（公共管理专业论文）当前我国国有资产管理体制改革的困境与出路.pdf

硕士学位论文 攮要 摘要 改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务，是稳固 社会主义市场经济基础的关键。党的十六大以来，我国建立了新的国有 资产管理体制，这对于推进政资分开、政企分开，促进国有经济布局和 结构的战略性调整，实现国有资产保值增值发挥了积极的作用壮但是新 的国有资产管理体制仍然存在一些理论与实践上的困惑与难题，如国资 监管机构权责不明、企业领导人员管理不完善、国有资本运营平台缺乏、 经营管理者业绩考核体系不科学、国有资产经营预算执行较难等闻题。 要解决这些问题，必须进一步明确国资监管机构职能定位、完善国资监 管体制、改革企业领导人员管理、构建国有资本运营平台、改进经营管 理者业绩考核办法，推进国有资本经营预算工作，健全国资监管政策法 规体系。 关键词：国有资产，管理体制，改革，对策 硕七学像论文a b s 嗽c t a b s t r a c t i ti sas i g n i f i c a n td u t yt od e e p e ne c o n o m i cs y s t e mr e f o r ma n dt h ek e yt o s t a b i l i z es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yt or e f o r mt h es t a t ea s s e tm a n a g e m e n t s y s t e m s i n c e t h e16 t hp a r t yr e p r e s e n tc o n f e r e n c e ，o u rc o u n t r yh a se s t a b l i s h e d t h en e ws t a t ea s s e tm a n a g e m e n ts y s t e m t h i sc o u l dp r o m o t et h es e p a r a t i o nt h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nf r o me n t e r p r i s em a n a g e m e n ta n dt h eg o v e r n m e n t f r o mt h ec a p i t a l ，a n dp r o m o t et h e a d j u s t m e n to ft h e c o l l o c a t i o na n dt h e s t r u c t u r eo ft h es t a t ee c o n o m y ；p l a yt h ep o s i t i v er o l ei nr e a l i z i n gt h es t a t e a s s e tc a l lb eg u a r a n t e e da n di n c r e a s e d b u tt h en e ws t a t ea s s e tm a n a g e m e n t s y s t e ms t i l lh a ds o m et h e o r e t i c a la n dt h ea c t u a lp r o b l e m t os o l v e s u c ha st h e n m i o n a ls u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n go r g a n i z a t i o np o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yi s u n c l e a r , h e a do fu n d e r t a k i n gt h ep e r s o n n e lt oa p p o i n tt h em e c h a n i s mn o tt ob e p e r f e c t , t h a tt h et h i n g sa n dt h ep r o p e r t yr i g h t sa r en o tc l e a r ，i tl a c k st h e e f f e c t i v en a t i o n a lc a p i t a lo p e r a t i o np l a t f o r m ，t h es t a t ea s s e tm a n a g e m e n t a c h i e v e m e n ti n s p e c t i o ns y s t e mi s i m p e r f e c t ，t h es t a t ea s s e tm a n a g e m e n t b u d g e ti m p l e m e n t a t i o ni sd i f f i c u l t y , t h ed i v i s i o nb e t w e e nt h es t a t ea s s e t s u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n go r g a n i z a t i o ni nt w ol e v e l so ft h ec e n t r a lc o m m i t t e e a n dt h ep l a c ei s 内艺獭a n dl a c k ss c i e n c ec o o r d i n a t e dm e c h a n i s m 。