（企业管理专业论文）铁路建设引入代建制模式研究.pdf

中文摘要 摘要：十一五期间，我国铁路建设将进入跨越式发展期探索一条既适合中国国 情，又与国际接轨的铁路建设道路，推动铁路建设向高效、优质方向发展具有非 常现实的意义。代建制模式作为国内建设领域近几年出现的一个新型模式，以其 独特的优越性成为建设领域的一大热点逐步完善中的代建制模式正被越来越多 的项目所采用，其市场化的运作模式极大地提高了项目管理水平，不断积累的代 建运作经验也为代建制模式在建设领域的大范围推广提供了重要保障。国务院发 布的投资体制改革方案已经明确鼓励在政府投资的非经营性项目推行代建制模 式，这必将促进代建制模式在各个建设领域的蓬勃发展。 正是基于这样一个现实情况，本论文拟在研究我国铁路建设项目管理的现状 及发展要求的基础上，结合代建制模式的特点及运作实践，论证我国铁路建设引 入代建制模式的可行性。同时分析铁路建设引入代建制模式在实际操作中可能面 临的各种困难，提出政府在推动铁路代建制模式过程中应当扮演的角色，并就铁 路代建单位的建设情况提出自己的看法。 本论文采用事实分析、对比分析以及建模分析的方法，宏观和微观相结合地 剖析了铁路建设引入代建制模式基础条件的建设。作为本论文中最大的创新点， 引入经济学中的博弈理论建立铁路推行代建制模式过程中寻租行为模型为政府推 行“阳光路线”提供了理论支持。代建企业自身建设研究也体现了市场经济条件 下，企业需要树立忧患意识，不断提升自身实力适应竞争的需求。 关键词：项目管理；代建制；可行性；寻租；波特理论 分类号：f 5 3 0 3 a b s t r a c t ：i nt h ep e r i o do ft h ee l e v e n t hf i v e - y e a r p l a n ，t h ec o n s t r u c t i o no f r a i l w a yi n c h i n aw i l lc o m ei n t of a s t - d e v e l o p i n gt i m e i t sr e a l - s i g n i f i c a t i v et of i n daw a yn o to n l y a c c o r d i n gw i t ht h e t h es i t u a t i o no fc h i n a , b u ta l s os u i t e dt ot h ei n t e m a t i o n a lt r a d i t i o n b yt h i sw a y , t h ec o n s t r u c t i o no fr a i l w a yw i l lb e c o m em o r ee f f i c i e n ta n dh i g h e rq u a l i t y t h ea g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o na san e w - s t y l es y s t e ma p p e a r e di nc h i n at h i sy e a r si s n o wb e c o m e st h eh i t t o p i ci nc o n s t r u c t i o ns c o p c sb yi t so w n a d v a n t a g e t h ea g e n t s y s t e m b yc o m m i s s i o nc o n s u m m a t i n gi sa d o p e db ym o r ea n dm o r ei t e m s i t sm a r k e t i n g a c t i o n - m o d l eb o o s t st h el e v e lo f i t e m - m a n a g e m e n ta n de x p e r i e n c ea c c u m u l a t e d e n s u r e s t h ei t sl a r g e s c a l ea p p l i c a t i o n t h er e f o r m a t i o n a ls c h e m eo fi n v e s t m e n ts y s t e mi s s u e db y t h es t a t ed e p a r t m e n td e f i n i t e l ye n c o u r a g e st h ea g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o na d o p t e di n t h eu n w o r k i n gi t e mi n v e s t e db yg o v e r n m e n tw h i c hw i l ls u r ed r i v et h ea g e n t s y s t e mb y c o m i n i s s i o nd e v e l o p i n gi nl a r g e s c a l ec o n s t r u c t i o nr e g i o n i nt h i ss i t u a t i o n ，t h i sa