本文从国有资产经营公司财务特征入手，站在出资者的角度，分析说明了国有资产 经营公司财务控制区别于经营者财务控制，运用委托一代理理论和出资者财务理论对国 有资产经营公司财务控制进行分析，然后采用理论与实践相结合的方法，将国有资产经 营公司财务控制理论与我国国有资产经营公司财务控制中存在的问题相结合，用理论指 导实践，构建一个有效的财务控制系统，最后运用比较分析法，对各种财务控制实现手 段进行深刻的比较分析，就各种手段如何融合提出自己的观点，并通过应用举例法为沈 阳市工业资产经营公司财务控制手段的选用提出建议。 本文分为六部分，第一部分为绪论，包括研究目的及意义、对国内外现状和国有资 产经营公司财务特征的分析、研究内容及思路；第二部分为国有资产经营公司财务控制 相关理论的阐述，包括国有资产经营公司财务控制的概念、理论基础以及对两种财务控 制模式的比较分析；第三部分为国有资产经营公司财务控制中存在问题的描述，提出了 本文所要解决的问题；第四部分为国有资产经营公司财务控制的总体构想，结合第三部 分的问题构建一个有效的财务控制系统：第五部分为财务控制的具体实现手段，通过对 几种实现手段的比较分析，将实现手段进行融合并应用；最后部分为结论。 沈阳工业大学硕士学位论文 2 国有资产经营公司财务控制的相关理论 2 1 国有资产经营公司财务控制的概念 财务控制作为财务管理的一个环节，是指在生产经营活动的过程中，以计划任务和 各项定额为依据，对资金的收入、支出、占用、耗费等进行日常的计算和审核，以实现 预期目标，提高经济效益。 1 9 1 但是，由于宏观理财环境和微观理财环境的变化对财务管 理产生了重要影响，财务控制理论成为财务管理理论体系中基本理论的一部分。唧】还有 人把财务控制理论作为高级财务管理的内容，特别强调财务与企业经营的合作与整合， 要求那些从事重要的设计、制造和营销工作人员拥有从事谨慎的财务结构和管理工作中 分流出来的财务灵活性。 2 1 1 因此，对于财务控制的概念需要重新进行界定。本文认为汤 谷良教授的观点值得借鉴，因为它是在委托代理理论的指导下，立足于“产权清晰、权 责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和公司治理结构的要求。汤谷良教授认 为财务控制的概念应该包括以下四个方面田 ：第一，控制的主体首先公司董事会。第 二，财务控制的目标是企业财务价值最大化，是代理成本与财务收益的均衡，是现实低 成本和未来高收益的统一，而不仅仅是传统控制财务活动的现实的合规性、有效性。第 三，财务控制的客体首先是人( 经营者、财务经理等管理者、员工) 以及由此形成的内 外部财务关系，其次才应该是各种不同的财务资源( 资金、技术、人力、信息) 或现金 流转。第四，财务控制的实现方式应该是一系列激励措施和约束机制手段的统一。所以 本文所称国有资产经营公司财务控制是指国有资产经营公司为了维护国有资产的合法权 益，保证国有资产的安全性、增值性，以出资人的身份依法对下属国有企业的财务状况 和资产运行质量进行控制。这种控制不仅是指事后的控制，如下属国有企业要向国有资 产经营公司定期报告财务状况，国有资产经营公司审阅企业财务报告，考核企业经营业 绩，更重要的是指贯穿于企业经营活动和财务收支、与企业内部经营决策和活动紧密联 系的事中和事前的控制，如下属国有企业对重大投资项目、利润分配方案等重大事项及 时向国有资产经营公司报告，国有资产经营公司对企业重大经营决策执行情况进行稽 查，对企业对外提供担保、资产抵押等或有负债和潜在经营风险进行稽查，对企业资产 1 2 沈阳工业大学硕士学位论文 经营状况进行评价从而给对企业经营者的考核和奖惩提供可靠的依据，以及对企业内控 制度的稽核和监察等等。 由于国有资产经营公司与下属国有企业按照产权关系属于母子公司的关系，所以本 文是站在出资者的角度，研究国有资产经营公司以母公司的身份如何对其下属国有企业 即子公司实施财务控制的。国有资产经营公司的财务控制包括两方面内容1 2 3 】：一方面是 国有资产经营公司本身内部的财务控制，即母公司内部的财务控制；另一方面是国有资 产经营公司对其下属国有企业的财务控制，即母公司对子公司的财务控制。由于国有资 产经营公司作为出资者其基本的财务行为就是出资，对外投资比例可以超过公司注册资 金的5 0 ，因此其财务控制的实质就是对下属国有企业的财务控制【矧，只有抓住对下属 国有企业的财务控制权，才能确保国有资产的保值增值。因此，本文国有资产经营公司 财务控制就是指国有资产经营公司对下属国有企业的财务控制，以下简称国有资产经营 公司为母公司，国有资产经营公司下属国有企业为子公司。 2 2 国有资产经营公司财务控制的理论基础 2 2 1 委托一代理理论是国有资产经营公司财务控制的前提条件 委托一代理理论有三个理论要点r s ：第一，在两权分离的情况下，企业所有者与经 营者的利益通常是不一致的。斯密 2 6 1 是最早观察到股份公司中存在着委托代理矛盾，并 描述了股东因对公司业务所知甚少而导致的监督困难以及所有者与经营者在利益取向方 面的差异。