（会计学专业论文）关于加强铁路国有资本监管的若干问题研究.pdf

塑矍羔呈旦互旦2 摘要 本文针对铁路国有资本监管工作中不适应市场经济和实际要求的 情况，采用理论研究和实证分析相结合的方法，在分析当前铁路国有 资本监管的现状的基础上，就如何进一步加强铁路国有资本监管从若 干问题角度提出了一系列建议。本论文共分为五个部分： 恃f 言部分对论文研究的背景和意义、研究的主要问题、研究的目 标和方法进行了阐述。7 第一章，定义了国有资本、国有资产、国有资本监管等概念，并 在引出委托代理理论的基础上分析了中国国有资本委托一代理制的 特殊性。 第二章，在简要介绍了已开展的铁路国有资本监管工作情况的基 础上，明确指出了目前铁路国有资本监管所存在的一系列问题，以期 在以后进一步的研究中加以解决。 第三章，从整体上分析了加强铁路国有资本监管希望达到的目 标、应坚持的原则和所包含的内容。 第四章，提出了从宏观、中观和微观三个层次构建新的铁路国有 资本监管体制的设想。 第五章，根据同时从事前、事中和事后加强监管的原则，按照逻 辑顺序，设计了比较完善的国有资本监管机制系统。 第六章，对铁路国有资本在具体监管方式上如何进行改革，从人 事和财务等方面提出了一些建议。 ( 结束语总结了论文的研究成果，并提出有待于进步研究的问 、 题。) 二 一。 【关键词】国有资本，监管委托：叫理 j t 卜。j j ， a b s t r a c t a b s t r a c t t h i sp a p e ra n a l y s e sn o w a d a y sr a i l w a yn a t i o n a lc a p i t a li n s p e c t i o na n d o nt h i sb a s i st h i sp a p e rp u t sf o r w a r das e r i e so fs u g g e s t i o n sf o re n h a n c i n g r m l w a yn a t i o n a lc a p i t a li n s p e c t i o nb yt h e o r yd i s c u s s i o na n dd e m o n s t r a t i o n a n a l y s i si n a c c o r d a n c ew i t ht h es i t u m i o nt h a tr a i l w a yn a t i o n a lc a p i t a l i n s p e c t i o ni sn o ta d a p t e dt om a r k e te c o n o m ya n dr e a l i s t i cd e m a n d t h i s p a p e rc o m p r i s e sf i v ec h a p t e r s t h ei n t r o d u c t i o nd i s c u s s e st h eb a c k g r o u n da n dt h em e a n i n go ft h e r e s e a r c ha n da l s od i s c u s s e st h er a n g e ，t h e0 4 e c ta n dt h em e a l l so ft h e p a p e l t h ef i r s t c h a p t e rd e f i n e ss u c hc o n c e p t i o n s a sn a t i o n a l c a p i t a l ， n a t i o n a la s s e ta n dn a t i o n a l c a p i t a li n s p e c t i o n a n da n a l y s e st h e c h a r a c t e r i s t i co fc h i n e s en a t i o n a lc a p i t a lp r i n c i p a l - a g e n to nt h eb a s i so f p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y t h es e c o n dc h a p t e rb r i e f st h es i t u a t i o no fr m l w a yn a t i o n a lc a p i t a l i n s p e c t i o na n dp o i n t so u tas e r i e so fp r o b l e m sa b o u tr m l w a yn a t i o n a l c a p i t a li n s p e c t i o n t h et h i r dc h a p t e ra n a l y s e st h eo b j e c t i v e ，t h ep r i n c i p l ea n dt h e c o n t e n t sa b o u tr e i n f o r c i n gr m l