（公共管理专业论文）行政组织中的利益关系与电子政务建设.pdf

摘要 本文以电子政务建设和行政组织中利益关系为研究对象，结合我国的实际情 况，从总体上概述了电子政务的四种主要形式，归纳出电子政务的特点是通过对 信息进行高效的收集、传输和处理来解决传统行政中存在的信息不对称问题，从 而对传统行政组织的利益结构产生了深刻影响。文章分为三个部分，第一部分对 电子政务和行政组织利益进行了简要概述；第二部分详细分析了行政组织中的利 益关系对电子政务的影响；第三部分通过对税收部门信息化建设实例的研究，具 体分析了相关利益主体出于维护自身利益意愿，对信息化建设形成的动力和阻力 因素，并对构建电子政务与行政组织利益整合做了初步探索。 笔者认为，我国的电子政务建设必须重视行政组织间的利益格局与整合，只 有从整体上对行政组织的利益关系加以研究，同时处理好利益相关者之间的关 系，才能实现我国电子政务的健康发展。 关键词：电子政务；行政组织利益；税收信息化 a b s t r a c t a f t e rs t u d y i n gt h eb u i l d i n go f e g o v e m m e n ta n dt h er e l a t i o n s h i po f b e n e f i ti nt h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n c o m b i n i n gw i t l lt h er e a l i t yi no u rc o u n t r y , t h i sa r t i c l e s u m m a r i e sf o u rf o r m s o fe - g o v e m m e n ta n dp o i n t so u tt h a tt h ep u r p o s eo f e - g o v e r n m e n ti s ，b y t h ee f f i c i e n tc o l l e c t i o n ，t r a n s m i s s i o na n dp r o c e s s i o no f i n f o r m a t i o n ，t os o l v et h ep r o b l e mo fa s y m m e t r yi n f o r m a t i o ni nt r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hw i l lh a v eap r o f o u n de f f e c to nt h ei n t e r e s ts t r u c t u r ei n t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 1 1 1 ea r t i c l eh a st h r e ep a r t s ：s u m m a r yo f e g o v e r n m e n ta n dt h eb e n e f i to f t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，d e t a i la n a l y s i so f t h e b e n e f i t se f f e c to ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nu p o ne g o v e r n m e n ta n dt h et h i r d p a r ti st op r o v i d ea p p r o a c h e st oc o o r d i n a t i o no fe g o v e r n m e n ta n dt h ei n t e r e s ti n a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no nt h eb a s i so f s t u d y i n g s o m e s p e c i f i c c a s e so f c o n s t r u c t i n gt a xi n f o r m a t i z a t i o na n do fa n a l y z i n gt h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ef o r c e s t o w a r d st h ec o n s t r u c t i o no fi n f o r m a t i z a t i o nf r o mp a r t i e sc o n c e r n e dt op r o t e c tt h e i r i n t e r e s t s t h ew r i t e rb e l i e v et h a tw i t ht h ec o n s t r u c t i o no f e g o v e r n m e n tt