（公共管理专业论文）鄂尔多斯市统筹城乡发展的分析与思考.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 至墨幽 指导教师签名：学位论文作者签名：堇刎指导教师签名： 同 。 期：) 2f 坌。z 羔i 开期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期问取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 。 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于 发表论文，版权币位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公丌发表。 学位论文作者签名：圣杰趋 指导教师签名： 几期：洫皇! z 兰! 支闩 期： 鄂尔多斯市统筹城乡发展的分析与思考 摘要 统筹城乡发展是解决我国“三农 问题的根本出路，是实现全面建设小康 社会目标的内在要求，是对过去几十年工业化进程中城乡分割局面深刻反思的 结果。党的“十六大首次提出这一重要战略思想以来，国家推出了一系列破 除城乡二元经济社会体制、促进城乡协调发展的重大举措，各地也围绕统筹城 乡发展纷纷进行实验探索和改革创新。要改变城乡分割的状况，实现统筹城乡 发展，就必须解决实践中存在的许多包括制度安排在内的重大理论和政策问 题，其现实意义也是不言而喻的。 本文在众多学者研究的基础上，以鄂尔多斯市为内蒙古自治区推进统筹城 乡综合配套改革实验区为契机，对鄂尔多斯市统筹城乡发展的现实意义进行了 阐述，对鄂尔多斯市城乡关系发展历程与困境做了探讨，对鄂尔多斯市统筹城 乡发展的现实条件与机遇进行了分析，对鄂尔多斯统筹城乡发展的改革创新进 行了剖析，并对推进鄂尔多斯统筹城乡发展提出了对策建议。同时本文有助于 统筹城乡发展理论研究的深入，也对更好地解决城乡社会经济统筹发展问题， i 全面推动城乡协调发展，为实现城乡共同繁荣提供了有益的思考和启示。 关键词：统筹发展、鄂尔多斯、城乡一体化 a b s t r a c t e r d o su r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta n a l y s i s a n dt h o u g h u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti st or a i s et h ec i t ys o l v et h e t h r e er u r a l i s s u et h e f u n d a m e n t a lw a yt oa c h i e v eg o a lo fb u i l d i n gaw e l lw i t h i nt h er e q u i r e m e n t si st h e p r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o no v e rt h ep a s tf e wd e c a d e st h es i t u a t i o ni nt h eu r b a n r u r a l s p l i tt h er e s u l t so fp r o f o u n dr e f l e c t i o n t h ep a r t y s s h i l i o u ，”t h i si m p o r t a n ts t r a t e g i cc o n c e p tw a sf i r s tp r o p o s e d ，t h e s t a t ei n t r o d u c e das e r i e so fu r b a n - r u r a ld u a le c o n o m i ca n ds o c i a ls y s t e m sb r e a k ，a n d p r o m o t et h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a li n i t i a t i v e sh a v ec e n t e r e d a r o u n dt h eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta n dr e f o r mh a v et oe x p e r i m e n tt oe x p l o r e i n n o v a t i o n t oc h a n g et h es t a t u so fu r b a na n dr u r a ld i v i s i o n ，t oa c h i e v eu r b a na n d r u r a ld e v e l o p m e n tt oe x i s t i np r a c t i c em u s tb ea d d r e s s e d ，i n c l u d i n gi n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s ，i n c l u d i n gm a n yo ft h em a j o rt h e o r e t i c a l a n dp o l i c yi s s u e s ，t h e i r t h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ei ss e l f - e v i d e n t i nt h i sp a p e r , b a s e do nt h er e s e a r c ho fm a n ys c h o l a r st ot h ec i t yo fi n n e r m o n g o l i ae r d o sc o m p r e h e n s i v er e f o r mt op r o m o t eu r b a na n dr u r a l a r e a sa sa l l o p p o r t u n i t yt oe x p e r i m e n t ，u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti no r d o sc i t y , t h ep r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ew a se x p l a i n e d ，t h eo r d o sa n dt h ep l i g h to fu r b a n r u r a lr e l a t i o n sd oo f c o u r s e ，u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti no r d o sc i t y , t h er e a l i t yo ft h ec o n d i t i o n sa n d o p p o r t u n i t i e sa r ea n a l y z e di nt h eo r d o sr e f o r ma n di n n o v a t i o ni nu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n t ，a n a l y z e d ，a n dp r o m o t eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti no r d o ss o m e s u g g e s t i o n s t h i sa l s oh e l p st ob a l a n c eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n tt h e o r yo f r e s e a r c h , a l s ob e t t e ra d d r e s st h eo v e r a l ls o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p r o m o t et h e c o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a la r e a s ，i no r d e rt oa c h i e v et h ec o m m o n p r o s p e r i t yo f u r b a na n dr u r a la r e a sp r o v i d e sau s e f u lr e f l e c t i o na n di n s p i r a t i o n k e y w o r d s ：r u r a ld e v e l o p m e n t ，e r d o s ，u r b a na n dr u r a li n t e g r a t i o n 引言 目录 ( 一) 选题背景与意义1 ( 二) 国内外研究现状2 ( 三) 研究方法和思路3 一、鄂尔多斯市统筹城乡发展的现实性5 ( 一) 统筹城乡发展的基本内涵和理论5 ( 二) 鄂尔多斯市统筹城乡发展的现实意义6 1 统筹城乡发展是全面贯彻落实科学发展观的战略选择7 2 统筹城乡发展是解决“三农三牧 问题的根本途径8 3 统筹城乡发展是扩大内需、促进经济增长的现实选择9 4 统筹城乡发展是推进可持续发展的内在要求9 二、鄂尔多斯市统筹城乡关系发展历程与困境1 1 ( 一) 鄂尔多斯市城乡关系的发展历程l l ( 二) 鄂尔多斯市城乡关系发展中的困境1 2 1 城乡居民收入差距持续扩大1 2 2 覆盖农村牧区的公共服务体系不完善1 2 3 农村牧区社会化服务体系不健全二：1 3 4 以工促农、以城带乡的长效机制没有形成1 3 5 城乡金融服务差距大1 3 6 区域发展水平差距大1 4 三、鄂尔多斯市统筹城乡发展的条件与改革创新1 5 ( 一) 鄂尔多斯统筹城乡发展的条件1 5 1 鄂尔多斯市具备了统筹城乡发展的坚实经济基础1 5 2 鄂尔多斯市形成了统筹城乡发展的重要推动力1 6 3 鄂尔多斯市实现了统筹城乡发展的阶段性突破1 7 ( 二) 鄂尔多斯市统筹城乡发展的改革创新1 8 1 