w a yn a t i o n a lc a p i t a li n s p e c t i o n 西ef o u r t hc h a p t e rp u t sf o r w a r dt h ea s s 啪p t i o no fe s t a b l i s h i n gt h e s y s t e mo fr m l w a yn a t i o n a lc a p i t a li n s p e c t i o nf r o mt h r e ea r r a n g e m e n t s t h ef i r h c h a p t e r d e v i s e s p e r f e c t n a t i o n a lc a p i t a li n s p e c t i o n m e c h a n i s ma c c o r d i n gt ot h ei n s p e c t i o n r e i n f o r c i n gp r i n c i p l e t h es i x t hc h a p t e rr e n d e r ss o m es u g g e s t i o n sa b o u tc o n c r e t er a i l w a y n a t i o n a lc a p i t a li n s p e c t i o nf r o mp e r s o n n e la n df i n a n c e t h et a gs u m m a r i z e st h er e s e a r c ha c h i e v e m e n ta n dp u t sf o r w a r ds o m e p r o b l e m st h a tn e e dt ob ei n v e s t i g a t e dm r c h e l k e yw o r d s ：n a t i o n a lc a p i t a l ，i n s p e c t i o n ，p r i n c i p a l a g e n t 引言 引言 1 研究背景和意义 国有企业的改革和发展是一个世界性的难题，对于象中国这样一 个国有经济占国民经济绝对比重的国家来说，国有企业的改革具有特 别关键的意义。而国有企业改革总是陷于“一管就死，一放就乱”的 怪圈中，这说明问题不在于政府对国有企业加强管理本身，而是管理 的方法不对。 改革开放以来，在国有企业管理体制和经营机制改革不断深化的 前提下，我国对国有资本己相应建立了比较完备的监管体系和监管机 制，但监管不力和重复监管的现象同时存在，远不能适用于社会主义 市场经济发展的需要。 1 9 9 9 年9 月党的十五届四中全会通过的中共中央关于国有企业 改革和发展若干重大问题的决定要求在国有企业建立现代企业制度 的同时，“积极探索国有资产管理的有效形式”，“逐步建立国有资产 管理、监督、营运的体系和机制”。这为加强整个国有资本的监管指 明了方向。 对于铁路行业来讲，1 9 9 8 年铁道部根据国务院的要求进行了全面 的机构改革，同时铁路企业在前一阶段试点的基础上于1 9 9 9 年全面 实行资产经营责任制以便向现代企业制度过渡。在这样的背景下，如 何对铁路国有资本进行更有效的监管，将对铁路企业管理体制的进一 步改革和经济效益的提高具有重大的现实意义。 2 研究的主要问题 对于铁路行业来说，铁路国有资本监管是在新的管理体制下对铁 路国有资产管理的一种全新的表述。在这一相关领域，有关学者进行 了有益的探索和研究。但是在铁路行业改革不断深入的背景下，有关 这一课题的研究是薄弱的。因此，本文在相关理论和铁路国有资本监 管的现状分析的基础上，拟就以下若干问题进行初步的研究： ( 1 ) 加强铁路国有资本监管的目标、原则和内容 ( 2 ) 铁路国有资本监管体制的改革 ( 3 ) 铁路国有资本监管机制的建立 ( 4 ) 铁路国有资本具体监管方式的选择 3 研究方法和目标 本文立足于实践，在广泛调研、收集资料的基础上，主要是运用 定性的方法，得出切合铁路实际、可行的铁路国有资本监管参考意见。 其研究的目标是： ( 1 ) 通过研究，探索加强铁路国有资本监管的方向和思路： ( 2 ) 通过研究，规范铁路国有资本监管的原则和内容，以指导铁 路国有资本监管工作； ( 3 ) 通过研究，为领导和决策部门提供开展铁路国有资本监管的 若干措施和建议。 国有资本监管的理论分析 1 国有资本监管的理论分析 在讨论如何加强铁路国有资本监管以前，有必要从理论上孬清资 本、国有资本、国有资本监管等几个相关概念的内涵，以及国有资本 监管的理论依据何在? 1 1 国有资本监管的内涵 1 1 1 国有资本的概念 马克思在资本论中对“资本”的解释是“能够带来剩余价值 的价值”，而剩余价值就是由雇佣工人所创造的被资本家无偿占有的 超过劳动力价值的价值。这一概念体现着资本主义的生产关系，它具 体表现为自有资本( 即所有者权益) 和借入资本( 即债权人权益) 两 种形态。 我们现在所指的“资本”是突破了传统的社会主义政治经济学而 阐述的一般意义上的资本概念：资本是能够带来价值增加额的价值。 这与社会制度无关，它体现着市场经济社会中运行的基本规律。