（公共管理专业论文）建设工程质量的政府监督.pdf

摘要 建设工程质量不仅关系到工程的适用性和建设工程的投资效果，而且关系到 人民群众生命财产安全。随着我国现代化建设事业的蓬勃发展，建设规模不断扩 大，每年我们建筑业的产值基本上是2 万多亿元，建设工程施工面积0 3 年是2 6 3 5 亿平方米，一旦发生质量问题，必将影响公众利益和公众安全，因而建设工程 质量越来越成为人们关注的焦点热点问题。 我国建设工程质量的政府监督已经走过二十年的历程，在取得成绩的同时还 存在诸多问题，如质量监督机构的性质定位不明确，质量监督的模式已经很不适 应当前形势的发展，大规模的商品房质量投诉没有很好的解决，监督机构自身建 设存在明显不足。本文提出质量监督机构性质的改革方向。基于系统工程、管理 学、经济学和公共政策等理论重点论述了如何对建设五方责任主体进行监督。细 致分析了当前建设工程质量监督机构存在的问题，采用定量分析方法设计出对质 量监督机构进行综合评价的指标体系。最后结合具体的监督案例介绍如何作好质 量监督工作。 质量监督机构的改革一定要适应政府职能的转变，本文对如何提高质量监督 机构实施建设工程质量政府监督的有效性，具有一定的现实意义。 关键词：准公务员制质量监督工程质量 a b s t r a c t 乃。q u a l i t yo fo n ec o n s t r u c t i o nd o e sn o to n l ya f f e c ti t sa p p l i c a b i l i t ya n dt h e e f f e c to fl a r g ea m o u n to fi n v e s t m e n t ，b u ta l s ob ec l o s e l yl i n k e dw i t ht h es e c u r i t yo f p e o p l e s l i f ea n dt h e i rp r o p e r t i e s a l o n gw i t ht h ev i g o r o u s d e v e l o p m e n t o n m o d e r n i z a t i o ni nc h i n a , t h ec o n s t r u c t i o ns c a l eh a sb e e ne x p a n d e du n c e a s i n g l ya n dt h e a n n u a lp r o d u c t i o nv a l u eo f t h ec o n s t r u c t i o nb u s i n e s sh a sb e e nm o r et h a nt w ot h o u s a n d b i l l i o nr m bf o rl a s taf e wy e a r s o n l yf o ro n ey e a ro f2 0 0 3 ，t h et o t a lc o n s t r u c t i o n a r e aa r o u n dt h ew h o l ec o u n t r yh a sb e e nu pt o2 6 3 5b i l l i o ns q u a r em e t e r s f a c i n g s u c hal a r g ea m o u n to fc o n s t r u c t i o n s ，o n c et h e r ei sa n yq u a l i t yp r o b l e mi n t h e c o n s t r u c t i o n , i tw i l lb a d l yh a r mt h ep u b l i cb e n e f i ta n dt h e i rs e c u r i t y a n ds o ，t h e c o n s t r u c t i o nq u a l i t yh a sb e e np a i dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o n sb yt h ep u b l i c i nc h i n a , t h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no nc o n s t r u c t i o nq u a l i t yh a sb e e np u ti n t o p r a c t i c e f o rt w e n t yy e a r s d u r i n gt h el a s tt w e n t yy e a r s ，t h e r ea r e a l s os o m e i n s u f f i c i e n c i e si nt h i ss u p e r v i s i o ns y s t e m ，a l t h o u g hi th a sl e dt om a n yp o s i t i v ee f f e c t s f o ri n s t a n c e ，t h ec h a r a c t e ro f t h es u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o ni ss