r t i c l et r i e st os t u d yt h ep r a x i sa n dr e q u i r e m e n to fn a t i o n a l r a i l w a y i t e m m a n a g e m e n ta n db yc o m b i n i n gt h ec h a r a c t e r i s t i ca n dw o r k i n gp r a c t i c et o d e m o n s t r a t et h ef e a s i b i l i t yo fa g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o nu s e di nr a i l w a yc o n s t r u c t i o n a tt h es a m et i m e ，ia n a l y s e dt h ed i f f i c u l t yt h i ss y s t e mm a ym e e ti nr a i l w a yc o n s t r u c t i o n g i v i n gt h es u g g e s t i o nt ot h eg o v e r n m e n tw h i c hr o l ei ts h o u l dp l a y a tl a s t ，ie x p r e s s e d m yo p i n i o nt ot h ea g e n tc o r p o r a t i o nt og u i d ei t sb u i l d t h i sa r t i c l ep a r s e dt h eb u i l do fb a s i cc o n d i t i o ni nt h er a i l w a yc o n s t r u c t i o nu s i n g a g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o nw i t ht h em e t h o do fe x e m p l i f i c a t i o n ，c o n t r a d i s t i n c t i v e m o d e la n dm o d e lm o d e l a st h eb i g g e s ti n n o v a t i v ep o i n t ，f o u n d i n gt h em o d e lo f r e n t - s e e k i n gb e h a v i o rw i t ht h eg a m et h e o r yi ne c o n o m i c sg i v e st h eg o v e r n m e n t s “s u n n yp a t h ”w i t ht h ea c a d e m i cs u p p o r t t h es t u d yo fa g e n tc o r p o r a t i o ne m b o d i e dt h e c o r p o r a t i o n sm i s e r yc o n s c i o u s n e s sa n dt h ed e m a n do fc o m p e t i t i o nb ye n h a n c i n go w n s t r e n g t hi nm a r k e te c o n o m y k e y w o r d s ：i t e mm a n a g e m e n t ；a g e n t s y s t e m b yc o m m i s s i o n ；f e a s i b i l i t y ； r e n t - s e e k i n g ；p o r t e rt h e o r y c l a s s n o ：f 5 3 0 - 3 致谢 本人申明，本论文的工作是在我的导师李清立老师的悉心指导下完成的，李 清立老师严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心 感谢三年来李老师对我的关心和指导。 李清立老师悉心指导我们完成了实验室的科研工作，在学习上和生活上都给 予了我很大的关心和帮助，在此向李清立老师表示衷心的谢意。 李清立老师对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，刘芳、郑杰等同学对我论文中的资料收集研 究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的父母，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 1 引言 1 1 研究背景及意义 现阶段，我国经济发展总体上还处于工业化的初中级阶段，与之对应的，我 国交通运输业也处于运输化的初中级阶段进入新世纪，中国经济持续走强，其 6 以上的高速增长将带动国内需求的不断增加，西部大开发使跨区域交流增强， 对外交流也目益扩大，这些都必然带动铁路运输的持续增长，铁路运输与国民经 济同步增长的态势将会延续相当长一段时间。