农牧区土地制度改革创新1 8 2 户籍管理制度改革创新1 8 3 城乡基本公共服务制度改革创新1 8 4 投资体制改革创新1 9 量农牧区金融体制改革创新1 9 四、推进鄂尔多斯市统筹城乡发展的工作重点和对策建议2 0 ( 一) 当前鄂尔多斯市统筹城乡发展的工作重点2 0 1 推进土地向规模经营集中2 0 2 推进居住向社区集中2 0 3 推进工业向园区集中2 1 ( 二) 鄂尔多斯市统筹城乡发展应把握的原则2 1 1 坚持统筹发展与区域间非均衡发展相兼顾的原则2 l 2 坚持经济发展与社会事业发展同步推进原则2 l 3 i 坚持统筹发展与生态环境建设协调推进原则2 l 4 坚持以人为本的原则2 2 ( 三) 加快推进鄂尔多斯市统筹城乡发展的对策建议2 2 1 统筹城乡发展规划2 2 2 统筹城乡产业布局2 2 3 统筹城乡公共服务和社会管理2 3 4 统筹城乡收入分配2 3 结语 参考文献 引言 ( 一) 选题背景与意义 改革开放以来，我国在突破城乡分割的体制机制上进行了积极探索，特别是党的十六大 以来，确立了统筹城乡经济社会发展的新方略，提出了统筹城乡发展、建设社会主义新农村 的战略任务，这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破 城乡二元结构，加快推进工业化、城镇化，缩小工农差距、城乡差距、地区差距，实现国民 经济持续快速健康发展和经济社会协调发展，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。十 六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制的若干决定提出“五个统 筹一的战略构想，“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐 发展、统筹国内发展和对外开放，其中统筹城乡发展位列其首，可见其意义重大。党的十 七大进一步提出了“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新 格局一的目标，这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，为推进城乡经济社会协 调发展指明了方向。党的十七届三中全会上，中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题 的决定又把“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局 作为推进我国改革发展的根本要 求，强调“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破， 促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展 融合乞这标志着国家在战略层面真正进入了推进城乡经济社会发展一体化的新阶段，统筹城 乡发展成为今后一个时期我国改革发展突出重要的任务。 在党中央的指导下，各地在统筹城乡发展、推进城乡一体化改革实践方面进行了积极探 索，形成了良好的社会氛围，取得了显著成效。内蒙古自治区作为近年来全国经济增长速度 最快的地区之一，也在积极探索如何推进统筹城乡发展，并在关于进一步推进农村牧区改 革发展的实施意见中，正式将鄂尔多斯市确定为全区推进统筹城乡综合配套改革实验区， 要求鄂尔多斯市在城乡统筹重点领域和关键环节先行先试，取得突破。加快建立统筹城乡发 展的体制机制，尽快实现城乡布局、产业发展、基础设旌建设、公共服务、劳动就业和社会 管理一体化，探索建立以城带乡、以工促农的长效机制，走出一条适合自治区区情的统筹城 乡发展的路子，为全区深化体制改革、推动科学发展和促进社会和谐提供经验和借鉴。鄂尔 多斯市的发展实际及其在全区的发展格局中应当肩负的特殊使命，都决定了鄂尔多斯市必须 把统筹城乡综合配套改革作为科学发展、和谐发展、可持续发展的战略突破1 3 ，任务艰巨而 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 迫切，典型意义重大而突出。 鄂尔多斯市幅员辽阔、资源丰富，经济社会快速发展，主要经济指标已位居自治区前列， 综合实力跃居全国地级城市前列，成功实现由贫困落后向富裕文明的历史性转变，走出了一 条具有鲜明区域特色的科学发展之路，创造了令世人瞩目的“鄂尔多斯发展模式 。但区域发 展不平衡、城乡发展不平衡、城乡二元结构矛盾突出，城乡公共资源配置不均衡的问题依然 存在，资源节约和生态环境保护的任务艰巨，具有与自治区其他盟市及全国其他资源型城市 相似的基本特点，是内蒙古自治区区情的一个缩影。自治区选择在鄂尔多斯市开展统筹城乡 综合配套改革实验，不仅有利于鄂尔多斯市尽快破解区域、城乡发展的不平衡问题，从而推 动“两大战略实施、实现“两个率先一目标，同时更有利于探索全区构架下的统筹城乡发 展之路，充分发挥“先行先试”的示范带头作用。 就鄂尔多斯市而言，统筹城乡发展这项工作已经成为广大干部群众的自觉实践，并因地 制宜地摸索出一些有可操作性的做法，特别是全市深入实施“结构转型、创新强市一、“城乡 统筹、集约发展”两大战略以来，更加注重城乡统筹和区域协调发展，城乡经济的关联度显 著增强，。三农三牧 发展的有利条件和积极因素在积累增多回。