t i l ln o tc l e a ri no p e r a t i o n ； t h es u p e r v i s i o nm o d eh a sb e e nl a g g e db e h i n dt h ec o n s t r u c t i o nd e v e l o p m e n t ；t h e r ea r e a l w a y sal a r g ea m o u n to fc o m p l a i n t sn o tb e i n gs e t t l e d ；a tt h es a m et i m e ，t h e r ea r ea l s o s o m ed e f i c i e n c i e si nt h ec o n s t i t u t i o no f t h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n t h i sa r t i c l ea l l l l st oa d v a n c es o m ep r o p o s a l si no r g a n i z a t i o nr e f o r m b a s i n go n t h et h e o r i e so fs y s t e m se n g i n e e r i n g ，m a n a g e m e n ts c i e n c e ，e c o n o m i ca n dc o m m u n i t y p o l i c y , i tw i l ld i s c u s so nh o wt os u p e r v i s ee v e r yp r i n c i p l ep a r td u r i n gt h ec o n s t r u c t i o n f r o mc o v e rt oc o v e r , m o r e o v e r , i tw o u l dl i k et oa n a l y z ec u r r e n tp r o b l e m si nd e t a i lo n t h es u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n , a n db yq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ，t ob u i l da ni n d e xs y s t e m w h i c hc a nv a l u et h i so r g a n i z a t i o n f i n a l l y , t h e r ew i l lb es o m ec a s e sp r e s e n t e di no r d e r t oc l a r i f yh o wt oa c c o m p l i s ht h eq u a l i t ys u p e r v i s i o no nt h ec o n s t r u c t i o n n l er e f o r mo fg o v e m m e n ts u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o ns h o u l da d a p tt oi t sf u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o n h o wt or a i s et h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ni no p e r a t i o n i st h ef o c u so f t h i sd i s c u s s i o n k e yw o r d ：r e s e r v ec i v i ls e r v a n ts y s t e m ，q u a l i t ys u p e r v i s i o n , c o n s t r u c t i o nq u a l i t y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁壅盘堂或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名 编乞 签字日期：盘。才年8 月，7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。特 授权苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 磁砂 签字日期：叮年8 月f 7 日 新虢刎以 签字日期：f 年d 月，7 日 第一章绪论 第一章绪论 建设工程质量不仅关系到工程的适用性和建设工程的投资效果，而且关系到 人民群众生命财产安全。随着我国现代化建设事业的蓬勃发展，建设规模不断扩 大，每年我们建筑业的产值基本上是2 万多亿元，建设工程施工面积0 3 年是2 6 3 5 亿平方米，一旦发生质量问题，必将影响公众利益和公众安全，因而建设工程 质量越来越成为人们关注的焦点热点问题。 