t os o l v e t h e s ep r o b l e m s ，m u s tf u r t h e rb ec l e a ra b o u tt h en a t i o n a lc a p i t a ls u p e r v i s i n g a n dm a n a 誊n go r g a n i z a t i o nt h ef u n c t i o nl o c a l i z a t i o n , m u s tb e e nc l a s s i f i e df o r c h o i c eo ft h es t a t ea s s e tm a n a g e m e n tw a y , p u s ha p p o i n tt h em e c h a n i s m r e f o r mo fs t a t ea s s e tm a n a g e st h es u p e r i n t e n d e n t ；c o n s t r u c tt h es t a t e o w n e d c a p i t a lo p e r a t i o n m a i nb o d y , c o n s u m m a t em a n a g e st h e s u p e r i n t e n d e n t a c h i e v e m e n ti n s p e c t i o nm e a n s ，a d v a n c es t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t b u d g e tw o r k ，p e r f e c ts t a t e - o w n e da s s e ts u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gp o l i c yl a w s a n dr e g u l a t i o n ss y s t e m s p e a k i n go fh u n a np r o v i n c e ，t h e nn e e d st ou n i f yt h e l o c a la c t u a ls i t u a t i o na n , c o n c r e t ea n dc o n f i r mt h ea b o v em e a s u r e k e y w o r d s ：s t a t ea s s e t , m a n a g e m e n ts y s t e m ，r e f o r m , h u n a n i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 所取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其 他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作 的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 关于学位论文使用授权说明 本人了解有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论 文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文；学校可根据国家或湖 南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名： 师签名：弹日期：竺丛i - q 月卫日 硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景与意义 第一章绪论 国有资产管理体制是关于国有资产监督和管理的机构设置、权限职责划分以 及调控管理方式等多方面的基本制度体系，是我国社会主义主义市场经济体制的 有机组成部分。进一步完善我国国有资产管理体制，充分发挥国有经济的主导 作用，对于巩固和发展社会主义制度，促进国民经济持续快速稳定发展和保证国 家安全等都具有十分重要的意义。然而，如何有效管理国有资产是一个世界性课 题，从英国1 6 5 7 年成立并由政府直接经营的邮政总局开始，西方国家经营和管 理国有资产已有3 0 0 多年的历史。在这漫长的历程中，世界各国都在积极探索国 有资产管理改革的途径和方法。我国也不例外，受我国社会历史和政治经济制度 等因素的影响，国有资产管理体制的形成和发展经历了一个长期而曲折的探索过 程。现行的国有资产管理体制是根据党的十六大要求而建立起来的，自2 0 0 3 年 正式运作以来，取得了积极成效，但不少弊端也逐步暴露显现，不少深层次矛盾 和问题还没有从根本上解决。