尤其是在加入y t o 后，经济全球化首 先要求全国一体化，市场经济也要求形成全国统一的大市场，这些都迫切要求尽 快形成完善的全国铁路网。只有铁路网健全了，经济发展才能有可靠的保证。 铁路建设的需求主要体现在两个方面，即客运需求和货运需求： 客运方面，由于消费观念的变化和收入水平的提高，人们用于交通运输( 包括 铁路) 的支出比重越来越大，铁路旅客运输将有一个大发展。随着西部大丌发以及 城市化进程的加快，城市群，城市带迅速发展，西部的中长距离和东部的短途城 际铁路以及大城市的轻轨与市郊铁路将成为铁路建设热点。 货运方面，可以预见，大宗货物运输仍将是交通运输业的主要服务对象，而 铁路运输在此领域内最具有市场竞争力。在今后一段时期内，我国能源生产和消 费结构中煤炭比重仍将保持在7 0 以上，因此目前的煤炭运输格局也将继续保持 下去，铁路在大宗物资运输中的市场份额不会低于6 0 。产成品运输和集装箱运输 也将成为铁路货运新的增长点。 在这样的形势下，加快和完善我国铁路建设将变得非常的迫切，中共中央 关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确提出“加快发展 铁路、城市轨道交通”，未来五年，我国铁路发展将迎来重要的战略机遇期。铁 道部消息，“十一五”期白j ，铁路将建设新线1 9 8 0 0 公里，其中，客运专线9 8 0 0 公 里；既有线增建二线8 0 0 0 公里，既有线电气化改造1 5 0 0 0 公里2 0 1 0 年全国铁路营 运里程达到9 5 万公里。 下图( 图1 - 1 ) 显示了我国铁路建设在各个时期的建设情况，相比较“十五” 期间，“十一五”期间的铁路建设投资总额将增加约3 倍，我国铁路建设已经进入 跨越式发展期。 7 。 一 ， ， ， j i 一 _ 圈一 曩 型来解释铁路建设单位中部分利益个人和代建单位的行为，给政府部门在铁路代 建制模式中推行“阳光路线”提供必要的理论支持。第五部分，在微观层面，通 过波特五力竞争模型给铁路代建企业更好的进行自身建设，更快地适应铁路代建 的需要提供理论支持，同时结合铁路建设的实际情况，对铁路代建企业自身建设 提出相应的建议。最后，对铁路推行代建制模式在实际操作中可能出现的一些情 况作出归纳总结。 9 2 我国铁路建设及代建制模式发展研究 2 1 我国铁路建设的现状及发展方向 2 1 1 我国铁路建设现状研究 从投资角度看，铁路建设项目一般具有投资额度大，建设周期长，投资回收 期长等特点对铁路建设项目来说，铁道部是投资主体，它代表国家行使管理权 限，组织勘探设计和建设招投标，并组织建设管理，实行全过程监控，最终向国 家交出合格产品。 新中国成立以后的铁路始终由国家进行严格管制和垄断经营，各个时期的铁 路建设规模以及铁路建设投融资的体制格局与方式等均受到了当时国家宏观经济 政策、社会发展目标和宏观经济形势的制约及支配。现阶段的我国铁路建设及其 投融资还是在计划经济的条件下形成的一整套完整的运作体系，包括铁路建设规 划、建设项目的决策、建设资金的筹措等等。投资主体及融资方式单一的问题严 重制约着国有资本对社会资金的引导和带动作用，影响到筹融资渠道和方式，这 主要体现在铁路建设依然以政府投资为主，缺乏民间资本和外资等的直接投入。 融资方式以铁路建设基金( 2 0 0 5 年铁路建设基金已经取消) 和政策性贷款为主， 基本上还属于政府投资性质，鲜有权益性融资和其它债务性融资： 纵观国内外政府投资建设项目，管理方式多种多样。其主要的项目管理模式 归纳如下表( 表2 - 1 ) 所示： 1 0 表2 - 1 政府投资建设项目管理方式汇总表 政府项目管理方 业主类型特点。案例 类别式 经营性项项目法项目法人企项目法人负责筹资，建设、运营， 朔黄铁路；青 藏铁路等项 目人业还款等全过程管理，自负赢亏 目法人 深圳市公务 政府设立专政府部门负责项目建设全过程管局；香港公务 门部门理局；珠海工程 管理中心 自行管 政府组建事 事业法人负责项日全过程管理， 铁道部工程 理 业法人按照成果目标实施奖惩管理中心 企业法人负责项目融资、投资管 政府纽建企日本铁路新 理，建设全过程管理，按成果目 业法人干线公司 竹经营性标实施奖惩 项目政府与咨询政府负责外部协调等工作，咨询 部分委公司组成一 公司负责项目专业管理，咨询公上海地铁项 托管理体化管理机司牵头，按照合同及项目目标实目 构施奖惩，取得咨询费 咨询公司受政府委托实施项目建 咨询公司代 设全过程管理，按照合同及项目p m 管理 全部委 建管理 目标实施奖惩，取得咨询费 托管理 咨询公司代咨询公司通过投标形式承包，自 p m c 承包 建承包负赢亏 铁路建设作为以政府投资为主的项目，在考虑自身特殊性的基础上，研究政 府投资项目的常用项目管理模式无疑将会给铁路建设项目管理改革带来积极的借 鉴意义。 现阶段，我国铁路建设工程管理实际的操作中采用的方式还比较单一，主要 包括： 孙贤程我国铁路建设工程管理方式改芋思考 ( 1 ) 工程指挥部型 又称“一次性业主”型，有时也称为工程管理委员会或业主委员会。即从政 府有关部门抽调人员组成一次性的临时工程建设管理机构负责某一工程建设与监 督管理的全过程。机构负责人多由行政领导担任，管理人员从有关政府部门或单 位临时抽调，项目建成后机构即撤销，人员回原单位 铁路建设项目管理采用工程建设指挥部模式开始于2 0 世纪6 0 年代。