h ei n t e r e s t so f a n d a m o n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ss h o u l db ep a i da t t e n t i o nt o 1 1 1 eh e a l t h y d e v e l o p m e n to fe g o v e r n m e n ti no u rc o u n t r yc a no n l yb er e a l i z e dw h e ns u c hi n t e r e s t s a r es t u d i e dg l o b a l l ya n da r ec o o r d i n a t e ds u c c e s s f u l l y k e yw o r d s ：e g o v e r n m e n t ；t h eb e n e f i to f t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ；t a x i n f o r m a t i z a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：渤妃 盆舯辞c 2 月i 6 日 论文指导小组： 罗思东 石牵助 副教授 处长 黄新华副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：糯玩 导师签名：呵孕如 日期：a 。“年廖月多日 日期易心年i 组f 白 、i 乜予政务j 行政组织利益概述 一、电子政务与行政组织利益概述 “电子政务”的概念源于e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ( e g o v e r m e n t ) ，国外普遍理 解为“电子政府”。它是指对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后， 重新构造成新的政府管理形态。其核心内容是借助现代化信息技术构建个跨越 时间、地点、部门，以客户满意为导向的政府服务体系一虚拟政府。 ( 一) 电子政务的主要形式 电子政务的内容十分广泛，可简单概括为两个方面：政府部门内部利用先进 的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化和决策科学化；政府部门与公众间 利用网络信息平台充分进行信息共享与服务、加强公众监督、提高办事效率及促 进政务公开等。我们可以将电子政务系统的功能大致划分为以下四个部分： 1 办公自动化 政府办公自动化就是利用计算机、网络和专门的业务管理软件帮助政府日常 办公过程中的业务处理、公文传递、档案管理和信息交流，从而规范政务流程， 提高办事效率。 在传统政务处理方式中，传统政府组织结构采取金字塔式的垂直管理模式， 职能逐级配置，信息逐级传递，权力逐级提升，决策权集中在上层管理人员手中， 大量基层人员主要负责信息采集、整理、传递和具体事务的办理，庞大的中间管 理层承担着“上传下达”信息的作用。 网络信息技术为改革传统的金字塔型科层制组织提供了强有力的支持。政府 利用计算机、刚络和专业的管理软件对业务流进行梳理和重整，规范业务流程， 在此基础上实现组织结构的网络化。将传统政府垂直分层的金字塔式管理结构， 向平面的网络式管理结构转变；将传统的政府管理模式由全面的集中管理向适度 的分权管理转变，形成递阶结构与网络结构混合的组织结构。在这种结构下，上 级主管可以通过网络和系统内部的业务软件直接了解到事务办理的详情和实际 进展情况，从而变层层审批为直接监控，省去了事务上报和批复过程中的大量中 行政组织中的利益关系i i b 了政务建改 划环节，从根本上提高了政务处理的效率。行政系统内部以及行政系统与外部环 境的信息交流变得更加直接。 2 政府部门间的信息交流、业务数据沟通和政务资源共享 现代社会科技发展迅速，信息交流频繁，经济空前活跃，行业分工日趋细化， 相应地带动了政府部门分工的细化。同时，虽然不同的政府部门，有着不同的业 务内容和业务范围，但他们之间也需要经常的项目合作和信息交流。 传统政府部门问的信息交流主要包括两种方式：对于各类公开信息，可以通 过业务联系直接向有关部门索取；对于非公开信息( 部门内部资料) ，则需要首 先向对方部门咨询，确认获取的可能性，然后向上级主管部门提出调阅申请，获 得批复后将具体需求转至对方部门，最后由对方部门按照需求整理数据提供相关 报告，或者由本部门委派专门人员到对方单位进行资料调阅。 实际上，在公开信息方面，由于公_ 丌信息的内容有诸多限制，较少涉及关键 项目和具体的数据，与实际业务需求有较大的差距；在非公开信息方面，由于政 府部门的职能分割状况使得各部门将工作重心放在本部门效益的提升上，久而久 之产生了严重的本位主义，造成部| 、j 间的信息壁垒，信息互通交流困难。 基于网络的电子政务系统就是要通过电子化工具和手段，建立跨部门、跨层 级的直接连接渠道，突破部门之间和地区之间的纵横限制，实现资源共享与政府 跨部门协同应用。 