但是，面对复杂多变的发展 环境，各种传统和非传统的挑战也在叠加凸显，促进农牧业生产上新台阶的制约越来越多， 保持农牧民收入较快增长的难度越来越大，转变农牧业发展方式的要求越来越高，破除城乡 二元结构的任务越来越重。因此，统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局还有 许多值得研究和思考的问题，探讨鄂尔多斯市统筹城乡发展，推动城乡经济社会资源有效配 置，促进城乡经济协调发展，推进城乡产业的转换升级和协调发展，对推动鄂尔多斯经济发 展具有重要意义。认真总结和研究鄂尔多斯市推进统筹城乡发展的实践经验，对我国西部地 区、生态脆弱地区、资源枯竭和转型地区，乃至于全国统筹城乡发展工作，都具有重要的现 实借鉴意义和理论研究价值。 ( 二) 国内外研究现状 1 西方经济学家对于城乡统筹理论的研究 西方城乡统筹发展理论最早可以见诸于空想社会主义思想家脑子中，如圣西门的城乡社 会平等观、傅立叶的“法郎吉一与“和谐社会 、欧文的“理性的社会制度 与“共产主义新 村 都体现了对城乡协调发展的思考。恩格斯是最早提出“城乡融合 概念的人。他说：“通 。摘自鄂尔多斯市委二届六次全委会议上的讲话 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融 合，使全体成员的才能得到全面的发展。 列宁和斯大林也曾总结和阐述了社会主义条件下的 新型城乡关系一城市与乡村有同等的生活条件，而非城乡差别的消灭。 从历史上看，各国在发展初期都经历了城乡关系失衡的非良性互动状态，从本质上看， 城乡一体化解决的核心问题是“城乡二元 。一直以来西方学术界对于“城乡二元”的研究， 基本上从两条平行脉络展开：一条是对于“经济二元一的研究，侧重点是工农产业关系，发 端于刘易斯的“二元经济结构论一；另一条是“空间二元一的研究，侧重点是城乡关系，代表 人物是弗里德曼、麦基等。发达国家统筹城乡发展的理论研究主要集中在发展经济和城市经 济领域，如刘易斯提出的“二元经济结构论 、哈里斯与托达罗提出的“哈里斯一托达罗模型 等从发展经济学角度出发，把城乡关系成为其最为重要的研究对象之一。 2 国内学者关于统筹城乡发展的研究 我国对城乡二元结构问题及其区域二元社会经济文化结构问题的研究则集中在较广泛的 领域和视野中展开。新中国建立后，毛泽东同志的城乡关系论对计划经济时代产生了深远的 影响在改革开放过程中，骆子程等学者以城乡二元结构为基本线索，系统分析了城乡矛盾 的特殊性、演变过程、体制原因及影响后果，并提出了解决这一矛盾的基本思路。9 0 年代， 城乡一体化经过前一阶段的引入和推广，已经开始在中国较为广泛地流传，并且一时间成为 新闻媒体报刊文章等的流行词汇，相关学术研究不但在量上增加，而且范围和内容越来越广， 包括了城乡一体化概念、内涵、研究框架、目标、动力等各方面，周叔莲( 1 9 9 6 ) 、郭克莎( 1 9 9 6 ) 、 金碚( 1 9 9 6 ) 、王建( 1 9 9 6 ) 、王积业( 1 9 9 6 ) 、农业部政策研究中心课题组( 1 9 9 8 ) 等学者对 统筹城乡发展进行了更深入的研究。2 l 世纪初期，我国学者对城乡统筹发展的重点研究则转 向了社会学和城市经济学领域，曾菊新( 2 0 0 2 ) 、张平军( 2 0 0 4 ) 、周一星、石忆邵和张翔、 柴彦威、金艳、曾磊、鲁奇( 2 0 0 2 - - 2 0 0 5 ) 等学者从社会学、城市经济学的角度对城乡统筹 发展与和谐社会构建进行了系统研究。目前，党和国家制定的重大方针、政策在统筹城乡发 展、构建和谐社会等方面对学术界提出了重大的研究课题。2 0 0 7 年6 月7 日经国务院批准在 中国欠发达地区的重庆和成都市设立统筹城乡综合配套改革试验区，这一重大战略部署以及 党的“十七大 精神对学术界提出了新的研究课题，要求学者们对其中一系列问题进行深入 研究，这使得对统筹城乡发展的研究进入了新阶段。 ( 三) 研究方法和思路 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 本文以党的十六大提出“统筹城乡发展 为背景，以鄂尔多斯市为内蒙古自治区推进统 筹城乡综合配套改革实验区为契机，以鄂尔多斯市在统筹城乡发展方面进行的实践探索和改 革创新作为切入点，提出对鄂尔多斯市的统筹城乡发展的对策与建议，注重可持续发展的原 则，利用多学科的研究方法，如经济学、人口学、地理学以及社会学的研究方法，认真总结 和研究鄂尔多斯市推进统筹城乡发展的实践经验，以期对我国西部地区、生态脆弱地区、资 源枯竭和转型地区，乃至于全国统筹城乡发展工作提供重要的现实借鉴意义和理论研究价值。 本论文的主要研究方法包括：第一，文献调查法：主要通过书刊杂志、电子媒介等途径 广泛查阅国内外关于城乡关系和统筹城乡发展的文献资料，跟踪近期统筹城乡发展的前沿研 究，为研究积累较为充实的理论基础。第二，比较分析法：通过对鄂尔多斯市城乡社会经济 发展水平各项经济指标进行比较，得出造成城乡差距大的根本原因。第三，统计分析法：对 相关数据进行整理，按一定规律输入计算机中建立数据库，用e x c e l 对数据进行分类、排序， 得出支持本文论点的有力数据。