1 1我国政府质量监督的历史与现状 1 1 1 我国政府质量监督的历史 我国建设工程的监督管理起步于建国以后，发展于改革开放时期，大致分为 三个阶段，应该说每个阶段的模式对当时建设工程都起到积极的推动作用。 第一阶段：解放后到第一个五年计划结束。我国采取的是施工企业自检自评 的质量检查制度。任务由上级安排，投资由政府下拨，建筑材料按需调拨，工程 建设费用实报实销。在这种格局中，建设、施工、设计单位只是被动的任务执行 者。虽然政府关心进度和质量，但全国没有统一的建筑工程质量检验评定标准， 建筑工程质量由施工企业内部自行评定。 第二阶段：1 9 5 8 年以后到上个世纪8 0 年代。随着工程项目逐渐增多，施工 企业内部的管理机制不能有效约束工程质量，当工期与质量相矛盾时，多强调工 期。对工程项目的质量检查，改由施工单位负责自控，建设单位以隐蔽工程为主 负责质量监督，从而形成了建设单位和施工企业相互制约，联手控制的局面，通 常也称作建设单位检查验收制度。1 9 6 3 年颁发了建筑安装工程监督工作条例， 要求企业实行自检、互检、交接检制度，把不合格工程消灭在旌工过程中，有效 地对工程质量进行控制。 第三阶段：上世纪8 0 年代以后。随着改革开放的大潮汹涌而至，建设规模急 剧扩大，与此相伴相生是建筑业人员数量猛增，素质下降，管理脱节，导致原有 的工程建设质量管理体制越来越不适应发展的要求，单一的施工单位内部质量检 查制度与建设单位质量验收制度，无法保证基本建设新高潮的质量控制需要。在 建设规模迅速扩大的形式下，建筑市场总体技术素质下降，管理脱节，工程建设 单位缺乏强有力的监督机制，工程质量隐患严重，坍塌事故频频发生。 第一章绪论 为改变我国工程质量监督管理体制存在的严重缺陷，1 9 8 4 年9 月国务院颁发 了关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定，决定“改革工 程质量监督办法。对一般民用项目，在地方政府领导下，按城市建立有权威的工 程质量监督机构，根据有关法规和技术标准，对本地区工程质量进行监督检查”。 政府建设主管部门下发一系列文件，规定了工程质量监督机构的工作范围、监督 程序、监督性质、监督费用和机构人员编制，构成了我国现行的政府工程质量监 督制度。工程质量第三方监督制度的建立，标志着我国工程建设质量由原来的政 府单向行政管理向专业技术质量监督转交，使我国工程建设质量监督体制向前迈 进一大步。 更重要的是政府工程质量监督制度的建立，在我国建筑工程史上有着里程碑 式的意义，它标志着建设工程质量监督由原先政府单向行政管理向政府专业技术 质量监督发生转变，由此使全国性的工程质量滑坡和结构倒塌事故得到有效遏 制。 1 1 2 我国政府质量监督体制现状 建设工程质量监督在我国建立以来，随着改革开放的不断深入，市场经济体 制的不断成熟与完善，以及技术理论水平的进步，各级质量监督部门在工作实践 过程中，不断加强自身建设，积极探索监督机构的设置形式和监督方式，进一步 保证结构安全、确保工程质量。 1 1 2 1 政府监督不断发展，建设工程质量迅速提高 自1 9 8 4 年以来，质量监督队伍不断发展，目前，全国省、市、县三级工程 质量监督机构已经形成，监督网络基本覆盖全国行政地域。目前，全国从事房屋 建筑工程和市政基础设施工程监督的各级工程质量监督机构达2 5 5 6 个，约有4 万多名工程技术人员从事工程质量监督和管理工作，形成了一只力量强大、技术 全面、配套完整的监督队伍，对于保证全国范围内的建设工程质量和提高质量水 平起到了极其重要的作用。政府工程质量监督机制建立以来，全国工程质量多年 来保持了稳中有升的良好局面，重大质量事故得到有效遏制，精品工程、优质工 程数量显著增加，全国建筑业已基本步入有序发展的轨道。 1 1 2 2 新的管理机制已基本形成 建设工程质量监督工作发展迅速，政府监督、社会监理、企业保证、用户评 价的工程质量管理机制已基本形成。 随着建设工程质量监督管理体制的不断发展与完善，我国政府监督、社会监 理、企业保证、用户评价的工程质量管理机制已基本形成。在工程建设过程中， 第一章绪论 建筑企业承担着质量生产责任，对工程质量直接负责；监理代表建设单位对工程 微观质量进行监督管理，对工程进度进行控制；政府监督则侧重于从维护公共利 益的宏观角度对工程参见各方的质量行为进行监督管理，对重要结构部位进行巡 查和重点监督；最终工程质量还要接受用户和社会评价。从而形成层层监管，对 工程质量多层次负责和监督的良好局面。 1 1 2 3 工程质量监督管理法规体系基本形成 自从形成工程质量政府监督制度以来，随着我国建筑行业法制建设的不断建 立和完善，陆续颁布了建筑法、建设工程质量管理条例等一系列工程质量 监督管理法规，确保了工程质量监督工作有法可依，依法监督，依法行政。各省 市也相应制定了地方性法规文件，各级质量监督机构也相继建立了各类监督程序 和制度，保证了各项法规制度的有效落实和执行。 1 1 2 4 工程质量监督测试手段得到进一步改进，质量监督水平明显上升 随着建筑业的发展和建设工程质量技术水平的提高，以往所采用的观察、手 量等监督手段已经显然跟不上发展的需要。近年来，工程质量监督采用了科学仪 器设备，如钢筋扫描仪、混凝土数字回弹仪、砂浆贯入仪、红外定位仪等现代化 检查测试仪器在监督工作中陆续得到应用，显著提高了监督工作的力度和深度， 增加了监督的科学性，对不规范的旌工企业和施工行为起到了强有力的震慑作 用。