3 电子政务信息发布 政务信息发布是信息的单向流通，是政府发挥职能和树立形象的重要手段。 传统的的政务信息发稚，主要采取以下三种发布方式： ( 1 ) 公众信息发布。主要通过将国家大政方针、行业政策规范、政府工作 报告等一系列政务信息，以广播、电视、报纸、政府公告等方式发布给公众。 ( 2 ) 业务信息发布。多见于各级行业管理和职能部门。具体的业务涉及地 方专项政策、行业发展规划、科技革新信息等多方面内容，通常以政府文件和批 文的形式直接下发给企事业单位。 ( 3 ) 内部刊物发布。面向对象通常为上级领导和部门内部工作人员，仅允 许在指定范围内传播。 一、电子政务与行政组织利益概述 这些传统方式在实际工作中，存在两个方面的问题。一方面，中问环节多， 信息流转慢。在传统的政务信息发布过程中，大量的文档需要从主管部门按地区 和行政级别逐层传递，信息在流转的过程中会失去一定的时效性，基层单位和个 人也很难在第一时间获取所需要的信息。另一方面，缺乏信息查询机制。传统的 政务信息发布以通告和文件形式为主，公众通常以相对被动的方式接收，难以从 海量信息中检索到所需的政务信息。 电子政务信息发布主要借助电子化手段完成各类政务信息的整理、发布、存 档和管理。具体而言，是首先将各类政务信息整理和转换为电子格式，而后按一 定的原则，将电子格式的政务信息即时地发布到国际互联网或政府专用网络供公 众、企业和政府内部人员浏览查询。 与传统方式相比，电子政务信息发布相应地具有两方面的优势。一方面，发 布快捷，无时空限制，无需层层传达的中间环节，一旦整理完毕，即可直接发布， 用户于世界各地可实时浏览查看。另一方面，电子政务信息系统通常配备了高效 的检索工具，检索方便快捷，公众通过电子政务系统提供的技术，能迅速从海量 的信息中获耿所需的信息。 4 在线政务处理 在线政务处理是指，政府和公众在网上即可完成特定事务的办理，其处理过 程依托政府网站，核心部分是政府与公众之问的双向信息互动。 传统的公众事务处理方式主要涉及管理和服务两个方面，包括咨询、申报、 交费、注册、审批和投诉等内容，并根据事务性质或所属行业的不同，由不同政 府部门负责处理。在具体的事务办理上，大多数情况下，政府部门定点定时办公， 公众按照一定的流程，自行将资料送交各个相关部门逐次办理。传统方式面临的 问题主要有：( 1 ) 机构环节多，办理一项具体事务，通常涉及不同地点的不同部 门，中间环节从十多个到几十个，公众在办事过程中需要反复往来于各个部门之 间，办事效率低、周期长。( 2 ) 申报表格多，过程复杂，监管不到位。山于各个 不同部门业务数据相对独立，所以各个部门通常都需要填写申报表格，而这些表 格中所涉及的数据大部分是相同的。大量的表格加上来回反复的流程，使办事过 程趋于复杂化。同时，政府主管部门在审查表格时，对涉及其他部门的数据难以 行政组织中的利益关系屯了政务建敬 验证其准确性，造成监管不到位。( 3 ) 审批过程不透明，公众监督无从开展。审 批工作是政府日常业务的一个重要部分，涉及公众的现实利益。但目前政府的审 批还多以“黑箱”、“灰箱”方式进行，公众无法很好地了解审批的进展状况，只 能被动的等待审批结果，正常的社会监督无从开展，无法实现对政府效率和公正 的有效促进。 在线政务处理方式强调利用信息技术，改变传统的政府组织形式，构建跨时 间、地点、部门的全天候政府服务体系，对各部门的业务职能进行整合、简化， 实现网上申报、在线审批、资源共享和信息反馈，从而提高政府部门的办事效率， 实现政务公开，加强行政监督。可以说在线政务处理的实现是电子政务建设进入 成熟阶段的重要标志。 ( - - ) 电子政务的特点及对传统行政的影响和冲击 从以上电子政务的主要形式可以看出电子政务具有这样的特点：充分利用信 息和网络技术，改变传统的政府组织形式，高效准确的进行信息收集、传输和处 理，让信息可以直接到达信息的受体，从而提高政府部门之问以及政府与各社会 组织、公民之间信息获取和处理的效率，降低信息协调和处理的边际成本。 在以知识经济为基础的网络时代，行政组织的权威正在朝知识和信息转化， 知识和信息越来越成为行政组织权威的力量源泉。电子政务通过对信息进行高效 的收集、传输和处理来解决传统行政中存在的信息不对称问题，必然对“以权力 为中心，以控制为单位”的传统行政产生深刻的影响。 1 削弱了政府对信息的垄断性控制 政府是社会信息的最大拥有者和“信息加工厂”。在传统政府中，政府往往 通过垄断和封锁那些不利于政治稳定的信息，控制媒体和舆论导向，有选择地发 布信息来强化和维持现存的政治秩序。行政组织呈现着层次分明、等级森严的金 字塔式结构，其内部也在自卜而下层层争夺信息控制权，按照自己利益最大化原 则对信息层层过滤，这样就使大部分有用的、真实的信息被滞留在各级官僚手中， 导致官僚体系对社会需求的回应严重迟钝，也使得社会对官僚体系的监督困难重 重。电子政务建设通过网络化的信息传输渠道从技术层面扫清了解决信息控制的 4 一、电了政务与行政组织利益概述 障碍，同时又打破了传统科层制的金字塔式的组织结构，使其向扁平方向发展。 这样，管理层次的减少加强了信息传输的速度和准确度，公众可以在第一时间真 实全面地了解政府的运作状态。 