该模式下， 铁道部专门就某个铁路建设项目组建一个建设指挥部，赋予其行使建设单位的职 责权力，并对建设项目的进度、质量、投资等负责，或者与有关主管部门进行协 商解决，待建设项目竣工后，移交给铁路运营部门 对于这种模式，又存在两种情况： 首先，对于新建的大中型项目，由铁道部建设工程项目管理中心直接管理， 行使建设单位权利，并在工程现场组建指挥部全面协调处理工程建设中的各类问 题，直接对铁道部负责，接受铁道部直接领导。做到工程建设投资、进度与质量 控制的高度集中。 其次，对于既有铁路建设管理，需要确保施工中既有铁路的运行安全及协调 好施工与运输之间相互干扰的矛盾，这是一项十分重要而又繁琐的工作。一般由 铁道部委托各项目所在铁路局作为建设单位，行使对工程的建设管理职能。当工 程立项批准后，铁路局则组建相应的工程建设指挥部，参与工程设计审查，组织 工程施工招投标工作，确定施工单位，全面负责工程建设的安全，质量与进度控 制及施工中各类问题的协调，完成工程投资计划的分批与组织验工计价及工程竣 工决算等。 ( 2 ) 工程建设指挥部与建设监理相结合的管理模式 目前我国新建铁路的建设管理实际上采用的是工程建设指挥部与建设监理相 结合的管理模式。此模式的出现，是我国从计划经济向社会主义市场经济转化过 程中的一种过渡性产物。实行工程建设监理制度，使建设单位的职能发生了变化。 建设单位只负责工程建设的行政领导、建设资金的筹措、横向关系的协调，以及 工程建设中有关问题的决策。而把工程建设的投资、进度、质量三大目标的控制 及合同管理等业务工作全部委托给独立的第三方建设监理单位来完成。这样， 便可实现工程建设管理的专业化和社会化，从而克服原有工程建设管理模式的诸 多弊端，使工程建设管理更具科学性和公正性 ( 3 ) 基建处模式 基建处模式的特点是“建、管、用合一”由各个行政部门或工程项目较多单 位的基建处常设管理机构管理这种管理方式的好处在于；由使用单位管理工程， 可以较好地体现使用者的要求，保证了工程的适应性 对于铁路改扩建项目，由各铁路局基建处项目管理中心担任项目业主，负责 改建扩建项目的建设管理，铁路局基建处及其项目管理中心属于企业性质，但是 却行使着铁道部委托的部分业主职能和行政管理职能。 ( 4 ) 铁路局托管模式 铁路局托管模式指铁道部将铁路工程建设管理工作委托给铁路局负责的一种 管理模式这种管理模式主要适用于铁路局管辖范围之内的铁路新线建设，而对 于跨局修建的长大铁路干线( 例如京沪高速铁路) 来说，具有一定的局限性。 ( 5 ) 项目法人型 国家计委于1 9 9 6 年印发了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，要 求“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人”，“由 项耳法人对项目的策划，资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保 值增值，实行全过程负责”。近年来，铁道部和地方政府对合资铁路建设全面推 行了项目法人负责制，取得了一些成功经验。 项目法人可按公司法的规定设立有限责任公司( 包括国有独资公司) 和 股份有限公司等形式。实行项目法人责任制，工程完工后，该班子一般转为经营 管理班子，对经营性政府投资项目，因为其盈利性，以赢利为目的，市场就可以 形成其投资控制与风险约束的机制，也就是说，一般项目的业主由于承担获得预 期投资收益的风险，必然会对项目投资控制负责经营性的政府投资项目推行项 目法人负责制，让项目法人担当业主，对项目获得预期投资效益负全部责任，从 理论上讲，就是市场这只看不见的手在起作用。 2 0 0 2 年9 月5 只，经国务院批准，正式成立青藏铁路公司，前期负责青藏铁路 格尔木至拉萨段建设，后期负责整个青藏铁路的运营，宣告了我国铁路建设第一 个项目法人的到位该项目在中央政府的大力支持下，取得了进度快、质量好、 投资有效控制的佳绩，充分说明了铁路建设引入项目法人制的可行性及优越性。 上述铁路建设管理模式充分反映了我国现阶段所处时代的特征，因为建设项 目的管理模式是建立该项目的管理体制之上的，而经济基础又直接决定了建设项 目的管理体制，因此我国铁路建设的管理模式也就脱离不了我国的经济体制。现 阶段，我国正处于计划经济向市场经济的转型阶段，经济体制的转型需要经历一 定的过渡时间，我国铁路建设管理模式的变革也相应的需要经历长时间的转型探 索期。前面的研究显示，作为国家重大基础建设的铁路，由于其事关国计民生的 重要性以及公益性和经营性相结合的特点，决定了现阶段的铁路建设仍然带有很 深的计划色彩，对铁路建设管理模式的探索绝对不可以脱离这一基本现实，不可 以操之过急，生搬硬套其他建设领域的经验。 但是在社会主义市场经济条件下，铁路建设项目的投资体制正在发生着变化， 项目的建设也逐渐纳入了市场经济的轨道，现有的管理模式已经不能再适应我国 铁路建设的需要，铁路建设管理模式亟待改革，引入先进的项目管理模式已经变 得非常迫切。 2 1 2 我国铁路建设项目管理发展方向 铁路建设是一项投资巨大，影响广泛的工程，在目前我国的铁路建设跨越式 大发展时期，铁路建设中长期存在的许多问题依旧严重困扰着我国铁路建设的发 展，这主要表现在： ( 1 ) 三超严重：超投资、超规模、超标准 由于铁路建设的投资主体是政府，而主观上参建各方都希望把投资做大，对工 程投资控制重视不够。