在监督过程中，将观感检查与检测手段有机的结合起来，可以从更深层次了 解和把握工程质量，对工程状况给予更为适度的评价，增加了监督工作的科学性 和权威性，促进了工程质量监督水平的提高。 1 2 国外政府监督 1 2 1建设工程质量管理的思想特征 ( 1 ) 坚持工程质量“谁设计谁负责，谁施工谁负责”的质量责任思想，通过有 效的市场机制和健全的法律、法规体系，规范参与工程建设各方的主体质量行为， 保证建设工程质量。 ( 2 ) 重视质量观念的建立，使质量管理成为参与项目建设各方主体的自觉行 为，政府通过立法和严格的执法检查监督来引导和规范各行为主体的质量行为和 工程活动，提高各方主体质量意识。 ( 3 ) 建设工程项目质量管理的全过程、全面控制的管理思想，尤其强调和注重 对投资前期和设计阶段的质量控制和质量规划管理，力争从根本上杜绝质量事故 的发生。 - 3 一 第一章绪论 ( 4 ) 强调建立健全建设工程质量管理的三大体系：质量监督体系、质量保证体 系、质量评价体系。以规范、完整的质量管理体系，保证各项工程质量的法律、 法规和技术规范标准的贯彻落实，保证工程质量。 1 2 2 建设工程质量管理的内容特征 政府对建设工程项目实施强制性监督管理的范围主要是政府投资的公共建 筑和住宅工程建设。因为公共投资是代表公众意志的政府行为，住宅质量管理是 政府建设主管部门专设的住宅管理机构的职责，关系到多数人的切身利益。 建设工程质量政府监督管理的对象是包括业主、工程咨询方、承包商和供应 商等所有参与工程项目建设有关的市场主体，其重点是监督和规范市场主体的质 量保证体系和质量行为。业主是项目的发起人、组织者、决策者、使用者和受益 者，对建设项目负有较大责任。 政府监督管理内容特征体现在以下方面：通过施工许可、使用许可审批制度 加强对建设工程项目的总体把握；监督检查参建各方主体的质量行为，促使各方 主体落实质量保证体系：设计图纸的审核主要针对工程结构的力学计算进行复 核，同时包括涉及结构安全与稳定、防火、隔音、节能、环保等内容的审查；审 查验收建筑材料、构配件的质量是控制质量的前提条件；现场旌工主要部位的质 量检查是实体质量控制的关键。 1 2 3 发达国家建设工程质量政府监督管理的有效性和发展趋势 积极有效的强制性工程担保与保险制度。凡涉及工程建设活动的所有单位， 包括业主、建筑师、总承包商、设计或施工等专业承包商、质量检查公司等，均 需向担保与保险公司进行强制性投保。担保与保险的内容包括新建、改建或维修 工程的结构失效，队及建筑所在场地的破坏。从项目立项开始至缺陷保修期止， 按合同分别由责任负责方承担担保与保险责任。全方位、全过程的工程担保与保 险，为保证建设工程全寿命周期质量的实现提供了经济上的保证。 浮动担保与保险费率制有利于提高质量意识，改善质量管理。承包商担保与 保险费率根据建筑物的风险程度、承包商的声誉、质量检查的深度等综合加以考 虑，一般要负担相当于总造价1 5 一4 的保险费( 法国) 。由于担保与保险费率的 确定考虑了承包商的声誉和业绩，为了得到优惠的担保与保险费率，承包商必须 通过加强质量管理提高声誉、积累良好业绩，从而促进质量监督管理保证的良性 发展。 4 第一章绪论 1 2 4 新加坡政府对工程质量的监督管理 1 2 4 1 工程质量监督管理机构 新加坡对工程质量的监督管理是从两个方面进行的。从业主的角度，是通过 聘请顾问工程师对承包商的工程质量进行管理；在政府方面，则是由新加坡建筑 工业发展委员会( c i d b ) 负责对工程质量进行监督管理。 1 2 4 2 工程质量标准 新加坡政府对工程质量应达到的标准制定有新加坡规范( s s ) ，同时由于新 加坡原系英国的殖民地，因此新加坡的质量规范有相当多的内容是直接引用英国 规范( b s ) 。建设工程项目的设计、材料及施工必须满足这些规范的要求。 1 2 4 3 工程质量评定标准 新加坡建筑工业发展委员会( c i d b ) 制订了一套建筑工程质量评价系统 ( c u n q u a s ) ，用来对工程质量进行评定，该系统自1 9 8 9 年开始投入使用，对私人 投资工程和政府公共工程均适用。根据建筑工程质量水平的不断提高，对建筑工 程质量评价系统也在不断进行修改，目前使用的该质量评价系统为( c u n q u a s ) 2 l 版本。 1 2 4 4c u n o u a s 的内容及评定方法 c u n q u a s 对建筑工程的质量评定从三个大分项进行：结构分项、装饰分项及 机电设备分项，每个大分项下又分为若干个小项。根据工程是属于商业建筑、公 共建筑或是住宅，各个分项被给予不同的权重值，各个分项得分乘以其权重值的 总和即为该工程的c u n q u a s 得分。 新加坡建筑工业发展委员会( c i d b ) 对c u n q u a s 各分项得分的评定是通过对承 包商的操作工艺、材料及设施的使用情况三个方面来进行的。其中对结构分项及 机电设备安装分项的评定是通过在施工过程中的现场检查来评定的，对装饰分项 则是在工程竣工后进行评定，对所用材料的评定以检验为准，对设施使用情况的 评定也是在工程竣工后进行的。 新加坡建筑工业发展委员会规定对c u n q u a s 的评分以第一次检查的结果为 准，即使承包商事后进行了改正也不对评分进行修改。通过这项规定来促进承包 商提高工程质量管理水平，以确保工程程质量一次施工合格，减少返工及质量隐 患。 