2 有利于打破集权状态，提高政治社会化程度 在传统科层制中，政府治理中的行政权，尤其是决策权完全掌握在官僚手中， 并根据严格设置的规章制度和程序办事。其潜在的假设是社会大众无能力治理自 己，应把权力委托给专门化的管理精英。电子政务的实施，使公众的政治利益能 够得以迅速地表达，政治社会化程度有很大提高，决策能力和决策信息相结合， 使公众具有了管理自己的能力，因而要求分享决策的权力。信息技术的发展，电 子政务的实施，使得行政权力存在着分散化的趋势，具体表现在三个方面：一是 权力从中央政府向地方政府分散，从官僚体制的顶端和中枢向体制的下层和外围 分散；二是从政治形态的权力体制向社会形态的组织体制分散，即权力从体制内 向体制外分散；三是权力从个人权威型向体制权威型转变，权力不是集中在某一 具体的人手中，而是集中在合法的体制中。 3 有利于建立权力制约机制，增强权力运作的透明度 在现实生活中，人们意识到人以及人所组成的机构在道德和理性上不是完全 可靠的，道德上的不完善是以私人利益损害公共或统治利益的原因，理性的有限 性导致决策的失当与错误，因此有必要设立一定的机制，监督与制约政府机构和 政府官员的行为。在电子政务中，尽管信息的发布权还是由政府掌握，但规范 化的信息流通渠道已使政府无力进行信息的层层筛选和控制，公众可以在第一时 间全面了解政府运作的状态。推行政府信息公开，改变了权力运行的方式，使政 府机关的职权、程序、办事过程、办事结果、时限、监督方式等均为人民所周知。 同时，通过赋予人民以获得信息的权利以及相应地获得救济的权利，可以使政府 机关权力的制衡机制更为丰富，在传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之 外，发展个人权利对行政权力魄监督和司法权力对行政权力的监督，形成权力制 衡的科学体系。 由此可见，电子政务对传统的公共行政的影响非常深远，它终将促进政府的 行政向服务性转变，塑造出一个更可信、更透明公正为公众服务的政府。 行政组织中的利益关系j u 子政务建矬 ( 三) 行政组织中的利益关系简析 行政组织是国家权力运作的职能部门，从一般意义上说，行政组织的运行从 根本上代表了国家利益。但是在推行国家权力的过程中，各具体的行政组织同时 形成了特定机构的特别利益即部门利益和部门利益中的个人利益，这一特征早已 为官僚政治理论和公共选择理论所证实。马克思也说过：“人们奋斗所争取的一 切，都同他们的利益有关”。“每一个社会的经济关系首先是作为利益来表现 出来的”。圆 现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利 益最大化，即政府本身也存在自利性。这样就有一个政府利益与社会公众利益的 关系问题。政府系统的各个部门和不同层次也各有自身的特殊利益，既然这样， 政府系统及其予系统必然会谋求自身利益的实现。 行政组织中的利益关系主要是行政组织中存在的一些非社会公共性的或非 国家整体性的利益。这些利益关系可分为三个层次：行政组织中工作人员的个人 利益；地方利益、部门利益等小集团利益；政府的整体利益。 l - 政府的整体利益 政府作为一类社会组织，也存在整体利益。如政府的权力及相关物质利益； 政府受拥护的程度和政局的稳定，等等。国外学者认为，如果不存在有效的约束 机制，政府自身具有一种不断扩张和膨胀的本性，即追求政府预算的最大化。同 时，政府机构的体制惰性使得政府在制度创新方面受到内部自身力量的擎肘。当 新的制度导致利益在部门和各级政府间的重新组合和调整时，各机构利益主体的 利益刚性使得政府不仅懒于自觉地进行制度创新，而且在自下而上的制度创新需 要政府整体推动的时候，决策者和执行者会面对较强的阻力，最终可能倾向于中 途退出或使创新流于形式。 2 地方利益、部门利益等小集团利益 过去长期实行的体制，造成条块分割、地区隔绝，在改革中，既有的利益格 。马克思恩格斯全集第l 卷人民f 版社版1 9 5 6 年版第8 2 页。 。马克思恩格斯争集第18 卷，人民h j 版祉版1 9 5 6 年版，第3 0 7 页。 6 、电子政务勺行政组织利益概述 局一时难以打破。此外，由于地方和部门政府与本地方、本部门存在着比较紧密 的共容利益，从而导致在政策的制定和执行中成为本地方和本部门利益的代言 人。在本地方或本部门的利益与其他地方或部门的利益发生冲突的时候，则利用 各种政策保护本部门、本地方利益，导致政策不协调而失效。在各部门利益分配 和中央与地方的政府分权分利的关系中，各方通过一系列的正式和“隐性”谈判， 达成妥协，使原有的利益格局固化。 3 行政组织中组织成员的个人利益 行政组织中的成员是政策制定和执行的具体操作者，虽然在理论上要求其必 须超脱地从社会全局利益出发，以客观公正的第三者身份来考虑政策问题，但是 工作人员同时作为一个社会人，是与社会生活紧密联系在一起的，也具有自身的 利益取向。如个人价值的实现、职位的升迁、个人利益的增加、对舒适生活的追 求等各个方面。一方面这些个人利益可能与社会全局利益协调一致，成为对他们 进行有效激励的因素：另一方面也可能导致他们对个人利益的过分追求从而损害 社会利益的实现。