同时我国铁路建设的大多数建设项目都是委托给最终将成 为使用单位的各铁路局甚至铁路分局作承建单位，铁道部本身作为国家唯一出资 人对铁路工程建设投资控制与监管的力量和手段十分有限，这无形中形成了国有 资产出资人的实际虚位。使用单位自行控制投资，往往从本单位的利益出发，在 建设过程中随意改变功能，扩大规模，提高标准，导致突破投资预算现象时有发 生，建设和使用二者同为一个主体无法构建有效的制约。这也就容易造成监管不 到位。 ( 2 ) 管理人员专业化水平不高 铁路建设成立的指挥部，随工程上马而成立，临时抽调管理人员，又随工程 竣工结束而撤消。在抽调人员时，一方面，被抽调人员所在单位部门本身就很缺 乏专业人员，而另一方面受到铁路内部环境的很大影响，指挥部往往成为机构改 革与减员分流人员的重点安排的地方。临时抽调人员往往年龄偏大，管理效率不 高，专业知识结构不合理，同时受其原所从事工作的局限，往往有一定的专业技 术。但从事建设工程管理方面的经验却很缺乏。 ( 3 ) 四位一体，机制失灵，无人监督 铁路建设中由于行政权力直接介入工程项目的实施，又缺乏有效的监督机制， 常常造成决策失误或监督失效，导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”，甚 至出现劣质工程，滋生腐败现象。这种由“谁使用，谁建设”的方式违反工程建 设规律。 铁路建设的这些顽疾已经严重阻碍了我国铁路建设的发展，改革铁路建设现 行管理模式势在必行。随着铁路内部改革的逐步地推进，铁路设计、施工单位相 1 4 继与铁道部产权分离、行政脱钩，由原来的行政隶属关系变成在铁路建设项目上 的经济合同关系，今后铁路建设单位管理体制将主要是落实国家提倡的适应市场 经济体制要求的项目法人制和代建制模式，在这种框架下，各个铁路局要把建设 的组织管理机构健全和强化起来，配足配齐专业队伍，逐步发展出具备专业化机 构、职业化队伍的真正代建单位；工程管理中心也要弥补自身不足，强化运输等 专业的水平，加强地方资源的调动与运用，在代建制的竞争中形成发展的态势。 这样，铁路建设市场在法制的条件下形成一种有序的，可供业主进行市场化选择 的竞争格局，以利于铁路建设管理水平的快速提高由于铁路建设项目一般属于 线形工程，具有项目专业构成复杂，项目点多线长，施工过程多的自身特点，所 以铁路建设项目管理不同于别的行业和省市的建设项目，其市场发育的成熟度还 不高，在建设项目管理上，特别是既有线改造和新线建设项目上，还不能完全引 人项目管理承包和项目管理服务等形式，实行代建制还需要试点和探索。 2 2代建制项目管理模式发展研究 2 2 1 代建制模式基础研究 所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人通过招标或 委托方式选择有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业。 负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目竣工后交付使用人的项目建设管 理方式。 项目代建制的雏形最早起源于美国的建设经理制( c m 制) ，即由业主委托建设 经理来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试 运行等工作。但c m 模式与代建制仍然存在较大的差别，最大之处就在于c m 模式 选择的具有较强管理素质的个人，而代建制选择的是专业化的项目管理单位，相 比较而言，代建制无疑更具有科学性和先进性。 我国的代建制模式起源于厦门，1 9 9 3 年，厦门市在深化工程建设管理体制改 革的过程中，发现一些由市级财政性投融资的社会事业建设项耳存在严重不依法 建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题深入研究，发现主要是由于管 理中存在着“建设、监管、使用”多位一体的弊端对此，厦门市通过采用招标 或直接委托等方式选择了一些有实力的专业公司，由他们代替政府对一些基础设 施和社会公益性的政府投资项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善， 逐步发展成为了现在的项目代建制度。 在实际应用中，我国的代建制模式主要还是局限于政府投资的非经营性项目， 这主要是指政府财政性建设资金以及政府融资性建设资金安排投资的非经营性的 公益性建设项目和基础性建设项目。而对于代建单位，要求为具有相应的设计、 监理或咨询等资质并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或 企业法人。 经过十多年的发展，代建制已经逐步被我国各级政府所接受，2 0 0 3 年底，国 务院常务会议原则性通过投资体制改革方案，提出要推行代建制，2 0 0 4 年7 月 1 6 日，国务院关于投资体制改革的决定更是以官方文件明确认可了代建制建 设管理模式北京、上海，江苏、浙江等地也都先后出台了规范代建制的法律法 规条文，以规范代建制的应用。上海的对代建制的应用更是超越政府工程的界限， 推广至社会投资领域，显示了代建制模式强大的生命力和广泛的应用前景。 但就目前情况来说，我国的代建制模式还没有一个统一的推行方式，纵观各 地的代建制模式，大多具备以下几个共同的特点，这也可以认为是代建制模式的 基本特性： ( 1 ) 代建制应用的范围主要集中在以政府投资为主的非经营性建设项目。