它的 内涵可以理解为企业中属于出资者所有的那部分价值，不包括企业的 负债，因为负债更多的体现着经营者的意志。 在社会主义公有制的条件下，资本采取了公有制的形式，我们称 之为公有资本。在我国现阶段，公有资本又有两种具体形式：国有资 本和集体资本。国有资本是指资产和劳动成果归全社会劳动人民共同 占有和支配的种公有资本形式。对国有资本来说，资本仍然具有支 配劳动力的权力，剩余劳动的索取权和控制权仍旧归资本所有，只是 资本的所有制基础变更了。 国有资本具体来说分为国家资本和国有法人资本。国家资本是指 国家或者有权代表国家的机构和部门作为出资主体对经营性企业的各 种形式的投资，以期获得增值的资本。国有法人资本是指国有企业( 即 接受国家资本的企业) 为获取利润，作为出资者以其法人财产向其他 企业所投入的资本。 1 ，1 2 国有资本和国有资产的区别 为了明确国有资本的概念，有必要把它和容易发生混淆的另一个 北方交通大学硕士论文 经常使用的概念“国有资产”相互区分开。资本的概念如上所述，而 资产是指经济主体拥有和控制的，能以货币计量的经济资源。从定义 可以看出，经济主体的所有财物，无论是有形的还是无形的，无论是 可以很快变现的还是需要长期持有的，都应称之为经济主体的资产。 而对商品生产经营者来说，资产应视为资本运用的结果。资产具体表 现为货币、实物和证券三种形态。 从以上概念表述，我们可以推理得出国有资本和国有资产的区 别： a 所属的性质不同 国有资产反映了企业财产的实物形态，一般指有形的存货、大型 的机器设备、房屋以及无形的专利权、土地使用权等；国有资本反映 的更多的是企业财产的价值形态。 b 涵盖的范围不同 国有资产包括经营性，非经营性和资源性三类；而国有资本仅对 应于其中的经营性国有资产。 c 营运的方式不同 国有资产的营运主要通过采购、生产、销售等运作方式变换资产 的物质形态，最大限度地发挥资产的整体优势，以实现最大的利润； 国有资本的营运主要通过出资者或代理人对资本进行的流动、组合和 交易等操作，以少控多，实现资本的增值。 从以上分析可以看出国有资本和国有资产是两个不尽相同的概 念，但需要特别指出的是，由于历史和习惯性的原因，现在经常使用 的“国有资产”概念实际上已包含有国有资本的意思。 1 1 3 国有资本监管的概念 国有资本在投入到经济主体中后，为了维护出资者的权益，加强 国有资本监管就显得非常必要。国有资本监管是指国有资本出资者或 其代表，对所有接受国有资本投资的企事业单位的国有资本的营运状 况进行监督、控制和管理。从国有资本监管的定义上进行分析，国有 资本监管具有至少监督、管理和控制三重职能，而其中监督是核心和 关键。 一个国有资本监管系统应包括监管的主体、监管的客体和监管的 过程三个方面： 国有资本监管的理论分析 a 监管主体 国有资本监管的主体是所有使用国有资本进行出资活动的政治主 体和经济主体。根据我国法律规定，国务院是所有国有资本的最终代 表者，所以国务院拥有所有国有资本的最终监管权。而各级地方政府、 各政府职能部门和国家授权投资的大型企业、企业集团，控股公司则 作为国有资本的具体代表对其所属和所投资的企事业单位的国有资本 进行监管。 b 监管客体 国有资本监管的客体指所有接受国有资本投资的各种性质的企事 业单位，具体包括现在所说的全民所有制企业、事业单位，含有国有 股份的有限责任公司、股份有限公司等股份制企业和中方投资者为国 有单位的中外合资企业，中外合作企业等。 c 监管过程 国有资本监管的过程从一定意义上讲由两个层次组成：第一个层 次是建立监管体制，即在优化监管主体和监管客体架构的基础上明确 双方的关系和各自的权限：第二个层次是选择一定的监管机制和监管 方式，即监管主体具体如何对监管客体进行监督、管理和控制。 在区分国有资产和国有资本的基础上，我们可以进一步来区别国 有资产监管和国有资本监管。国有资产监管的主体可以是出资者也可 以是经营者或社会中介机构等，监管的对象是实物形态的国有资产， 它是政府的行政监管、出资者的所有权监管、社会中介机构监督、企 业自我监督和职工民主监督的有机结合；而国有资本监管的主体只能 是出资者，监管的对象则是对经济主体的出资，而对其拥有的具体资 产的变化则不作过多的干预。 1 1 4 国有资本监管的分类 从国内外企业的实践来看，国有资本监管依据监管模式的不同大 致可采取两种形式，即外部监管和内部监管： a 外部监管模式 外部监管是指国有资本出资者不是内在于企业，而是在企业外 部，对经营者的约束通过市场来实行。具体地说：一是出资者通过证 券市场出售股票，导致股价下跌来解聘经营者：二是出资者通过经理 市场聘用优秀的经营者；三是出资者根据市场对经营者的评价确定经 北方交通大学硕士论文 营者的报酬。以上三点迫使经营者在符合出资者利益目标的工作中创 造出更好的工作业绩，这是有利于出资者的。采用这种监控方式至少 需要以下条件：第一，分散化的股权，国有资本在企业中并不占控股 地位，甚至只是拥有极少部分股份，这使其不直接进入企业监督企业 行为，只能通过市场交易来约束。第二，较发达的证券市场，使出资 者可能有效地通过市场转移剩余索取权及相应的风险，并据此对企业 作出市场评价。第三，竞争性的经理市场，使出资者通过市场聘用高 级经理，把资产委托出去。