从“郎顾之争 到国务院紧急叫停大型国企管理层， 收购( 船o ) ，从国企腐败老总狱中享受巨额分红( 广州东百集团原董事长梁力伟 因受贿、贪污、巨额财产来源不明三罪被广州中院判刑2 0 年之后，这位老总在 监狱中还享受着犯罪期间1 8 0 多万元购买的东百股份的巨额分红) 到中航油( 新 加坡) 投机原油期货导致5 5 亿美元的巨额亏损，再到中国储备棉粮管理总公司 触目惊心的巨额亏损( 中储棉这家2 0 0 3 年3 月设立的中央企业，职责本是承担平 抑棉价、稳定市场，促进国家宏观调控实施的功能，却于当年1 0 月起，利用垄 断性垄断许可，累计进口棉花达2 0 多万吨，豪赌国内市场棉价上涨；结果投机 失败，巨亏近1 0 亿元) 圆，等等，这些现象无不暴露出国有资产运营和监管体系 存在着较大问题，无不显示出深化国有资产管理体制改革的任务仍然十分艰巨。 完善与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制，一方面，有利于 推进政资分开、政企分开，进一步转变政府职能，规范政府行为。另一方面，有 利于逐步推进国有资产管理科学化、规范化，从根本上解决国有资产所有者缺位、 越位、错位问题，实现国有资产保值增值，促进“产权清晰、权责明确、政企分 开、管理科学 的现代企业制度的建立。鉴于建国以来，我国国有资产管理体制 的改革主要发生在以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革，行政事 业单位国有资产管理体制的改革变迁较少。本文主要是针对狭义的经营性国有资 。桂天佳： ，2 0 0 5 年3 月 1 硕+ 学位论文第一章绪论 产管理体制进行研究，概括总结当前我国国有资产管理体制的主要特点及现实作 用、梳理分析其存在的主要问题，旨在找出推进我国国有资产管理体制改革的对 策措施，加强国有资产的营运与管理，确保国有资产保值增值。 本文写作有积极意义，主要体现在： 第一，比较全面地总结了党的十六大以来现行国有资产管理体制运行状况及 该体制的主要特点和现阶段发挥的积极作用，梳理分析了存在的主要弊端，并有 针对性地提出了深化国有资产管理体制改革的对策建议，为新一轮国有资产管理 体制改革提供有益的探索。 第二，以新的视角归纳了我国国有资产管理体制演进的四个阶段，概括提出 了当前国有资产管理体制的主要特点、积极作用和存在的突出问题，为有效建立 与社会主义市场经济体制相适应的新的国有资产管理体制作了必要的基础性研 究。 第三，通过对湖南省国有资产管理体制的实证研究，查找并分析了存在的主 要问题，研究提出了相关的对策建议，为进一步建立健全湖南省国有资产管理体 制提供了有益的借鉴。 1 2 文献综述 国有资产管理体制改革一度成为学术界关注的热点，特别是党的十六大确定 国有资产管理体制改革的方针以后，许多学者、专家从不同的角度、不同的侧 面进行了广泛的研究探索，为我国建立与社会主义市场经济体制相适应的新型的 国有资产管理体制提供了理论和实践上的指导。研究的问题主要集中在： 一、关于国有企业效率问题的研究 国有企业的效率一直是经济学界争论不休的问题，也是国有资产管理体制改 革的主要原因之一。国外经济学家对我国国有企业的效率做出的大量研究可以归 结为三类：一是以吴萨克斯、珀金斯等人为代表，从国有企业产值占g d p 的比 重、国有企业的财务指标、全要素生产率以及国有企业的亏损等方面出发所持有 的中国国有企业非效率论，它认为国有企业在改革过程中不但财务状况恶化， 而且严重影响了我国宏观经济的发展；二是以罗杰弗森等人为代表，从中国与 其他转型国家的宏观经济状况比较、国有企业与非国有企业的效率比较、国有企 业的全要素生产率等方面所持有的“中国国有企业效率论 ，认为中国的国有企 业从整体来看是富有竞争效率和宏观经济资源配置效率的；三是以世乔银行、田 义雄等为代表，认为国有企业在改革时期的效率状况出现一个令人困惑的现象： 2 硕士学位论文 第一章绪论 在全要素生产率提高的同时，各项财务指标却直线下降，即出现“有增长无发展 的困境。总的来说，绝大多数学者的研究表明，我国的国有企业是非效率的。国 有资本保值增值，基础在企业，关键也在企业。企业有效率，才有市场竞争力， 最终才能使国有资本保值增值。为此，必须深化国有企业改革，转换经营机制， 实现适应市场经济的制度创新，提高国有资产管理的效率。 二、关于国有资产出资人的研究 大多数学者认为出资人缺位是造成国有资产流失的一个重要原因。党的“十 六大一报告在构建新国有资产管理体制方面提出了富有创造性的战略新思路，中 央政府和地方政府将设立国有资产管理机构，分别代表国家履行出资人职责。李 荣融( 2 0 0 3 ) 认为，初步构建国资管理新体制重点要解决国有资产出资人到位和 有效监管的问题。陈清泰( 2 0 0 3 ) 认为建立国有资产管理新体制的前提必须坚持 国家所有；中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；出资人机构要依公 司法以股东的方式行使权力，实现所有权和经营权分开等。 三、关于国有资产管理体制改革研究阶段的研究 主要有“四阶段说一和“三阶段说”。如王育常提出了“放权让利、利改税、 承包制改造、股份制改造的“四阶段说一，李伦提出了“初步探索阶段、开辟 新的道路阶段、更为明确阶段、突破阶段的“四阶段说”。而林毅夫和谷书堂 则提出了搿三阶段说一。如林毅夫提出了“初步认识、明晰方向、认识突破 的 “三阶段说 。 四、关于十六大以前国有资产管理体制弊端的研究 学者们认为十六大以前的国有资产管理体制存在的弊端主要是产权不清，所 有者缺位；政企职责不分，政资机构不分；条块分割，流通不畅；企业法人财产 权不落实，企业承担着无限责任；“内部人控制 现象十分严重；法人治理结构 不完善，弱化了制衡机构；。国有资产冰棍现象 难以避免等。 五、关于建立新型国资管理体制时须解决的问题研究 学者们围绕如何按照党的十六大确定的原则，建立新的国有资产管理体制进 国资管理体制改革述评，云南电子政务门户网站，2 0 0 4 年9 月。 