政 府实施的代建制项目，通常是政府财政性资金投资为主、且非经营性提供社会服 务的基建项目 ( 2 ) 对代建单位的选择一般通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式确定 此外，代建人按照国家和省市基本建设程序对项目开展科研、评估、立项、规划、 勘察、设计、监理，施工及主要设备、材料采购等担负全部责任，并要按照国家 和省市相关规定实行公开招投标。 ( 3 ) 代建单位的盈利模式是收取代理费，咨询费、从节约的投资中提成。 ( 4 ) 以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任， 权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期，造价及安全等方面入手， 对项目的预期目标实行严格控制和有效约束 ( 5 ) 代建制在项目管理的风险控制方面较为严谨，主要体现在对代建人责任 赔偿的规定和履约保函的要求。代建制管理，要求代建人提供项目投资额1 0 一5 0 的履约保函，并对责任赔偿约定。 代建制作为我国工程建设管理的创新，是我国工程建设管理经验长期积累的 成果，其主要意义就在于运用市场化的管理打破建设项目管理中的行政隶属和管 理关系，使委托人、代建人、使用人三者之间形成一种契约关系，也即委托代理 关系，最终围绕合同来设计代建制的运行机制，做到过程、激励、约束的有机结 合。 其运行机制如下( 图2 一1 ) ： 1 6 图2 - 1 基于委托代理理论的代建制运行机制2 f i g 2 - 1t h er u n n i n gm e c h a n i s mo f a g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o nb a s e do nt h et h e o r yo f c o m m i s s i o n 在实际操作中，各地的代建制模式也拥有一个基本的框架( 图2 2 ) 工作关系 图2 - 2 代建制模式基本组织结构图 f i g 2 - 2t h eb a co r g a n i z a t i o n a lf r a m eo fa g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o n 2 刘证代建制的运行机制与管理框架 1 7 2 2 2 代建制模式的比较分析 代建制与传统的项目管理模式存在着很大的区别，归纳而言，代建制是市场 经济的产物，而传统的建设管理模式更多的是建立在计划经济的基础之上的它 们的最大区别在于是引入一种市场化的三方关系还是计划条件下的行政关系下 表( 表2 - 2 ) 很好地对它们的差异作出了归纳： 表2 2 代建制与传统建设管理模式的比较 t a b l e 2 - 2t h ec o m p a r i s o no f a g e n t , s y s t e mb yc o m m i s s i o na n dt r a d i t i o n a lm a n a g i n gm o d eo f i t e m 传统建设管理代建制 理论前提 政府项目政府管基于委托代理关系的建设管理 建设与投资单位脱节，缺乏投资投资，建设使用，监督相分离，代建人， 参与方监督；建设单位与使川单位合委托人、使用人三者利益互相制约 一，缺乏投资控制 关系类型行政或隶属艾系基丁i 合同的委托代理关系 项目指挥部等，或使朋单位的临专业常设、具有法人资格的项目管理公 组织机构时性建设机构，法律责任不清司，自负盈亏 基丁合同的责、权、利芙系，依靠经济、 管理手段行政管理及行政干预法律手段，采用市场和竞争机制管理 建立完整的运行机制，约束机制和激励机 管理机翻缺乏激励机制和监督机制，运行制，如市场准入制度，招投标制度，保险 效率差制度，信用制度，以及经济利益的制约关 系 而在实践中，出于对代建制的混淆理解，有人认为代建制就是p m c 模式在政 府投资的公益性工程中的应用。这种说法有一定的道理，但代建制与p m c 模式也 有一定区别的。首先，在应用范围上。代建制管理模式的应用范围受到比较大的限 制，主要还局限于政府投资的公益性项目，而州c 模式的应用范围相当广泛，可应 用于各种投资主体的工程项且管理：其次，两者所处地位存在较大的差异代建制 模式中的代建人在工程建设中拥有业主的地位，可以与相应的承包商签订工程实 施合同，而项目管理公司作为业主的咨询单位，与设计、施工、采购等承包商相同。 1 8 都需要和业主签订工程承包合同；第三、计算报酬的方法不一样，相比较p m c 模 式“代建制”在报酬设计中更加注重激励机制；第四，承担的建设风险不同。风 险与报酬往往是成正比列的，这在代建制中体现的更加明显，代建制在薪酬的设 计中在注重代建单位利益的同时，也相应地增加了代建单位所承担的建设风险。 而p m c 模式中，作为咨询单位的项目管理单位往往不需要承担太大的风险。 p m c 和代建制项目管理模式在组织结构上也存在着本质的区别，其表现如下图 ( 图2 3 和图2 - 4 ) 所示： 合同关系 管理协调关系协作关系 图2 3 蹦c 项目管理模式 f i g 2 - 3p m cm a n a g i n gm o d eo f m a n a g e m e n t 合同关系 图2 4 代建制管理模式 f i g 2 4a g e n t s y s t e mb yc o m m i s s i o n 1 9 协作关系 2 3代建制模式的实践分析 2 3 1 代建制在高速公路建设领域的实践 高速公路工程实行项目代建制，是我国高速公路建管体制与国际接轨的体现。 