当然，在具备上述条件的情况下，由于出 资者和内在于企业的经营者掌握的信息不对称，使出资者难以做到有 效的监管，只不过是把这种监管费用限制在定的限度内，使其不可 能无限制增长。 b 内部监管模式 内部监管是指在大部分股权集中于国有资本出资者的条件下，国 有资本出资者直接内在于企业，通过诸如股东大会选举董事会，再由 董事会任命经理人等法律程序体现出资者的意志。一旦经营者的行为 偏离了出资者的目标，出资者通过任免程序罢免经理人员。这种形式 有两个特点：一是股权相对集中于国有资本出资者；二是虽然也有股 市交易，但由于国有资本持股量大和社会原因交易困难。 就我国目前来说，应选择内部监管模式。其原因为：一是我国市 场体系不健全，尤其是证券市场、经理市场刚刚起步；二是国有资本 在在大部分行业中占很大比重，在传统国有企业改造为股份公司过程 中，为了维持国有资本对企业的绝对控制权，一种普遍的做法是从政 策上规定必须保持国有股份占股份公司股权的主体。 1 2 国有资本监管的理论依据 从本世纪二三十年代开始，西方经济学家注意到所有权与经营 权分离的趋势，其代表人物美国法学家伯利和米恩斯在调查1 9 2 9 年 美国最大的2 0 0 家公司的基础上发现，在股权分散较广泛和二者分离 趋势较明显的情况下，占有少数甚至不占股份权的专职经理也可以控 制公司，这样的公司称为“管理控制”型公司。因此，现代企业制 度所有权与经营权分离的产权结构引发出所有权怎样有效监督和约束 经营权，以及在公司内部如何监督和约束经理人，才能达到较高的产 权效率的问题。国有资本监管的实质就是所有权对经营权的监督，所 国有资本监管的理论分析 有权之所以监督经营权，其主要理论基础是现代产权理论和企业理论 中的委托一代理理论。 1 2 1 委托一代理理论简介 根据科斯定理，为了节约交易成本，人们选择了企业这种组织形 式。随着生产力社会化程度的提高，带来资本的集聚和经营的高度专 业化，对企业的生产经营提出了新的要求，要求拓宽融资渠道，扩大 资本规模，从而形成了企业投资主体多元化。在多元化的投资主体格 局中，任何一个出资人都不可能凌驾于其他出资人之上，按照自己的 经营意志去直接经营企业，必然共同决策，共同分享经营收益。而资 本的经营又要求企业必须实行集权经营，出资人只有按照预先达成的 契约行使自己的权利，并以契约的形式将资本共同授托于专业经营者 ( 经理阶层) ，于是出现了资本的所有权与经营权的分离。 而委托一代理机制正是实现资本所有权和经营权分离与整合的组 织机制。在委托一代理关系中，所有者( 委托人) 将其拥有的资产根 据预先达成的条件委托给经营者( 代理人) 经营，所有权仍归出资者 所有，委托人按照出资份额享有剩余索取权和最终控制权，代理人在 授权范围内，按企业法人制度的规则对企业财产行使占有、支配、使 用和进行必要处理的权力。 由于委托人和代理人是两个不同的行为主体，他们所追求的目标 不尽相同，前者的目标主要是利润最大化，而后者则更关注薪酬、闲 暇和声望等因素。但是委托人和代理人之间同时存在着信息不对称的 问题，一般说来，由于代理人亲自经营企业，他掌握信息比委托人更 多一些，代理人比委托人更了解企业的外部环境和市场环境的变化。 目标差异在信息不对称的环境下致使代理人经常作出背离委托人的意 愿的决策，甚至出现败德行为和逆向选择，因此委托人需要运用激励 和约束两种机制手段来协调二者之间目标差异。约束机制的设计实际 就是如何进行监督的问题，对于此问题委托人需要考虑的经常有：一 是监督能否有效：二是具体监督者能否承受住压力和诱惑而失去公 正；三是监督成本如何确定和如何补偿。 1 2 2 中国国有资本委托一代理的特殊性 随着社会主义市场经济体制和现代企业制度的逐步确立，中国国 北方交通大学硕士论文 有资本的管理采取的选择也是委托代理制，但它同西方市场经济委托 代理制有极大的不同： a 委托人的意义不同 国有资本从产权角度考察归属于全体劳动者所有，但为克服搭便 车行为，这种公共产权必然由国家代表共同成员来行使，这种自下而 上的委托并非以个自愿性的契约为基础，而是以行政权取得强制性 代理关系。由于国家主权者只是一个抽象的概念，必然由作为国家权 力执行机构的政府来代表国家行使全民财产的代表权，而政府又是由 各个政府职能部门和各级地方政府组成的。于是形成了由全体人民到 中央政府，再到各级地方政府和职能部门，最后到各运用国有资本的 单位这样一个较长的委托代理链条。从这个意义上讲，有国有资本监 管责权的委托人各级政府既不是初始委托人，又不是最终代理人， 而只是这两头的庞大中介。 b 具有较强的行政性 国有资本的委托经营是由上述链条上的各级政府完成的，因而不 可避免带有一定的行政色彩：国有企业按行政隶属关系组建：经营者 由行政组织任命并由其指定指标考核；企业利税按行政隶属关系上缴 等，都说明中国国有资本委托代理制是依附予行政体制展开运作的。 在目前政企不分的情况下，必然造成行政干预过多。 c 缺乏内在的联结机制 委托代理制每节链条的两头都是不同的利益主体，二者之间需要 形成相互激励和相互制约的关系，必须存在相应的制衡机制。中国国 有资本委托代理制中的各链条之间则缺乏这种制衡机制：经营者是面 对行政部门的授权，经营业绩并非其报酬和升迁的决定性考核指标， 造成其行为导向失常；国有企业上级主管单位是经过层层行政委托之 后的委托人，是非人格化的经济主体，也不拥有剩余索取权，因而也 缺乏有效监控代理人行为的积极性。 