。罗哲：我国国有资产管理体制改革研究综述，甘肃科技，2 0 0 4 年1 0 月。 o 高广志，鲍盛华：国有资产正悄悄流失一国有资产管理“冰棍”现象探秘，新华网，2 0 0 3 年6 月5 日 3 硕士学位论文 第一章绪论 行了大量的研究，提出了“六大问题 、“四大要点”、“三大关键”等观点 。集 中概括起来就是：如何解决部门多头管理、通过成立统一的国资管理机构，实现 管资产和管人、管事相结合的问题；如何合理确定中央和地方政府国有资产的产 权关系问题；如何解决国资机构统得过多、管得过死的“婆婆+ 老板的问题； 拟组建的国有资产管理机构如何定位和设置，职能如何界定，管理对象如何确定 的问题；如何形成对国有资产管理机构的激励和约束机制问题；如何防止和避免 因设立专门的国有资产机构而妨碍或延缓国有经济布局的战略调整等问题。 六、关于国资委的研究 主要集中在国资委的定位、管理范围、如何行使职能、国资委的管理等问题 上。对国资委的定位，主要有四种意见：第一种意见认为是人大之下的授权机构， 因为人大才是最高的名义机构；第二种意见认为是国务院之下的行政机构，因为 宪法规定国务院是国有资产的所有者代表；第三种意见认为是国务院授权的非行 政机构和事业单位。第四种意见认为是一个过渡机构，下放在国务院之下，以后 随着经济改革的发展作为非政府机构而存在。对国资委管理的范围研究，有三种 意见：第一种认为是管理经营性国有资产；第二种认为是管理经营性、非经营性 国有资产；第三种认为是管理广义的国有资产，除了“国有资产，还有自然资 源。 七、对国有资产管理模式的研究 学者们对现行的模式进行了归纳总结。主要有“上海模式”、“深圳模式 、 “武汉模式 、“韩国模式 ，另外，还有“新加坡模式 、“意大利模式、“法兰 西模式”、“新西兰模式 等。同时，学者们还提出了我国转型国有资产管理模 式。归纳起来，主要有“两层次模式 ( 认为在政府和国有企业之间不设立中间 层公司) 和“三层次模式 ( 认为应当设立中间层公司) 。 八、关于如何建立新型国有资产管理体制 学者们认为：( 1 ) 设立我国国有资产管理运行体系框架。设计的框架应涉及 所有权、管理权、经营权、分配权四大关系。( 2 ) 改革产权制度。认为国有资产 管理新体制的建立，核心问题是国有资产产权制度的改革，即要清晰产权，界定 。罗哲：我国国有资产管理体制改革研究综述，甘肃科技，2 0 0 4 年l o 月。 o 西方主要国家的国有资产管理模式及借鉴意义，中青网，2 0 0 5 年1 2 月2 0 日 。张建森：国有资产管理的特征及改革建议，北京国资委网，2 0 0 6 年6 月2 日 4 硕士学位论文第一章绪论 产权边界和产权立体的权利和义务，清除原来模糊不清的状态，建立有利于这种 社会资源优化配置的财产约束机制。( 3 ) 改革国有企业高级管理人员管理制度。 认为现行的干部人事制度阻碍国企改革和国有资产有效运营。理由是：模糊权责 关系；支撑了政府多头管理；强化了“内部人 控制；弱化了制衡机制。( 4 ) 加 快国有资产立法。立法中需要解决的重大问题有：国有资产的调整范围；重在建 立健全国有资产管理体制而非组织机构：管理机构设置、性质、职能、动力和约 束机制；分别行使出资人的权限和管理层次；健全经营管理者选拔机制、激励机 制、约束机制；坚持“五大 制度：重大事项报告制度、国有资产经营目标责任 报告制度、经营者离任审计和责任人法律追究制度。明确“四到位。即资产专 司机构和资本运营主体到位；责任主体管理者到位，法人治理结构到位；奖罚到 位。( 5 ) 加快政治体制改革。认为要从三个方面来保证新型国有资产管理体制的 有效运行。即：转变政府职能，提高行政管理效率，精简机构，压缩人员；加快 民主化建设进程，建立和健全一套完备，真正有效的民主监督制约机制，政府及 工作人员依法办事，防止滥用权力等不良行为；加快法制建设，努力规范政府企 业和个人行为。( 6 ) 建立完善的委托人一代理人机制 。学者们认为要建立一套 机制，创造一种环境，使国有资产代理人具有真正资产所有者的活力和动力。 总之，专家、学者们围绕如何建立十六大确立的新型的国有资产管理体制进 行了比较系统、全面的研究，但是对十六大以后建立的新型的国有资产管理体制 运行情况进行全面、系统研究的很少，特别是针对当前体制运行存在的问题，研 究提出新一轮国有资产管理体制改革对策建议的则更少。 1 3 研究方法 社会科学不同于自然科学，有其特殊的研究方法，在深入分析当前国有资产 管理体制改革的现状及出路问题时，应当将多种方法综合运用，以找出进一步深 化国有资产管理体制改革的路径和方法。 文献法。本文采用文献法对当前国有资产管理体制改革的困境与出路问题进 行研究。文献法是社会科学研究中一种比较常见的方法，通过查阅大量的文献， 结合现行的一些政策法规，可以比较深入地了解掌握我国国有资产管理体制改革 的演化情况，特别是党的十六大以后在构建与社会主义市场经济体制相适应的新 型的国有资产管理体制方面所采取的一系列措施。文献法的应用，一方面保证了 信息的全面性，使得研究者在研究问题时所考虑的内容比较全面，也比较充分； 另一方面，文献法的应用也保证了研究者对所研究的对象有一个比较客观和权威 的认识，从而使得结论有一定的指导意义。 o 张椒敏，刘军：委托代理理论与中国国有企业改革模式构建： ，天益网站。 5 硕十学位论文 第一章绪论 调查法。相对于文献法而言，调查法的应用更加突出了研究的实践性。调查法就是研究 者应用相关的专业知识，设置一组或一系列问题，对相关访问对象实施的一种调查访问活动， 通过访问活动了解研究领域的现状，并最终获取必要的信息。