如：由于考核和升迁制度的不完善导致官员片面追求“工作业 绩”，而在政策的制定与执行中与社会利益相脱节；寻租者利用廉价租金借助政 府的政策帮助或在政策的执行中逃避政策的约束，从而获取大量非法的收益，使 得政策不公或者有令不行，有禁不止，破坏了政策的严肃性。 在整个政策制定执行中，行政组织部门功能决定了行政组织可以成为事实上 的立法者和政策制定者，利用信息不对称而扩大自己作为代理人的权限，超越其 法定地位和职位，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用，从而实 现行政组织利益的最大化。因此。行政组织中的利益会对政府政策的制定和执行 发挥重要影响。 4 行政组织利益关系对政策的影响 ( 1 ) 行政组织中的利益关系对政府政策制定的影响。利益重合促进政策执 行的一致。对政策执行过程中不同参与主体之问利益的重合，一种是多元参与主 体之间的利益重合，比如政策目标群体的利益与行政权能主体利益的重合、政 府官员的利益与政府的利益重合等等。另一种是一元参与主体内的利益重合， 比如政府官员自身的政治利益与经济利益重合等等。 7 行政组织中的利益关系5 0 巳了政务建改 行政组织的利益与社会利益相协调时，能有效的激励政府及其工作人员负 责、高效地开展工作，有利于增强政府的行政能力，提高政府的行政效率。同时， 行政组织利益与社会利益取向也会有一些不完全一致的方面。行政组织出于对自 身利益的考虑，可能放弃最优的政策选择，但是在外界条件约束下也会形成保障 社会利益的次优政策。 利益重合是调节不同种类利益的一种手段。然而相对于政策要求的一致性而 言，看似具有完美组合形态的利益重叠并不完全具有普遍性，而利益冲突的存在 则是普遍的。 利益冲突导致政策的有效性受到不利影响。行政组织中部分机构的集团利 益、个体利益与社会利益取向不一致的时候，由于行政组织中特定利益的存在， 行政组织很难保持超然的地位，使政府在确定各项政策目标时，往往不适当地过 分考虑本集团利益，在此目标基础上制定出来的政策，可能会不利于社会全局利 益和社会正常运行。比如，有时迫于某些压力出台的政策，由于受到政府机构利 益的或公开或潜在，或直接或间接的干扰，往往避重就轻，缺乏时效，成为一种 为了制定而制定出来的政策。同时，另一些政策的出台，则可能会主要代表本机 构、本部门的小集团利益。行政组织将公共政策这种公共产品作为自己向社会提 供的一种私人产品，要么以设租、创租为目标来制定政策，要么就是把理应出台 的政策向受益者巧立名目谋取利益，从而破坏了政府政策的严肃性和公平性。 ( 2 ) 行政组织利益也会给政策的执行带来不利影响。“上有政策下有对策” 是一种常见的现象。具体表现是，对待一项政策，按照自身利益的取向加以取舍， 于己有利的政策，强调“用好用足”；不利于己的政策，则拖延推诿，降低政策 的执行效率。结果，行政组织在执行政策的过程中，可能出于自身的利益考虑， 以权谋私，宽严不一，人为地增加政策的灵活性和随意性，结果便使得政策失去 了它应有的严肃、公平与权威。 ( 3 ) 行政组织利用其作为政治代理人的明显的信息优势来影响政策的制定 和执行从而获取行政组织利益的最大化。 一般性的法律或政策的执行主体是行政机构而非制定法律和政策的立法机 构，从而行政机构就自然形成了相对委托人的信息优势。由于行政组织的信息优 势，加上传统科层制政府的运作过程，使得行政相对人不能即时了解行政组织的 、电子政务与行政组织利益概述 办事程序和有关政策，造成行政组织相对于它所服务的一方，居于信息的强势地 位，作为政治代理人的行政组织就会藉此扩展其部门的权力和影响力。行政组织 往往能够“通过运用被授予的权威，来取得对未被授权的某个领域的控制，权威 得到扩展”，。取得超出最初授权范围的权力从而获取自身利益。 “信息就是权力，拥有它的人越多，就有越多的权力得到分配”。电子政务 建设利用现代化的信息技术对信息资源进行了再分配，必然对传统政府形态下的 行政组织利益形成了冲击，同时这些利益关系也会对电子政务的建设产生不同作 用，从而对电子政务的建设进程与成效产生影响。 ” 美 查尔斯- 林德布洛螂蒂：政治与市场，卜海人民出版社1 9 9 1 版，第3 0 页。 。 新两兰 杰瑞米波普：制约腐败一建构国家廉政体系，中罔方正i f ；版社2 0 0 3 版，第1 7 2 页。 9 行政纽织中的利益关系与i b 予政务建鼓 二、行政组织中的利益关系对电子政务的影响 电子政务绝不仅是一场自上而下的变革。为了让各政府部门产生开展电子政 务的自觉意识，形成自下而上展开电子政务的基础，必须分析电子政务建设过程 中各部门的利益机制和切实的建设效益。因此，行政组织中的利益关系成为把握 电子政务建设与实施的关键问题之一。 电子政务的建设改变了信息资源的占有分配方式，改变了现有的行政组织利 益结构，它不同于一般的行政技术的改进，而是涉及经济、政治、文化、心理等 多方面的一场变革，不仅有强大的推动力，而且还存在诸多的阻力。了解电子政 务发展过程中的动力和阻力因素，对采取f 确的方法和策略推进电子政务建设就 显得至关重要。 ( 一) 电子政务建设中的动力因素 1 时代的进步要求政府改善公共管理服务质量，提高政府绩效，这是推动 电子政务建设的源动力 传统的政府管理服务模式中，为了到政府办一件事，人们习惯排队，往返于 政府各个职能部门，尽管“门难迸、脸难看、事难办”，可是人们仍然不得不 穿行于其中。