从以上分析可以总结得出：西方市场经济委托代理的契约建立在 自由选择和产权明晰化基础之上，委托人因直接拥有剩余索取权具有 监督代理人行为的积极性，并因其剩余索取权具有可转让性，使委托 人能够通过产权转让重新选择代理人。在这些条件下，西方的代理理 论并不详细研究委托人如何监督代理人，只须设置一种能够给代理人 足够刺激和动力的机制和合约，使代理人在追求个人效用的同时实现 鱼查篁查堕笪塑望堡坌堑 委托人预期效用最大化。而中国国有资本委托代理关系则因具有经过 从全体人民到国家权力中心，再由国家权力中心到最终委托人的双重 授权特殊性，且双重授权体系的构建都是紧紧依赖政权体系，经历多 重委托、多重代理，造成责任主体混乱、职责不清，初始委托人并没 有真正行使委托权，真正委托人本人又不拥有剩余索取权，缺乏监控 积极性。同时，由于产权不能流动，使委托人失去经营者选择权，造 成对经营者的监控弱化。由此看来，怎样加强国有资本监管具有特别 铁路国有资本监管的现状分析 2 铁路国有资本监管的现状分析 我国铁路行业是国有资本占绝对比重的基础性行业，截止到1 9 9 8 年底，铁路国有资产已累计达5 ，0 0 0 多亿元，约占全国经营性国有资 产总量的1 1 0 。铁路国有资本监管工作的好坏，不仅直接关系到铁 路国有资本的营运效益，而且影响到我国国有企业改革全局。 2 1 铁路国有资本监管的基本情况 2 1 1 已开展的有关铁路国有资本监管工作 铁道部自1 9 9 1 年在财务司设立国有资产管理处( 对外称铁道部 国有资产管理办公室) 和各铁路局、各总公司成立相应的国有资产管 理机构以来，本着”先保卫、后提高”的原则，组织全路干部职工为保 卫铁路国有资产不受侵害，维护国有资本及其权益的安全，合理配置 和有效经营国有资产，提高国有资本的经济和社会效益，采取了大量 有效的措施，从摸清家底入手，加强各项国有资本基础管理工作，逐 步完善国有资本产权管理机制，为实现铁路国有资本的保值和增值， 推进铁路企事业单位的各项改革，做了大量的工作： ( 1 ) 根据国家的统部署，在全路范围内有计划地开展了以彻底 清查资产，界定资产所有权，重估固定资产价值，并按重估价值计提 折旧，核实企业占用的国有资产总额，核定国家资本金为主要内容的 清产核资工作。 在1 9 9 2 年试点的基础上，1 9 9 3 年首先对全路事业单位进行了财 产清查登记。清查核实的结果是，截止1 9 9 3 年底，全路事业单位占 有使用的全部资产为3 8 4 ，7 0 6 万元，其中国有资产3 0 9 3 6 9 万元。 1 9 9 4 年开始对全路企业进行了清产核资，通过清产核资，进一 步摸清了铁路企业的家底。铁路企业截止1 9 9 5 年底占用使用的资产 总额计4 ，1 6 9 亿元，其中国有资本及其应享有的权益为2 ，7 9 7 亿元。 ( 2 ) 加强国有资本基础管理工作，进行国有资产产权登记，确定 产权关系：做好资产评估管理工作，维护国有资产的合法权益；准确 统计国有资产的数量，做好国有资产的经营分析工作。 1 9 9 2 年在全路各级公司范围内试行办理国有资产产权登记。此 前对清理整顿公司中保留的公司进行了产权登记，明确其产权归属。 0 北方交通大学硕士论文 在此基础上，1 9 9 2 年第一次在全路范围内，对境内、境外所有企业 开展了国有资产产权登记，确认了企业和单位占有、使用国有资产的 法律行为。自此以后几经变化，到目前，产权登记内容和形式都比较 完善了。1 9 9 8 年的产权登记结果显示，全路有近8 ，0 0 0 户企业领取了 国有产权登记证书。 为管理好资产评估工作，1 9 9 1 年国务院以第9 1 号令的形式颁布 了国有资产评估管理办法，使全国资产评估工作走上了规范有序 的轨道。正是按照这一办法，铁道部至1 9 9 7 年底，受理了1 0 2 件资 产评估业务，评估增值率2 4 6 2 ，维护了国有资本在产权变动中的 合法权益。 为适时掌握国有资本的营运结果，自1 9 9 1 年开始，铁道部对全 路国有资产进行了年度统计，1 9 9 7 年底的统计类别为企业( 汇编至 分局级2 6 5 户) 、事业( 包括铁路高校、铁路中专、科研单位、其它 事业单位四类) 以及铁路建设单位三类报表。统计结果显示：至1 9 9 7 年底，全路国有资产总额为4 ，7 0 0 亿元，比1 9 9 1 年增加了2 ，6 2 2 亿元， 增加了5 5 7 9 。 ( 3 ) 从理顺产权关系入手，推进铁路企业的各项改革，确保国有 资本的保值和增值。 为明确所有者的财产所有权，明晰法人的法人财产权，理顺铁路 企业产权关系，铁道部制定了铁路国有资产产权管理暂行规定， 明确了各产权主体行使权力的财产范围及经营管理权限，为铁路企业 成为市场竞争主体明确了前提。1 9 9 7 年，铁道部颁布了铁路企业 理顺产权关系的若干规定，要求部属企业与其所属企业建立投资与 被投资关系，这为企业改制、改组、改造，建立以资本为纽带的新型 关系创造了条件。 为保证国家出资者的权益，1 9 9 5 年铁道部颁发铁路企业国有 资产保值增值考核试行办法，开始对铁路企业国有资产保值增值状 况进行考核。