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、鄂尔多斯市统筹城乡发展的现实性 ( 一) 统筹城乡发展的基本内涵和理念 城市和乡村都是一个相对独立和较为完整的社会物质系统。在词源上，城市由“城 和 搿市力组成，“城 在古代是指一定地域上用作防卫的墙垣，“市 则指进行交易的场所，合 在起即为“城市 。现代意义上的城市，包含了经济、政治、社会和文化等方面的内涵。城 市经济理论对此有多种表述，其中比较简略而精要的一种认为：城市是以非农活动为主体， 人口、经济、政治、文化高度集聚的社会物质系统。乡村也称农村，是居民以农业为经济活 动基本内容的一类聚落的总称。世界通用的统计城镇化率的“城 、“乡一标准，以居民居住 地为依据。按我国的传统标准和统计口径，从建制的角度看，“城一的部分，包括县城以及县 城以上城市的城区，“乡 的部分，包括县城以下，即乡镇和广大分散的农村居民点。 同时，城市和乡村是历史的动态概念。城市是社会分工不断扩大、社会生产力发展到一 定阶段的产物。经过第一次社会大分工农业和畜牧业的分离，迁徙流动的人群逐步转向 定居，形成了原始村落，为城市的产生奠定了基础；第二次社会大分工农业和手工业的 分离，使商品交换得以发展，逐步形成了集市或比较固定的交易场所；第三次社会大分工一 一手工业和商业的分离，出现了商贸业和商人，由此基本完成了城市的产生过程，进而出现 了城乡关系。 城乡关系自产生以来就是一种既相联系又相对立的经济社会关系。城市的产生过程就是 城乡分离和对立的运动过程。马克思在资本论中指出：“一切发达的、以商品交换为媒介 的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。” 从这个意义上讲，城乡分离是一种历史现象，它既是生产力发展的必然结果，又是生产力水 。平层次差异的客观反映。这种层次差异随着城市的发展不断强化，进而形成了城乡二元结构。 城乡二元结构，是发展中国家在经济发展过程中遇到的普遍现象。它反映的是城乡生产 和组织的不对称性，即落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社 会经济状态，也是从传统农业社会走向工业化、现代化的过渡形态。各发展中国家在推进经 济现代化过程中为消除城乡二元结构做了许多探索。我国在新的历史阶段，基于对城乡分离 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 与对立客观规律的深刻认识，基于对我国经济社会发展新趋势、新挑战、新机遇的正确把握， 针对城乡分割的二元结构，提出了统筹城乡发展的新思路。 统筹就是兼顾、统一筹划，实质是协调好改革和发展进程中各方面的利益关系。统筹城 乡发展，就是要在城乡发展问题上总揽全局，统一规划，以促进城乡的协调发展和共同繁荣 为最终目标。统筹城乡发展，不仅是繁荣农村的需要，也是发展城市的需要。它要求把工业 与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革 和政策调整，协调工农关系、城乡关系，逐步清除城乡之间的藩篱，从根本上解决“三农一 问题，促进城乡经济社会协调发展，推进城乡分割的二元结构向城乡一体的现代一元社会经 济结构转变。统筹城乡发展，包括统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设， 统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，实现 共同繁荣。统筹城乡发展，要求给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、 国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村 的带动作用和农村对城市的促进作用。缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社 会实现全面、协调、持续发展。 ( 二) 鄂尔多斯市统筹城乡发展的现实意义 鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，总面积8 7 万平方公里，总人口1 5 9 万人，是一 个以蒙古族为主体、汉族占多数的少数民族地区。同时，鄂尔多斯也是典型的资源富集地区， 目前已探明煤炭储量1 6 9 6 亿吨，约占全国已探明储量的1 6 ；天然气已探明储量为8 7 8 8 亿 立方米，约占全国已探明储量的l 3 。2 0 世纪9 0 年代以来，国家能源战略西移，给西部资 源富集地区的发展带来了机遇。经过近年来的快速发展，鄂尔多斯综合经济实力大幅提高， 工业化、城镇化发展水平也逐步提高。2 0 0 8 年，地区生产总值达到1 6 0 3 亿元，财政总收入 达到2 6 5 亿元，跃居全区首位；城镇居民人均可支配收入达到1 9 4 3 5 元，比全国平均水平高 3 6 5 4 元；农牧民人均纯收入达到7 0 5 2 元，比全国平均水平高2 2 9 1 元；三次产业结构调整为 3 2 ：5 8 3 ：3 8 5 ；城市化率达到6 5 ，初步形成了独具特色的区域城镇化格局。