人们对这种政府公共权力的单向需求以及公共权力缺乏必要有效的 监督，是导致公共权力的掌握者政府官员官僚主义盛行和腐败泛滥的主要原因。 然而，那时出于社会的发展相对缓慢，政府管理服务的慢节奏和低质量与当时的 社会发展基本上相称，政府管理服务工作并未受到人们的特别关注。 随着科学技术与经济、社会的发展，政府参与社会经济生活的广度和深度都 得到了很大的拓展，公民与政府之间的相互依赖增强。由于资源相对有限，政府 资源的取得来自公众的税赋，政府掌握的资源在社会资源中又占有很大比重，如 果政府不注重绩效，偏离公共目标会给公众造成了很大的负担和福利损失，政府 绩效问题由此引起了社会公众日益广泛的关注。从6 0 年代丌始，美国就将绩效 审计列入政府审计。7 0 年代以来，美、英、加等西方发达国家纷纷通过强制性 二、行政组织中的利益关系对电子政务的影响 立法将绩效审计列入法定审计。我国从9 0 年代开始关注政府绩效问题，1 9 9 4 年 颁布、1 9 9 5 年正式实施审计法。 尽管有很多的学者基于自己的研究，对如何提升政府绩效提出了很好的建 议，政府本身特别是政府高级领导人对于政府绩效也越来越关注，并作出了许多 的努力，然而，政府绩效的提升并不显著。政府绩效问题始终困扰着当代世界各 国政府，也是公众强烈关注的焦点之一。我国的政府机构改革走进了精简、膨胀、 再精简、再膨胀的怪圈，公共行政开支居高不下。尽管自1 9 7 9 年以来经过多次 政府机构改革，但我国的政府机构却是越来越大，人员越来越多，人浮于事，效 率低下。我国的行政成本以每年2 0 的幅度增长，远高于同期g d p 的增长速度。 世界其它各国也有大致相同的趋势。以美国为例，1 9 6 1 年到1 9 7 0 年美国联邦政 府的开支占国民生产总值的1 9 2 ，1 9 7 1 年到1 9 8 0 年为2 1 1 ，1 9 8 1 年到1 9 9 1 年则上升为2 3 4 。 正是在这样- 1 , 环境下，1 9 9 3 年，美国副总统戈尔领导的国家绩效评估委 员会便针对行政过程与效率、行政措施与服务品质进行了研究，提出了运用信息 技术再造政府的理念。在其发表的“创建运转更好，成本更低的政府”和“运用 信息技术改造政府”的两份报告中明确提出应用信息技术来革新政府，以使政府 重新得到民众的信任，并提出了电子政务的概念，希望运用信息技术来提升政府 的生产力和效率。因此，可以说电子政务的产生与提高政府绩效的压力是有着非 常直接的关系。美国实施电子政务的效果非常明显，既缩减了政府的规模，削减 了政府成本，又提高了政府管理服务水平。至1 9 9 6 年1 月为止，联邦政府员工 减少了2 4 万人，关闭了2 0 0 0 多个办公室，撤消了近2 0 0 个联邦项目和执行机构， 联邦政府的开支则减少了1 1 8 0 亿美元。在对居民和企业的服务方面，联邦政府 的2 0 0 个部、局确立了3 0 0 0 多条新的服务标准，作废了1 6 0 0 0 多页过时的行政 规章，简化了3 1 0 0 0 多页的各项规定。 电子政务对政府绩效的显著作用引起了世界各国的普遍关注，各国政府纷纷 制定自己的电子政务实施规划以提高本国的政府绩效。于是，政府机构改革政务 电子化运动在全球兴起，各国政府都希望借助于信息网络技术，实现电子政务， 以改进政府管理服务方式，促进社会经济的协调发展，满足人们对政府的服务质 “娄亚莉、刘光容：中美电子政务比较研究，图书馆论坛，2 0 0 6 年第2 期。 1 l 行政组织中的利益关系o j j 毡了政务建鞋 量要求，来提高政府的拥护度和政局的稳定。 2 电子政务建设有助于降低政府成本，扩大政府管理边界 虽然从短期来看，电子政务建设启动阶段一次性需要投资大量的资金，如税 务系统的金税工程一期投入资金2 3 个亿，二期投入资金6 0 个亿，但在电子政务 的政府成本中，绝大多数是固定成本，即信息技术投资所形成的资本沉淀，电子 政务政府成本中的可变成本所占的比重极小，通常趋于一个固定值。从长期来看， 信息技术投资的固定成本随着信息技术的进步而逐渐下降，电子政务的边际成本 随着政府规模的扩大呈现下降的趋势。这一方面是由于虽然政府规模扩大，但各 部门之间沟通协调的成本几乎没有增加，同时网络的正外部性开始显露；另一方 面，信息技术改进和强化了政府物资流、资金流、人员流和信息流的集成管理， 要求组织和管理成为一个有机的系统，这也使得政府的边际成本随政府规模的扩 大而下降。而在传统政务中，随着政府规模的扩大，政府沟通协调的成本显著增 长，因而其规模到了一定程度后，边际成本急剧上升。可见电子政务具有长期的 成本优势。 根据西蒙有限理性学说，在工业社会，个人能直接管理的人数在7 - - 1 3 人之 间，超出这一范围就需要分层。因而与工业社会相适应的传统政府层级随政府规 模的膨胀而不断增多。这种逐渐拉高的金字塔结构导致信息流、资金流、物流在 最高决策者和基层群众之问流动时经过过多的中间环节，从而极易发生信息的扭 曲和截留，导致最高层决策的失误，带来巨大的机会成本和决策成本。 随着政府对信息技术的使用，政府管理层在电子政务平台上，收集分配和处 理各类管理信息的效率获得了大幅度的提高，从而使得政府每个管理层的管理范 围在广度和深度上都有所扩展。