从1 9 9 7 年铁路国有资产保值结果来看，虽然铁路当年 财经形势比较严峻，但国有资产保值增值率仍达至09 9 8 3 ，完成了 国家批复的9 9 0 7 的申报指标。 在进行保值增值考核的同时，铁道部加强了对国有资本营运的监 督。1 9 9 4 年，国务院以第1 5 9 号令颁布了国有企业财产监督管理 条例。此后铁道部先后制订颁发了铁路国有企业资产产权管理暂 铁路国有资本监管的现状分析 行规定和铁路国有企业资产经营责任制暂行办法和关于加强 铁路企业国有资产监督管理的若干规定等一系列文件，并对广州铁 路( 集b i ) 公司等单位派出了监事会，强化了对铁路企业国有资产的管 理。 国务院机构改革以后，铁道部在弱化了对企业的直接管理的同 时，加强了对国有资本的监督和管理。根据铁路国有资本监管办法 ( 铁财 1 9 9 9 1 4 5 号) 的规定，铁道部以出资者的身份，建立起国有资 本监管报告制度、财务监测指标分析制度和国有资本监管工作检查制 度，从而形成对经营者的评价制度和经营中的预警机制，并建立相应 的处罚制度，本着“统一领导，分级监管”的原则，下管一级，逐级负 责。 2 1 2 当前管理体制变革对铁路国有资本监管的影响 铁路经济产品( 特别是铁路运输产品) 作为一种特殊的公共产品， 存在着一些固有的矛盾，诸如产品生产作业过程中劳动的兼容性与企 业法人财产独立经营的排它性之间的矛盾；铁路运输集中统指挥与 各企业追求效益最大化的矛盾。这样的技术经济特性决定了铁路行业 管理体制变革对其国有资本监管工作有着深刻的影响。 我国铁路长期以来一直实行高度集中统一领导的管理体制，实行 铁道部、铁路局、铁路分局、站段四级管理，形成一种垂直的行政管 理体制，而铁道部内部机构设置也体现了政企合一：铁道部既对铁路 企业在行政上实行垂直领导，又在资产运作上实行统一管理。这使各 个层次管理的对象都是铁路国有资产，但各自应具有何种财产责任、 权力和利益却不明确，各层次在各自资产构成和管理职能上经常相互 交叉。在市场经济体制逐步确立的条件下，这种体制下很难保证国有 资本实现保值和增值。针对这种情况，从1 9 9 9 年开始，在前一段试 点的基础上铁道部党组决定在全行业实行资产经营责任制；同时，根 据中央机关机构改革方案，铁道部的机构和职能也作了相应的调整。 a 资产经营责任制的影响 资产经营责任制是铁道部作为铁路国有资本出资人代表，对铁路 企业实施的以明确企业法人财产权为基础，以落实国有资产保值增值 责任为核心，以提高国有资产经营效益为目的的经营责任制度。在这 种制度下，铁道部不再经营企业资产，而是采取崎管投资于铁路企业 北方交通大学硕士论文 的国有资本来经营。铁路企业作为经营法人资产的市场主体，必须对 出资者负责，承担起国有资本保值增值的责任。随着铁道部和铁路企 业之间责权利的明晰，特别是具体的十二项经营权的的下放，如何加 强铁道部对铁路企业的监控成为影响资产经营责任制成功实施的关键 因素之一。 b 机构改革的影响 我国国有资本监管体制的改革，在1 9 9 8 年结合国家机构的改革 往前迈进了一大步。机构改革方案的特点之一是撤消原有的行业主管 部门或专业经济部门，成立相关的国家局只进行相应行业的宏观性的 行业管理，而原行业主管部门承担的国有资本所有者代表职能分别由 不同的政府行政机构行使。以全资国有重点企业为例，董事长、总经 理的人事任免由人事部负责，资本和收益分配由财政部负责，投资由 计委审批，财务审计由稽查特派员公署负责，劳动工资受劳动部控制， 国家经贸委由于负责企业的“三改一加强”( 改革、改造、改组和加 强管理) ，实际上也行使所有者的部分权能( 例如其下设企业监督司， 股份制改造需其批准，稽查报告要送其审核等等) 。 在这种政资分开的大环境下，铁道部的机构改革在这个问题上暂 缓进行，仍由其统一行使行业管理职能和国有资本出资者职能，但从 长远来看，二者分离的趋势是必然的。在这同时，铁道部相应弱化了 直接管理生产经营的职能，而加强的国有资本营运过程的监督管理。 如在财务司设立国有资本监管处的同时，在部资金清算中心设立了资 产评估处。一方面强调了政府的主要工作是监督和保障国有资本的安 全和增值，另方面也保证了铁路行业的国有资本基础管理工作有人 抓，有人管。根据以上情况来看，如何构造铁道部下一步机构改革后 的铁路国有资本监管体制和革新铁路国有资本监管的方式、方法就显 得非常必要。 2 2 铁路国有资本监管工作的现存问题 目前，铁路国有资本监管存在的突出问题是政企不分、政资不分、 所有权与经营权不分的问题未能得到很好解决。 ( 1 ) 所有者权能分散，无法形成统一的所有者意志。铁路作为一 个庞大的行业系统，在现行体制下，铁道部以铁路国有企业出资者代 表的身份行使着所有者权能，包括收益权、选择经营者和重大事项决 铁路国有资本监管的现状分析 策权等，但这些权能分散在部机关各个职能部门：部长办公会议对部 属各单位国有资本监管的重大问题进行决策；人事、劳卫司，纪委、 监察局，审计中心各负其责，财务司负责全路国有资本监管日常工作。 部直属企业和多经管委会负责所管企业的国有资本的监督和管理，部 直属企业和多经管委会办公室负责日常工作。这样一来，所有者统一 的、相互联系的权能被不同部门分割，变成了各部门的职能服从于本 部门的目标，无法形成统的所有者意志。 