伯利和米恩斯咖则进一步揭示了在所有权与控制权分离的情况下，企业的直 接经营者在激励和责任方面与企业的所有者之间的矛盾。因此，从“理性人假设| 2 渺分 析可以得出如下结论：委托一代理关系的形成天然地会产生所有者与经营者激励不相容 的问题【2 9 】。企业利润的最大化并不意味着经营者效用的最大化，因此经营者追求利润最 大化的动力不足。如果对经营者的监督不完善，他可能会通过扩大其权利基础，提高自 己在同行中的地位，或通过增加不必要的非生产性开支达到个人享受的目的，或者通过 增加或者通过虚报成本的方式侵蚀企业利润。第二，在现实中，所有者于经营者的相对 信息劣势，即经营者拥有关于企业经营过程中的各项收入和费用的可靠信息，而作为委 托人的所有者，由于不参加实际的经营活动，除非付出很高的成本，否则无法获得相应 的信息。这种信息不对称使得激励不相容有可能成为经营者侵犯所有者权益的现实表 1 3 沈阳工业大学硕士学位论文 现。第三，所有者与经营者对于企业经营成果所负的责任是不对等的。经营者对由于企 业经营不善而导致损失所负的责任毕竟有限，最多不过是个人信誉、有限财产或自由的 丧失。而且随着“内部人控制口o 】”程度的加大，其负担的责任却更加相对缩小了。 从委托一代理角度看，国有资产经营公司是委托人，其下属国有企业是代理人。国有 资产经营公司与下属国有企之间存在着目标不致的问题。下属国有企业为了追求自身 利益最大化而有可能采取偏离国有资产经营公司目标的行为，甚至是损害国有资产经营 公司利益的行为，国有资产经营公司承担了道德风险。同时，国有资产经营公司作为委 托人将经营权交给下属国有企业代理，并不实际参与企业的经营活动，无论是从信息占 有数量还是从信息占有质量方面都不能与下属国有企业相比，国有资产经营公司又承担 了信息不对称风险。由于委托一代理关系导致的道德风险和信息不对称风险的存在，国 有资产经营公司为了保证国有资产的保值增值，必须加强对下属国有企业的财务控制， 使代理人做出有利于委托人利益最大化的决策。 2 2 2 出资者财务论是国有资产经营公司财务控制的理论依据 出资者财务论在学术界最早是由干胜道教授于1 9 9 5 年提出的。1 3 i j 出资者财务论的 提出引发了关于现代企业财务分权分层管理等财务理论问题的探讨，即出资者财务p 、 经营者财务d 3 】、财务经理财务三个层次。出资者财务产生的基本前提是计划经济向市场 经济的转换，其主体和对象基础是市场经济条件下经济运行主体的不同职能分工，而两 权分离的企业制度为出资者财务提供了现实的必要性。伫4 i 出资者财务与经营者财务虽然 都是社会再生产中资本的投放与获取收益活动，都在客观上促进了整个社会资源的合理 配置，而且都与资金市场有紧密联系，l 但是在财务主体、财务目标、财务职能和财务 对象等方面都有着明显差异1 3 4 j 。出资者财务论认为 2 4 j ：在两权分离的条件下出资者的基 本职责是出资，基本权利是分享利益，而这都是财务管理的内容，即出资者重在对出资 的管理，出资的管理就是财务管理；出资者财务管理从实质上看就是对经营财务行为的 约束，以确保其资本保值和增值。 出资者财务理论应用在国有资本管理领域，成为国有资产经营公司对下属国有企业 进行财务控制的理论依据。国有资产经营公司作为出资者财务主体有权行使法律赋予的 各项权利，如重大决策参与权、收益获取权，经营者选择权、财务控制权等。匡i 有资产 1 4 沈阳工业大学硕士学位论文 经营公司遵循出资者财务活动规律。这些规律包括：其经营的对象是虚拟资本，不是实 体资本，因而国有资产经营公司不能直接干预下属国有企业的日常经营活动；国有资产 经营公司既关心所投放资本的收益性，也关心其流动性；国有资产经营公司不仅关心下 属国有企业一时一地的所得，而且关心企业收益的真实性、稳定性和持久性，等等。 2 3 财务控制模式及分析 2 3 1 两种财务控制模式 2 3 1 1 集权制财务控制模式 集权制财务控制模式是指子公司的各种财务决策权均集中于母公司，由母公司集中 控制和管理子公司的经营和财务，并做出相应的财务决策，所有子公司必须严格执行母 公司的决策，如由母公司对各子公司进行项目决策，核定项目资金所需经费和流动资金 限额，再由母公司调拨，各子公司遵照母公司统- - s t ! 定的成本、费用开支范围秘标准， 在核定的资金规模内安排使用，最后由母公司财务部门核算母公司费用和汇总所有子公 司成本费用，统一进行税务处理，按国家税法规定计提上缴所得税和各项留存收益，做 好税后利润的分配工作，各子公司只负责短期财务规划和日常经营管理。1 3 5 1 在这种模式下，母公司财务部门不但参与决策和执行决策，在特定情况下还直接参 与子公司决策的执行过程，子公司在财务上被设定为母公司的二级法人。母公司对子公 司所拥有的财务权限主要有两方面：一是所有重大财务决策事项的决策权，包括( 1 ) 子公 司的资本增减变动决策权；( 2 ) 子公司的对外投资决策权；( 3 ) 子公司的对外筹资权；( 4 ) 子 公司的重大资产处置权；( 5 ) 子公司现金及其他重要资产的调配权：( 6 ) 子公司的财务制度 设计；( 7 ) 子公司内部