本文采用了大量的调查研究方 法来分析研究当前国有资产管理体制存在的主要问题。如对部分县市国有资产情况进行了专 项调查，从而得出县级国有资产的基本构成情况。 1 4 研究框架 本文以我国国有资产管理体制的演进与发展为主线，以产权理论、制度变迁 理论、委托一代理理论、市场失灵理论等为依据，深入分析了党的十六大以来我 国国有资产管理体制运行状况、发挥的积极作用以及存在的主要问题，并研究提 出了深化改革的对策建议。 本文共分四章。第一章绪论部分，就选题的背景与意义、研究现状以及研究 方法与意义展开分析，首先从总体上阐述当前我国国有资产管理体制的现状以及 理论界对此问题的研究状况，在简要地阐述了国内外研究现状后，针对社会科学 的特点，指出本文将采用的研究方式和方法，为后续章节的工作做出框架上的界 定。第二章是国有资产管理体制的历史发展与现实作用。介绍了我国国有资产管 理体制演进与发展的四个阶段，分析了我国当i i 国有资产管理体制的主要特点， 概述了现有国有资产管理体制发挥的积极作用。第三章是当前我国国有资产管理 体制存在的主要问题。对国资监管机构权责不明、企业领导人员管理不完善、国 有资本营运平台缺乏、企业经营管理者业绩考核体系不科学、国有资本经营预算 执行较难等问题进行了阐述和分析。第四章是深化国有资产管理体制改革的对策 建议。提出了明确国资监管机构职能定位、完善国资监管体制、改革企业领导人 员管理、搭建国有资本营运平台、改进经营管理者业绩考核办法、推行国有资本 经营预算工作、健全国资监管政策法规体系等对策建议。 6 硕士学位论文第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 2 1 我国国有资产管理体制的演进与发展 一、国有资产管理体制的内涵 国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家 权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。一般把国有资产 分为广义的国有资产和狭义的国有资产。广义的国有资产按作用用途分为经营性 资产、行政事业( 公益性) 资产和资源性资产三部分内容，按其性质分为经营性 国有资产和非经营性国有资产。狭义的国有资产一般仅指经营性的资产，主要是 指在产品生产、流通和经营服务等领域的企业，以盈利为目的，依法经营或使用， 其产权属于国家所有的一切财产。我国在社会主义市场经济体制下，经营性国有 资产的范围很广，至少包括企业中国有资产出资人所有权益、可交易的资源性资 产( 如土地、厂房等) 、公用设施以及国家对科研、教培训等的投资形成的权益， 非经营性资产的范围十分狭窄。据财政部会计决算统计，截至2 0 0 2 年底，我国 国有资产总量共计11 8 2 9 9 2 亿元，在全部国有资产总量中，经营性资产7 6 9 3 7 8 亿元( 占6 5 ) ，非经营性资产4 1 3 6 1 4 亿元( 占3 5 ) 。因此，国有资产管理体 制所及范围，主要也是经营性国有资产 。 国有资产管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国 有资产经营管理、投资管理、产权管理、收益管理、评估管理、统计、核算管理、 监管等有关制度的总称。美国著名经济学家道格拉斯诺思给制度下的定义是： “制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人 为设定的一些制约1 1 纾。简言之，制度是人们从事选择活动的理由。制度给人们 的选择活动提供了激励。新制度经济学认为，制度变迁是制度的替代、转换与交 易过程。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程， 亦可以被理解为对一种更有益的制度的生产过程。我国国有资产管理体制改革的 过程，从实质上说就是一个制度变迁的过程，即以适应市场经济的产权制度安排 取代适应计划经济的产权制度安排的过程。 = 、我国国有资产管理体制改革的“四个阶段刀 建国以来，我国国有资产管理体制的演变大致经历了四个阶段： 财政部：( 2 0 0 2 年我国国有资产总量突破1 l 万亿，新华网2 0 0 3 年6 月5 日。 “黄勇；我国国有资产管理体制改革的新制度经济学分析，中国论文下载中心2 0 0 6 年2 月4 日 7 硕+ 学位论文第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 第一阶段是初步建立起国有资产集中统一管理体制( 1 9 4 9 u 1 9 5 6 年) 。在第 一阶段，我国完成了从新民主主义到社会主义的过渡，在全国基本上形成了集中 统一的国有资产管理体系。其基本特点是：国有资产管理机制与行政机制融为一 体，政府直接管理企业，国有资产管理完全行政化。国有资产的管理权限高度集 中于中央政府，投资计划实行统一领导、统一管理，资金也实行统收统支、无偿 使用：国家对国有资产实行实物管理，对主要生产资料实行计划调拔、统一分配； 中央政府直接管理大量国有企业，国家所有权、国家行政管理权与经营权高度合 一。 第二阶段是建立与计划经济体制相适应的国有资产“条块结合”的管理体制 ( 1 9 5 7 一1 9 7 7 年) 。第二阶段，可以划分为两个时期。一是实行以“条条 管理 为主的国有资产体制时期( 1 9 5 7 一1 9 6 6 年) 。这个时期国有资产管理体制的特点 是国家对国营企业的管理权限先放后收。