1 2 4 5 对工程质量的奖罚措施 新加坡建筑工业发展委员会对私人投资的工程质量是在竣工后申请使用证 书时进行检查，达到政府规定的质量标准即可发给使用证书，对工程质量的奖罚 由私人业主自行确定。下面我们若重介绍新加坡建筑工业发展委员会对政府公共 - 5 - 第一章绪论 工程的质量奖罚措施。 为加强对政府公共工程的质量管理，促进工程质量的不断提高，新加坡建筑 工业发展委员会实旌了工程质量奖励方案( b s c q ) 。工程质量奖励方案规定以前 2 4 个月相应建筑物类型平均的c u n q u a s 分值作为依据新加坡建筑工业发展委员 会在此分值基础上上浮或下浮3 分以内确定其工程质量奖励方案的基准分。承担 政府公共工程的承包商如其工程质量得分超过基准分每超过1 分，可获得工程实 际造价0 2 的奖励，但最多不超过工程实际造价的3 或2 0 0 万新加坡元，以 低值为准。反之如承包商的工程质量得分少于基准分按同样标淮进行惩罚。 承担政府公共工程的承包商在不同工程上获得的奖分及罚分可以互相抵消， 对于连续5 个工程其质量分值累计为罚分的承包商，在进行新的政府公共工程投 标时，政府部门在对其进行评标时将按每1 分罚分增加0 2 的投标价( 最多不超 过2 0 0 万新加坡元) 的方式对其投标价格进行调整。对每个欲参加政府公共工程 投标的承包商其前5 个工程的质量得分情况，建筑工业发展委员会将在每月的第 一个工作日进行公布，供各政府部门使用。 除以上措施外，对于连续5 个工程累计质量分数超过5 个罚分的承包商，建 筑工业发展委员会将降低其承担公共工程的资质等级一个级别，为期一年。对于 连续5 个工程累计质量分数超过1 0 个罚分的承包商，建筑工业发展委员会将取 消其参加政府公共工程投标的资格。 1 2 4 6 工程质量保证体系 除了对工程质量进行检查、评定，并采取相应的奖罚措施外，建筑工业发展 委员会自1 9 9 1 年开始，大力推行i s 0 9 0 0 0 质量保证体系认证工作，范围包括所 有的顾问公司、工程项目管理公司、承包商及建筑材料生产商。建筑工业发展委 员会认为通过i s 0 9 0 0 0 质量保证体系认证，可以做到从制度、组织上保证工程质 量要达到要求，因此对该项工作十分重视。并规定自1 9 9 9 年7 月开始，所有的 g 6 - g 8 资质的承包商及参与工程造价超过3 0 0 0 万新加坡元的顾问公司都必须取得 i s 0 9 0 0 0 认证证书，否则不得从事相应工作。 1 2 4 7 对杰出工程质量的奖励 建筑工业发展委员会除我们在上面已介绍的对工程质量进行奖励的办法外， 还设立了杰出工程奖( c e a ) ，授予工程质量杰出的承包商以对整个行业的承包商 起到推动的作用。另外建筑工业发展委员会还设立最利于旌工的设计奖( b b d a ) ， 以表彰设计方案有利于承包商施工的设计者，通过这个奖项，来鼓励设计者充分 考虑实施情况来进行工程设计，从而达到促进工程建设质量与效率的目的。 一6 一 第一章绪论 1 2 5 德国专业化的工程质量监督管理 德国工程质量监督管理的做法既成功又实用。除了承包商自身严格进行质量 控制外，德国既设有建筑工程监理，又设有专门的政府质量监督。德国政府对工 程质量的监督管理，主要采取由州政府质量审查主管部门委托授权，由国家认可 的审核检验工程师对所有新建的工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行 强制性监督审查。审核检验工程师代表国家行使设计质量审查权，参与工程建设 全过程的质量管理和监督，拥有相当大的权力。审核检验工程师若因徇私舞弊、 滥用职权、收受贿赂或在工作中严重失误，将被终身取消其审核检验工程师的执 业资格。 审核检验工程师的工作实施程序为： ( 1 ) 接受州政府质量审查主管部门的委托，对工程质量进行监督检查，为政府 监督工程质量的代表。 ( 2 ) 对设计图纸进行审查，并出具审查结果报告，审查报告应呈送州政府质量 审查主管部门备案。 ( 3 ) 对施工过程进行监督抽查，出具检验报告，并须进行最后的竣工验收工作， 并对检查结果负责。工程中若发现质量问题，由审核检验工程师签发整改通知， 责成施工单位限期改正。如果发现严重质量问题，审核检验工程师可签发停工通 知，发布停工通知事先须经政府主管部门同意，紧急情况下，可以提请警方强制 执行。 1 3 本文研究的内容和创新点 1 3 1主要内容 该论文共分五章对政府实施建设工程质量监督进行论述。 第一章论述了本论文研究的意义，国内及国外政府质量监督的历史及现状， 对主要内容和创新点进行概括。 第二章介绍了我国的政府建设工程监督管理的性质、监督范围、监督程序与 内容、监督方式、监督手段及对商品房质量投诉的政府处理，分析了当前在以上 几个方面存在的问题，并制定了相应的对策。 第三章重点介绍了如何对建设单位、勘察设计单位、施工单位及监理单位实 施有效的监督管理。 第四章从监督机构自身建设的角度细致分析了目前监督机构存在的问题和 改进的方法，结合存在的问题用量化分析的方法建立了监督机构的评价指标体 第一章绪论 系。 第五章结合具体的监督案例阐述如何更加有效的实施建设工程质量的政府 监督。 1 3 2 创新点 本文的创新之处体现在以下几个方面。 ( 1 ) 提出监督机构性质的改革定位，要想真正发挥建设工程质量监督机构的作 用，取消监督收费，走准公务员制度势在必行。 ( 2 ) 对建设工程质量监督的范围、监督程序及内容、监督方式及手段提出不同 于当今一般操作的新的见解。 ( 3 ) 基于经济学理论和管理控制论，针对五方责任主体容易出现的违法、违规 行为，细致论述了对五方责任主体的具体监督方法。 ( 4 ) 针对监督机构存在的问题，运用组织理论构建了监督机构的评价指标体 系。 第二章我国的政府建设工程监督管理 第二章我国的政府建设工程监督管理 2 1我国政府质量监督的性质 建设质量监督机构是经省级以上建设行政主管部门或有关专业主管部门考 核认定的以监督费用为主要经济来源自收自支的独立法人实体。建设工程质量监 督机构接受县级以上地方人民政府建设行政主管部门或有关专业部门的委托，依 法对建设工程质量进行强制性监督，并对委托部门负责。 2 1 1相关法律、法规对质量监督机构性质的规定 建设工程质量管理条例对质量监督如下描述： 第4 3 条国家实行建设工程质量监督管理制度。 国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实旌统一监督管理。国务院 铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专 业建设工程质量的监督管理。 县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量 实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围 内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。 第4 6 条建设工程质量监督管理，可民由建设行政主管部门或者其他有关 部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。 从事房屋建筑工程和市政基础设施工程质量监督的机构，必须按照国家有关 规定经国务院建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管 部门考核；从事专业建设工程质量监督的机构，必须按照国家有关规定经国务院 有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门考核。经考核合格后，方可 实施质量监督。 第4 7 条县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加 强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。 中华人民共和国建筑法( 修订征求意见稿) 第8 1 条( 监督管理) 国家实行工程质量监督管理制度。 国务院建设行政主管部门或其他有关部门依法对建设工程实旌质量监督。从 事建筑活动的当事人应当接受依法实施的工程质量监督。 建设工程质量监督管理具体办法，由国务院制定。 9 第二章我国的政府建设工程监督管理 2 1 2 目前质量监督机构性质定位存在的问题 目前，我国建设工程质量监督机构基本上都是事业单位编制，绝大多数质量 监督机构依靠“自收自支”方式解决经费问题。建设工程质量监督工作是政府职 能的重要部分，其收入主要是行政性收费。而且，不同地区，由于建筑业发展不 均衡性，工程量相差较大，导致了行政性收费水平严重不同。如果单纯依靠“自 收自支”方式解决经费问题，个别地区的质量监督机构几乎不能生存下去，更谈 不上正常开展质量监督工作。有的质量监督机构为了维持生存，不能有效地行使 其监督职能。这种条件下，质量监督机构保持事业单位现状还是列入公务员编制， 已经成为当前广大监督工作人员广泛关注的一个问题。 现如今全国各省市发展很不均衡，同一省市各地区发展也很不均衡，建设规 模参差不齐。当前全国质量监督机构是政府委托的第三方，事业单位编制，而实 际干的是代表政府实施建设工程强制性监督。经费来自于建设单位交的监督费。 而监督费收取费率又差别很大，高的地方取工程造价的3 左右，而低的地区为 0 7 ，相差四倍之多。赶上发达地区建设规模大，监督费率又高则经费没什么问 题，可能还有富裕。但要是那些欠发达地区赶上几年没多少项目，费率又很低则 入不敷出，生存成了大问题，从事建设工程质量监督的广大干部会军心浮动，高 质量的完成监督工作无从谈起。再有一经存在收费势必会对监督的权威性、公正 性造成影响。 2 1 3 质量监督机构性质改革思路 质量监督机构的性质的确需要进一步明晰化、规范化和科学化。监督机构性 质问题不单取决于建设系统自身，也取决于全国事业单位的改革，但是机构性质 的不明确已经给监督工作的发展带来了很多困惑，需要加大研究力度，尽快加以 解决。 质量监督机构受政府委托，实际上是政府的一个机构，不管是事业单位也好， 行政机关也好，行使着政府的一个职能，现在虽叫委托，但代表的是政府，因此 政府职能转变就涉及到它如何相应适应政府职能转变的需要。 建设部质量安全司副司长徐波同志在全国建设工程质量监督管理工作研讨 会上的讲话说：监督机构要逐步向财政全额拨款方式转变。在2 0 0 4 年南京召开 的工程质量监督座谈会上专门安排北京市建委有关负责同志介绍了北京市质监 机构“吃皇粮”即北京市建设工程质量监督站改成全额拨款事业单位以后的工 作体会。质量监督收费不但影响执法公正，也是部分质量监督机构争夺监督权的 1 0 第二章我国的政府建设工程监督管理 原因，为收费而监督，既不利于政府职能的转变，其深层次的影响更体现在导致 政府质量监督抓微观多，抓宏观少，以收费多少来决定监管资源的投入，这样往 往老百姓最关心的、政府最应该管的重点反而容易被忽视。