但与此同时， 鄂尔多斯区域发展和城乡发展不平衡的问题依然突出，城乡居民收入比从2 0 0 0 年的2 2 4 ：l 扩大到2 0 0 8 年的2 7 6 - l ：现代农牧业发展缓慢，城乡教育建设、医疗卫生、社会保障等公 共资源配置不均衡的问题仍然非常突出：并且由于煤碳采空区耕地塌陷造成耕地质量迅速退 化，植被受到严重破坏，生态建设和环境保护压力巨大。鉴于鄂尔多斯总体己进入工业反哺 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 农业、城市支持农村的发展阶段，已经具备加快推进统筹城乡的条件，近年来鄂尔多斯市在 统筹城乡发展方面进行了大胆的实践探索和政策创新，并取得了较好的成效。2 0 0 9 年内蒙古 自治区党委1 号文件将鄂尔多斯市正式确定为全区推进统筹城乡综合配套改革实验区，以此 为契机，鄂尔多斯市在总结近年来统筹城乡发展实践经验的基础上，研究制定了鄂尔多斯 市统筹城乡综合配套改革实验区建设总体方案，对改革实验的工作重点进行了部署。今后 一个时期，鄂尔多斯市农村牧区工作要坚持以科学发展观为统领，把城乡统筹、集约发展作 为基本方略，深化城乡综合配套改革，解放和发展生产力，推动新型工业化、特色城市化、 农牧业现代化和生态文明互动发展，加强基层组织和民主政治建设，提升城乡基本公共服务 水平，建设更加宽裕的农村牧区小康社会。统筹鄂尔多斯城乡经济社会发展，就是要协调推 进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间 自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。从根本上 讲，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和 社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。 为此，必须建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配 套完善的政策支撑体系，重点在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动 就业和社会管理一体化等方面取得突破，推动形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。这 不仅有利于鄂尔多斯市尽快破解区域、城乡发展的不平衡问题，从而推动“两大战略 实施、 实现“两个率先一目标。 1 统筹城乡发展是全面贯彻落实科学发展观的战略选择 科学发展观是党中央立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，适应新的发 展要求提出来的，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是我国经 济社会发展的重要指导方针。科学发展观，体现了以人为本的原则，就是要紧紧围绕全体人 民的全面发展，统筹安排生产活动和经济增长；以促进人的发展为中心，通过发展经济使人 们的物质文化生活状况得到全面的改善；要把消除贫困、扩大就业、消除歧视作为社会发展 的核心，实现经济和社会的协调发展。因此，统筹城乡发展，把农村和城市的发展作为现代 化建设同样重要的任务来推进，可以更好地落实科学发展观。鄂尔多斯市把统筹城乡发展作 为贯彻落实科学发展观的内在要求和具体行动，坚持以科学发展观为统领，把城乡统筹、集 约发展作为基本方略，在积极应对国际金融危机冲击、加快经济转型升级的关键时期，取得 阶段性突破，城乡发展实现了加速融合。纵观世界发展历史，由城乡分割逐步向城乡一体化 发展，是经济社会发展的普遍规律，也是人类文明进步的强大动力。美国经济学家阿瑟刘 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 易斯在世界城市化趋势 一书中指出：城乡分离是社会生产力发展到一定阶段的结果，城 乡融合也是社会生产力发展到一定阶段的结果。从生产力发展水平分析，发达国家经验表明， 当人均gdp 超过5 0 0 0 美元，一产比重低于l o ，就业比例低于4 0 ，三产比重超过4 0 ， 城市化率超过6 0 ，工业化进入中期向后期加速过渡阶段，城市的辐射带动能力、要素聚集 能力、文明整合传承能力急剧增强，进入城乡融合、一体化发展的新阶段。经过多年来的发 展，鄂尔多斯经济总量突破1 0 0 0 亿元，2 0 0 9 年，鄂尔多斯市人均gdp 达到1 4 5 0 0 美元， 财政收入突破2 0 0 亿元，一产比重为3 2 ，全市一产从业人员比重达到3 5 ，三产比重达到 4 0 7 ，城市化率达到6 8 ，圆已经进入城市化加速推进、城市文明加速普及、城乡加速融 合的新阶段。可见，鄂尔多斯市统筹城乡发展工作已经站在新的历史起点和发展阶段，迫切 需要以科学发展观为指导，把城乡经济社会作为一个有机的整体统一筹划，优化城乡生产力 布局和人口布局，推动城乡资源要素的合理流动、高效开发和可持续利用。 2 统筹城乡发展是解决“三农三牧力问题的根本途径 统筹城乡发展的实质是解决“三农三牧 问题，促进二元结构的转变。“三农三牧的 核心是农牧民的问题，农牧民问题的核心是收入问题。近些年，鄂尔多斯市城乡居民收入差 距不但没有缩小，反而不断扩大。1 9 7 8 年、2 0 0 0 年、2 0 0 8 年我市城乡居民收入比分别为1 4 4 ： l 、2 2 4 ：l 、2 7 6 - l ，绝对额的收入差距分别是8 5 元、3 0 4 9 元和1 2 3 8 3 元。