二是实行以“块块 管理为主的国有资 产管理体制时期( 1 9 6 7 一1 9 7 7 年) 。2 0 世纪6 0 年代末期，国民经济形势有了逐 步的好转，1 9 7 0 年，国务院发出通知下放国有资产管理权限，把各部直属企业 事业单位绝大部分下放给地方管理，少数由中央部和地方双重领导，以地方为主； 极少数的大型或骨干企业事业单位，由中央和地方双重领导，以中央部为主；将 企业上缴财政的折旧基金全部下放给地方，用于技术改造和综合利用。 第三阶段是与市场经济体制相适应的国有资产管理体制的探索与改革( 1 9 7 8 2 0 0 2 年) 。党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，我国走上了改革 开放的道路，经济体制发生了深刻的变革，国有资产管理体制改革也不断进行了 积极探索。纵观2 0 多年来的改革进程，可以把它分为几个时期。一是国有资产 管理进一步放权让利时期( 1 9 7 8 d 1 9 8 7 年) 。国有企业制度的改革是经营性国有 资产管理体制改革的核心。在这一时期，国务院于1 9 7 9 年颁布了关于扩大国 营工业企业经营管理自主权的若干规定、关于国营企业利润留成规定等文件， 1 9 8 4 年国务院又颁布了关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定，这 些规定将国有企业产品自销、利润留成与职工利益直接挂钩，使得国有企业有权 按计划指标录用职工并有权对内部机构设置自行调整，促使国有企业真正成为相 对独立、自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。二是国有资产管 理大范围推行承包经营责任制的改革过渡时期( 1 9 8 7 - - 1 9 9 3 年) 。1 9 8 7 年国家开 始大范围推行承包经营责任制。1 9 8 8 年国务院发布了全民所有制工业企业承 包经营责任制暂行条例等法规，国家颁布了全民所有制工业企业法，1 9 9 2 年国务院发布了全民所有制工业企业转换经营机制条例。自此，国营企业的 管理逐步走向了“两权分立 、“政企分开以及法制化轨道。为了更快地建立国 有资产管理体系，1 9 8 8 年国务院组建了国家国有资产管理局，归口财政部管理， 8 硕士学位论文 第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 统一归口行使国有资产所有权管理职能，并逐步建立了国有资产纵向管理体系。 国有资产管理专职机构成立后，开展了清产核资、产权界定与登记、资产评估与 统计等工作，先后出台了一系列国有资产管理的规章制度。三是探索建立社会主 义市场经济体制相适应的国有资产管理的合理形式和途径时期( 1 9 9 4 m 2 0 0 2 年) 。1 9 9 3 年党的十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定指出：“加强企业中的国有资产管理，对国家资产实行统一所有，政府分 级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者 职能分开的原则，积极探索国有资产管理的合理形式和途径。 根据这一要求， 先后对国有资产授权经营、试行股份制、建立现代企业制度进行了探索。 第四阶段，建立适应社会主义市场经济体制要求的比较完善的新型国有资产 管理体制( 2 0 0 3 年一至今) 。十六大提出要“建立中央政府和地方政府分别代表 国家履行出资人职责，享有所有权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、 管事相结合的国有资产管理体制 。依据其精神，2 0 0 3 年，国务院组建了国务院 国资委，并发布了企业国有资产监管管理暂行条例。各地按照国务院的要求， 建立了国有资产监管的组织体系。随后，以条例为基础，国有资产监管机构 出台了规范国企改制、产权转让、业绩考核、清产核资、产权无偿划转、统计评 价、财务监督等一系列配套规章制度和规范性文件。经过多年的探索，国有资产 监管体制不断得以完善。 2 2 当前我国国有资产管理体制的主要特点 十六大之后，我国的国有资产管理体制改革进入了新的阶段。目前的国有 资产管理体制影响如何及其如何深化改革，正成为当前经济学界研究的重要课 题那么，要对国有资产管理体制进行深刻而又成功的改革，就必须先认识我 国现有的国有资产管理体制基本特点。概括起来，现有的国有资产管理体制主 要有三个方面的基本特点： 一，国家所有分级代表 在新的国有资产管理模式下，国有资产统一由国家所有，国家实行分别由中 央政府和省、市( 地) 两级地方政府设立国有资产管理机构来代表国家履行出资入 职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。 这种_ 分级代表 的架构是新型国有资产管理体制的核心，它明确了国有资产管 理主体及其地位，确定了不同层次出资人的出资范围。根据企业国有资产监督 管理暂行条例，国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企 9 硕十学位论文 第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有资产及国有企业，履行出资人职 责。国务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、公布。