因此，从长远来讲， 监督机构只有不再与被监督对象直接发生经济关系，向财政全额拨款方式转变， 即所谓的“吃皇粮”，才能使监督机构的巡查制度更好地落实。当然，经费的合 理解决应随着各地区事业单位改革的进程，稳步推进。 笔者认为质量监督应实行准公务员制度。即编制纳入公务员范畴，吃财政饭， 考虑到建设工程质量监督有很强的技术性，监督人员继续走职称系列，人员管理 走聘任制。这样可以消除现有制度的许多弊端。经费有了保障，我们的监督工作 者可以全身心的投入到质量监督工作中去，工作质量就有了保证。政府不收费， 我们管理起来会更硬气，更具有权威性。同时我们还要加快监督模式的探索，把 有限的监督资源用在该用的地方，干政府应该干的事情，这样势必会改善我们的 工作效果。 2 2 我国政府质量监督范围 2 2 1相关法律、法规对质量监督机构监督范围的规定 中华人民共和国建筑法第2 条规定：本法所称建筑活动，是指各类房屋 建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。 中华人民共和国建筑法( 修订征求意见稿) 第2 条( 调整范围) 在中华人 民共和国境内从事建设工程的建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守 本法。本法所称建设工程，是指房屋工程、土木工程及其附属设施。本法所称建 筑活动，是指：建设工程的勘察、设计、施工、安装、装饰装修、维护维修、拆 除；建筑构配件的生产与供应；服务于建设工程的项目管理、工程监理、招标代 理、工程造价咨询、工程技术咨询、检验检测等活动。 建设工程质量管理条例第2 条规定：凡在中华人民共和国境内从事建 设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须 遵守本条例。 建设工程质量管理条例第8 0 条抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民 自建低层住宅的建设活动，不适用本条例。第8 l 条军事建设工程的管理，按 照中央军事委员会的有关规定执行。 由以上规定可以看出，我国政府监督覆盖面是相当广泛的。除了抢险救灾及 其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建设活动和军事建设工程之外都在 第二章我国的政府建设工程监督管理 我们的管辖范围内。 2 2 2 质量监督范围现状及问题 根据监督机构级别不同也有不同分工。例如天津市建设工程质量监督管理总 站直属管理四个监督科，监督工业与民用建筑，此外还有市政站、园林站、化工 站、电力站等专业站。各区都设有分站，如和平站、河北站、西青站等。各区站 只监督工业与民用建筑，不设专业站。市、区按面积分工，公共建住工程建筑面 积大于二万平方米、住宅工程建筑面积大于四万平方米归市站监督，其余的项目 归区站监督。 笔者在第二张介绍国外监督情况时阐述，国外政府质量监督范围一般是政府 投资项目及住宅工程，因为这两样工程涉及公众利益。而我国政府监督还包括非 国家投资非住宅项目。范围要比国外同行管的宽。 在实际操作中，我们政府建设工程项目质量监督还有许多盲点。 未申报监督的工程项目，这种工程往往是政府投资或有政府背景的项目。边 开工边办手续，甚至先开工后办手续，有的根本没有手续。原则上在办施工许可 前办理质量监督申报手续，监督员进现场进行监督，而未办手续就开工建设的按 中华人民建筑法第6 4 条违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告 未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以 罚款。建设工程质量管理条例第5 7 条违反本条例规定，建设单位未取得 施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处 工程合同价款1 以上2 以下的罚款。但真正实施行政处罚的寥寥无几。多数 是不予理睬，造成规规矩矩办手续的我们去严格管理了，而违法者却没有被管起 来的悖论局面。 二次装修工程基本没有被列入监督范围。现在竣工验收一般是初装修毛坯 房，大多数公建项目投入使用前都得经过二次装修，往往这个环节处于失控状态。 建设单位不报监督，而监督单位也对此种监督活不感兴趣，可以说这方面有些失 控。 暖气、室外上下水管网都是专业部门进行施工，虽在我们的监督范围，但最 后专业部门进行验收并下发合格证，造成违反设计图纸随意降低标准进行施工的 情况屡屡发生。 2 2 3 关于质量监督范围的几点主张 ( 1 ) 监督重点逐步向公共投资及住宅项目转移。 ，1 2 第二章我国的政府建设工程监督管理 在相对发达地区可以向国外学习，质量监督只涉及公共投资项目及住宅工 程，其他项目靠业主自律及自行监督管理，以达到全寿命周期投资效益。政府事 后进行控制检查备案，备案合格的准予使用，否则不准使用。 ( 2 ) 彻底实行属地化管理。 省、自治区、直辖市监督总站不直接监督工程项目，至少不直接监督工业与 民用项目，总站职能是制定政策，规范监督，指导业务，提供服务。