同期，城乡居 民人均消费支出差距分别是1 5 0 - 1 、2 3 0 - l 和2 6 9 11 ，绝对额的支出差距分别是7 2 元、 2 5 4 0 元和9 7 7 2 元。必须看到，平均数不是大多数，只有绝大多数人富起来了，才是真正的 共同富裕。发达国家和地区的实践表明，农村富余劳动力向非农产业发展，向城镇转移，向 市民转变，是工业化、城市化、现代化发展的普遍趋势，也是致富农民的必然选择。日本在 1 9 5 0 年到1 9 8 0 年的3 0 年间，农业劳动力减少了6 5 ，占全部劳动力的比重由4 8 3 下降 到1 0 9 ，户均收入1 9 8 3 年比1 9 6 0 年增长近l o 倍。只有统筹城乡经济社会发展，让更多 的农牧民告别土地，转移到非农产业，融入现代城市文明，让有限的农牧民占有更多的资源， 才能激活农村牧区生产要素，使土地和草牧场的规模化经营成为可能，实现集约发展：才能 从根本上减轻生态压力，建设生态文明；才能为农牧民开辟更多的就业和致富门路，与城市 居民共享改革发展成果i 鄂尔多斯市为解决“三农三牧 问题进行了积极的探索，农牧业生 产力得到了较快的发展，农牧民收入有了较快的提高，农村牧区面貌也有了较大的改观。但 长期以来形成的城乡二元经济社会结构仍在阻碍城乡一体化发展，这也是“三农三牧 之所 以成为“问题一的根本原因。统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化，则跳出了就“三 。数据出自鄂尔多斯统计年鉴( 2 0 0 9 ) 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 农三牧”谈“三农三牧 的传统思路和局限性，站在国民经济和社会发展全局的高度研究和 解决“问题 。通过统筹城乡经济发展，实现以工补农、以城带乡、城乡产业优势互补的良性 互动，一方面促进农副产品加工业和物流业发展，延长农牧业产业链，提高农牧业产业化经 营水平，增加了农牧业效益；另一方面，城乡之间高度关联后，城市化、工业化将转移很大 部分农牧民到二、三产业就业，在减少农牧民的同时，也使得土地资源更加集中，为农牧业 的产业化，集约化经营和现代化发展创造条件。由于历史上形成的城乡分割，城市和农村牧 区仍是生产力发展的两个层面，城市处在中心地位，集聚了大量资本、技术、人才、科技等 高级生产要素；农村牧区则占有人口和地域空间的大部分，先进生产要素缺乏，布局分散， 人均占有资源少，明显处在弱势地位。只有按照城乡统筹的方针，把城市和农村牧区紧密联 系起来，综合研究，通盘考虑，正确处理工业与农牧业的关系，城市与农村牧区的关系，当 前发展与可持续发展的关系，才能从根本上破除城乡二元结构，统筹兼顾，整体推进，实现 城乡共同繁荣，在更高水平上推动生产力发展，从而为解决“三农三牧 问题找到根本出路。 3 统筹城乡发展是扩大内需、促进经济增长的现实选择 城乡经济社会结构不合理，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康 发展的重要因素。发达国家在人均国内生产总值达到3 0 0 0 美元以后才出现买方市场，而我国 在人均g d p 不到9 0 0 美元时就出现了工农业产品的低水平过剩，扩大内需已经成为新阶段我 国经济能否持续增长的关键。统筹城乡发展是扩大内需的重要支撑。扩大内需，不仅在于加 强农村牧区生态环境建设、基础设施建设和社会事业投入，也在于千方百计增加农牧民收入， 提高消费能力。受收入水平及基础设施条件的限制，农牧民的消费档次与城镇居民相比仍有 较大差距。2 0 0 9 年，鄂尔多斯市县及县以下的消费品零售额为1 4 0 3 亿元，占全社会商品零 售总额2 6 9 8 亿元的5 2 。目前，农村牧区消费群体大，但消费支出小；需求潜力大，但购 买力低：市场空间大，但市场容量小。拉动内需，必须解决好消费能力、消费产业、消费环 境这三个重要问题。只有坚持城乡统筹发展，以城聚人气，拓展服务业发展空间，并从二、 三产岗位上增收，从现代农牧业中增收，才能在增收基础上扩大消费，有效消除城乡经济大 循环中的消费梗阻问题，实现城乡互动与区域经济的良性循环。 4 统筹城乡发展是推进可持续发展的内在要求 统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。农村小康建设是全面建设小康社会的重 要组成部分，是全面建设小康社会目标的重点和难点。如果不能把农村和城市作为一个有机 整体，保持城市发展和农村发展的相互促进、均衡推国民经济发展规划和完善各项经济政策 时，综合考虑城乡而合理布局，以及城乡居民共同富裕，就不能确保整个社会的稳定协调可 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 持续发展，就难确保全面建设小康社会宏伟目标的实现。正确处理城乡关系，在制定统筹城 乡发展可以使城乡之间的资金、人才、土地等生产要素充分流动，城乡产业发展合理布局。 农牧民转为城镇居民，变低收入低消费群体为从事其它行业获得较高收入的消费群体，通过 买房、投资、置业、会不断形成新的社会需求，从而提高农牧民消费水平。