它克j t l - f 以往高速公路项目工程建设管理体制中存在的多种弊端，适应了社会主 义市场经济的要求，为高速公路项目的融资创造了有利条件。目前，我国已经有 多条高速公路采用了代建制模式进行建设，取得了良好的经济效益和社会效益。 根据高速公路项目的不同特点和要求，以及市场经济建设的逐步深入和思想 理解程度的不断提高。公路建设项目代建制的形式也在循序渐进、逐步到位目 前，我国高速公路代建制模式主要采用三种典型的实施模式： 模式一：委托政府组织代建( 项目法人公司+ 政府代建单位) 这是一种介于政府管理和纯商业化管理之间的模式。项目法人公司委托政府 组建单位或直接委托政府下属的专业单位作为项目的代建单位，法人公司的主要 职责是融资、决策等，由代建单位配备强大的技术、项目管理人员，设置完善的 建设管理机构，提供全过程、全方位的工程建设管理。 模式二：委托公司组织代建( 项目法人公司+ 代建公司) 这是一种纯商业化的模式项目法人公司直接委托有经验的专业化的工程管 理公司作为代建单位，通过业主授权利用代建单位在建设管理方面的经验提供专 业服务，并承担相应的责任和获得相应的报酬。 模式三：代建总承包( 项目法人公司+ 总承包公司) 这也就是我们传统意义上的“交钥匙工程”模式法人公司委托专业全面的总 承包公司，由其全面组织进行项目的设计，施工、政策处理等方面的“一条龙” 服务。 代建制模式在铁路建设领域的成功案例相对较多。最近的一个就是2 0 0 6 年2 月，三亚绕城高速公路项目通过交通部批准，将于2 0 0 6 年下半年开工建设。该项 目确定采取代建制的管理模式进行建设，建设工期为3 年。该路是连接海南环岛 东、西线高速公路的重要干线根据交通部对此路可行性研究报告的批复，该路 路线起自大茅峒，接已建成的海口至三亚环岛东线高速公路和已建成的海口至三 亚环岛西线高速公路，全长约3 0 公里，另建必要的连接线约1 4 公里。 三亚绕城高速公路建设项目起点于大茅峒，接已建成的海口至三亚东线高速 公路，经荔枝沟农场，抱坡、水蛟、保三，止于红土，接已建成的海口至三亚西 线高速公路，全长约3 0 公里另建必要的连接线约1 4 公里全线在大茅峒、农 场、荔枝沟、槟榔，三亚凤凰国际机场，红土6 处设置互通式立交。全线采用四 车道高速公路标准建设，设计行车速度1 0 0 公里4 , 时。把三亚主要旅游景点连接 起来，并将海南环岛东、西线高速公路连为一体，其目的是扩大三亚城市空间， 增强城市辐射能力，缓解三亚市区的交通压力 其基本情况如下： 项目名称：海南省三亚绕城高速公路建设项目 投资总额：1 8 亿元 所需关键设备：推土机、挖掘机、装载机，夯实机、摊铺机、压路机等 计划开工时间：2 0 0 6 年 计划竣工时间：2 0 0 9 年 主管单位：企业自主决策 审批单位；国家发改委 进展阶段：工程设计阶段 业主单位：海南省省交通厅 高速公路成功推行代建制模式对铁路建设有着非常重要的借鉴意义。首先， 我国高速公路在其性质及建设资本构成方面与铁路建设具备一定的相似点。其次， 铁路建设和高速公路有着相似的形念，即线状施工，拥有较大的地域跨度，需要 协调多方的关系 高速公路和铁路建设一样，作为国家的基础建设在具备盈利性的基础上同时 也具备一定的公益性质，这样高速公路在成功运作代建制模式将给铁路建设引入 代建制模式提供了一个可供借鉴的范围，即铁路建设可以通过高速公路的成功案 例确定采用铁路代建制模式的项目范围。现阶段，我国铁路建设由于其资本构成 正在发生着变化，社会资本的逐步进入给了铁路建设在选择项目管理模式时拥有 很大的灵活性。通过高速公路运作代建制模式的实践，铁道部可以对铁路建设项- 目根据其资本构成及属性予以区别考虑，在相似的铁路建设项目中推行代建制模 式。 由于铁路建设的大跨度特性决定了铁路建设项目管理具备相当的难度。在推 行代建制模式时对代建单位的要求极高，不仅需要扎实的管理知识，还需要与各 地方相关部门建立密切联系，协调各方关系，推动项目的顺利进行。高速公路代 建单位的成功经验将给铁路代建单位带来很大的启示，同时也为铁道部协调地方 关系提供一定借鉴作用 2 3 2 代建制在2 0 0 8 奥运建设领域的实践 2 9 届奥运会一共举行2 8 个比赛项目，新建设的场馆3 1 个，独立训练4 1 个， 还有5 个相关设施。这其中需要新建的有1 1 个，改扩建的1 1 个，临建9 个，那5 个相关设施主要是为奥运会比赛配套的由于我国的奥运工程存在投资结构的多 元化，既有中央财政投资，也有国家发改委的固定资产投资，还有财政的改扩建 投资以及北京市的政府投资、区政府的投资和国际奥委会的投资5 4 亿等等因 此，北京市通过司长办公会定下了对北京市政府投资的项目要实行代建制。 为了使代建制在奥运过程中顺利的实施，北京市首先提出了要规范奥运工程 的代建的行为。为了顺利推行奥运工程实施代建制，北京市发改委，财政、建设， 审计、监察、法制办等各个部门共同制定了奥运工程代建制的管理办法，奥运工 程代建制的实施细则，实施方案，以及合同文本四个文件用以规范代建行为。明 确了代建模式中各方主体的责、权、利。从目前的1 2 个项目代建情况来说还是正 常的。