一方面，借助于信息技术的应用，政府内部组 织获取和处理信息的效率得到提升，降低了管理的边际成本，并且使得政府部门 的高级管理层更接近基层公务员和被服务者。政府管理层处理1 0 0 1 5 0 人形成 的管理信息的信息效率与常规条件下处理7 1 3 人的信息效率几乎一样高，甚至 更高。尽管政府仍然是金字塔式的结构，但这个会字塔已经是得到了极大压缩的 金字塔，并且在最高层与基层之问具有直接的信息通路，信息趋于公丌和透明化， 再也不是传统政府那种黑箱式的结构了，从而避免了政府高额的机会成本和决策 二、行政组织中的利益关系对电子政务的影响 成本。另一方面，借助于信息技术提高政府部门之间、政府与其它社会组织和公 民之间信息获取和处理效率，降低信息协调和处理的边际成本，使得各参与方的 交往更加频繁，并且范围也得到扩大。 3 电子政务建设有利于提高行政组织成员工作效率，降低工作强度 电子政务利用电子计算机强大的计算能力和海量的信息存储技术、超越时空 界限的信息传递以及快速便捷的信息查询手段，大大降低了行政组织人员的劳动 强度。许多以往需要人员手工进行的工作，只需要通过简单的电脑操作就能完成。 例如：厦门市国税局2 0 0 4 年3 月起推行网上纳税申报服务，仅3 个月时间，通 过“电子缴税”系统发生的业务大约占国税征税业务总量的8 5 。过去，每到税 收申报期，总是人满为患的办税服务厅变得宽敞起来，大大减轻了办税服务厅窗 口操作人员的工作量。办公自动化的推行，使得公文制作、收发和送递都在电脑 上完成，使组织成员能够即时追踪到公文的流转环节，方便地检索查阅公文。专 业化的业务软件如人事管理软件、会计软件的推行，更将组织成员从繁重的统计 工作中解脱出来。显然信息技术的应用使得组织成员能取得事半功倍的效果，在 同样的时间、同样的工作强度内能取得更高的绩效。 此外信息技术促使管理者增加管理幅度，减少管理层次，向一线人员授权， 使得他们都能访问足够的信息，同时也能够让高层管理者随时掌握到一线人员的 工作和决策情况，从丽对一线人员进行严格的管理。在处理好对一线人员的授权 和控制之间的平衡时，高层管理者和一线人员都有足够的热情来推动电子政务的 建设。在这种相对宽松的行政环境中，行政组织成员能够较大限度的发挥自主性 和能动性，推动各种电子化政务的进行。 4 电子政务促进了地方政府和政府各部门之间的利益竞争 电子政务建设通过提高政府效率，缩减政府成本，降低交易费用提高政府竞 争力，有助于维持政权的稳定性。同时，政务电子化使得公众能够获得更多的廉 价信息，获得更加满意的公共服务，从而可为政府赢得更多的政治支持。而且， 信息化程度的提高，经济活力的增强，综合国力的提高，国际地位的上升都可以 给政府带来正的经济效用。因此，政府有强大的利益驱动来推进电子政务建设。 在我国，地方政府和各行政部门的行为取决于拥有实际决策权的主要官员， i3 行政纽织中的利益关系t 电子政务建设 他们是中央政府的政治代理人，追求能被上级观察得到的政绩最大化。中央政府 在推进电子政务建设的过程中，为稳妥和避免混乱，多采取试点的形式。在试点 的过程中，为了激励和增强示范效应，中央政府往往会对获得试点的地方和部门 下放相应事权和财权，并给予各种优惠政策和补贴。因而地方政府和部门官员会 积极利用政治组织和政治手段捕捉潜在的政务电子化的利益，参与地方之间的电 子政务建设的竞争，增强本地的经济实力，强化自身的业务系统建设，通过电子 的方式固化和强化本部门的权力，增加本部门在未来机构重组中的发言权，实现 部门利益最大化目标。 ( 二) 电子政务建设中的阻力因素 电子政务建设带来的行政组织利益格局的重新分配，也会导致行政部门之 间、上下级政府与部门之间的利益摩擦和冲突，这些摩擦和冲突必定会给电子政 务建设的推进带来阻力。 1 电子政务的兴起有可能引发潜在的政治问题 电子政务的建设和网络的普及，颠覆了传统上政府对信息的垄断，对国家原 有的内部传播秩序和个人信息秩序产生重大影响，并使一个国家的政治制度、意 识形态以及传统文化面临严重挑战。 与面对面的交流方式相比，在陈述较为激烈的言辞时，网上交流受到较少的 限制，任何人都可以就任何问题发表意见。如何处理其中反社会、反政府信息和 可能破坏社会稳定的虚假及恶意信息，对政府是一种考验。有大量研究都强调了 互联网所具有的能力，特别是政治活动的组织与动员能力，这种能力甚至可以使 组织者在掌握极少量的传统资源的情况下，组织一项政治活动或运动。波斯特麦 斯( p o s t m e s ) 和布伦斯汀( b r u n s t i n g ) 认为，全球范围内激进活动日益增加， 部分原因是因为互联网提供了资源。”更为普遍的是，公众知道信息技术可以使 政府更为开放，因而公众对政府的回应性有了更高的要求，并要求通过网络获取 更多的政府信息。因此有部分学者认为，网络导致国家作用的弱化。如果政府不 但不能控制信息发布和传递，而且也不能防范破坏性信息和控制信息真伪的话， 。【荧 g 戴给力森：公共部门信息技术：政策与管理，清华大学出版社2 0 0 5 年版，第2 6 7 页。 