省、自治区、直辖市 人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职 责以外的国有企业，履行出资人职责。其中，省、自治区、直辖市人民政府履行 出资人职责的国有企业，由省、自治区、直辖市人民政府确定、公布，并报国务 院国有资产监督管理机构备案，其他由设区的市、自治州级人民政府履行出资人 职责的国有企业，由设区的市、自治州级人民政府确定、公布，并报省、自治区、 直辖市人民政府国有资产监督管理机构备案。原来实行的是国家统一所有，分 级管理，由国务院代表国家行使所有者职能。而新体制实行的是国家所有，由中 央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务 和责任相统一。从理论上说，政府“分级代表 的框架在保持国家统一所有的大 前提下，有利于国有企业实现投资主体多元化，有利于解决国有企业所有者缺位 问题，减少各级政府之间的扯皮现象，使各级政府的责任更加明确。政府“分级 代表 还有利于理顺各级政府的投资关系，较好地调动中央和地方的积极性。 二、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合 这是新型国有资产管理体制最显著的特点。原来的体制是“五龙治水 ，国 务院作为国有资产出资人的唯一代表，由多个部门分割行使出资人职能，即计委 管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产 登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等，实行的是管资产和 管人、管事相分离的体制。这样易出现多个部门都可以说自己是所有者的代表， 对企业发号施令，而一旦出了问题，又可以互相推诿、不负责任，这就难以对全 部国有资产有效行使出资人职责，也难以对国有资产全面负责。而新体制则是由 各级国资监管机构代表各级政府行使出资人职责，实行权利、义务和责任相统一， 管资产和管人、管事相结合的管理体制，有利于明确出资人职责地位，实现国有 资产的保值增值。 三、分层运营、分类监管 这是新型国有资产管理体制的又一个显著特点。一是分层经营。这主要表现 在国有资产监督管理机构设立，及其对国有资产监督管理机构的职责规定上。根 据企业国有资产监督管理暂行条例，国有资产监督管理机构不履行政府的社 会管理职能，国有资产监督管理机构的职责主要包括：依照中华人民共和国公 司法等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益，指导推 1 0 硕十学位论文第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 进国有及国有控股企业的改革和重组，依照规定向所出资企业派出监事会，依照 法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行 奖惩；通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管：制定企 业国有资产监督管理的规章、制度，等等。这一方面界定了国有资产管理监督机 构与企业的关系是资产经营与管理的关系，不再具有行政管理关系，该机构只能 依据法律履行其出资人职责，而不能随心所欲地干预企业正常的生产经营活动。 另一方面国资监督管理机构是独立于政府行政部门的，不能与其他政府管理职能 部门一样具有制定和影响国家宏观经济政策的权力，从而避免可能产生的国有制 企业和非国有制企业在市场竞争中具有不平等机会和地位的问题。在企业国有 资产监督管理暂行条例中，虽然没有具体指出国有资产监督管理机构一定要授 权国有资产投资经营机构具体从事国有资产的经营，但在第二十七条指出：“国 有独资企业、国有独资公司经国务院批准，可以作为国务院规定的投资公司、控 股公司，享有公司法第十二条规定的权利：可以作为国家授权投资的机构，享有 公司法第二十条规定的权利 。这为新的国有资产经营机构的发展和“分层运营一 体制的建立奠定了基础。二是分类监管。党的十六大指出“关系国民经济命脉和 国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履 行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。一在这里， 对不同国有资产提出了分类管理。目前看，可分为两类：一类是少数关系经济命 脉、国家安全、提供重要公共产品和服务，以及天然垄断行业的重要企业，如电 网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业，要保持“国有经济控 制国民经济命脉 ，以实现某些社会目标；另一类是竞争性企业，以赢利为目标， 实现资产保值增值。与此相对应，出资人机构运营国有资本承担两方面的责任： 一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二是提高国有资本 运作效率，提高投资回报。由此也有两种监管运营模式：对第一类企业由出资人 机构直接持股、控股或独资经营，保持对类企业的控制力；对第二类企业，出资 人以投资回报最大化为目标，运营国有资本“有进有退一，优化资本布局。 2 3 当前我国国有资产管理体制的积极作用 自2 0 0 3 年国务院国有资产监督管理委员会成立以来，各级国资监管机构按 照党的十六大确定的“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合一 的原则，把握定位，认真履责，做了许多开创性的工作，国有资产管理监督管理 体制框架基本建立，国有资产监管得到加强，保值增值的责任得到落实。