对各个项目的代建单位一律通过公开招标的方式确定，签定代建合同。 在奥运工程推行代建制模式的过程中。舆林匹克公园曲棍球场及射箭场工程 无疑是最具代表性的一个。该项目位于北京市朝阳区奥林匹克森林公园南部，曲 棍球场地用地约l i 8 7 公顷，规划各类建设用房总建筑规模1 5 5 4 6 平方米，射箭 场用地9 1 9 公顷，各类建设用房总建筑规模7 8 4 9 平方米。场地北侧为北五环路 南辅路，西侧白庙村路( 在施) ，东侧为北辰西路，南侧为规划绿地和国际区，用 地内有较大面积的绿化。 该项目计划歼工r 期2 0 0 5 年1 2 月3 0 只，拟订工期5 4 9 天，竣工只期为2 0 0 7 年6 月3 0 日。作为2 9 届奥运会及残奥会临时赛场，该项目在赛后将全部拆除， 其中部分用地为网球中心所有，其它还原为绿地。项目业主单位是2 0 0 8 奥运工程 指挥办公室，代建单位是北京鹏森工程项目管理有限责任公司，监理单位是北京 方达建设监理公司，总包单位为北京住总集团工程总承包二公司。 该项目从前期至施工阶段进展非常顺利，有效地实现了预期的各个目标但 值得注意的一点是，由于北京鹏森工程项目管理有限责任公司在2 0 0 6 年5 月被认 定为非法公司，导致该代建合约无法继续履行，给项目的进展带来了很大的不便。 这一事件给我们敲响了一个警钟就是在对代建单位的选择中需要非常的慎重，既 要全面了解代建公司的状况，也需要在制度建设上给代建项目做好保险工作 北京市政府投资奥运工程推行代建制模式在实际操作中获得的巨大成功也将 对铁路建设推行代建制模式带来很大的启示奥运工程推行“阳光路线”以保证 奥运场馆建设优质、高效地完成，这要求在奥运工程代建制模式中具备较强的监 督机制建设，明确各方权利和义务。同样，铁路建设作为国家重大投资项目，关 乎国计民生，对项目的质量等具备很高的要求，在推行代建制模式过程中也需要 设计完善的监督机制，防止寻租行为的发生，确保铁路建设项目管理的高水平运 作。 同时，奥运工程代建制合同文本也将给铁路建设推行代建制模式在设计合同 文本提供一定的借鉴意义。在设计代建合同中的激励机制、索赔机制及风险转移 以及各方权利、义务时，奥运工程实行代建制的成功经验都将给予铁路建设推行 代建制模式带来很大的帮助 2 3 3 代建制在我国铁路建设领域的实践 目前，我国铁路建设引入代建制模式尚处于探索阶段，实际操作中完全采用 代建制模式并得到成功的案例还没有。但从近几年铁路建设管理模式来看，代建 制在铁路建设中的应用实践已经初见雏型，已有部分铁路建设项目采用与代建制 相近的管理模式取得很大成功，而完全采用代建制模式的铁路建设项目也已经处 于试点建设中。这些试点项目正在为我国铁路建设推行代建制积累经验教训，为 今后我国铁路建设大范围推行代建制模式奠定了一定的基础。 铁路建设中采用的与代建制相似的管理模式主要是指事业单位代建制模式。 事业单位代建制模式具备了很多代建制的特点，实现了建、管、用分离，但是这 种模式和我们通常意义上的选择社会企业作为代建单位的代建制模式又并不完全 一样，可以认为是一种过渡性的代建制模式。 乌鞘岭隧道项目是铁路建设采用事业单位代建制模式的典型。乌鞘岭隧道全 长2 0 1 0 5 m ，位于兰新铁路增建兰武二线铁路，投资单位为铁道部，铁道部工程管 理中心受铁道部委托作为建设单位，履行项目业主责任，工程竣工后移交兰州铁路 局运营。在这之后，铁道部工程管理中心在现场成立了乌鞘岭隧道建设指挥部，具 体负责项目的组织实施。虽然该项目依然沿袭传统的“指挥部”称谓，但其行政 色彩与传统模式相比已经非常淡化，具备传统项目管理模式无法比拟的优越性。 而昆明铁路集装箱中心站全路规划的1 8 个集装箱网络中心站之一推行代 建制模式标志着铁路建设引入代建制模式真正进入试点阶段。该项目业主为中铁 集装箱公司，代建单位为昆明铁路局。从运作的过程来看，效果比较明显，项目 专业管理水平有所提高，可行性研究报告等项目前期工作比较深人，项目的征地 拆迁工作进展顺利，初步设计方案能够按照可行性研究报告要求进行修改，代建 单位管理行为慎重，工程质量，工期和资金使用符合合同要求。此项目的代建制 试点，为完善铁路建设管理体制进行了积极的实践和探索，有利总结经验，逐步 推广。 3 铁路建设引入代建制模式的可行性分析 代建制作为我国当前工程建设项目投融资体制改革和政府职能转变过程中出 现的建设体制的创新，是项目法人制、项目管理制及招投标等制度化合后的衍生 物，其核心思想就是经济学中的委托代理理论，这也与国际上通用的代理建设制 接轨。前面已经提到，对于代建制模式的应用，我国主要还是建立在政府投资的 非经营性项目上，这是因为对经营性的政府投资项目，由于其产权边界相对清晰， 我们更多的倾向于采用项目法人责任制，按照中华人民共和国公司法设立有 限责任公司或者股份有限公司担当项目法人，由项目法人充当项目业主，担负起 项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增 值等方面的功能 铁路建设管理制度改革依然延续了这一思想作为项目法人责任制在铁路建 设的尝试，国家成立了青藏铁路公司作为项目法人全面负责青藏铁路的建设以及 运营，目前来看取得了非常显著的效果。但是由于铁路自身具有的公益性特征又 限制了项目法人责任制的全面介入，那么引入一种能满足这种公益性要求又能够 克服以往建设管理体制中存在的种种弊端，最大限度地优化资