1 4 二、行政组织中的利益关系对t 也了政务的影l 喻 社会将会处于无序状态，不仅造成政府宏观调控失控，信息资源浪费，影响经济 发展，甚至会导致政府失灵，引发社会矛盾。” 另外，电子政务将政府的办事过程和效率充分展示在公众视野之中。如果政 府办事过程不规范统一，效率低下，将造成公众对政府的信任危机。例如：芝 加哥论坛报对伊利诺伊州公共援助部的计算机处理信息重新进行分析，并对其 医疗补助制度中的欺骗和浪费问题进行了披露。如果没有查阅这些计算机处理 记录，芝加哥论坛报的分析不可能达到如此的深度、广度和快速。 电子政务可能引发的潜在政治问题，使得政府在推行电子政务的过程中，从 自身利益出发，通常采取渐进的、阶段性的方式进行。如：以行政组织内部的办 公自动化、业务信息化先行，在线办公服务续之；对政务信息公开，网上信息交 流等则持小心谨慎的态度。 2 严重的计算机失灵或故障会给行政组织带来消极影响 计算机系统的故障会损害行政组织的绩效，也会对员工的岗位造成威胁。虽 然大多数的计算机问题和故障不为公众所知，但是某些故障对关键操作影响极 大，使高层管理者和信息管理者面临危机。许多问题超出管理者的控制范围，他 们所能做的只是为紧急情况制定防范计划。例如，美国伊利诺伊州计算机医疗项 目管理系统曾经发生故障，导致该系统为病人指定了不合适的医疗保健单位；美 国联邦航空局和国家税务局都经历过一些重大失败，以至于国会扬言将不再向这 些系统提供资金；福州市国税系统也曾发生由于网络故障导致全市纳税人无法进 行申报。 在许多情况下，出现的问题是由于对新的计算机系统期望过高，以及对新系 统应用的困难缺乏了解。例如佛罗里达州的公共事业服务新系统，其成本大大高 出预算，而应用效果却比预期差很多。这些感觉上的问题致使负责该系统的官员 辞职，而且有人声称要对该官员提起诉讼。但从该系统的长期的运行效果来看， 它实际上运行良好，而且也起到了降低成本的作用。 随着计算机系统成为政府运作、以及政府与公众沟通的基础设施，计算机出 。汪乐凯主编：电干政务基础知识读本，电子工业出版社2 0 0 4 年版，第2 1 5 负 # b r o d t ，b o n i t a , m a u r i c ep o s s l e y , a n dt i mj o n e s , o n es t e pa h e a do f t h ec o m p u t e r c h i c a g ot r i b u n e ，n o v e m b e r4 ， 1 9 9 4 p p6 7 。k i d d r i t ”h o wv e n d o r si n f l u e n c et h eq u a l i t yo f l l u m a ns e r v i c e ss y s t e m s ”g o v e r n m e n tt e c h n o l o g y , m a r c h ， 1 9 9 5 ，p p4 2 - 4 3 j 5 行政组织中的利益关系o i b 了政务建设 现问题和故障的概率可能会更高。在这种情况下，即使管理者不参与有关计算机 系统的决策，他们也无法避免处理有关计算机系统的问题。 另外，电子政务涉及对国家秘密信息和高敏感度核心政务的保护，涉及维护 公共秩序和行政监管的准确实旖，涉及到为社会提供公共服务的质量保证，必然 会遇到各种敌对势力、恐怖集团、捣乱分子的破坏和攻击，使基于互联网开展的 电子政务应用面临着严峻的挑战。对电子政务的安全威胁，包括网上黑客入侵和 犯罪、网上病毒泛滥和蔓延、信息问谍的潜入和窃密、网络恐怖集团的攻击和破 坏、内部人员的违规和违法操作、网络系统的脆弱和瘫痪、信息产品的失控等。 例如，湖北教育网站连续受到黑客攻击，致使全省2 8 万考生无法及时查询高考 成绩。0 2 0 0 1 年2 月至2 0 0 2 年3 月的一年多时间里，英国人加里麦金农对美 国海陆空三军、美国国家航空航天局以及国防部等网站先后发动了9 0 多次攻击， 窃取了包括美国海军军舰制造及军火供应等在内的大量机密资料，并造成不少军 方基地的网络瘫痪或被迫关闭。 3 电子政务效益评价体系的不完备，给项目建设、有效管理和监控带来重 重困难 政府行政管理的效益包括社会效益和经济效益，以提供公共服务为中心的电 子政务更侧重于社会效益。电子政务除了提高政府自身的管理水平和效率，降低 运作成本等方面创造效益外，也给公民和企业带来社会效益。对于有些电子政务 项目的经济效益比较好分析，比如税务、海关系统等等，这些系统可以有效地减 少偷漏税。而对另外一些强调社会效益的项目，这种效益往往比较模糊，难以准 确测量，给高投入、低产出的建设醋下可趁之机。从投资约束和监督机制上来看， 目前对电子政务的丌支缺乏硬约束，相应的约束与监督机制却未能跟上，在制度 上给浪费留下了潜在的机会。电子政务效益评价体系的不完备，导致行政组织在 进行电子政务建设时偏好建设能够定量反映政绩的具有明显经济效益的项目，短 期行为多。政府官员的短任期与电子政务建设的长期性不合拍，使得“形象工程”、 “面子工程”很容易得到滋生。很多部门把发展简单归结为增长速度，增长速度 变成了评估政绩的主要指标，甚至是唯一的指标。很多地方的电子政务建设不同 。陈z - ：妹妹考分低，哥哥黑删站：2 8 万考生壹分受阻，江