各区站也必 须加强人才建设，提高监督人员素质，因为高、大、精、尖的项目我们要能监督， 而且要监督得好，这样有利于调动地方站的工作积极性，有利于地方站的业务水 平的提高。 ( 3 ) 把监督手续不全的工程项目要管起来。 对未办监督手续但确实达到开工条件的工程项目也要管起来，规范其质量行 为。至于是否实施处罚我们暂且不管，那应该是建筑市场监察大队的权利范围， 我们可以向他们通报信息。一定要让这样工程质量处于受控状态，当然我们也督 促其办理相关手续。 ( 4 ) 配套工程要坚持谁施工谁负责，谁验收谁负责。 配套管网等设施例如给排水、煤气、供热等一定要谁施工谁负责，谁验收谁 负责。现在发现这样的问题，例如供热天津地区住宅采暖设计规范规定不准使用 铸铁散热器，而个别地区供热办公室明示建设单位将原设计的非铸铁类散热器改 成铸铁散热器，老百姓入住后发现与现行规范不符进行质量投诉，找到质量监督 站，由质量监督站负责协调解决。而供热部门作为供热设旌验收单位没有发挥应 有的作用。 ( 5 ) 二次装修工程必须列入管辖范围。 监督装修工程比较麻烦，质量监督部门管什么，怎么管，管到什么深度，我 们还没有制定出有很强操作性的方法。但是这块内容不管起来，隐患的确不少。 装饰完了环境怎样，是否达到环保要求，消防怎样，是否达到消防验收规范，结 构安全性怎样，大型灯具吊装是否结实，做拉拔实验了么，楼梯栏杆净距是否符 合强制性规范要求，材料使用是否合格等等。一是我们加紧制订装饰工程监督程 序及方法，二是我们监督工程师加强业务学习与培训，因为装饰这行学问真的不 小。 ( 6 ) 监督范围不能仅限于微观。 明确监督工作在质量监管体系中的地位和作用。工程质量监督制度从大的概 念上讲，应该是施工图审查制度一施工许可制度、工程监理制度、对各方责任主 体履行责任和义务的巡查制度和竣工验收备案制度等的总称，而不应简单地只理 1 3 第二章我国的政府建设工程监督管理 解为对旌工阶段的监督，更不应理解为仅仅是在现场检查质量甚至控制质量。目 前，大多数工程质量监督机构的工作重点主要体现在巡查制度和竣工验收备案制 度的执行上，因此，尽管工程质量监督机构在工程质量监管工作中发挥了极其重 要的作用，但是，其职能尚未完全覆盖上述所有的环节。与此同时，不同环节的 监管中也存在着职能重叠、资源浪费的现象。所以，各级建设行政主管部门一方 面要充分发挥工程质量监督机构的作用，另一方面要注意整合分布在甚至是散落 在不同内设部门的工程质量监管资源，明确牵头负责单位，从而形成互相联动、 监管有效的质量监督链。实施统一的工程质量监督将是一个迫切的任务，比如对 大型公共建筑的质量监督，其技术风险的监督是重要的内容，而这一内容除了施 工阶段的监督外，首先就应该体现在对设计质量的监督，因此，有条件的地区应 致力于建立统一的工程质量监管职能部门。 2 3 我国政府质量监督内容 中华人民共和国建设部2 0 0 3 年8 月5 日下发的工程质量监督工作导则 规定监督机构的主要工作内容包括： 2 3 1 对责任主体和有关机构履行质量责任的行为的监督检查 建设工程质量责任主体、是指参与工程建设项目的建设单位、勘察单位、设 计单位、施工单位和监理单位。质量行为是指在工程项目建设过程中、责任主体 和有关机构履行国家有关法律、法规规定的质量责任和义务所进行的活动。例如 建设单位是否办理施工图设计文件审查，勘察、设计单位是否参加验槽或签发设 计变更，施工单位是否按照图纸和强制性条文施工，监理单位是否在关键工序进 行旁站等。 2 3 2 对工程实体质量的监督检查 工程实体质量是建筑产品的内在外在质量。2 0 0 0 版c b t1 9 0 0 0 一i s 0 9 0 0 0 族 标准中质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。建设工程作为一种特殊产 品，除具有一般产品共有的质量特性，如性能、寿命、可靠性、安全性、经济性 等满足社会需要的使用价值极其属性外，还其有特定内涵。 适用性。即功能，是指工程满足使用目的的各种性能。包括：理化性能， 如：尺寸、规格、保温、隔热等物理性能，耐酸、耐碱、耐腐蚀、防火、防风化、 防尘等化学性能；结构性能，指地基、基础牢固程度，结构的足够强度、刚度和 稳定性；使用性能，建设工程的组成部件、配件、水、暖、电、卫生器具、设备 都要满足使用功能；外观性能即我们讲的观感质量，建筑物的造型、布置、色彩 等，基础、主体时砌体结构是否顺直平整，灰缝是否均匀，硷浇筑质量是否合格， 1 年 第二章我国的政府建设工程监督管理 有无龟裂，漏筋等现象。 耐久性。即寿命，是指工程在规定条件下，满足规定功能要求的使用年限， 也就是工程竣工后的合理使用寿命。民用建筑主体结构耐用年限分为四级( 1 5 3 0 年，3 0 5 0 年，5 0 1 0 0 年，1 0 0 年以上) ，对工程组成部件建设工程质量 管理条例第四十条规定在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为： a 基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规 定的该工程的合理使用年限； b 屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5 年； c 供热与供冷系统，为2 个采暖期、供冷期； d 电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，