铁道部在作为铁路国有资产出资者代表的同时，又是中央政府机 构的组成部分，并行使部分企业职能，铁道部在铁路企业经营中既是 裁判员，又是运动员，实际上仍然是政企不分。当前，在铁路内部， 仍然沿用过去部门管理为主的管理机制，一竿子插到底，无法形成所 有者的统一意志，该管的管不好，原因是每个部门都只有部分权力， 只能承担部分责任。 ( 2 ) 铁路企业出资者未进入企业，企业内部人控制及失控问题普 遍存在。铁道部对铁路企业的监督，包括的范围和内容都很广泛，如 税收财务物价大检查、财务监察、专项检查、收取财务会计报告、收 取国有资本监管报告( 行使知情权、实施过程控制) 、铁路内部审计 等。这些监督过程中，一方面监督检查各管块，分别站在不同的角 度，从中得来的企业信息互相封闭，造成交叉、重复检查过多，加重 企业负担；另一方面，由于铁道部与铁路企业在空间和距离上太远， 监督缺乏刚性和经常性，查处违纪的人和事不够有力，客观上使企业 屡查屡犯，有时甚至明知故犯。总之，没有真正解决好对企业监督问 题。 在全路开展的清理对外投资、借款和担保执法监察工作中，共查 出对铁路以外的投资、借款、担保1 6 ，8 9 5 项，总金额2 4 8 9 亿元，其 中：对外投资6 ，7 6 8 项，1 2 9 亿元，需要清理和处于亏损、危险状态 的项目3 ，5 8 9 项，金额4 9 5 亿元；对外借款8 ，9 9 5 项，金额6 3 3 亿元， 需要清理的7 ，2 5 7 项，金额4 6 亿元；对外担保1 ，1 3 2 项，金额5 6 6 亿元，需要解除担保的6 8 2 项，余额2 0 亿元。1 9 9 8 年部财务司组织 会计师事务所对部属企业进行了年度会计报表注册会计师审计工作， 审计检查了2 0 多个企业及其部分所属单位，查出并披露了影响损益 的违纪事项1 0 0 多项，涉及金额5 l ，7 0 8 万元，不影响损益的违纪违 规事项8 0 多项，涉及金额2 8 0 ，8 7 0 万元。部审计中心每年组织一次 北方交通大学硕士论文 对所有铁路局的审计和对部分部属其他企业的审计，也查出大量的违 纪违规事项。以上问题，从很大程度上反映了铁路企业出资者对经营 者的监督不到位，出资者未进入企业，没有解决好企业内部人控制失 控的问题。 ( 3 ) 对铁路企业高层管理人员没有形成符合现代企业制度要求的 选拔、激励和监督机制。对铁路企业高层管理人员，无论是试点企业 还是非试点企业，都未能建立起符合现代企业制度要求的选拔、激励 和监督机制，仍然是套用管理行政干部的做法来管理企业干部。管人 与管事严重脱节，企业经理人员的任免，按照其行政级别由上级组织 人事部门进行，般来说，只注重其政治上的忠诚和群众关系好坏的 考察。而未能、实际上也很难作到以被考察对象的经营能力和市场业 绩作为任免的标准，难免发生用人不当或用人失察的现象。企业领导 层副职过多，而且若干副职各管一摊，名义上各负其责，实际都不负 责任，也负不了责任，该集中的没有集中起来，该分散的又实行集中 管理，造成企业法定代表人权利不集中、不到位，无法对企业经营管 理和国有资本保值增值全权负责。企业高层管理人员的报酬与工作业 绩不挂钩的问题，虽然早已引起了注意，但时至今日，仍然严重地存 在着贡献与报酬不对等的问题，缺乏激励机制。对企业高层管理人员 的监督，更是难以落到实处，经营责任追究制度尚未真正建立起来， 企业现实失控问题十分严重。中铁第二工程局在改制过程中，总经理、 副总经理由部党组任命，仍然是原有的干部管理形式，没有作到由董 事长行使对总经理的提名权，总经理行使对副总经理的提名权。另外， 根据公司法规定，董事长是公司的法定代表人，如何与经理层处理好 各种关系，特别在对外业务方面，更是难以明确。 近年来，虽然部领导多次强调集中财务管理、集中资金管理，但 铁路企业财务管理分散问题并没有很好地解决，突出表现在：企业的 许多职能部门，如运输企业的基本建设、工务、车辆、多经等管理部 门分散设置财务会计机构，而这些机构又属于不同的高层管理人员分 管，资余的使用不规范，更多的是体现高层分管人员的意志，很多情 况下与企业法定代表人的意志不统一，有时甚至互相矛盾，严重的时 候还会违反财务会计法规和财经纪律，滋生腐败现象，致使铁路国有 资产出现大量流失。 ( 4 ) 试点企业尚未真正转换经营机制，没有实现规范化运作。己 铁路国有资本监管的现状分析 经开始进行现代企业制度试点的企业，离按照公司法规定进行规 范操作和经营的要求还有很大差距，即使是广深股份有限公司这样的 境外上市企业也不例外，公司的法人治理结构表面上建立起来了，但 实际运作很不理想。 广深公司挂牌上市后，没有切实转换经营机制和实现规范化运 作，存在的问题主要表现在：观念没有转变，科学的、民主的企业领 导体制还没有真正建立起来，高层管理人员习惯于用计划经济体制下 领导企业的方式、方法处理问题，个人代表组织、个人随意决策的现 象依然存在；法人治理机构的职责行使不规范，股东大会与董事会、 监事会，董事会与总经理、董事会与董事长、董事长与总经理、董事 会与监事会等之间权责不清，关系不协调，造成权力机构、决策机构 和执行机构不能相互配合、相互制衡，削弱了股东大会的权力，淡化 了董事会的职能，董事长超越职责行使权力；公司内部管理制度不适 应现代企业制度的要求，投资项目决策管理程序、财务收支决策审批 程序、大额资金支付审批程序等，要么一事一议、一事一批，要么不 议；监事会的作用没有得到充分发挥，专家型的监事人员太少。 