此外，小城镇建 设、农村牧区环境改善等还能创造新的投资需求，进而推进经济建设进入良性循环的轨道。 同时，统筹城乡发展可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑，避免城乡保护不一致、不 同步的问题通过依托区域中心城镇，推进工业聚群发展，加速工业集中区的形成，不仅推 进小城镇发展，也有利于农村牧区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用， 促进生态环境的保护和资源的有效利用。因此，统筹城乡发展是经济、政治、文化、社会、 生态全面协调可持续发展的必然要求，是鄂尔多斯市经济社会发展的必然趋势和必经阶段。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、鄂尔多斯市统筹城乡关系发展历程与困境 ( 一) 鄂尔多斯市城乡关系的发展历程 自改革开放以来鄂尔多斯市城乡关系发展历程，主要体现在农村牧区改革的四个阶段。 第一阶段：1 9 7 8 年1 9 8 8 年的黄金发展阶段。农村牧区改革启动，农牧民的自发改革转 向国家自上而下推动的大型改革。鄂尔多斯市率先在全区实行了农村家庭联产承包责任制和 牧区草畜双承包责任制，实行了生产关系的重大变革。这一阶段连续5 年，1 9 8 2 年1 9 8 6 年， 每年的元月，中央都发出了惠农的“一号文件 。一些关键词成了黄金年的主要标志，靠家庭 联产承包 、“万元户 、“乡镇企业”。这一时期鄂尔多斯市的农牧业生产力有了较大发展，温 饱闯题逐步得到解决，农牧业增加值由1 9 7 8 年的1 6 亿元增加到了1 9 8 8 年的5 4 亿元，翻了 三番。 第二阶段：1 9 8 9 年- 2 0 0 1 年的曲折发展阶段。伴随农村牧区改革不断深化，充满了曲折。 农村牧区改革出现许多艰难和曲折的一个重要原因是“改革 的重心从“乡 转移到了“城 。 因为在2 0 世纪9 0 年代初，鄂尔多斯市的市情和国情同步处于宏观经济短缺状态，总需求大 于总供给，处于卖方市场，这为乡镇企业发展壮大提供了条件。其二，家庭承包解放了大量 剩余劳动力，剩余劳动力开始涌现，农民工的“盲流”加大了城乡矛盾，引发了对于农牧民 转移与安置的问题。其三，由于产业结构不合理所导致的一系列问题也逐渐暴露出来，出现 了结构性问题，突出表现为农牧民“卖粮难，收入增长缓慢是这时期的显著特点。其四， 鄂尔多斯市农牧业遭受了1 9 9 9 年到2 0 0 1 年连续3 年罕见旱灾。尽管“曲折年 带来了很多 的问题，迟滞了乡村经济的快速发展，但总体上讲，受科技进步，投入增加的影响，鄂尔多 斯市农牧业生产力水平仍大幅提高，农村牧区的生产关系得到了进一步的巩固和发展。 第三阶段：2 0 0 2 年2 0 0 7 年的历史性跨越阶段。走出曲折的鄂尔多斯农村牧区改革进入 新阶段。全市以“建设绿色大市、畜牧业强市 为旗帜，实施种植业与畜牧业主辅换位思想， 推进农村牧区经济结构调整，使农牧业经济保持了良好增长势头。历史跨越年的发展可以用 以下关键词概括：反哺农业、取消农业税、新农村新牧区建设、现代农牧业。这一时期特有 的关键词标志着“三农三牧 大发展的来临。“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，也是一个普遍趋向。力从 2 0 0 3 年取消农业税，两千六百年的皇粮国税朝废除，到2 0 0 5 年提出新农村新牧区建设， 再到2 0 0 7 年推进“三个转变 ，并不是农村牧区改革单方面的成果，是鄂尔多斯市走集中建 设、集中发展道路，有效整合各种资源，集中建设现代化文明城市，加快城市化进程带来的 成绩 第四阶段：2 0 0 8 年至今的科学发展阶段。2 0 0 8 年鄂尔多斯市农业g d p 占整个国民生产 总值的3 6 2 0 0 9 年变为2 8 ，这是一个重要的历史性跨越，说明“工业反哺农业，城市 支持农村一已经成为现阶段全市农村牧区改革的重点。在鄂尔多斯市大力实施“统筹城乡、 集约发展一战略以来，新农村新牧区建设加速推进，城乡一体化发展进入了新阶段，这是鄂 尔多斯市委政府以科学发展观为指导，解决“三农三牧问题的重要举措。如果说让农牧民 自由流动是“解放农牧民 ，那么鄂尔多斯市已经实现；如果说，让土地流动是“解放土地 ， 那么鄂尔多斯市集中建设的现代农牧业示范基地就是实现土地经营权合理转移的伟大尝试。 ( 二) 鄂尔多斯市城乡关系发展中的困境 鄂尔多斯市农村牧区经济社会发展取得了显著的成绩，这得益于改革开放的不断深入， 也得益于鄂尔多斯市立足市情统筹城乡发展的结果，但由于自身、历史等多方面原因，推进 城乡一体化发展仍然面临着体制机制不够合理完善，政策配套措旋不够科学等一系列制约因 素，以及乡村本身固有的些深层次矛盾和问题仍然需要重新审视。 1 城乡居民收入差距持续扩大 家庭经营收入和来自一产的收入仍是农牧民收入的主要来源，农牧民收入水平偏低且持 续增收难度进一步加大。1 9 7 8 年鄂尔多斯市城乡居民收入比为1 4 4 ：l ，1 9 9 0 年为1 7 2 ：1 ， 2 0 0 0 年达到2 2 4 ：1 ，2 0 0 9 年上升到2 8 0 ：l ，超过了国际1 5 - - 2 的合理区间。如果再把城 镇居民所享受的、对农牧民来说可望而不可及的实物补贴，如公费医疗、养老金保障、失业 保险、最低生活救济等计算在内，城乡