由于国 有资产出资人和监管者基本到位，前期经营性国有资产大规模流失、国有企业大 面积亏损的现象得到了有效遏制。随着国有资产管理体制改革的推进，国有企业 硕七学位论文第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 改革进入了新的阶段。国有企业通过深化改革，调整结构，加强管理，加快技术 创新，国有企业改革发展取得了可喜的成绩，国有经济总量进一步增加，经济效 益和运行质量显著提高，国有企业竞争能力进一步增强。2 0 0 6 年，全国国有企 业累计实现销售收入1 6 2 万亿元，比2 0 0 3 年增长5 0 9 ，年均增长1 4 7 ； 实现利润1 2 万亿元，比2 0 0 3 年增长1 4 7 3 ，年均增长3 5 2 ；上缴税金1 4 万亿元，比2 0 0 3 年增长7 2 ，年均增长1 9 8 。截至2 0 0 6 年底，全国国有企 业资产总额为2 9 万亿元，比2 0 0 3 年底增长4 5 7 ，年均增长1 3 4 1 2 0 实践证明：党的十六大确立的国有资产管理体制改革的方向和原则是正确 的。改革具有历史性突破意义，对于实现政企、政资分开，调整国有经济结构布 局，增强国有经济的控制力、影响力与带动力，推进国有企业改革发展，确保国 有资产保值增值等都发挥了积极作用。主要体现在： 一、推进了政府公共管理职能与国有资产出资人的职能分开 设立专门的国有资产监管部门专司国有资产监管，统一管人、管事、管资 产的职能。这至少在两方面是国有资产改革的巨大推进：其一，设立了专门的 国有资产监管部门专司国有资产监管，在机构、制度上和职能上实现了国有资 产出资人与政府社会公共管理者的分离，是政府公共管理职能与国有资产出资 人职能分离的巨大推进；其二，管人、管事、管资产，实际上就是出资人的三 项职能，因为管资产，所以管人、管事。将这三项职能统一于一体，在职能设 计上改变了过去国有资产出资人职能分散于各个部门行使的局面。同时，在监 管机构的设置上采取国家统一所有、分级代表的原则，在目前我国全国性国有 资产与地方性国有资产形成过程相对独立和两级政府经济利益相对独立的情况 下，既尊重了国有资产形成的历史，又充分考虑到监管主体的积极性和市场竞 争格局的培育，这种设置对于完善社会主义市场经济体制具有巨大的推动作用。 二、推进了政府和企业的分离 十六大报告和十六届三中全会都明确提出要坚持政企分开。专设国有资产 监管机构行使国有资产所有者职能，使政府社会公共管理职能按照市场规则来 规范企业的行为，从制度和机制上改变了过去政府直接管理企业而导致对企业 人、财、物管理的局面。一方面，使企业行为更加市场化，另一方面，通过国 有资产监管机构行使出资人职能的规范化、市场化程度的提高，有利于杜绝过 去政企不分导致的很多问题。 ”李荣融：国有资产管理体制改革取得积极进展，国务院国资委网站，2 0 0 7 年7 月2 6 日。 1 2 硕士学位论文 第二章国有资产管理体制的历史发展与现实作用 三、推进了国有资产监管与企业生产经营的分离 十六大报告明确提出要“实行所有权与企业经营权分离，使企业自主经营、 自负盈亏，实现国有资产保值增值 ，并在十六届三中全会的决定中明确提 出：“国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资入职责，维护所有 者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资产保 值增值，防止国有资产流失。 随后出台的企业国有资产监督管理暂行条例 对国有资产监管机构的职能范围作了明确和比较详细的规定。按照改革精神设立 的国有资产监管机构及其职能定位，从制度和机制上明确了其与企业的关系，使 国有资产监管机构定位于监管国有资本，负责国有资本的保值增值，对企业具体 资产经营的情况不直接负责。应该说，在制度上实现了国有资产与企业资产的理 论分离，也就是实现了国有资产出资人所有权与企业法人财产权的分离。 1 3 硕 学位论文 第三章当前我国国有资产管理体制存在的主要问题 第三章当前我国国有资产管理体制存在的主要问题 在推进国有资产管理体制改革过程中，中央和各省市进行了大量有益的探 索，取得了积极的成效，但是在理论上和实践中依然存在不少的困惑和难题。 3 1 国资监管机构权责不明 一、角色发生冲突3 为了解决所有者缺位造成的国有资产经营成效无人负责的局面，国资委被定 位于出资人，作为政府特设机构，代表国家履行出资人职责。出资人，亦即股东， 也就是企业的“老板。在公司法中，出资人具有资产收益、重大决策、选 择管理者等三大职能，而国资监管条例把这三大职责细化成了大约1 8 项出资人 职责。国资委据此开展了一系列工作。如对国有资产的合并重组、对国企的业绩 考核和人事任免、组建董事会，审批股改、开展国有财产管理和经济责任追究等。 虽然国资委表示只做老板，不做婆婆，但从实际情况来看，国资委往往身不由己 地将职能向运营者的方向延伸，变为“老板+ 婆婆。如核定企业主业及审批战略 规划；为企业公开招聘高管人员；指导下属上市公司、重要子公司的经营决策； 审批企业法人财产的处置及重大项目投资；决定企业经营班子的薪酬；要求企业 增设总法律顾问等。作为出资人关注上述重大问题并没有错，但应该通过代理人 一公司董事会去做，国资委直接行使这些职能就是越俎代庖，变成了“婆婆”。 但另一方面，国资委作为企业的老板，其出资人职能并未完全到位。如在管人上， 有相当一