铁道部和广铁( 集团) 公司对广深公司的管理，更多地也还是沿 用传统的老办法，实行企业主管部门对企业的管理方式，而不是按现 代企业制度的要求实行出资者对企业的管理。 加强铁路国有资本监管的目标、原则和内容 3 加强铁路国有资本监管的目标、原则、和内容 在具体研究如何加强铁路国有监管工作以前，有必要就其目标、 原则和内容进行一番探讨。 3 1 加强铁路国有资本监管的目标 铁路国有资本监管的目标可以分为两个层次，即基本目标和当前 目标： 3 1 1 基本目标 同其他形式的资本一样，国有资本具有资本的一切基本属性，即 增值性、流动性和风险性。而其中要求增值是国有资本营运的最根本 特性，也是资本投资的目的所在。国有资本监管的最基本目标就是要 服从于这一特性。 铁路国有资本监管的基本目标是促进企事业单位提高国有资产经 营效益，保证铁路国有资本的保值和增值。这一点对于目前我国的铁 路企业来说具有非常强烈的迫切性：自1 9 9 3 年以后铁路出现全行业 亏损，而且亏损额随着时间推移直线上升，使运输生产和职工生活已 面临很大困难。这既有公路、水运、民航等其他运输方式竞争的原因， 但主要症结还是在于铁路行业自身没有把国有资产经营搞好。经过全 路职工的努力，铁路全行业在1 9 9 9 年第一次实现扭亏为盈，但距离 中央所要求的目标还有定差距，况且面临着经营成本大幅攀升、市 场份额持续下降等困难，这就对加强铁路国有资本监管工作提出了更 高的要求。 3 1 2 当前目标 铁路国有资本监管的当前目标是： a 实现政企分开 政企分开是市场经济的基本要求，也是中央反复强调的方针政 策。铁路虽然有承担社会目标的义务，仍然要走向市场，建立现代企 业制度。不能因为要加强国有资本监管，就倒退回原来长期实行的政 企合一的体制。我们要根据铁路的实际状况，逐步探索在政企分开的 条件下加强铁路国有资本监管的方式、方法。 北方交通大学硕士论文 b 落实国有企业资产经营责任制 实行资产经营责任制是铁路改革具有实质性意义的重大突破，是 铁路企业目前尚不具备全面建立现代企业制度的条件下实行的一种过 渡形式的管理体制和国有资产经营方式。作为铁路近几年的工作目 标，它对调动铁路企业加强经营管理、提高资产经营效益的积极性和 主动性，推动铁路管理体制向适应市场经济的方向转变，推动铁路经 济增长方式由粗放型向集约型转变，为实现铁路政企分开、扭亏增盈 和减员增效三大攻坚目标提供有力的保证。 c 防止国有资产流失 国有资本除了具有资本的基本属性以外，对实行社会主义的我国 来说，其还具有一定的社会属性：它是社会主义制度存在的物质基础、 国民经济健康发展的向导和社会稳定的保障。因此，国有资本必须在 结构和数量上保持一定的控制力和支配力。铁路作为经济外部性很强 的基础设施行业，国有资本必须保证绝对的控制力。但由于管理的原 因，国有资产通过各种渠道流失，严重侵害了国家的所有者权益，要 求加强国有资本监管成了当务之急。 3 2 加强铁路国有资本监管的基本原则 党的十五届四中全会通过的决定将探索建立国有资产管理有 效形式的基本原则，概括为“国家所有、分级管理、授权经营、分工 监督”，并具体指出，“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中 央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公 司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索建 立国有资产管理的具体方式。”根据其精神并结合铁路的具体情况， 加强铁路国有资本监管应坚持如下基本原则： 3 2 1 政企职责分开原则 这是规范政府行为和企业的基本准则。所谓政企职责分丌，是指 政府主要行使管理社会的行政职能，而企业主要行使经营国有资产的 经济职能，企业按照市场需要组织生产经营活动，以提高劳动生产率 和经济效益为中心。政府既不包办企业的产、供、销，也不独占其所 得盈利，更不补贴亏损。政府制定有关规则，注入产业政策、行业规 划、价格政策、货币和财政政策、外贸政策等等，以保证公平竞争。 加强铁路国有资本监管的目标、原则和内容 企业通过有效组织人、财、物和产、供、销，来提高企业经济效益 实现法人财产的增值。 3 2 2 政资职能分开原则 政资职能分开原则，即政府的社会经济管理职能和国有资本所有 者职能分开的原则。政府行政职能属于政府行政权范畴，覆盖政府管 理全范围，企业和政府是服从和被服从的关系，由行政法规来调节。 国有资产管理职能是针对国有资本的，由民事法规来调节。在资本关 系上，企业和政府行使所有权职能的机构处于平等的民事主体地位。 政府作为国家所有权的代表，同时也是行使社会经济管理职能的主 体。社会经济管理职能行使政权赋予的行政权力，其目标是实现社会 公平，秩序和稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理 方式具有强制性；所有权管理职能是基于财产所有者身份行使的财产 权，它的管理范围只限于国有资产占有主导和控制地位的企业。 3 2 3 投资收益和产权转让收入用于资本